Magdalena Hampel
Wielka Brytania i Wspólnoty
Europejskie - różnice w postrzeganiu
roli instytucji
Studia Politicae Universitatis Silesiensis 2, 204-216
2006
Wielka Brytania i Wspólnoty Europejskie -
różnice w postrzeganiu roli instytucji
P rzy w iąza n ie do P a rla m e n tu , k tó ry był in s ty tu c ją w o ln ą ju ż w cza sach, kiedy re s z ta E uropy znajd o w ała się pod p ano w an iem d esp o ty z m u, je s t b ard zo silne w W ielkiej B ry ta n ii. Świadom ość odm ienności, w pozytyw nym zn ac ze n iu tego słow a, p o zo stała b ard zo s iln a w śród sp o łeczeń stw a b ry ty jsk ieg o n a w e t w ówczas, gdy w pozo stały ch p a ń stw a ch rów n ież zap an o w ały reg u ły u s tro ju d em okratycznego. Ś w ia domość ta je s t głów nie o p a rta n a w yjątkow ej h isto rii in s ty tu c ji b ry ty jsk ich , k tó re Zjednoczone K rólestw o p ra g n ie zachow ać w n ie z m ie nionym sta n ie , a k tó re w y d ają się zagrożone przez proces in te g ra c ji eu ropejskiej. Liczni au to rz y p o tw ie rd z a ją tę tezę: „N asza d u m a z sy s te m u rządów p a rla m e n ta rn y c h je s t w p ełn i u z a sa d n io n a ”1. A n d re S ieg fried ta k podsum ow ał postaw ę Brytyjczyków : „Anglicy nie lu b ią n is z czyć in sty tu cji: p o zw alają raczej, aby k u rz n a nich o siad ał”2. To p rz y w iązan ie do narodow ych in sty tu c ji i h is to rii o d najdujem y w słow ach M a rg a re t T h a tch er, k tó re zostały w ypow iedziane podczas u ro czy sto ści z okazji rocznicy Rewolucji F ran cu sk iej: „Rewolucja F ra n c u sk a była u to p ijn ą p ró b ą o b alen ia trad y cy jn eg o p o rząd k u - k tó ry z p ew n o ścią m iał liczne n ied o sk o n ało ści - w im ię a b stra k c y jn y c h id ei p ró żn y ch in te le k tu a lis tó w i nie p rzez p rz y p ad e k , ale przez słabość i z łą wolę obróciła się w czy stk i, zbiorow e m ordy i w ojnę. [...] W p rz e c iw ie ń stw ie do niej a n g ie lsk a trad y c ja wolności była coraz siln iejsza z b ie giem czasu: jej główne cechy to ciągłość, poszanow anie p ra w a i zm ysł
' L. A m e ry: T h o u g h ts on the C o n s ti tu t io n . O xford 1964, s. 10. 2 A. S i e g f r i e d : L 'Angleterre a u j o u r d ’hui. P a ris 1924. s. 316.
Magdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty. 205
rów now agi, czego p rzy k ład em może być »Rewolucja W sp an iała« z 1688 ro k u ”3. P o lity k a S tu a rtó w była bardzo n ie p o p u la rn a i w k o n sek w en cji doprow adziła do p rzew ro tu politycznego i objęcia tro n u przez Wil h elm a III O rań sk iego , k tó ry zapew nił, że b ędzie dążył do zab ezp ie czenia relig ii p ro te sta n c k ie j, wolności, w łasności, wolnego p a rla m e n tu i o b a le n ia a b so lu ty z m u . To w y d arzen ie n azw an o w ła śn ie „G lorious R e v o lu tio n ”.
P re z e n tu ją c tę opinię, M a rg a re t T h a tc h e r w p isuje się w n u r t m y ślow y E d m u n d a B u rk e ’a k ry ty k u ją c y rew o lu cję f r a n c u s k ą pop rzez p rzeciw staw ien ie jej stopniow ej ew olucji trad y c ji K o n sty tu cji an g ie l skiej: „Widzimy, że od M ag n a C a rta [1215 r.] do D ek laracji P ra w [Bill
o f R ig h ts, 1689 r.] n a s z a K o n sty tu cja zaw sze p o tw ie rd z ała i b ron iła
n a sz y ch wolności, będących dziedzictw em n aszy ch przodków i k tó re my z kolei p rzek ażem y n aszym dzieciom; s ą to d o b ra n ależące do lu d u tego k ró le s tw a ”4.
P e te r W. P r e s to n p isze o „ideologii n ie id eo ło g iczn ej” p o w stałej w k u ltu rz e politycznej W ielkiej B ry ta n ii, w opozycji do k o n ty n e n tu , a w szczególności do F ran c ji. W an g ielsk iej k u ltu rz e politycznej nie z n a jd u je m y u n iw e rs a ln e g o p o w ołania lu b k o n s tru k c ji ideologicznej: „Ideologia o ficjaln a Zjednoczonego K ró lestw a to sposób, w ja k i sy s te m się p rz e d sta w ia , sk ła d a ją c się ze zbioru idei, k tó re w yszczegól n ia ją i c e le b ru ją w yjątkow ość W ielkiej B ry ta n ii. W p rzeciw ień stw ie do ro szczeń ró ż n o ra k ic h p ro jek tó w p o lity czn y ch b ęd ący ch r e z u l ta te m m o d ern izm u k u lturow ego, oficjalna ideologia Zjednoczonego K ró le stw a czerpie sw ą legitym ację z h isto rii p a ń stw a , a bardziej d ok ład nie ze swojej k la sy rządzącej. J e s t to ideologia nieideologiczna, k tó ra opiera się n a ciągłości i ewolucji, obow iązku i posłuszeństw ie, i na idei w z m a c n ia n ia d o b ro b y tu ”5. B rytyjscy p rzeciw nicy in te g ra c ji e u ro p e j skiej w y k o rzy stali tę m yśl, u z a s a d n ia ją c s w ą n egację tego procesu. P rzy k ład e m może tu być przem ów ienie E nocha Pow ella, eu ro scep ty ka, członka p a r tii ko n serw aty w n ej, zap re z en to w an e w Lyonie w 1971 roku, w któ rym u z a s a d n ia on odrzucenie idei in te g ra c ji oraz tr a n s fe ru su w e ren n o śc i do z g ro m a d zen ia i in n y c h in s ty tu c ji eu ro p ejsk ich . „W asze zgro m adzen ia, w przeciw ień stw ie do P a rla m e n tu b ry ty jsk ie go, p ow stały w sk u te k u ch w alan y ch aktów politycznych i to w w ięk szości ak tów całkiem n iedaw nych. Z atem pow ołanie do życia nowej,
:iM. T h a t c h e r : The D o w n i n g S tr e e t Years. L ondon 1993, s. 753.
4 E. В u г к e: Reflec tions on the Revolution in France. London 1790; cyt. za: A. M o r · V a n. J.-F . G o u r n a y, F. L e s s a y : H is t o ir e d e s id ées d a n s les îl es B r it a n n iq u e s . P a ris 1996, s. 2 0 8 .
P.W. P r e s t o n : Europe. D em o cra cy a n d the D iss o lu tio n o f B ritain . An E s s a y on the
niepodległej in sty tu c ji je s t dla w as s p ra w ą zw ykłą, podczas gdy n am w ydaje się to rzec z ą dziw ną, by n ie pow iedzieć n iep o jętą”6.
W W ielkiej B ry ta n ii nie m a ta k iej k o n sty tu cji, ja k w in n y ch p a ń stw ach Europy, gdzie je s t to a k t n o rm aty w n y o c h a ra k te rz e n a d rz ę d nym w s to su n k u do in nych aktów, b ra k tu ta j kodyfikacji p raw a. Nie oznacza to je d n a k , że W ielka B ry ta n ia nie je s t p ań stw em k o n s ty tu cyjnym , tyle tylko, że k o n sty tu c ja b ry ty jsk a to zbiór norm różnego po chodzenia, dotyczących podstaw politycznego u stro ju p a ń s tw a p o w sta łych w n ie p rz e rw a n y m rozw oju in sty tu cji. Źródła b ry tyjskiego p raw a k o n s ty tu c y jn e g o s ą n a s tę p u ją c e : p raw o zw yczajow e, o rzec zn ictw o sądów, kon w en anse konstytucyjne, praw o pisane. Źródła te nie s ą k o n k u ren cy jn e w zględem siebie i nie m a n a d n im i sądow ej k o n tro li k o n stytucyjności, co spraw ia, że je st to praw o elastyczne7. (G abinet, któ ry je s t n ajw ażn iejszy w rządzie, p ow stał w drodze p ra k ty k i, nie je s t w spo m n ian y w żadn y m tek ście p isan y m , jego is tn ie n ie w ynika z k o n w e n a n s u kon sty tucy jneg o).
W przeciw ień stw ie do sy stem u brytyjskiego, sy stem y eu ro p ejsk ie o p ie ra ją się n a P raw ie R zym skim i s ą skodyfikow ane.
W p raw ie przyw iązanie do in sty tu cji przejaw ia się tym , że ustaw y, b ędące w y razem woli P a r la m e n tu , s ą n o rm ą n ajw y ższą. S zan o w ać P a rla m e n t znaczy być obyw atelem szan u jący m praw o, w ta k ie j s y tu a cji je s t rzec zą tr u d n ą akceptow ać in n e normy.
P róba w yjaśn ien ia przyczyn niechęci i odrzu can ia zobow iązujących tekstów - ta k ich ja k tr a k ta ty europejskie - b ry ty jsk ą trady cją, p ra k ty kam i k o n sty tu c y jn y m i o raz cecham i c h a ra k te ry sty c z n y m i com m on law w ydaje się w zw iązku z tym upraw n io n a. T ra k ta ty europejskie i praw o w spólnotow e m a ją zdecydow anie in n y c h a r a k te r od s ta n d a rd o w y c h um ów m ięd zy n aro do w y ch . Te p ie rw sze m a ją moc w ią ż ą c ą zarów no wobec rządów , ja k i obyw ateli poszczególnych państw , n a k ła d a ją c zo bo w iązan ia i p ra w a w poszczególnych, ściśle określonych dziedzinach. S u w eren n o ść P a rla m e n tu , będącego źródłem b ry ty jsk iej le g ity m acji politycznej, stan o w i więc d u ż ą p rzeszkodę n a poziomie in te g ra c ji e u ropejskiej. Zw olennicy zb liżen ia W ielkiej B ry ta n ii z E u ro p ą p ró b u ją przeko n ać opinię publiczną, że proces te n nie z a g ra ż a su w eren n o ści P a rla m e n tu .
W Zjednoczonym K rólestw ie, ja k ju ż w cześniej w sp o m n ian o , nie m a in sty tu c ji T ry b u n ału K onstytucyjnego an i żadnej innej in sty tu cji, k tó ra m ogłaby k o n tro lo w ać P a rla m e n t. P o n a d to nie is tn ie je żad e n
6 C yt. za P. S t e p h e n s : P oli ti cs a n d the P ou n d: The Theories, the E c o n o m y a n d E u
rope. L ondon 1997, cap t 10.
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty.. 207
tek st, który byłby n ad rzęd n y do praw ustanow ionych w drodze głoso w an ia. S y tu ac ja je d n a k u leg ła zm ian ie w ro k u 1972 w zw iązku z p rz y s tą p ie n ie m do in teg ru jąc e j się Europy, m ającym n a celu w p ro w ad ze nie dla p a ń stw członkow skich u n ii celnej, u su n ię c ie b a rie r h a m u ją cych przepływ k a p ita łu , ludzi i usług, a w rez u lta c ie - u stan o w ien ie w spó ln ej p o lity k i go spodarczej p a ń s tw czło n k o w sk ich E u ro p ejsk iej W spólnoty G ospodarczej8, a n a s tę p n ie w ro k u 1997 w raz z p r z y s tą p ieniem rz ą d u Tony’ego B la ira do E uropejskiej K onw encji P ra w Czło w ieka. J a k ju ż sygnalizow ano, P a rla m e n t b ry ty jsk i był do tej pory je d y n ą in s ty tu c ją p o sia d a ją c ą p e łn ą suw erenność, n a to m ia s t te ra z m u siał się n ią podzielić z in sty tu cja m i europejskim i. P raw o w spólnotowe p o siad a bow iem p ie rw szeń stw o n ad p raw em n arodow ym bez w zglę du n a c h a r a k te r p raw a narodow ego, nie w yłączając p ra w a k o n s ty tu cyjnego. F a k t te n stal się silnym n arzęd ziem w ręk ach eurosceptyków. D n ia 2 sie rp n ia 1962 ro k u podczas d eb aty w Izbie G m in n ad p ie rw s z ą k a n d y d a tu r ą W ielkiej B ry ta n ii do EWG d ep u to w an y p a r tii k o n se rw a ty w n e j D erek W a lte r-S m ith w y raził n a s tę p u ją c ą opinię: „S u w erenność P a rla m e n tu i P ań stw o P raw a sta n o w ią dw a filary naszej K o n sty tu cji i naszego sposobu życia, podczas gdy u »szóstki« P a r la m e n t n ie m a ta k silnej trad y c ji i praw dopodobnie n ie cieszy się ta k w ielkim szacu n k iem , ja k u n a s ”9.
W tym sam ym czasie lid er P a rtii Pracy, będącej wówczas w opozy cji, stw ierd ził, iż fed eralizm eu ro p ejsk i oznacza koniec W ielkiej B ry ta nii jak o wolnego p a ń stw a narodow ego oraz koniec tysiąca la t historii.
K w estia suw erenności pozostaje cen traln y m p u n k te m d eb aty eu ro p ejsk iej w W ielkiej B ry ta n ii. E u ro sc ep ty cy b ry ty jsc y p rzek o n y w ali m iędzy innym i, iż przyjęcie tr a k ta tu z M a a s tric h t pociągnie za sobą u tr a tę su w eren n o ści narodow ej. W odpow iedzi n a to byli oni o s k a r żan i o ksenofobię; n a te n z a rz u t w swojej książce n a stę p u ją c o odpo w iad a M a rtin H olm es: „E urosceptycy nigdy nie u w ażali, aby su w e re n n o ść p a r la m e n ta r n a s ta n o w iła p rzeszk o d ę d la zobow iązań m ię dzynarodow ych i tra k ta to w y ch : n a to m ia s t zaw sze tw ierdzili, iż tr a n s fer w ładzy z W estm in steru do B rukseli spowoduje u tr a tę wolności d e m o kraty cznej. S tw ierd ze n ie, iż społeczeństw o b ry ty jsk ie pow inno być k ie ro w an e tylko przez swoich w łasny ch d em o k raty czn y ch re p re z e n ta n tó w i przez nikogo innego, nie może w żad ny m w ypadku być u w a żan e za przejaw jak iejko lw iek ksenofobii”10.
я H. Z i n s : P o l i t y k a z a g r a n i c z n a Wielkiej B r y ta n i i. L u b lin 2 0 0 1 , s. 83. “ C yt. z a A. S a m p s o n: A n a t o m y o f B r it a in . L ondon 1962.
Z kolei zw olennicy integ racji europejskiej za rz u c a ją in sty tu cjo n a l n em u system o w i b ry ty jsk iem u , że n ie ew oluow ał, że przyw ódcy b ry ty jscy z obu n a jsiln ie js z y c h p a rtii: P a r ti i K o n se rw aty w n e j i P a r tii Pracy, n ie d o strz e g li konieczności ponow nego zd efin io w an ia b r y ty j skiej tożsam ości narodow ej, aby s ta ła się o na bardziej k om patybilna ze w sp ó łc z e sn ą rze c z y w isto śc ią c e c h u ją c ą się w sp ó łzale żn o ścią ek o n o m iczn ą, g lo b a liz a c ją o raz b u d o w ą w spólnej E u ro p y 11. N ie p r z e d s ta w ili je d n a k k o n tra rg u m e n tu n a z a rz u t eurosceptyków b ro niący tezy, iż suw eren no ść p a rla m e n ta rn a i in teg racja euro p ejsk a nie m ogą w spół is tn ie ć 12.
Były s e k re ta rz w rząd zie M a rg a re t T h atch er, Geoffrey Howe, z a sta n a w ia się n a d praw dziw ym znaczeniem pojęcia suw erenności w obec nych czasach olbrzym ich w spółzależności w ta k w ielu dom enach: „Ro dzaj a b so lu ty sty c z n e j d efin icji s u w e re n n o śc i b ro n io n y n a p rz y k ła d przez E nocha Pow ella lub P e te ra S hore’a podczas d ebaty n ad p rz y s tą p ien iem do E u ro p ejsk iej W spólnoty, ja k rów nież i później, m a w so bie coś dziw nie nie-brytyjskiego. N ie je s t przecież n aszym zw yczajem obstaw ać przy n ie n aru szaln o ści uzgodnień konstytucyjnych lub zasad (bez w zg lęd u n a to, czy będzie to dotyczyć su w eren n o ści p a r la m e n ta rn e j, p rero g aty w królew skich czy też in te g ra ln o śc i im perium ) i b ro nić ich bez w zględu n a w szystko, n ie będąc gotowym do kom prom isu. B a rd ziej c h a ra k te ry s ty c z n e d la n a s je s t pozw olić im s p o n ta n ic z n ie ew oluow ać, zgodnie z p o trzeb am i i w a ru n k a m i w danym m om encie”13. W edług G eoffrey a H ow e’a, s u w e re n n o ść p a ń s tw a w dobie w sp ó łz a leżności oznacza jego rzeczyw istą, ja k n a jw ię k sz ą możliwość w p ły w a nia n a sytu ację w świecie. N iem niej je d n a k M a rg a re t T h atch er uw aża, iż r z ą d H e a th a , k tó re m u udało się w prow adzić W ielk ą B ry ta n ię do W spólnot E u ro p ejsk ich , nie p rzy w iązy w ał n ależy tej w agi do k w estii su w eren n o ści. W swoich p a m ię tn ik a c h cy tuje ona część B iałej Księgi rz ą d u H e a th a : „Nie m a tu ta j mowy o jak iejk o lw iek erozji su w e re n n o ści n aro d o w ej: p ro p o n u jem y ty lk o d zielen ie i ro z sz e rz a n ie poszcze gólnych su w e ren n o śc i narodow ych w in te re s ie w sz y stk ich ”14.
Tę s a m ą opinię, co w Białej Księdze, p rz e d sta w ił E d w ard H e a th w Izbie G m in: „P rzynależność do EWG n ie pociąga za sobą a n i u tr a ty to ż sam o ści n arodow ej, a n i ro z p a d u p o d sta w su w e ren n o śc i”15. N a le żałoby p rzez to rozum ieć, że n a w e t jeśli p a rla m e n t b ry ty jsk i m u si
dzie-" W. W a l l a c e : Foreign Policy a n d N a tio n a l I d e n t it y In the U n ited K in g d o m . “In ter n a tio n a l A ffa irs” 1991, N o 67, s. 69.
13 G. R a d i c e : Offshore, B r i t a i n a n d the E u r o p e a n Id ea. L ondon 1992.
1:1 G. H o w e : S o v e r e i g n ty a n d In terd ep en d en ce. “In te r n a tio n a l A ffairs” 1999. N o 66. 14 M . T h a t c h e r : The P a t h o f Power. L ondon 1995, s. 209.
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i W spólnoty.. 209
lic się częścią swojej w ładzy ze W spólnotą E uropejską, to i ta k zawsze do niego będzie należało „ o statn ie słowo” i może w każdej chw ili zad e cydow ać o w ycofaniu Zjednoczonego K ró lestw a ze s tr u k tu r e u ro p e j sk ich .
W illiam W allace p o d k re śla, że różnica pom iędzy pojęciem su w e ren n o ści i au to n om ii polega n a tym , że ta p ierw sza oznacza zdolność p a ń stw a do d z ia ła n ia zgodnie ze sw oją wolą, a nie pod d y k ta n d o in nego lu b inn ych państw , podczas gdy au to n o m ia p a ń s tw a to z kolei m ożliw ość o sią g a n ia zam ierzo n y c h celów poprzez d z ia ła n ia u n ila te - r a l n e 16.
G lobalizacja ekonom iczna przyczyniła się do zm iany p o strzeg an ia pojęcia au to n o m ii n ie m al we w szystk ich k ra ja c h w spółczesnego św ia ta . Zm iany, k tó re zaszły n a ty m polu, nigdy nie stan o w iły problem u dla rządów brytyjskich, bez w zględu n a to, czy były to rządy P a rtii K on serw atyw nej czy też P a rtii Pracy; wręcz przeciw nie, były one przychylne zasad om o tw arte j gospodarki, w zrostow i m iędzynarodow ej w ym iany gospodarczej i wolnej konkurencji. Ponadto W ielka B ry ta n ia je st w j a k im ś sto p n iu zależn a od S tan ów Zjednoczonych, n iem n iej je d n a k ten fa k t nigdy nie był przed m io tem d eb aty czy sprzeciw u opinii p ublicz nej. J e s t rzeczą oczyw istą, że je s t to zależność ko rzy stn a, niem niej je d n a k nie tłu m aczy to obaw p rzed in te g ra c ją z E uropą, k tó ra rów nież p rz y n o si W ielkiej B ry ta n ii profity.
Pojęcie su w eren no ści stan o w i c e n tra ln y e lem en t b ry ty jsk iej k u l tu ry politycznej i in te g r a ln ą część d y sk u rsu politycznego dwóch n a jsil niejszych p artii. W rezultacie, k u ltu ra polityczna ch a ra k te ry z u ją c a się siln y m i tra d y c ja m i su w e ren n o śc i p a rla m e n ta rn e j, z a s a d a m i k o n sty tu cy jn y m i i ogólnie cała h is to ria Zjednoczonego K ró lestw a sta n o w ią d u ż ą p rze sz k o d ę n a d ro d ze do p ełn ej a k c e p ta c ji p ro cesu in te g ra c ji e u ro p e jsk ie j.
M ożna przyjąć, iż w debacie n a te m a t in sty tu c ji w W ielkiej B ry ta nii p o ja w ia ją się dw a n ajw ażn iejsze punkty. Po pierw sze, p ró b a u z n a nia, iż tra n s fe r władzy narodow ej w stro n ę in sty tu cji europejskich nie je s t to żsam y ze w zrostem in geren cji p a ń stw a w sp raw y gospodarcze i w zro stem k o n tro li je d n o ste k . P rzy czy n a tak ieg o p o s trz e g a n ia s t a n u rzeczy tkw i w ogólnym p rzek o n a n iu , iż U n ia E u ro p ejsk a w k racza o wiele dalej w spraw y gospodarcze i społeczne, niż czyni to brytyjskie państw o . Po drugie, p rzy pu szczen ie b ard zo realn e, że p rzy szła U n ia E u ro p e js k a b ęd zie k o m b in a c ją p a ń s tw czło n k o w sk ic h i in s ty tu c ji w spólnotow ych, czyli że będzie to w yjątkow a k o n stru k c ja w h isto rii.
111 W. W a l l a c e : What Price Independence? S o v ereig n ty a n d In te rd e p e n d e n c e In B r i
ti sh Politics, “In te r n a tio n a l A ffa ir s” 1986, N o 86. s. 367. 14 S t u d i u Pol itic ae.
W p o ró w n a n iu do sy stem ó w fe d e ra ln y c h U n ia E u ro p e jsk a n ie m a cen traln eg o rząd u, nie p osiad a też żadnej innej instytucji, k tó ra byłaby c e n tru m i p o s ia d a ła rz e c z y w istą w ładzę. N a to m ia s t w p o ró w n a n iu z in s ty tu c ja m i m ięd zynarodow ym i U E je s t je d n a k sy stem em p o s ia dającym rz ą d cen traln y . N ależy w tym m iejscu przypom nieć, że celem W spólnot E u ro p ejskich nie było przecież nigdy sta n ie się k o le jn ą o r g a n iz a c ją m iędzynarodow ą, ale osiągnięcie tak ieg o poro zum ien ia n ie zależn ych pań stw , k tó re pozwoliłoby n a podzielenie się sw oją su w e ren n o ścią w ściśle określonych d o m enach17. P o d staw ą ram in sty tu cjo n aln y ch obecnej U E je s t zdolność p a ń stw członkow skich, s p a d k o b ie r ców ró żn y ch ideologii i tra d y c ji k u ltu ro w y c h o raz p o lity czny ch , do p o d ejm o w an ia w sp ó ln y ch decyzji. M odel p o d ejm o w an ia decyzji n a poziom ie eu ro p ejsk im je s t z kolei m ożliw y dzięki w spólnej d la tych p a ń stw k u ltu rz e negocjacji i tw o rzen iu koalicji. Zyskując n a zn acze niu, zarów no polityki, ja k i in sty tu c je eu ro p ejsk ie m iały isto tn y wpływ n a form ow anie się dem okratycznego sy stem u w spólnotow ego i w k o n sek w en cji je s t to sy ste m k o n ty n e n ta ln y , o p a rty w dużej m ierze n a koncepcjach założycieli i ich p ra k ty k a c h politycznych.
F u n d a m e n te m k o n stru k cji eu ropejskiej je s t ciągły proces „w ym ia ny dóbr”, rodzaj h a n d lu , gdzie dajem y i otrzy m u jem y coś innego w z a m ian, gdzie n ik t nie może liczyć n a otrzy m an ie w szystkiego, czego p ra g nie, ale za to zaw sze m a w iększy lub m n iejszy w pływ n a to, co się wokół niego dzieje. W p rze c iw ień stw ie do tak ieg o sy ste m u fu n k cjo n o w an ia, m odel b ry ty jsk i oferuje swoim wyborcom łatw iejszy w ybór pom iędzy dw om a p a rtia m i n ap rz e m ien n ie trzy m ający m i s te r rządów , p re z e n tu ją c y m i o d m ien ne p ro g ram y w yborcze i od m ien n e a rg u m e n ty, k tó re m a ją p rze k o n a ć wyborcę. P a rla m e n ta rz y ś c i b ry ty jscy o b a w ia ją się - ja k m ożna sądzić - tej odm ienności w sposobie funkcjono w a n ia 18. To z kolei s k ła n ia do z asta n o w ien ia się n a d problem em d efi cy tu d e m o k ra c ji n a poziom ie U E. D eficyt te n z p e w n o śc ią w y n ik a w dużej m ierze z b ra k u klarow ności i przejrzystości w procesie podej m ow ania decyzji, słabej re p re z e n ta c ji politycznej i b ra k u rów now agi pom iędzy U n ią a in sty tu c ja m i narodow ym i. Te słab e stro n y sy stem u w p ły w ają n a p o strz e g a n ie legalności, stanow ionego p ra w a w sp ó ln o towego, ale b ardzo w ażne w ydaje się p o d k reślen ie w tym m iejscu, iż w aga, ja k ą przyw iązuje się do fak tu legalności, je st różna w zależności od poszczególnych p a ń s tw członkow skich. J e s t b ard zo praw dopodob ne, iż W ielka B ry ta n ia p o strzeg a model eu ro p ejsk i jak o c h a r a k te r y zujący się k u ltu r ą ko m prom isu i koalicji, a więc w rez u lta c ie m ający
11 E. W i s t r i с h: A f te r 1992: The U n i t e d S t a t e s o f Euro pe. L ondon 1989. 18 M. F r a η к 1 i η, М. W i l k e : B r i t a i n ’s F u tu re in Europe. London 1990, s. 93.
Magdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty. 211
b ard zo n isk i poziom p rzejrzy sto ści i będący n a ra ż a n y m n a ró ż n o ra kie n ac isk i. K w estia deficytu dem okracji je s t najczęściej podnoszona podczas d e b a t dotyczących u p ra w n ie ń P a rla m e n tu E uropejskiego (ale nie ty lk o - g en era ln ie, z a rz u t te n dotyczy rów nież pozostałych in s ty tu c ji e u ro p e jsk ic h ) oraz og ran iczo neg o w pływ u p a rla m e n tó w n a r o dow ych n a podejm ow anie decyzji n a poziom ie w spólnotow ym .
Te dw ie k w e stie w zb u d zają w ielkie z a in te re so w a n ie we w sz y st kich p a ń s tw a c h członkow skich, n iem n iej je d n a k k w e stia ro li p a r la m en tó w naro d o w y ch w ydaje się m niej is to tn a w n ie k tó ry c h z nich. B ry ty jsk a o p in ia p u b liczn a je st dość podzielona w k w estii is tn ie ją c e go poziom u deficytu dem okracji - część społeczeństw a je s t zd an ia, iż je s t on znaczny, podczas gdy p o ja w ia ją się rów nież opinie, że w tej k w e stii dokonały się b ard zo k o rz y stn e zm iany, biorąc pod u w agę po czą tk i budow y w spólnej Europy. M ożna przypuszczać, iż poziom defi c y tu d e m o k ra c ji w P a rla m e n c ie E u ro p e jsk im je s t w y o lb rz y m ia n y przez tych, k tó rzy d ą ż ą do w zm ocnienia jego roli, ja k rów nież i przez tych, k tó rzy u w a ż a ją iż W estm in ster je s t tym jedynym legalnym i efek ty w n y m . W edług M ich aela F ra n k lin a , W sp ólnota E u ro p e jsk a cierpi n a deficyt dem okracji, poniew aż to R a d a pozostaje jej głó w n ą in s ty tu c ją u s ta n a w ia ją c ą praw o n a p o d staw ie konsensów określonych p rzez n ią sam ą. P o n ad to deficyt te n w z ra s ta proporcjonalnie do ro z sz e rz a jących się u p ra w n ie ń W spólnoty. R eform a in sty tu c ji je s t k w e s tią n a j w a ż n ie js z ą sp ośró d w sz y stk ich in n y c h k on ieczn y ch refo rm , acz k o l w iek je s t rzec zą o czy w istą że n a tym etap ie in teg racji niem ożliwe je st zerw an ie z obecnym system em op arty m n a konsensie i zastą p ien ie go m odelem czysto dem okratycznym . L egalność i skuteczność p o z o sta ją n ajw aż n iejszy m i i podstaw ow ym i k w estiam i dla U E i n ależy dążyć do ich o sią g n ię c ia 19. Aby U E zbliżyła się do sy stem u bard ziej d e m o k ra tycznego, bez w ą tp ie n ia P a rla m e n t E u ro p ejsk i m u si mieć m ożliwość sp ra w o w a n ia k o n tro li n ad procesem legislacyjnym . N iem niej je d n a k p ro c e d u ry w spółpracy i w spółdecydow ania, choć s ą b ard zo sk om p li kow ane, s ta n o w ią duży krok do przodu w kw estii w zrostu znaczen ia P a rla m e n tu Europejskiego. Członek P a rtii Pracy, deputow any do P a r la m e n tu E uropejskiego, w swoim rap o rcie przyjętym przez PE 12 lipca 1990 ro k u, proponuje przyznać tej in sty tu c ji ta k ie sam e u p ra w n ie n ia u staw o daw cze, ja k ie p o siada R ada, tym sam ym zrów nując k om petencje obu in sty tu c ji n a tym polu20.
Propozycje za w a rte w rap o rcie zo stały odrzucone zarów no p rzez W ielką B ry tan ię, ja k i Francję, ale otrzym ały poparcie Belgii, N iem iec
19 Ib id em .
R ap ort D a v id a M artin a p rzyjęty p rzez FE 12 lip ca 1990.
i Włoch o raz bry ty jsk iej P a rtii Pracy. N a słabość PE, jako in sty tu c ji m ającej re p re z e n to w a ć sp o łeczeń stw o e u ro p ejsk ie, w pływ a rów n ież b ra k ujednoliconej p rocedury w y łan ian ia d ep u tow anych do P E — ró ż ny w poszczególnych p a ń stw a c h członkow skich. W ielka B ry ta n ia je st tu ta j je d y n y m k ra je m n ie sto su ją c y m g ło so w an ia p ro p o rcjo n aln eg o . In n ym czy n n ik iem osłabiającym efektyw ność P a rla m e n tu s ą jego dw ie siedziby: w B ru k se li i w S tra s b u rg u . W ielka B ry ta n ia od d aw n a ju ż p o stu lu je um ożliw ienie P a rla m e n to w i p racy w jed ny m m iejscu, k tó ry m b y łab y B ru k se la . K om petencje P a r la m e n tu E u ro p ejsk ieg o n ie w ą tp liw ie p ow in n y się zw iększyć, je d n a k dopóki fa k ty c z n a w ła d z a u staw o d aw cza pozostaje w ręk ac h R ady U nii E uropejskiej, zw iększyć się p o w in ie n ró w n ież w pływ p a rla m e n tó w n aro d o w y ch n a p ro cesy decyzyjne U E na p rzy k ła d przez w spółpracę PE z p a rla m e n ta m i n a rodowymi. Innym możliwym rozw iązaniem mogłoby być w łączenie p a r la m en tó w n arodow ych w proces decyzyjny R ady U n ii E u ro p ejsk iej. Brytyjczycy, m ając n a uw adze specyfikę każdego z p a ń stw członkow skich, p ro p o n u ją, aby ro zw iązanie tej k w estii n a stą p iło n a poziom ie narodow ym , a n ie n a poziomie w spólnotow ym . J e d n a z ich propozycji polega n a u tw o rz e n iu k o m ite tu złożonego z p a rla m e n ta rz y s tó w n a rodow ych, k tó rzy byliby up o w ażn ien i do p rz e d sta w ia n ia w łasnego s t a n o w isk a doty czącego p ro jek tó w w sp ó ln o to w y ch i w p ew ien sposób do k o n tro lo w a n ia m inistrów .
K olejna propozycja rów nież polega n a pow ołaniu k o m itetu , k tó ry uczestniczyłby w p racach Rady, p rzed staw iając swoje opinie dotyczące projektów decyzji. M ichael F ra n k lin w swojej książce pt. B r it a in ’s F u
ture in Europe uw aża, iż te propozycje jeszcze bardziej kom plikow ały
by cały system , k tó ry je s t ju ż w ystarczająco złożony. P o n ad to p o d k re śla też, że w konsekw encji wcale nie przyczyniłoby się to do w zro stu z a a n g a ż o w a n ia p a rla m e n tó w narodow ych.
Pom im o tru d n o ści, ja k ie w y stę p u ją z o k reślen iem roli p a r la m e n tów narodow ych w UE, w sp ó łp raca P E z p a rla m e n ta m i narodow ym i pow inna się wzmocnić, choć nie będzie to łatw e, n a p rzy k ład w W iel kiej B ry ta n ii, gdzie m ożna zaobserw ow ać duży b ra k z a u fa n ia pom ię dzy P a r la m e n te m W e s tm in s te rs k im a b r y ty js k im i c z ło n k a m i P E . W o sta tn im czasie sy tu ac ja ta p op raw iła się, choć dalej głów nie p a r la m e n ta rz y ś c i narodow i z d y sta n se m od n o szą się do swoich eurode- p u to w an y ch i z tego w zględu w sp ó łpraca nie je st ła tw a 21.
M ich ael H e s e ltin e i V alery G isc a rd d 'E s ta in g p o p ie ra li pom ysł u tw o rz e n ia d ru g ie j izby PE - s e n a tu , k tó ry byłby złożony z r e p r e
The R eport o f the Mouse o f Com mons. “T h e S cru tin y o f E uropean L egislation ” 1989,
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty.. 213
zen tan tó w p arlam en tó w narodow ych. Propozycja niem iecka szła w tym sam y m k ie ru n k u , z t ą różnicą, że N iem cy proponow ali, aby s e n a t s k ła d a ł się z p rz e d s ta w ic ie li regionów . Z p ew n o ścią je d n a k u tw o rz e n ie trze ciej in s ty tu c ji u czestniczącej w pro cesie leg islacy jn y m sk o m p li kow ałoby jeszcze bardziej cały proces i zagroziłoby skuteczności sy s te m u in sty tu c jo n a ln e g o UE, k tó ry je s t d ru g im obok d em o k raty zacji zasad n iczy m celem W spólnot. P ojaw iła się jeszcze in n a b ry ty jsk a p ro pozycja ze stro n y k o m isarza B ruce’a M ilan a, k tó ra polegała n a u m oż liw ie n iu p a r la m e n ta r z y s to m n a ro d o w y m s p o tk a ń z o d p o w ied n im k o m ite te m w S tra s b u r g u lub B ru k se li; s p o tk a n ia te m iały b y m ieć m iejsce p rzed o b rad am i PE. G en eraln ie, B rytyjczycy o p o w iad ają się za e la s ty c z n ą fo rm ą w spółpracy, k tó ra byłaby efek tem poro zu m ien ia i n ie sta n o w iła b y p rzed m io tu reform y t r a k t a t u 22.
R ad a U n ii E u rop ejsk iej je s t in sty tu c ją , gdzie rów now aga po m ię dzy w ym ogiem d em okracji i sk u teczn o ści je s t b ard zo isto tn a . I n s ty tu c ja ta podejm uje najw ażniejsze decyzje d la Europy, a sw oją le g ity m ację d em o k ra ty czn ą czerpie przede w szystkim z fak tu , że sk ład a się z m in istró w rządów p a ń stw członkow skich, k tó rzy s ą o d po w ied zial ni p rz e d p a r la m e n ta m i n arodow ym i, że re a liz u je p ro ced u ry w sp ó ł decyd ow an ia oraz obow iązek k o n su lta c ji K o m itetu Społecznego, Ko m ite tu Regionów i in nych organów kon sultacy jn y ch . J e d n a k ta k a le gity m acja d em o k raty czn a nie w ydaje się w y starczająca i dlatego rów nież n ależało b y zw iększyć rolę P a rla m e n tu E uropejskiego i p a rla m e n tów narodow ych, lecz w sposób, który nie zag rażałb y skuteczności p ro cesu decyzyjnego. Z kolei propozycja u p u b lic z n ie n ia p rac R ady je s t in te re s u ją c a , ale p rak ty c zn ie n ie w y k o n a ln a dlatego, że proces decy zyjny je s t tu ta j bardzo skomplikowany, m ało przejrzysty, często o p arty n a u zg o d n ien iach kuluarow ych, w zw iązku z tym jedynym możliw ym ro z w ią z a n ie m byłoby d o p u szczen ie sp o łec z eń stw a do fo rm aln ej d e baty, zorganizow anej n a potrzeby mediów, co w dużej m ierze byłoby p o zbaw ione sen su .
T rudności, ja k ie to w arzy szą zn alez ien iu złotego śro d k a pom iędzy s k u te c z n o śc ią a le g ity m acją d e m o k ra ty c z n ą w procesie decyzyjnym , zn ak o m icie p re z e n tu je p ro ced u ra gło so w an ia w iększo ścią k w alifik o w aną. D ecyzje p odjęte w głosow aniu w iększością k w alifik o w an ą m a ją legitym ację porów nyw alną do tej, gdzie decyzje s ą podejmowane jedno głośnie, pod w aru n k iem , że zostały podjęte przez m in istró w i że p a ń stw a członkow skie zaak cep to w ały u p rz ed n io ta k ą pro ced u rę, r a ty f i kując tra k ta ty . N ależy zauw ażyć je d n ak , iż je st to zgoda b ard zo for m a ln a, poniew aż w rzeczyw istości tru d n o byłoby uzyskać ak cep tację
p o lity c z n ą d an eg o p a ń s tw a dla decyzji, gdyby jego p rz e d sta w ic ie le głosow ali p rzeciw ko n iej. Aby decyzje po d ejm o w an e k w a lifik o w a n ą w iększością głosów były akceptow ane, m u s z ą dotyczyć w spólnych ce lów n ad rzę d n y ch , co do k tóry ch istn ie je ogólna zgoda. K om isja oraz P a rla m e n t E u ro p ejsk i s ą tym i in sty tu c ja m i, k tó re d ą ż ą do zw ięk sza n ia liczby dziedzin, gdzie decyzje byłyby podejm ow ane k w alifik o w a n ą w ięk szością głosów. B ry ty jsk a P a r tia P racy opow iada się za ro z szerzen iem głosow ania w ięk szo ścią k w alifik o w a n ą n a p ro b lem aty k ę sp ołeczn ą i śro dow iska, poniew aż zdaje sobie sp raw ę z tego, iż spo woduje to szybsze podejm ow anie decyzji, a R ad a m u si być in sty tu cją , k tó ra m a m ożliw ość szy bk ieg o re a g o w a n ia . D o św iad czen ie n a b y te przez W ielk ą B ry ta n ię podczas w alki o bard ziej re s try k ty w n ą p o lity kę b u d żeto w ą U E i o reform ę W spólnej P olityki Rolnej spowodowało, że w z asad zie p ań stw o to było p rzychylne ro zszerza n iu z a k re su gło so w an ia w ięk szo ścią k w alifik o w a n ą w prow adzonego p rzez J e d n o lity A kt E u ro p ejsk i, a K o m itet S praw Z ag ran iczn y ch u z n a ł to ro zszerze nie za b ard zo k o rz y stn e d la W ielkiej B ry ta n ii23. R eform a ta n ie s ta ła się o b iek tem d eb aty w społeczeństw ie b ry ty jsk im i zo stała za a k c e p to w a n a 24.
W sto su n k u do instytucji, ja k ą je s t K om isja E uropejska, B rytyjczy cy fo rm u łu ją p rzed e w szy stk im z a rz u t zbytniej b iu ro k racji, a k w estia sposobu n o m in o w a n ia K om isarzy lub zw ięk sze n ia ich d em o k ra ty cz nej w ładzy nie je s t podejm ow ana. P o stu lu je się raczej zm n iejszen ie zasięgu kom petencji tej instytucji, co - biorąc pod uw agę stan o w isk a p ozostałych p a ń s tw członkow skich w tej k w e stii - je s t b ard zo m ało p ra w d o p o d o b n e .
R ozm iary K om isji w y d ają się w ręcz za m ałe w po ró w nan iu do z a dań, k tó re zo stały jej przy p isan e . Brytyjczycy nie m ieli w y sta rc z a ją cej liczby swoich p rzed staw icieli w tej in s ty tu c ji25, co z założenia nie pow inno mieć znaczen ia, poniew aż K om isja m a być in s ty tu c ją r e p r e z e n tu ją c ą in te re s y całej UE, a nie poszczególnych p a ń stw członkow skich. N iem niej je d n a k W ielka B ry ta n ia poczyniła odpow iednie kroki i w konsekw encji zw iększyła liczbę swoich p rzedstaw icieli w Komisji. W ynika to m iędzy in n y m i z p rzek o n a n ia, iż F ra n c ja odnosi sukcesy we w spólnej E u ro p ie w ła śn ie dzięki swojej licznej ta m r e p r e z e n ta cji. S tan ow isk o rz ą d u J o h n a M ajora w sp raw ie reform y K om isji pole gało n a d ą ż e n iu do zm n iejszenia liczby członków tej in sty tu cji przez p rz y z n a n ie n a jw ięk sz y m p ań stw o m U E ty lk o jed n eg o w niej r e p r e
24 M. F r a n k l i n , M. W i l k e : B r i t a i n ’s F u tu r e in E u rope..., s. 97.
24 P. S с h n a p p e r: La G r a n d e B r e ta g n e et I 'Europe. “P r e s s e s de S cien ce Po” 2 0 0 0 . 2Г> M. F r a n к 1 i n, M. W i l k e : B r it a in s F u tu r e in Europe...
M agdalena Hampel: Wielka Brytania i Wspólnoty.. 215
z e n ta n ta , czego efek tem je s t zw iększenie roli m niejszych p a ń stw i n a o d w ró t.
W ielka B ry ta n ia o p o w iad ała się ró w n ież za w p ro w ad zen iem do sy stem u in stytucjon aln eg o U E stan o w iska o m b u d sm an a w celu zapew n ie n ia ochrony je d n o stk o m p rzed ew en tu a ln y m i n ad u ży ciam i ze s tro ny K om isji, w zorow anego n a sy ste m ie sk a n d y n a w sk im i p rzejęteg o n a s tę p n ie p rzez p o zo stałe k ra je z W ielką B r y ta n ią w łącznie. W pro w adzenie przez t r a k t a t z M a a stric h t in stytu cji m ed iato ra było zgodne z d ą ż e n ia m i W ielkiej B ry ta n ii. Od tej pory obyw atele U nii E u ro p e j skiej m a ją m ożliw ość w n ie sie n ia s k a rg i za p o śred n ictw e m czło n ka P a rla m e n tu E uropejskiego, co wzm ocniło zn aczn ie rolę tej in sty tu cji.
W ielkiej B ry ta n ii udało się rów nież przek o n ać pozostałe p a ń s tw a członkow skie do zw ięk szen ia k o n tro li finansow ej i k o n tro li sy stem u w ydatków . U n ia E u ro p ejsk a , a w szczególności P a rla m e n t E u ro p e j ski, m ogła sk o rzy stać z d ośw iad czen ia bry ty jsk ieg o P ublic A ccounts C o m m ittee of th e H ouse of Com m on i w prow adzić p o d o b n ą in s ty tu cję z odpow iednim i ad ap tac jam i.
W p ro w a d z e n ie z a s a d y s u b s y d ia rn o ś c i było b a rd z o p o zy ty w n ie p rzy jęte w W ielkiej B ry ta n ii z n a stę p u jąc y ch powodów: przede w sz y st kim upew niło ono eurosceptyków brytyjskich, że proces in teg racji eu ro p ejsk iej, ab y o sią g n ą ć założone cele, n ie w ykroczy poza n ie z b ę d n e m inim um , n astęp n ie, że in sty tucje europejskie nie b ę d ą obciążone zbyt w ielk ą liczb ą zad a ń , który ch nie m ogłyby w ted y w ykonyw ać sk u te c z nie o raz że z a s a d a ta u zn aje w pew ien sposób podział w ładzy w po szczególnych p a ń stw a c h członkow skich26. Zarysow uje się tu ta j obraz obaw, ja k ie to w a rz y sz ą W ielkiej B ry ta n ii, uczestn iko w i procesu in te gracji eu rop ejsk iej. Z asad a su b sy d iarn o ści je s t zgodna z jej dążeniem , aby p ań stw o pozostało zaw sze ty m podm iotem , którego p o lity k a b ę dzie p ie rw sz o rz ę d n a i n ajw aż n iejsza , i żeby to p ań stw o decydow ało o o sta te c z n y m podziale ko m p eten cji pom iędzy n im a U n ią E u ro p ej ską. Z a sa d a su b sy d iarn o ści je st więc w y arty k u ło w an iem d ążeń W iel kiej B ry ta n ii27.
S e k re ta rz S praw Zagranicznych Wielkiej B ry tan ii w arty k u le w Le
M onde w sk a za ł cztery podstaw ow e cele, do k tó ry ch realizacji pow in
n a dążyć U n ia E u ro p ejsk a, aby być b ard ziej efek ty w n a i praw ow ita: - UE p o w in n a być bardziej d em o k ra ty czn a i bliższa społeczeństw u, - in sty tu c je u n ijn e pow inny być b ard ziej efektyw ne,
- z a s a d a su b sy d ia rn o ści p o w inna być p rz e strz e g a n a ,
-(iM . W i 1 к e, H. W a l l a c e : S u b s i d i a r i t y A p p r o a c h e s to P o w e r -s h a r in g in the E u r o
p e a n C o m m u n i t y . “R IIA D isc u s sio n P ap er” N o 27, L on d on 1990.
- w spólnota p o w inna pozostać o tw a rta pod każd y m w zględem n a re s z tę ś w ia ta 28.
W ym ienione propozycje b ry ty jsk ie s ą w y razem d ą ż e n ia p rz e d e w sz y stk im do w zm o cn ien ia sk u te c z n o śc i d z ia ła ń W spólnoty, k tó r a staje się je szc ze tru d n ie js z a do o siągnięcia po ro zszerzen iu o p a ń stw a E uropy Środkow ej i W schodniej. J e s t to podejście ew olucyjne, z a k ła dające a d a p ta c ję istn iejący ch s tr u k tu r do zm ien iającej się rzeczyw i stości i odrzucające jakiekolw iek n ag le zm ian y w system ie. Podejście b ry ty jsk ie c h a ra k te ry z u je się w dużej m ierze p rag m aty zm em , w p ro ponow anych z m ia n a c h k ła d zie się siln iejszy n a c isk n a zw ięk szen ie skuteczności niż n a dem o k raty zację UE.
