A.J. van Beelen
F.M.J. van der Zon
LOKALE ORDENING
VAN DE
VOLKSHUIS-VESTING:
de eerste contouren van
verschuivingen tussen
gemeente, corporatie en
bewonersorganisatie
LOKALE ORDENING V AN DE
VOLKSHUISVES-TING: DE EERSTE CONTOUREN VAN
VERSCHUIVINGEN TUSSEN GEMEENTE,
CORPORATIE EN BEWONERSORGANISATIE
Bibliotheek TU Delft
ill\\
i~
\
1\
~ I~
1\ 111'
I
1i1 \\1
C
0003814022
2414
438
o
VOLKSHUISVESTING IN THEORIE EN
PRAKTIJK
36
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft tel. 015-783005
LOKALE ORDENING V AN DE
VOLKSHUISVES-TING: DE EERSTE CONTOUREN VAN
VERSCHUIVINGEN TUSSEN GEMEENTE,
CORPORATIE EN BEWONERSORGANISATIE
A.J. van Beelen F.M.J. van der Zon
De serie Volkshuisvesting in theorie en praktijk wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijssweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiUOTHEEK, DEN HAAG Beelen, A.J. van
Lokale ordening van de volkshuisvesting : de eerste contouren van verschuivingen tussen gemeente, corporatie en bewonersorganisatie / A.J. van Beelen & F.M.J. van der Zon. Delft : Delftse Universitaire Pers.
-(Volkshuisvesting in theorie en praktijk, ISSN 0926-6291 ; 36) - Met lit. opg. ISBN 90-407-1101-1
NUGI 655
Trefw.: volkshuisvesting ; Nederland ; beleid. Copyright 1995 by A.J. van Beelen
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm. or any other means without written permission from the publisher .
INHOUD
1 PROBLEEMSTELLING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1
1.1 Naoorlogse volkshuisvesting in relatie tot bestuurlijke ontwikkelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1. 2 De Nota en de onderzoeksopdracht . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . 3 1.2.1 De Nota . . . ... . ... . . ... ... . 3 1.2.2 De onderzoeksopdracht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 1. 3 Afbakening en probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.3.1 Toenemende onzekerheden . . . .. . . ... .. . . 5 1.3.2 Probleemstelling... . . . ... .. .. . . ... 7 1.4 Onderzoeksvragen . . . ... . .. . . ... . 8 1.4.1 Onderzoeksvraag 1 . . . . .. . . .. . . .. . . 8 1.4.2 Onderzoeksvraag 2 .. . . .. . . .. .. . . .. . . 9 1.4.3 Onderzoeksvraag 3 . . . .. . .. .. .. . . 9 1.4.4 Onderzoeksvraag 4 . . . .. . . ... . . ... . . . 11 1. 5 Onderzoeksopzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 2 THEORETISCH KADER . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15 2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.2 Kenmerken van een beleidsnetwerk .. .. . . 16
2.2.1 Eerste kenmerk: wederzijdse afhankelijkheid . . . . . . . . . . . .. 16
2.2.2 Tweede kenmerk: verschillende percepties . . . .. . .. .. 17
2.2.3 Derde Kenmerk: reeksen van spelen. . . . . . . . . . . . . . 18
2.3 Hoe kan men omgaan met beleidsnetwerken? ... .. . .... . . 18
2.3.1 Inleiding . . . .. . . .. .. . . .. .. . . 18
2.3.2 Eerste voorschrift: afhankelijkheden hanteren . . . 19
2.3.3 Tweede voorschrift: het verzoenen van doeleinden . . . 20
2.3.4 Derde voorschrift: het waarborgen van de voortgang . . . . . . . . 21
2.4 Samenvatting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3 REGELGEVING EN HET BELEIDSNETWERK . . . . . .. 23
3.2.1 Inleiding... .. . . . . . . . . . . . . .. . . .. .. .. ... 24
3.2.2 Het BWS en de gemeente ... . . . .. . . . . 24
3.2.3 Het BWS en de woningcorporaties. . . . . .. .. . ... .. .. 26
3.2.4 Het BWS en de bewoners . . . .. . . .. 27
3.3 Het BBSH en het beleidsnetwerk . . . ... . . . . ... 27
3.3.1 Inleiding... . . . . . . .. . ... . .. .. 27
3.3.2 Het BBSH en de gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . .. 27
3.3.3 Het BBSH en de woningcorporaties . . . .. . . . 29
3.3.4 Het BBSH en de bewoners. . . .. . ... . . . .. . . .. 31
3.4 De Huisvestingswet en het beleidsnetwerk . . . . .. . . .. 32
3.4.1 Inleiding.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32 3.4.2 De Huisvestingswet en de gemeente . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32 3.4.3 De Huisvestingswet en de woningcorporaties. . . . . . . . . . . .. 34 3.4.4 De Huisvestingswet en de bewoners . . . . . . . . . . . . .. 35 3.5 Integratie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 35 3.5.1 Inleiding... . . . . . . .. .. 35 3.5.2 Wederzijdse afhankelijkheden . . . . . . . . . . . . .. 36 3.5.3 Verschillen in percepties . .. . . . 39
3.5.4 Reeksen van contacten . . . . . . . . . . . . . . 40
3.6 Conclusies . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. 41
4 VELDWERK: DE CASES. ... . . . . .. . . . .. . . 43
4.1 Inleiding.... . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . 43
4.2 Gemeente A .. . . .. .. . . .... . . . . 44
4.2.1 Belangrijkste actoren en kemcijfers .. . ... . . .. . . 44
4.2.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze te hanteren . . . . . .. 45
4.2.3 Tegenstrijdige percepties en hoe deze te verzoenen . . . . . .. 47
4.2.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . . . . . . .. 48
4.3 Gemeente B .. . .. . . .. . . . .. . ... . . .. . 50
4.3.1 Belangrijkste actoren en kemcijfers . . . ... .. . . ... 50
4.3.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze te hanteren . . . 51
4.3.3 Strijdige percepties en hoe deze te verzoenen . . . .. 53
4.3.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . .. .. . . .. 56
4.4 Gemeente C . . . .. . . . . . . .. . ... . . . .. 57
4.4.1 Belangrijkste actoren en kemcijfers ... . . . 57
4.4.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze te hanteren . . . . . .. 59
4.4.3 Strijdige percepties en hoe deze te verzoenen .. . . . . . .. 61
4.4.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . . . . .. .. . . 64
4.5 Gemeente D . . . . . . . .. . . . . . ... . . .. 66
4.5.1 Belangrijkste actoren en kemcijfers . . . . . . . .. . . 66
4.5.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze te hanteren . . . 67
4.5.3 Strijdige percepties en hoe deze te verzoenen . . . .. ... 67
4.5.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . .. . . . 70
4.6 Gemeente E .. . . . . . . . . . . . . . .. .. .... . 71
4.6.3 Strijdige percepties en hoe deze te verzoenen ... . .. .. . . .. 74
4.6.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . . . . . . . . . 78
4.7 Gemeente F . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
4.7.1 Belangrijkste actoren en kemcijfers . . . .. . . .. . . .. 79
4.7.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze te hanteren . . . . . . . 81
4.7.3 Strijdige percepties en hoe deze te verzoenen . . . 82
4.7.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . . . . . . . . . . . 87
4.8 Samenvatting en conclusies .. .. . .. .. .. ... .. .. . . 88
4.8.1 Inleiding... . . . ... . . 88
4.8.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze te hanteren . . . . . .. 88
4.8.3 Strijdige percepties en hoe deze te verzoenen . . . 90
4.8.4 Reeksen van contacten en hoe deze te koppelen . . . . . . . .. 92
4.8.5 Conclusies .. . . ... . . .. .. ... .. . . . 93
5 VELDWERK: DE ENQUETES . . . . .. . . .. . . 95
5.1 Verantwoording steekproeven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
5.2 Corporaties. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 97
5.2.1 Responsanalyse en globale beoordeling . . . ... . . 97
5.2.2 Het veranderende beleidsnetwerk volgens corporaties . . . . . . .. 99
5.2.3 De nieuwe lokale ordening samengevat in negen thema's . ... 105
5.2.4 Het huisvesten van de doelgroep .. . . . . . . . . .. 108
5.2.5 Huur- en kwaliteitsbeleid. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 109
5.2.6 Het betrekken van huurders bij beleid en beheer . . . . . . . . . . 111
5.2.7 Het in stand houden van de financiële continuïteit . . . .. 115
5.2.8 De besluiten van aanmerkelijk belang .. . . . . . . . . . . .. 116
5.2.9 Woonruimteverdeling . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 117
5.2.10 Convenant . .. . . .. ... ... .. . . .. .. .. 118
5.2.11 Veranderingen in structuur en activiteiten van corporaties . . . . 120
5.3 Gemeenten .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
5.3.1 Responsanalyse en globale beoordeling .. . ... .. . . 123
5.3.2 Het veranderende beleidsnetwerk volgens gemeenten . . . . . .. 125
5.3.3 De nieuwe lokale ordening samengevat in tien thema's. . . . . . 133
5.3.4 Het huisvesten van de doelgroep . . . . . . . . . . . . . . . .. 135
5.3.5 Huur- en kwaliteitsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 136
5.3.6 Het betrekken van huurders bij beleid en beheer. . . . . . . . .. 137
5.3.7 Het in standhouden van de financiële continuïteit . . . . . . . .. 138
5.3.8 De besluiten van aanmerkelijk belang . . . . . . . . . .. 139
5.3. 9 Woonruimteverdeling... .. . . .. . 140
5.3.10 Convenant ... ... .. . . ... .. . . .. . . . .. . .. .. . 141
5.3.11 Activiteiten van corporaties en gemeentelijke sancties . . .. . . 143
5.4 Bewoners. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 144
5.4.1 Responsanalyse en globale beoordeling .. .. . . ... . . 144
5.4.2 Het veranderende beleidsnetwerk volgens bewonersorganisaties. 147 5.4.3 De nieuwe lokale ordening samengevat op vijf thema's . . ... 156
5.4.4 Corporaties betrekken huurders bij beleid en beheer . .. . . .. 157
5.5.1 Inleiding... ... . .. ... . . 162
5.5.2 Beoordeling van de nieuwe ordening. . . . . . . . . . . . . . . .. 163
5.5.3 Veranderingen in het beleidsnetwerk . . . . . . . . .. 163
5.5.4 De inhoud van het beleid in de nieuwe ordening .. .. . . 169
6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . .. . . .. 173
6.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 173
6.2 Het ontbreken van gelijkwaardigheid. . . . . . . . . . . . . . . . . 174
6.2.1 Een verklaring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 174
6.2.2 Wederzijdse afhankelijkheden en hoe deze gehanteerd worden . 176 6.2.3 Verschillende percepties en hoe deze verzoend worden. . . . .. 180
6.2.4 Reeksen van. contacten en hoe deze gekoppeld worden . . . . .. 181
6.3 Aanbevelingen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 181
LITERATUUR . . . . ... ... . . 185
BIJLAGE UITSPLITSING VAN ENKELE TABELLEN NAAR GEMEENTEGROOTTEKLASSE . . . ... 189
1
PROBLEEMSTELLING
1.1 Naoorlogse volkshuisvesting in relatie tot bestuurlijke ontwikkelingen
Zoals elk beleidsterrein kan ook de volkshuisvesting niet los worden gezien van algemene maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen. Dit geldt in het bijzonder voor het proces van de verzelfstandiging van woningcorporaties en voor de decen-tralisatie van rijkstaken naar de gemeentelijke overheid. Een historische schets kan enige duidelijkheid brengen.
De eerste decennia na de tweede wereldoorlog lag de nadruk van het volkshuis-vestingsbeleid op het bestrijden van de kwantitatieve woningnood door het bouwen van zoveel mogelijk (sociale-huur)woningen en het bevriezen van de huren. Dit beleid noodzaakte omvangrijke financiële overheidssteun (Salet, 1987). Aanvankelijk waren het de gemeenten die de bouwproduktie ter hand namen. Sinds het midden der jaren zestig zijn de taken en bevoegdheden van de woningcorporaties echter sterk toegenomen, evenals de subsidiestromen die naar de sector volkshuisvesting toevloei-den. Woningcorporaties zijn door de centrale overheid op grond van de Woningwet toegelaten instellingen die uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werk-zaam mogen zijn. Ze richten zich op de huisvesting van lagere-inkomensgroepen en worden fmancieel ondersteund door de overheid (Gerrichhauzen, 1990).
Het rapport van de commissie De Roos in 1964 concludeerde dat aan woningcorpora-ties het primaat van de nieuwbouw toekwam, het recht op de vorming van reserves en de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden actief te zijn buiten de sociale-huursector. Deze aanbevelingen mondden onder andere uit in het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) in 1977, een belangrijke stap in het verzelfstan-digingsproces.
In de jaren zeventig is het takenpakket van de rijksoverheid sterk uitgedijd onder invloed van de toen heersende ideeën over een maakbare samenleving.
Ook aan de volkshuisvesting werden nieuwe politieke taakstellingen toegevoegd, mede door het inlopen van het kwantitatieve woningtekort en de hogere en meer gedifferentieerde eisen die aan de omvang en de kwaliteit van een woning werden gesteld naarmate de welvaart toenam. De Nota Huur- en Subsidiebeleid uit 1974 is de uitdrukking van dit gedachtengoed.
Daarnaast was de gevoeligheid van de kostenontwikkeling voor de economische conjunctuur, met name de groei van de inflatie, aanleiding om naar een nieuwe methodiek voor kostprijsberekening van huurwoningen uit te zien, waarin de kosten en de baten anders in de tijd verdeeld zouden worden (Salet, 1987).
Dit alles leidde in 1975 tot de invoering van het Besluit Geldelijke Steun Huurwo-ningen (BGSH '75), waarin het systeem van de Dynamische Kostprijshuur (DKP) werd geïntroduceerd. Door de kosten en huuropbrengsten over de totale exploita-tieperiode te berekenen en daarbij rekening te houden met een sterke huurstijging (als gevolg van de inflatie), konden de aanvangshuren en -subsidies een stuk lager worden gesteld. Subsidies werden over de volledige exploitatieperiode uitgesmeerd. De huren werden vastgesteld via een vraaghuurtabel en de subsidie vormde (evenals bij voorgaande regelingen) de sluitpost van de exploitatie. De regeling was, evenals veel andere voIkshuisvestinginstrurnenten, centralistisch van opzet: het Rijk bepaalde de programma-aantallen en de hoogte van de subsidiebedragen, was verantwoordelijk voor de kwaliteit op bouwplanniveau en liep via de rijks(contra)garanties alle risico's (Boelhouwer, 1992).
Tegen het eind van de jaren zeventig veranderde het denken over de rol van de (rijks)overheid en maakte de decentralisatiegedachte opgang.
De rapporten van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (Commissie Vonhof), waarin de verkokering binnen met name de rijksoverheid aan de kaak werd gesteld, speelden bij deze ontwikkeling een belangrijke rol.
Naast decentralisatie waren deregulering, privatisering en deconcentratie de hoofd-doelstellingen, van de liberaal-confessionele coalitiekabinetten zoals deze vanaf 1977 in Nederland gevormd werden.
Vijf jaar na de Nota Huur- en Subsidiebeleid, in 1979, verscheen de ambtelijke notitie Decentralisatie Volkshuisvesting, gevolgd in 1981 door de Nota Standpuntbe-paling Decentralisatie Volkshuisvesting. In deze laatste nota werd een decentralisatie aangekondigd, bestaande uit een plannings- en programmeringscycIus ter verdeling van de rijkssteun, de verschuiving van de eindverantwoordelijkheid voor het beoor-delen van individuele bouwplannen naar de gemeente. Ten derde de decentralisatie van de objectsubsidies voor stadsvernieuwing en tenslotte als belangrijkste een nieuw subsidie- en budgetsysteem voor nieuwbouw (Boelhouwer, 1992).
Ondertussen speelden enkele zaken die de roep om het beheersen van de subsidiestro-men binnen de volkshuisvesting deden toenesubsidiestro-men.
Ten eerste veroorzaakten bij de invoering van het DKP-systeem onvoorziene ontwik-kelingen, zoals de instorting van de koopwoningmarkt, de sterk gedaalde inflatie en de politieke keuze voor lage huren, een sterke stijging in de subsidieverplichtingen (Salet, 1987). Ten tweede kampte het Rijk met toenemende budgettaire problemen. Daarbij leidde het vermoeden dat particuliere beleggers objectsubsidies oneigenlijk aanwendden, oogluikend toegestaan door het DGVH, in 1987 tot de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies. Tenslotte leidde een kritisch rapport van de Algemene Rekenkamer in 1983 tot een geïntensiveerd rijkstoezicht op de woningcorporaties. Zoals gezegd waren toen de voorbereidingen voor een decentralisatie van de volks-huisvestingssubsidies reeds in volle gang.
Zo werd in 1985 een nieuwe Planning- en Programmeringscyc1us ingevoerd.
Bovendien had de decentralisatie van de stadsvernieuwingsgelden sinds 1985 gestalte gekregen in de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing (WSDV), waarin budgetbehe-rende gemeenten een grote beleidsvrijheid kregen toebedeeld. De positieve ervaringen met de WSDV versnelde het proces van decentralisatie.
Onder de naam Normkostensysteem (NKS '88) werd de nieuwe regelgeving met betrekking tot de objectsubsidies in definitieve vorm in 1988 ingevoerd. Centraal stond de uniforme berekening van het gemeentelijk investeringsbudget op basis van door het Rijk genormeerde bedragen voor bouwkosten, waar die tot dan toe door onderhandelingen tot stand kwamen. De kosten-kwaliteitstoets verschoof van het Rijk naar de gemeentelijke overheid (Boelhouwer, 1992).
In de jaarlijkse nacalculatie dekte het Rijk de eventuele exploitatietekorten bij woningcorporaties nog steeds af. De volkshuisvestingsbegroting bleef in principe onbeheersbaar door de aanwezigheid van jarenlange verplichtingen waarvan de omvang niet van tevoren vast stond (Heerma, 1989).
Daarnaast werd het geïntensiveerde toezicht op de woningcorporaties als te gedetail-leerd ervaren.
De overtuiging ontstond dat het volkshuisvestingsbeleid in zijn algemeenheid, en zeker het beheer van de bestaande voorraad, in eerste instantie door lokale partijen dient te worden uitgeoefend. Verantwoordelijkheid en risico's zouden in een hand moeten liggen. Later kwam daar het idee bij dat het toezicht op de woningcorporaties zou moeten worden overgedragen aan de lokale overheid. Deze overtuigingen leidden tot het voortzetten van de terugtred van het Rijk en tot (nog) verdergaande decentrali-satie, verzelfstandiging en deregulering.
1.2 De Nota en de onderzoeksopdracht
1.2.1 De Nota
In de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, worden de eerder ingezette ontwikkelingen verder doorgevoerd en een nieuwe ordening van de volkshuisvesting aangekondigd. De ordening is het duurzame en herkenbare kader, waarin de verdeling van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en risico's over de betrokken partijen is vastgelegd. De nieuwe ordening wordt gekenmerkt door een verdere decentralisatie van bevoegdheden van het Rijk naar gemeenten en provincies en daarnaast door de voortgaande verzelfstandiging van woningcorporaties en (organisaties van) wooncon-sumenten. Uitgangspunt van de Nota is dat de zorg voor goede huisvesting in eerste instantie tot de eigen verantwoordelijkheid van burgers en hun maatschappelijke organisaties behoort. Dit betekent een principiële gelijkwaardigheid van gemeenten, corporaties en bewoners. Meer kostendekkende huren en de beperking van subsidies tot de huisvesting van lagere-inkomensgroepen zijn de consequenties, evenals het bestrijden van de scheefheid (te duur en te goedkoop wonen) in de verdeling van de woningvoorraad.
Het Rijk streeft in zijn algemeenheid een terugkeer naar de zogenaamde kerntaken van de volkshuisvesting na: de beschikbaarheid van voldoende woningen op de
gewenste locaties, de zorg voor kwaliteit en de betaalbaarheid en toegankelijkheid van woningen, met name voor de lagere-inkomensgroepen.
Met de invoering van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) op 1 januari 1992 werd vooral de decentralisatie geconcretiseerd: gemeenten krijgen budgetbe-herende bevoegdheden over nieuwbouw en ingrijpende, vooroorlogse woningver-betering. Het Rijk stelt budgetten voortaan vooraf vast en wijzigt die vervolgens in principe niet meer. Met ingang van 1993 werd regionaal budgethouderschap moge-lijk. Met ingang van 1995 kent het BWS alleen nog rente-onafhankelijke eenmalige bijdragen, als tussenstap naar het volledig ongesubsidieerd bouwen.
Na de fmanciële verzelfstandiging op sectorniveau (Waarborgfonds Sociale-Woning-bouw (WSW) en Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV» zijn vanaf 1 januari 1993 kaders gegeven voor de bestuurlijke verzelfstandiging van en het toezicht op indivi-duele corporaties met de invoering van het Besluit Beheer Sociale-Huursector (BBSH). Met inachtneming van het voorschrift werkzaam te zijn in het belang van de volkshuisvesting zijn corporaties voortaan vrij hun beleid te bepalen. Verantwoording moet worden afgelegd op vier verantwoordingsvelden:
het huisvesten van de doelgroep;
het instandhouden van de kwaliteit van de woningen; het betrekken van de huurders bij het beleid; en het waarborgen van de fmanciële continuïteit.
Logisch complement hiervan is de verschuiving van een door het Rijk uitgeoefend gedetailleerd toezicht vooraf, naar een verantwoording achteraf op basis van de verantwoordingsvelden, uitgeoefend door de gemeentelijke overheid. Alleen op de zogenaamde besluiten van aanmerkelijk belang kan de gemeente vooraf invloed uitoefenen. Het Rijk blijft de sanctionerende bevoegdheid behouden.
Tevens bevat het BBSH de essentie van de huursombenadering: corporaties kunnen binnen bepaalde marges een eigen huurbeleid voeren.
Op het terrein van de woonruimteverdeling tenslotte brengt vanaf 1 juli 1993 de Huisvestingswet de nodige veranderingen. Uitgangspunt is de vrijheid van vestiging van burgers. Als gemeenten in geval van (dreigende) schaarste toch vestigingseisen willen stellen, dan kan dat alleen in regionaal verband. Ook biedt de Huisvestingswet de mogelijkheid om taken over te dragen of te mandateren aan corporaties.
1.2.2 De onderzoeksopdracht
De in het BWS, het BBSH en de Huisvestingswet geschetste algemene kaders en instrumenten dienen lokaal te worden uitgewerkt, op een manier die aansluit bij de lokale en regionale behoeften. De kaders kunnen op verschillende wijzen worden geïnterpreteerd, afhankelijk van de behoefte ter plekke en van de belangen van de betrokken partijen. Tekenend in dit verband is het verschil tussen publikaties van de VNG, de NWR en het NCrV, de Woonbond en de toelichting van het ministerie van VROM zelf in de betreffende regelgeving. Zij verduidelijken het scala aan mogelijk-heden, maar ook de onzekerheden waaraan lokale partijen zijn blootgesteld.
Tegen deze achtergrond heeft het ministerie van VROM eind 1991 opdracht gegeven tot het verrichten van een studie met als doel om "Vanuit een bestuurlijke invalshoek
inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de lokale overheid vorm en inhoud geeft aan een gedecentraliseerd volkshuisvestingsbeleid, in samenwerking met sociale verhuur-ders, binnen het kader van het Besluit Woninggebonden Subsidies en het Besluit Beheer Sociale-Huursector" (basisdocument VROM, 1991).
Het ministerie van VROM wil inzicht hebben in het gedrag dat gemeenten, corpora-ties en huurders vertonen tussen 1 januari 1992 en de zomer van 1994, globaal de periode waarin de nieuwe ordening wordt ingevoerd. Het gaat dus niet om een evaluatie van de uiteindelijke effecten voor de volkshuisvesting, maar om een inzicht in de eventuele veranderingen in het lokale beleidsnetwerk die in die periode plaats-vinden in en om de sociale-huursector. Blijken de drie partijen, - gemeenten, woningcorporaties en bewoners - in de praktijk zo gelijkwaardig als de Nota Heerma schetst? We analyseren de vorm en de inhoud van de relaties tussen lokale partijen, zoals die zich ontwikkelen binnen het kader van de nieuwe ordening en gegeven de kerntaken van de volkshuisvesting.
1.3 Afbakening en probleemstelling 1.3.1 Toenemende onzekerheden
De situatie tussen 1992 en medio 1994 wordt gekenmerkt door toenemende onzeker-heden. Niet alleen doordat nieuwe regelgeving op verschillende manieren kan worden ingevuld, maar ook doordat andere ontwikkelingen spelen binnen en buiten de volkshuisvesting. Deze paragraaf geeft een overzicht.
Ten eerste loopt de invoering van regelgeving niet synchroon, getuige de volgende opsomming: 1 januari 1992: 1 oktober 1992: 1 januari 1993: 1 juli 1993: 1 januari 1994: 1 juli 1994: 1 mei 1994: 1 januari 1995: 1 juli 1995: ? 1 januari 1997:
Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS);
Bouwbesluit (uniformering en deregulering bouwregelgeving); Besluit Beheer Sociale-Huursector (BBSH), wijziging BWS; Huisvestingswet, wijziging Huurprijzenwet en Besluit Huurprij-zen (huursombenadering);
Nieuwe verdeelsleutel Stadsvernieuwing;
Wijziging Huurprijzenwet en Besluit Huurprijzen (liberalisering boven IHS-grens);
Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS, budgetten inzake de ontwikkeling van bouwlocaties in de BON-regio's)
Wijziging BWS (één budget eenmalige bijdragen), wijziging Woningwet (intrekking toelating door Rijk)
Wet Balansverkorting Geldelijke Steun Volkshuisvesting (uit-voering brutering vanaf 1 januari 1995)
Wijziging BLS (uitbreiding tot alle VINEX-gebieden) Afronding verzelfstandiging Gemeentelijke Woningbedrijven. Een zeer belangrijk onderdeel van bovenstaande opsomming is de bruteringsoperatie: het wegstrepen van de rijkssubsidieverplichtingen (contant ongeveer 37 miljard gulden) tegen rijksleningen (27 miljard), waarna het saldo wordt overgedragen aan de
sector. Het Rijk heeft het initiatief tot de bruteringsoperatie genomen om de VROM-begroting op te schonen en het open-eindekarakter van de objectsubsidies op te heffen.
Met de brutering komt er een eind aan de financiële banden tussen de volkshuis-vestingssector en het Rijk. Cruciaal zijn de gemaakte aannames over rente, huurstij-ging en inflatie. De lage rente in 1993 (die trouwens ook een nieuwe golf van vervroegde aflossingen van rijksleningen veroorzaakt) en de gewenste uitbreiding van de werkingssfeer van het WSW spelen een rol op de achtergrond. De brutering kan aanzienlijke financiële gevolgen hebben voor individuele corporaties, zowel positief als negatief. Corporaties met veel op de kapitaalmarkt gefinancierde DKP-woningen zullen op korte termijn de negatieve gevolgen ondervinden. In de loop van het onderzoek werd het belang van de bruteringsoperatie steeds groter en de gevolgen voor individuele corporaties concreter. Gedurende het grootste deel van het onderzoek wachtte 'het veld' de uitkomsten van het overleg op nationaal niveau echter af. Om die reden speelt de brutering in dit rapport slechts een beperkte rol.
Belangrijk is verder het Trendrapport Volkshuisvesting 1992. Daaruit blijkt dat de woningbehoefte veel sterker toeneemt dan in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig is aangenomen. Dit komt met name doordat ouderen langer zelfstandig blijven wonen en door de toenemende stroom asielzoekers. Voor het jaar 2000 zijn 144.000 woningen extra nodig, vooral duurdere huur- en koopwoningen in de
Rand-stad. Via doorstroming naar duurdere woningen moeten woningen in de goedkope
voorraad vrijkomen.
In een reactie op het Trendrapport (brief Alders en Heerma aan Tweede Kamer, 5 maart 1993) kondigde het ministerie van VROM een verdere versnelling van het proces van decentralisatie en verzelfstandiging aan, met het beleid van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (bouwen in bestaand stedelijk gebied, terugdringen mobiliteit) als uitgangspunt. Het ministerie van VROM signaleerde een toenemend vermogen tot het dragen van eigen verantwoordelijkheid van partijen, evenals een groeiende behoefte aan plaatselijk en regionaal maatwerk. De doelmatigheid van subsidies zou moeten worden verhoogd door over te gaan van generieke objectsub-sidies naar specifieke locatiesubobjectsub-sidies. Opnieuw werd de bestrijding van de scheef-heid sterk benadrukt. Gerichte toewijzing en licht- en ongesubsidieerde nieuwbouw, ook sociale verhuurders, moesten de doorstroming bevorderen. Tot slot kondigde het ministerie van VROM een heroverweging aan van de verantwoordelijkheidsverdeling bij de individuele huursubsidie (IHS), wat volgens de begroting van 1995 een decentralisatie van de IHS zou inhouden.
Per 1 januari 1995 worden daarom de schotten uit het BWS verwijderd en de exploitatiesubsidies afgeschaft. Er blijft een klein volkshuisvestingsfonds met stimuleringsbijdragen over. Het al eerder genoemde streven naar een sector volkshuis-vesting als een revolving fund (brief Heerma (1992d) aan Tweede Kamer, 27 april
1992) wordt zo waarheid.
In de loop van 1994 bleek overigens dat bovenop de extra aantallen in het Trend-rapport nog eens 60.000 tot 140.000 woningen extra nodig zijn. Het Kabinet Kok kondigde op grond hiervan aan dat er 15.000 sociale-huurwoningen extra nodig zijn.
Als gevolg van dit alles zullen de risico's van woningcorporaties verder toenemen en
zullen gemeenten minder kunnen sturen met fmanciële middelen.
Als vierde kunnen we de Commissie Huurders-Verhuurders noemen. Eind 1992 is de Commissie Huurders-Verhuurders ingesteld, die een nadere uitwerking van de relatie
tussen huurders en verhuurders moest maken. In september 1993 heeft die commissie
een advies uitgebracht dat het ministerie van VROM op hoofdlijnen heeft overgeno-men. De wijzigingen in de bestaande wetgeving geven de randvoorwaarden en zouden garant moeten staan voor het betrekken van de huurders bij beleid en beheer. Enkele procesvereisten op het gebied van het huurbeleid zullen versterkt worden. Er
zal ook een landelijk overleg van huurders en verhuurders moeten komen. Dit
overlegorgaan kan de staatssecretaris aanbevelingen doen voor de maximale huurver-hoging, de maximaal redelijke huurgrens en dergelijke. De verhuurders zullen representatieve huurdersorganisaties financieel moeten ondersteunen en praktische
faciliteiten moeten bieden. Het is wenselijk dat er een tijdelijk financieringsfonds
komt voor de versterking van huurdersorganisaties.
Ten vijfde stimuleren de regeringsnota's Bestuur op Niveau 1, 2 en 3 (BoN) het proces van regionalisering, dat in de Nota Heerma nog nauwelijks was voorzien. De Kaderwet Bestuur in verandering maakt vanaf 1994 een gefaseerde groei naar een volwaardig regionaal bestuur in zeven grootstedelijke gebieden mogelijk. In de rest van Nederland ontstaat de mogelijkheid om gemeenten te dwingen tot medewerking
aan een regio op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Alle
functionele regio's dienen te worden geïntegreerd in nieuwe, sterk vergrote
WGR-gebieden, waarin meerdere regionale woningmarkten vallen. Hoewel de nieuwe
staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de WGR-gedachte heeft laten vallen, blijven de BoN-gebieden bestaan en zullen verschuivingen in bestuurlijke niveaus voorlopig
wel blijven aanhouden.
Laatste factor is de grote lokale heterogeniteit. De ruim zeshonderd gemeenten in Nederland verschillen in inwonersaantal, aantal en omvang van woningcorporaties,
kenmerken van de woningvoorraad, politieke kleur, bestuurscultuur,
bewonersorgani-saties, regionale samenwerking, ligging enzovoort. Afhankelijk van de specifieke kenmerken ter plekke zullen lokale actoren de ontwikkelingen tegemoet treden. In verband hiermee is het belangrijk te beseffen dat landelijke belangenvertegenwoordi-gers namens een gemêleerde en soms verdeelde achterban spreken.
Conclusie: tijdens de onderzoeksperiode wijzigen de verhoudingen en randvoor-waarden en daarmee de verwachtingen en het gedrag van partijen, en de manier waarop de partijen in het lokale 'beleidsnetwerk' op elkaar reageren. Het onderzoek krijgt hierdoor een dynamisch karakter. Ondanks de onzekerheden is de richting evenwel duidelijk: een voortschrijdende verzelfstandiging, een toenemende decen-tralisatie en regionalisering en de terugtred van het Rijk.
1.3.2 Probleemstelling
We hebben het te bestuderen systeem in principe beperkt tot de sociale-huursector:
gemeenten, woningcorporaties en bewonersorganisaties. Bij bestuurlijke verhoudingen
gaat het niet alleen om politici, maar ook om ambtenaren, werkapparaten en
derde belangrijke uitwerking van de Nota Heerma. Dit is een reden om ook deze regeling in het onderzoek te betrekken. Het BWS heeft betrekking op de decentrali-satie, de sturing door gemeenten (sinds 1 januari 1993: regio's) via budgetten, het BBSH op de verzelfstandiging van woningcorporaties en via de huursombenadering op de relatie tussen verhuurders en huurders, de Huisvestingswet de decentralisatie en verzelfstandiging van woningcorporaties en woningzoekenden.
Partijen en ontwikkelingen die in de loop van het onderzoek de sociale-huursector steeds meer bleken te beïnvloeden, verwierven zich per definitie een rol in het onderzoek. Dit gold bijvoorbeeld voor de regionalisering (als belangwekkend kader en als onderdeel van het gewijzigde BWS) en de positie van marktpartijen (als concurrent enlof partner van de sociale-huursector). In 1993 en 1994 is onderzocht of en zo ja, welke veranderingen in de bestuurlijke verhoudingen zijn opgetreden vergeleken met de periode van voor 1 januari 1992, toen het BWS werd ingevoerd. Voor deze datum is gekozen omdat het BWS als startpunt van de nieuwe ordening kan worden gezien. Leidraad bleef de vraag of de in de Nota Heerma nagestreefde gelijkwaardigheid tussen de drie partijen ook in de praktijk gestalte krijgt. Voor-gaande overwegingen leiden tot de probleemstelling:
Hoe geven gemeenten,· woningcorporaties en bewoners de nieuwe lokale orde-ning in de volkshuisvesting tot half 1994 bestuurlijk vorm en inhoud?
Uit de probleemstelling volgen onderzoeksvragen, het theoretisch kader (zie paragraaf 1.4) en de wijze van informatievergaring (paragraaf 1.5).
1.4 Onderzoeksvragen 1.4.1 Onderzoeksvraag 1
Met welk theoretisch kader kan een situatie waarin de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van lokale actoren in de sociale-huursector aan het veranderen zijn, worden beschreven, begrepen en beoordeeld?
In de bovenstaande probleemstelling manifesteert zich het beschrijvende karakter van het onderzoek. We beschrijven en analyseren de vorm en de inhoud van de relaties tussen de lokale partijen. In het beschrijvend onderzoek is het hoofddoel de beschrij-ving van een concreet veld van waarneming in termen van een bepaalde theorie (Swanborn, 1986). Allereerst moeten we daarom een theoretisch kader kiezen waarmee de gevonden verschijnselen beschreven en begrepen kunnen worden in hun onderlinge samenhang.
We hebben de beleidsnetwerkbenadering gekozen als het theoretisch kader van dit onderzoek. Een beleidsnetwerk bestaat uit (veranderende) patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die zich rond beleidsproblemen enlof beleidsprograrnma's formeren en die worden gevormd, in stand gehouden en veranderd door reeksen van spelen, waarin de actoren door strategisch gedrag zoveel mogelijk invloed trachten uit te oefenen op beleidsprocessen (Klijn en Teisman,
1992a). Kenmerken van beleidsnetwerken zijn: de wederzijdse afhankelijkheid van
actoren, met als gevolg interactie. Ten tweede het bestaan van verschillende, soms
onderling strijdige percepties van de werkelijkheid en tot slot de vorming van beleid
in reeksen van gelijktijdige en opeenvolgende spelen (interacties), ofwel het dynami
-sche karakter van beleid.
Op grond hiervan kunnen bepaalde voorschriften aan beleidsnetwerken worden
gesteld, die de effectiviteit van het netwerk kunnen waarborgen en verbeteren.
Hoofdstuk 2 doet de beleidsnetwerkbenadering uit de doeken. Daarnaast bevat de
probleemstelling onderzoekende elementen. Exploratief onderzoek stelt zich ten doel hypothesen of verwachtingen te formuleren over een bepaald verschijnsel en doet dit met behulp van veelsoortige data (kwalitatief, kwantitatief, gesprekken, schriftelijke
enquêtes, enzovoorts).
1.4.2 Onderzoeksvraag 2
Wat is de betekenis van het BWS, het BBSH en de Huisvestingswet voor de relatie
tussen de lokale actoren in de sociale-huursector?
Deze onderzoeksvraag behelst een overzicht van de nieuwe regelgeving en van de veranderingen ten opzichte van de oude situatie (de situatie voor 1 januari 1992). De consequenties voor de relaties tussen de actoren in de sociale-huursector zijn op een rij gezet. Wie krijgt er op papier welke bevoegdheden bij en welke gevolgen
heeft dit voor de gelijkwaardigheid van de actoren? Per regeling onderscheiden we de
drie actoren en per actor kijken we naar de nieuwbouw, de woonruimteverdeling, het
kwaliteitsbeleid en het huurbeleid. Deze beleidsonderdelen sluiten aan bij de drie kerntaken die het Rijk onderscheidt: beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid (zie paragraaf 1.2.1), waarbij huurbeleid de andere onderdelen beïnvloedt.
Op papier is geen eenduidig beeld te geven van de veranderingen in het beleids-netwerk, want zoals gezegd kunnen de consequenties voor de relaties verschillend
worden geïnterpreteerd, afhankelijk van de lokale verhoudingen, behoeften en
belangen. Er kunnen slechts algemene lijnen worden geschetst door de drie
regelin-gen integraal te bekijken.
Hoofdstuk 3 gaat in op het BWS, het BBSH en de Huisvestingswet en legt tevens relaties met de beleidsnetwerkbenadering. Door de nieuwe ordening te beschrijven in termen van de beleidsnetwerkbenadering kunnen we eventuele inconsequenties in het rijksbeleid opsporen. Misschien zijn er op grond van de uitgangspunten van de beleidsnetwerkbenadering (bijvoorbeeld dat actoren handelen volgens een subjectieve perceptie van de werkelijkheid) wel andere manieren waarop aan de nieuwe ordening vorm en inhoud kan worden gegeven dan alleen het hierboven geschetste ideaalbeeld.
1.4.3 Onderzoeksvraag 3
Vervolgens kijken we in de praktijk welke veranderingen plaatsvinden. Een duidelijk
onderscheid tussen afhankelijke (veronderstelde veranderingen in het gedrag van de lokale partijen) en onafhankelijke (regelgeving) variabelen is daarbij moeilijk te maken, evenmin als een onderscheid tussen vorm en inhoud. In een beleidsnetwerk is
spelsitua-tie, in de perceptie van de ene actor, een afhankelijke variabele (een gevolg) is, kan in een volgende spelsituatie, of in hetzelfde spel in de perceptie van een andere actor, een onafhankelijke variabele (een oorzaak) zijn. Zo bepalen bijvoorbeeld het aantal en de geselecteerde actoren (de vorm) mede welke afspraken over het volkshuisves-tingsbeleid worden gemaakt (de inhoud).
Onderzoeksvraag 3a: vorm
Hoe geven de lokale actoren in de sociale-huursector in de praktijk vorm aan de decentralisatie en de verzelfstandiging?"
De term vorm wordt gebruikt voor de veranderingen in het lokale beleidsnetwerk tussen januari 1992 en augustus 1994. Het gaat dan over de wijze waarop organisaties in de nieuwe ordening met elkaar omgaan en om organisatorische, procedurele aangelegenheden; kortom om de vraag hoe de processen verlopen. Welke actoren spelen een rol, voeren ze overleg en zo ja hoe vaak, op welk niveau en waarover? Zijn de actoren (meer) gelijkwaardig (geworden)?
Onderzoeksvraag 3b: inhoud
In welk beleid resulteert dit bij de drie regelingen?
Operationalisatie van de inhoud gebeurt door te kijken in welke beleidsinhoudelijke beslissingen de vorm (3a) eventueel resulteert in de praktijk.
Tijdens de onderzoeksperiode zullen er nog geen volkshuisvestingseffecten zijn, zoals de omvang van de nieuwbouw. Inhoud in deze betekenis van het woord staat dan ook niet centraal in dit onderzoek. Concrete afspraken of prestatie-eisen, al dan niet verwoord in volkshuisvestingsplannen of convenanten, kunnen uiteraard wel tot stand
komen. In feite zijn dit de eindprodukten van een besluitvormingsproces. Het gaat
dan bijvoorbeeld om de vraag of er prestatie-eisen op grond van het BBSH zijn geformuleerd en zo ja, welke prestatie-eisen, of om de vraag of een marktgericht woonruimteverdelingsmodel wordt ingevoerd. We kijken zoveel mogelijk per regeling welke beslissingen zijn genomen.
Onderzoeksvraag 3 behelst het veldwerk, waarbij de nadruk ligt op beantwoording van vraag 3a: het beschrijven en het begrijpen van de processen. Met cases en een enquête wordt informatie verzameld.
Het feit dat in de beleidsnetwerkbenadering wordt uitgegaan van percepties geeft een meetprobleem. De objectieve werkelijkheid valt immers niet zonder meer samen met de perceptie; er is alleen een werkelijkheid in de beleving van actoren, die moeilijk te meten is. Ten eerste omdat wat men invult in een enquête of beweert in een inter-view niet de werkelijke perceptie (laat staan het werkelijke gedrag) hoeft te zijn. Ten tweede omdat het vaak om kwalitatieve begrippen gaat die zich moeilijk laten
uitdrukken in cijfers. Ten derde omdat binnen een organisatie verschillende
individu-en strijdige percepties kunnindividu-en hebbindividu-en individu-en zich ook daarnaar kunnindividu-en gedragindividu-en. Officiële documenten die het beleid uitdragen bepalen nooit volledig het gedrag van alle individuen. In feite vormt bijvoorbeeld de gemeente ook een beleidsnetwerk,
In de hoofdstukken 4 en 5 zal deze vraag beantwoord worden.
1.4.4 Onderzoeksvraag 4
4a In hoeverre heeft de uitwerking van de Nota Heerma tot de beoogde gelijk-waardigheid van de lokale actoren geleid en welke redenen zijn daarvoor aan te voeren?
4b Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan?
Onderzoeksvraag 4 rondt af en verklaart. Theorie, literatuur en veldwerk zijn in het antwoord op deze vragen geïntegreerd. We proberen uiteindelijk aan te geven waarom de in de Nota Heerma beoogde gelijkwaardigheid tussen gemeenten, corporaties en bewoners wel of juist niet is ontstaan (vraag 4b).
De interactie van regelingen en ontwikkelingen bepaalt de positie van elke lokale actor in het lokale beleidsnetwerk. Hoe regelingen en ontwikkelingen op elkaar inwerken bepaalt het totaal aantal bronnen van een actor en de onderlinge afhanke-lijkheden. Door ingezette tendensen en aangekondigde regelgeving door te trekken, kunnen tenslotte enkele verwachtingen worden uitgesproken.
Deze laatste onderzoeksvragen zullen we in hoofdstuk 6 beantwoorden.
1.5 Onderzoeksopzet
De beantwoording van de eerste onderzoeksvraag geschiedde vooral op basis van literatuuronderzoek. Daarnaast hebben we enkele gesprekken met bestuurskundigen van de Universiteit Twente en de Technische Universiteit Delft gevoerd.
Met behulp van literatuuronderzoek en een gespreksronde onder landelijke belan-genorganisaties is de tweede onderzoeksvraag beantwoord. We hebben publikaties bestudeerd, variërend van de regelgeving zelf, voorlichtingbrochures en artikelen tot (meer of minder) onafhankelijke onderzoeken. We hebben gesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers van de Nederlandse Woonbond, de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, de Nationale Woningraad, het Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting en het Directoraat Generaal van de Volkshuisvesting (de centrale directies in Den Haag en de Inspecties Volkshuisvesting).
In de derde onderzoeksvraag komt het veldwerk aan de orde. De beleidsnetwerk-benadering werkt het gebruik van kwalitatieve onderzoeksmethoden in de hand. Via interviews met verschillende actoren in een gemeente zullen verschillende percepties immers eerder naar buiten komen dan via bijvoorbeeld een schriftelijke enquête. Tevens legt de benadering de nadruk op de lokale verscheidenheid, op het unieke karakter van elk beleidsnetwerk, en op het verkrijgen van een dieper inzicht. In een aantal cases zou de nieuwe ordening zodoende het beste kunnen bestuderen.
Nadeel van cases is echter het gebrek aan generaliseerbaarheid en het gevaar van een overvloed aan toevallige, specifieke lokale details. De behoefte aan een landelijk beeld van de nieuwe ordening pleit daarom voor een grootscheepse, landelijke aanpak door middel van een schriftelijke enquête. Ook kan bepaalde informatie heel goed via
een enquête boven water worden gehaald; zoals welke partijen overleggen, het al dan niet bestaan van een convenant, enzovoort.
Met het diepere begrip resulterend uit de cases zijn schriftelijke gegevens uit de enquête echter weer beter te interpreteren en te nuanceren. Daarom hebben we gekozen voor de combinatie van cases en een enquête. In de cases komen aspecten van het (veranderende) beleidsnetwerk vooral naar voren (vorm), in de enquêtes meer concreet de regelingen (inhoud).
Om twee redenen gaan de cases vooraf aan de enquête: ten eerste ontstaat kwantita-tief meetbare informatie pas na verloop van tijd, als de relaties zich wat hebben uitgekristalliseerd. Pas dan zal men tot afspraken komen, zoals over aantallen te huisvesten doelgroepen. Ten tweede kan in een case worden onderzocht hoe bepaalde kenmerken van vorm en inhoud zich het best laten formuleren in een enquête. Een case behelst onderzoek naar informele en formele informatiebronnen. Informele informatiebronnen zijn het belangrijkst. Het betreft uitgebreide gesprekken met lokale sleutelfiguren, om de percepties van actoren te achterhalen. Lokale sleutelfiguren zijn wethouders, gemeentelijke beleidsmedewerkers, directeuren van woningcorporaties en voorzitters of ondersteuners van bewonersorganisaties op stedelijk niveau. Zoveel mogelijk vinden meerdere gesprekken met één respondent plaats. Dit is een reden om slechts zes cases te noemen.
Formele informatiebronnen zijn officiële beleidsnota's en procesondersteunende docu-menten zoals verslagen, jaarverslagen en beleidsnota's.
Omdat het om een dynamisch onderzoek gaat, zouden meer meetpunten in de tijd op het eerste gezicht de voorkeur verdienen. Zo zouden ontwikkelingen binnen een gemeente het beste in kaart kunnen worden gebracht.
Zoals al bleek bestaat er echter geen duidelijk begin- en eindpunt in de nieuwe ordening. 1 januari 1992 is nog de duidelijkste markering. Bovendien is de probleem-stelling gericht op een beschrijving van de processen tussen 1992 en half 1994. Ter plekke vragen we daarom of veranderingen zijn opgetreden en waarom. Het gaat er immers om of in de perceptie van de lokale actoren veranderingen hebben plaatsge-vonden en wat lokale actoren als oorzaak zien.
Het is nuttig om de gemeenten op een aantal belangrijke kenmerken van elkaar te laten verschillen. Hier doemt de kip en het ei-discussie op. Een verantwoorde keuze noodzaakt eigenlijk een landelijk vooronderzoek, maar daarvoor ontbrak de tijd. Daarom hebben we via literatuurstudie, een telefonische ronde langs de Inspecties Volkshuisvesting van het DGVH en de eerder genoemde gesprekken met landelijke belangenorganisaties informatie en advies verzameld over geschikte cases en belang-rijke criteria. Dit heeft geleid tot de volgende criteria:
1. Gemeentegrootte bepaalt in belangrijke mate de bestuurlijke verhoudingen. Bovendien werken in een grote gemeente meestal meer corporaties die veelal een groter bezit zullen hebben. Hoe groter een gemeente, des te gecom-pliceerder en veelkleuriger het beleidsnetwerk zal zijn. Dit zegt niet alles over de aard van de processen: zo zouden enerzijds in een gemeente met veel corporaties de sociale verhuurders als concurrenten tegen elkaar uitgespeeld kunnen worden. Anderzijds zouden samenwerkende corporaties juist een blok
kwmen vormen tegen de gemeente, waardoor die geen grip (meer) heeft op de
zaken.
We hebben daarom verschillende gemeentegrootten gekozen, maar geen extreem grote of kleine gemeenten. De vier grote steden zijn uitgesloten. De
inwoneraantallen zijn (afgerond) 145.000, 95.000, 70.000, 70.000, 40.000 en
15.000.
2. Spreiding over het land en, vaak in samenhang hiermee, de vraag of er sprake
is van een krappe (Randstad), een ontspannen woningmarkt (Friesland, Zeeland) en gebieden daar tussen in zoals Gelderland en Overijssel. De zes cases liggen in Noord-Holland, Zuid-Holland, Noord-Brabant, Friesland, Gelderland en Overijssel.
3. Gemeenten met deelnemers aan het SEV-experiment Verzelfstandiging sluiten
we in elk geval uit, evenals gemeenten waar nauwelijks initiatieven lijken te worden genomen. Het gaat niet om de uitschieters, maar om de meer gemid-delde Nederlandse gemeenten.
4. De bereidheid tot medewerking moet aanwezig zijn bij de verschillende
partijen in de betreffende gemeente. Dit is hier des te belangrijker omdat een
case meer tijd van verschillende personen vraagt, dan bijvoorbeeld een
schriftelijke enquête.
In verband met de vertrouwelijke informatie zijn de cases anoniem gemaakt. Er is bijvoorbeeld geen aanduiding in welk deel van Nederland ze liggen. We behandelen ze in hoofdstuk 4 een voor een als vertegenwoordigers van een bepaald type gemeen-te, waarbij gemeente grootte de meest in het oog lopende variabele is.
In het voorjaar van 1994 hebben we een steekproef getrokken van 231 Nederlandse gemeenten en van 480 woningcorporaties. Deze twee enquêtes hadden zeer veel overeenkomsten en gingen met name in op de inhoud van het beleid door feitelijke vragen te stellen over het BBSH, de woonruimteverdeling en de nieuwbouw. Ook
werden vragen over de vorm, het beleidsnetwerk, gesteld.
We hebben bewonersorganisaties op gemeentelijk niveau een afwijkende enquête
gestuurd, waar veel meer op veranderingen in de positie van bewonersorganisaties in
het lokale beleidsnetwerk wordt ingegaan. Hier werd geen steekproef getrokken, maar
een bestand van de Nederlandse Woonbond gebruikt.
Hoofdstuk 5 bespreekt een voor een de resultaten van de drie enquêtes. In hoofdstuk
2
THEORETISCH KADER
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk beantwoorden we de eerste onderzoeksvraag:
Met welk theoretisch kader kan een situatie waarin de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van lokale actoren in de sociale-huursector aan het veranderen zijn, worden beschreven, begrepen en beoordeeld?
In dit onderzoek is gekozen voor de beleidsnetwerkbenadering als kader voor de
beschrijving en de verklaring van de processen in de sociale-huursector.
Paragraaf 2.2 bevat een beschouwing over de kenmerken van beleidsnetwerken. De
beschouwing wordt in paragraaf 2.3 gevolgd door een betoog over de vraag hoe we beleidsnetwerken moeten hanteren en beoordelen. Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting, waarin we beargumenteren waarom de beleidsnetwerkbenadering juist nu een nuttige invalshoek is (2.4). Deze paragraaf gaat verder in op de ontwikkeling van de centrale naar de meespelende overheid.
Zowel in de politicologie als in de sociologie is er een overgang geweest van het zogenaamde systeemdenken naar het denken in termen van netwerken. Het systeem-denken beschouwt stabiliteit als een levensvoorwaarde voor de continuïteit van een systeem (bijvoorbeeld samenleving of organisatie) en conflicten als onjuist en
desintegrerend. De overheid wordt gezien als centrale, sturende actor, de
maat-schappij als beheersbaar, getuige de definitie: "Beleid is het min of meer weloverwo-gen streven om bepaalde doeleinden met bepaalde hulpmiddelen in een bepaalde tijdsvolgorde te bereiken" (Hoogerwerf, 1984). Falend overheidsbeleid wordt voornamelijk veroorzaakt door een gebrek aan informatie.
Het is een instrumentele benadering, gebaseerd op het model van de rationele actor, die beslissingen neemt op basis van volledige informatie. Impliciet wordt er ook van
uitgegaan dat de scheiding tussen overheid en samenleving helder is.
Het systeemdenken biedt echter steeds minder een bevredigend beschrijvings- en verklaringsmodel voor de werkelijkheid. Tegenover het instrumentele perspectief staat een speltheoretisch perspectief, waarbij de overheid andere actoren erkent als
strategen, als handelende actoren die niet hoeven te gehoorzamen aan allesbepalende
gebrek aan informatie, maar uit het in principe ongedetermineerde karakter van het handelen van andere actoren in beleidsprocessen (Klijn en Teisman, 1992b).
Die principiële ongedetermineerdheid hangt samen met het feit dat organisaties in een samenleving een eigen, unieke identiteit hebben. Die identiteit bepaalt in hoeverre ze ontvankelijk zijn voor sturingssignalen, al dan niet afkomstig van een overheid. Met andere woorden; elke organisatie heeft zo zijn eigen referentiekader ("Zo doen wij dat hier") bij zijn contacten met de buitenwereld, op grond waarvan hij een bepaalde situatie definieert (Snellen, 1987).
Die identiteit, dat referentiekader, heeft niet alleen betrekking op verschillende doeleinden, belangen en posities, maar ook op kenmerken als cultuur (doelen, waarden), structuur (de interne organisatie van de actoren) en op dynamiek (duur en fasering van beleidsprocessen binnen de diverse organisaties). Organisaties staan lang niet altijd open voor alle prikkels van buitenaf. Sturing van een dergelijk complex netwerk is vooral zelf sturing in autonomie, en niet slechts top down-sturing in hiërarchische verhoudingen (Kickert, 1991).
Vermeldenswaard in dit verband zijn de opvattingen van de socioloog Burie. In zijn optiek bestaan interorganisationele relaties uiteindelijk uit contacten tussen individuele mensen die hun organisatie in een bepaalde situatie vertegenwoordigen, een bepaald mandaat hebben en een rol spelen. Deze contacten oefenen mensen op heel verschil-lende posities tegelijkertijd uit. Die personen dragen allemaal bij aan de ontwikkeling van het 'interorganisationele actiesysteem' ofwel 'het beleidsproces' . Hij onderscheidt dan ook verschillende soorten spelen die zich tegelijk voordoen, op verschillende niveaus. Sommige duren enkele minuten, andere kunnen jaren duren (Burie, 1982). Zijn idee dat een spel niet eerst keurig afgewikkeld is voordat er een nieuwe ronde start is belangrijk bij de analyse van beleidsnetwerken. Zijn nadruk op het individuele aspect benadrukt de kleurrijke, moeilijk voorspelbare werkelijkheid.
Na deze korte uiteenzetting over het systeemdenken en het netwerkdenken, is een defInitie van de term beleidsnetwerk op zijn plaats. Klijn en Teisman vatten beleids-netwerken op als "(Veranderende) patronen van sociale relaties tussen wederzijds afuankelijke actoren, die zich rond beleidsproblemen enlof beleidsprogramma's formeren en die worden gevormd, in stand gehouden en veranderd door reeksen van spelen, waarin de actoren door strategisch gedrag zoveel mogelijk invloed trachten uit te oefenen op beleidsprocessen" (Klijn en Teisman, I 992a). Ook De Jong (1993) gebruikt deze omschrijving. In het vervolg zal bovenstaande omschrijving gebruikt worden.
Een beleidsnetwerk heeft drie, onderling verbonden kenmerken, die in paragraaf 2.2 de revue zullen passeren.
2.2 Kenmerken van een beleidsnetwerk
2.2.1 Eerste kenmerk: wederzijdse afltankelijkheid
In een beleidsnetwerk ontbreekt een bovengeschikte actor. Actoren zijn afhankelijk van elkaar als ze voor het bereiken van hun doeleinden bijdragen of bronnen van anderen denken nodig te hebben. Dit betekent echter niet dat alle actoren ook
evenveel invloed hebben, aangezien bronnen meestal ongelijk verdeeld zijn en verschillen in gewicht en vervangbaarheid. Naarmate een bron in de perceptie van een actor belangrijker voor hem is en moeilijker te vervangen, zal zijn afhankelijk-heid ten opzichte van de bezitter van de betreffende bron groter zijn.
Als de ene actor voor een bron is aangewezen op de andere actor, en die andere voor een andere bron op de ene actor, dan is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Op zo'n moment hebben meer actoren er belang bij het netwerk in stand te houden. Dit in tegenstelling tot een situatie van eenzijdige afhankelijkheid, waarin het voor de afhankelijke partij veel belangrijker is de relatie in stand te houden dan voor de onaf-hankelijke partij.
Als gevolg van de wederzijdse afhankelijkheid is er sprake van een speltheoretische situatie. Een spel is een doorgaande opeenvolgende reeks van strategische handelin-gen tussen verschillende actoren, die zich daarbij laten leiden door formele en informele regels, en die ontstaat rondom kwesties of beslissingen waarin actoren belang hebben (Klijn en Teisman, 1992a).
In een dergelijke situatie hebben actoren er baat bij zich strategisch te gedragen. Dat wil zeggen dat ze hun gedrag bepalen aan de hand van het gedrag van andere actoren zoals ze dat verwachten. Strategisch gedrag impliceert dat de doelen van actoren niet bij voorbaat vast staan en evenmin onveranderlijk zijn (zoals bij instrumenteel gedrag), maar dat doelen verschuiven aan de hand van wat een actor haalbaar acht op een bepaald moment. Sterker, er wordt naar doelen gezocht en actoren leren in de loop van de tijd. Strategisch gedrag impliceert eveneens een dynamisch interactie-proces: wederzijdse afhankelijkheid leidt tot interactie, waardoor doelen verschuiven en de uitkomst van het proces moeilijk te voorspellen is.
De aandacht verschuift van de individuele beslisser naar de interactie tussen een netwerk van beslissers die elk hun gedrag laten afhangen van een specifieke spelsitua-tie. In paragraaf 2.3.2 zal blijken dat actoren op verschillende manieren kunnen omgaan met hun (vermeende) afhankelijkheden.
2.2.2 Tweede kenmerk: verschillende percepties
De notie dat de objectieve realiteit niet bestaat is een tweede uitgangspunt van de netwerkbenadering. De werkelijkheid wordt gemaakt in de hoofden van mensen en is dus altijd subjectief. De percepties, de beelden of de definities die actoren op een bepaald moment hebben van de werkelijkheid, bepalen hun handelen en doelen. Omdat elke actor zijn eigen achtergrond (in de woorden van Snellen: unieke identi-teit) heeft en vaak van meerdere beleidsnetwerken deel uitmaakt, verschillen de percepties. Actoren hebben percepties over hun eigen afhankelijkheden (en die van andere actoren), hun eigen doeleinden (en die van andere actoren) en over het beleidsveld in kwestie en de problemen die daarop spelen.
De erkenning van verschillende percepties betekent: de erkenning van de vrijheid van elke actor om te bepalen welke percepties (doelen en middelen) hij inbrengt in het beleidsproces, de ontkenning van het bestaan van één beste oplossing en de erkenning dat belangentegenstellingen en conflicten vanzelfsprekend aanwezig zijn.
Om een bevredigende besluitvorming te waarborgen zijn concessies noodzakelijk. Het feit dat actoren er een welbegrepen eigenbelang bij hebben om hun percepties aan te
passen in de loop der tijd, waarborgt overigens niet automatisch een bevredigende
besluitvorming. Het sluit ook niet uit dat actoren zich vastbijten in hun percepties. In
de structuur van een beleidsnetwerk zouden dus mogelijkheden ingebouwd moeten zijn om de verschillende percepties dichter bij elkaar te brengen, met elkaar te verzoenen. Paragraaf 2.3.3 komt hierop terug.
2.2.3 Derde kenmerk: reeksen van spelen
In het perspectief van beleidsnetwerken wordt beleid gezien als het resultaat van beslissingen in verschillende spelen die gelijktijdig en na elkaar plaatsvinden.
Deze spelen kunnen zeer verschillen in tijdsduur en in aantal en soort betrokken spelers. Een concreet spel wordt meestal slechts gespeeld door een klein deel van alle actoren in een beleidsnetwerk.
Als al die verschillende spelen niet op de een of andere manier met elkaar verbonden worden, zal het beleidsproces blokkeren. Koppeling is dus nodig om continuïteit en
ontwikkeling te waarborgen. Koppeling impliceert het ontstaan van formele en
informele spelregels. Dit zijn de structurele kenmerken van een beleidsnetwerk en een noodzakelijke voorwaarde voor concrete spelen. Ze bepalen de feitelijke handelings-mogelijkheden van actoren, waarbij actoren zich overigens niet bewust hoeven te zijn van de spelregels in het netwerk waarin zij zich bevinden. Veelal zijn spelregels dan ook niet op papier vastgelegd.
Enerzijds kunnen spelregels pas tot stand komen als actoren bepaalde percepties reeds delen; als er al een begin is van verzoening. Anderzijds worden spelregels in de dagelijkse praktijken van de actoren niet alleen gereproduceerd maar ook steeds opnieuw geïnterpreteerd, vanuit de percepties die actoren op het betreffende moment hebben. Zowel onder invloed van ontwikkelingen op het betreffende beleidsterrein als daarbuiten veranderen de spelregels in de loop der tijd. Individuele actoren zijn gedwongen zich aan te passen, omdat ze anders buiten spel kunnen komen te staan. Zo illustreren de vorming en de ontwikkeling van spelregels de duurzame dynamiek van beleidsnetwerken. De wijze waarop spelregels het best kunnen gedijen wordt belicht in paragraaf 2.3.4.
2.3 Hoe kan men omgaan met beleidsnetwerken? 2.3.1 Inleiding
Het denken in termen van beleidsnetwerken vormt een ernstige relativering op de mogelijkheden van de overheid om maatschappelijke processen te sturen, maar getuigt wel van realiteitszin. Als het kader waarmee de werkelijkheid wordt be-schreven realistischer is, kunnen er vervolgens meer haalbare criteria worden gesteld waaraan beleidsprocessen zouden moeten voldoen om zodoende maatschappelijke problemen effectiever aan te pakken. Instrumenten die binnen de spelregels van het betreffende beleidsnetwerk passen zullen waarschijnlijk effectiever zijn. Op grond van de hiervoor beschreven uitgangspunten voor de analyse van een beleidsnetwerk kan een aantal voorstellen geformuleerd worden om de gang van zaken in een
beleids-netwerk te analyseren en te verbeteren (De Jong, 1993, Ten Heuvelhof en Termeer, 1991 en Klijn en Teisman, 1992a).
2.3.2 Eerste voorschrift: afhankelijkheden hanteren
Ook afhankelijkheid is een perceptie. Pas als actoren zich afhankelijk voelen, zullen ze in het beleidsnetwerk meedoen. Ze kunnen dan op verschillende wijzen reageren op hun (vermeende) afhankelijkheid.
Een manier is te proberen de afhankelijkheid te verminderen door zelf ook bronnen of dwangmiddelen te verzamelen. Ook kan een actor bepaalde doelstellingen intrek-ken, waardoor bepaalde bronnen niet meer nodig zijn. In feite trekt de actor zich dan uit het beleidsnetwerk terug. Deze strategieën doen echter onrecht aan een beleidsnet-werk en hebben geen duurzaam effect.
Beter is het als een actor probeert om de wederzijdse afhankelijkheden zo goed mogelijk te hanteren, aangezien ze toch onontkoombaar zijn. Dit kan gebeuren doordat hij niet alle actoren in een netwerk voortdurend bij het beleidsproces betrekt, maar selectief bepaalde actoren kiest voor het bereiken van een bepaald (tussen) doel. Heel belangrijk hierbij is het besef dat het geselecteerde beleidsnetwerk de uitkom-sten grotendeels bepaalt. Een selectie met sterk tegengestelde belangen kan tot zwakke compromissen leiden. Een selectie van partners die het toch al met elkaar eens zijn, kan bepaalde belangen buiten spel zetten. Dit kan de uitvoering van beleidsbeslissingen bemoeilijken.
Bij de selectie moet een aantal keuzen gemaakt worden. Een van de belangrijkste is de keuze van de trekker van het proces. Deze kan bij de initiatiefnemende overheids-organisatie horen, maar dat is niet noodzakelijk. Het gaat erom dat de trekker een vertrouwensbasis heeft in het netwerk. De taken van een trekker zijn niet zozeer beleidsinhoudelijk als wel ondersteunend en initiërend. De inhoud van het beleid wordt immers in overleg bepaald. Het gaat erom dat de relevante actoren mee blijven doen. Niettemin zal in de praktijk vaak de overheid de rol van trekker hebben. De trekker kan op twee niveaus invloed uitoefenen: het niveau van de individuele spelen en het niveau van het beleidsnetwerk als geheel. In het eerste geval gaat het om de beïnvloeding van interactieprocessen tussen actoren en worden de kenmerken van het beleidsnetwerk als een gegeven gezien. De tweede mogelijkheid daarentegen is gericht op een duurzame verandering van het beleidsnetwerk. Uiteraard lopen deze twee niveaus in elkaar over.
Het is vervolgens de kunst van de trekker om op het juiste moment de juiste actoren te selecteren, zowel in individuele spelen als op lange termijn. Hierbij spelen vragen als de eventuele keuze voor vertegenwoordigers en de bereidheid van actoren om überhaupt deel te nemen een rol. Misschien geven zij wel de voorkeur aan een heel andere selectie op dat moment.
Participeren bestuurlijke of ambtelijke actoren? Bij grote problemen genieten bestuur-lijke actoren de voorkeur, omdat ze meer bevoegdheden hebben. Een apart aandachts-punt hierbij is de selectie van heterogene groepen actoren die geen duidelijk direct belang hebben bij het beleidsproces, zoals burgers. Zij of hun vertegenwoordigers laten zich pas selecteren als ze het idee hebben dat er ook echte
