WSPÓLNA POLITYKA ROLNA WOBEC PROBLEMÓW ZARZĄDZANIA RYZYKIEM Miscellanea

Miscellanea

Joanna Pawłowska-Tyszko Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej – PIB Warszawa

WSPÓLNA POLITYKA ROLNA WOBEC PROBLEMÓW ZARZĄDZANIA RYZYKIEM

Wstęp

Celem polityki państwa jest racjonalizacja procesów gospodarczych w skali makroekonomicznej, co w odniesieniu do rolnictwa oznacza tworzenie makroeko- nomicznych warunków dla dynamicznej równowagi jego rozwoju [5]. Zarządzanie polityką rolną na szczeblu wspólnotowym umożliwia stworzenie takich samych warunków konkurencyjnych wszystkim producentom rolnym w całej Unii Europej- skiej. W sytuacji niepewności prowadzenia działalności rolniczej, na co wpływ mają zmienne warunki pogodowe, fluktuacje cen na rynkach rolnych, zmienność plonów i inne czynniki, podejmowanie decyzji gospodarczych jest coraz częściej związane z zarządzaniem ryzykiem. Instrumenty Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) służą, mię- dzy innymi, ograniczaniu ryzyka prowadzenia działalności rolniczej.

Krytyka zreformowanej w 2003 roku Wspólnej Polityki Rolnej stanowiła klu- czowy argument dla dokonania w niej zmian, polegających na dostosowaniu jej zarówno do oczekiwań społecznych wewnątrz Unii, jak również do uwarunko- wań międzynarodowych. Zapoczątkowany pod koniec 2007 roku przegląd WPR (tzw. Health Check) stanowił punkt wyjścia do dokonania oceny doświadczeń państw członkowskich w zakresie wprowadzonych rozwiązań. Dodatkowym argumentem przemawiającym za zreformowaniem polityki rolnej krajów Wspól- noty było dostrzeżenie nowych zagrożeń, będących wynikiem nasilających się zmian klimatycznych, globalizacji rynków, czy też liberalizacji handlowej. Na- leży również zauważyć, że zmiany wspólnotowej polityki rolnej stanowią same w sobie potencjalne źródło ryzyka, destabilizujące warunki prowadzenia działal- ności rolniczej w krajach członkowskich.

Celem niniejszego opracowania jest dokonanie przeglądu najważniejszych dotychczasowych postanowień reformy WPR oraz jej przyszłego kształtu w od- niesieniu do obszaru zarządzania ryzykiem.

Ryzyko i zarządzanie ryzykiem w rolnictwie

Każde przedsiębiorstwo, także rolne, by trwać i rozwijać się musi dostosowy- wać się do otoczenia, w którym przyszło mu gospodarować i które dyktuje okre- ślone wymagania. Jest to szczególnie istotne w warunkach nasyconego rynku oraz wysokiej konkurencji. Trwałość i rozwój przedsiębiorstwa gwarantuje dochód osiągany z działalności gospodarczej. Producenci rolni, działający na rynku, za główny cel prowadzonej działalności przyjmują więc jego maksyma- lizację. Podmioty działające w warunkach gospodarki rynkowej poddawane są działaniom mechanizmu rynkowego, który oparty jest na relacjach popytowo- podażowych. Mechanizm ten pełni funkcję koordynującą polegającą na tym, że dzięki dokonywanym transakcjom następuje proces automatycznego dostoso- wywania się struktury produkcji do struktury społecznego zapotrzebowania.

W ten sposób ustala się równowaga rynkowa pomiędzy siłami popytu i podaży, a rolę regulatora pełni cena, która jest głównym czynnikiem współokreślającym te wielkości. Równocześnie gra popytu i podaży oddziałuje zwrotnie na kształ- towanie się ceny. Najważniejsze jest jednak to, że regulacja rynkowa wymusza dostosowywanie się kosztów do cen, a nie odwrotnie. Koszty są parametrem endogennym, bo zależą od producenta rolnego, a ceny są parametrem egzogen- nym, bo kształtowane są na rynku. Opisany mechanizm umożliwia dostosowy- wanie się podmiotów gospodarczych do informacji pochodzących z rynku.

Procesy rynkowe przebiegają jednak w zmiennych warunkach gospodar- czych, dyktowanych przez przyczyny o charakterze klimatyczno-przyrodni- czym, ekonomicznym, psychologicznym, społecznym, politycznym, prawno- regulacyjnym, socjologicznym itp. Sytuacja ta prowadzi do uwrażliwienia pod- miotów gospodarczych na ceny, w zmienności których egzemplifikuje się wpływ wszystkich pozostałych uwarunkowań i czynników ryzyka. W tych nie- stabilnych warunkach ceny podlegają ciągłym wahaniom i zmianom, powodu- jącym narastanie niepewności. Ma to charakter krótkookresowy. Ograniczony zasób informacji umożliwiających przewidywanie tych zmian ma wpływ na dokonywanie nieracjonalnych wyborów, których konsekwencją może być ryzy- ko niezrealizowania funkcji celu. Ryzyko jest więc wynikiem niepewności, która zawsze towarzyszy wszystkim podmiotom gospodarczym.

Zmienność i wahania cen¹ sprawiają, że większość decyzji gospodarczych podejmowana jest w warunkach niepewności i ryzyka. Nie każda jednak zmia- na cen świadczy o ryzykownej sytuacji. Za przejaw ryzyka można uznać nad- mierne, nieoczekiwane i trudne do objaśnienia zmiany krótkookresowe oraz średniookresowe, do których trudno się w danym okresie zaadaptować [4]. Za

1Pod pojęciem wahań rozumie się losowe, krótkookresowe, niekorzystne i nie dające się przewidzieć odchylenia. Ich działanie powoduje wzrost lub spadek poziomu cen, których prawdopodobieństwa wystąpienia nie da się przewidzieć. Wahania są przyczyną zmienności cen. Zmienność jest przewidy- walna, możliwa do określenia z pewnym prawdopodobieństwem, co pozwala ją prognozować w śred- nim i długim okresie. Zarówno zmienność, jak i wahania są naturalną cechą rynku i w związku z tym nie da się ich w żaden sposób ograniczyć czy też wyeliminować. Rodzą one natomiast niepewność oraz ryzyko niezrealizowania funkcji celu.

ryzykowne można uznać sytuacje, gdzie możliwe są różne stany otoczenia, ale podejmujący decyzje zna prawdopodobieństwo ich wystąpienia. Co więcej, po- dejmujący decyzje w warunkach ryzyka ma świadomość możliwości niezreali- zowania zaplanowanych na danym poziomie wyników finansowych [4]. W swej istocie ryzyko dotyczy więc następstw (skutków), a nie działań. Niepewność definiujemy zatem jako niedoskonałą wiedzę, a ryzyko jako niepewne konse- kwencje, czy też szczególne wystawienie na niedogodne konsekwencje [6].

W zależności od źródła zagrożenia w działalności rolniczej, wyróżnia się różne rodzaje ryzyka powiązanego z produkcją rolną, np. ryzyko produkcyjne, cenowe, instytucjonalne, finansowe oraz ryzyko czynnika ludzkiego (tzw. osobo- we), kursowe, dochodowe, społeczne itd. [3, 7, 13]. Jednak za główne źródła ry- zyka i niepewności, które w istotny sposób wpływają na poziom uzyskiwanych dochodów, a co za tym idzie na realizację funkcji celu przez producentów rol- nych, należy uznać: ryzyko produkcyjne, ryzyko cenowe oraz ryzyko instytucjo- nalne. Są to grupy ryzyka wzajemnie uwarunkowane.

Ryzyko produkcyjne wynika z zależności produkcji od warunków pogodo- wych i biologicznych, których producent rolny w żaden sposób nie jest w sta- nie kontrolować. Zaistnienie warunków, w których to ryzyko może zostać urze- czywistnione, pozbawia gospodarstwo przyszłych spodziewanych korzyści, co wprost przekłada się na niemożność zrealizowania zaplanowanych wyników finansowych. Np. susze mogą być czynnikiem sprawczym wzrostu cen towa- rów, natomiast korzystne warunki pogodowe – ich spadku. Tak więc ryzyko produkcyjne (pogodowe) może być postrzegane jako ryzyko cenowe.

Ryzyko cenowe związane jest przede wszystkim z nieprzewidywalnością poziomu, kierunku zmian oraz wzajemnych relacji cen zarówno produktów sprzedawanych, jak i kupowanych. Ryzyko to wiąże się z opłacalnością produk- cji, gdyż każda niekorzystna zmiana cen (spadek cen sprzedawanych, wzrost cen nabywanych, lub obie zmiany jednocześnie) będzie prowadziła do spadku opła- calności. Ryzyko cenowe ujawnia się zawsze we wzroście udziału kosztów w przychodach i ma miejsce w krótkim okresie [4], co wynika z braku możliwo- ści zwiększenia opłacalności poprzez poprawę efektywności produkcji [15].

Ryzyko instytucjonalne odnosi się do zmian uregulowań prawnych w obszarze polityki rolnej, podatków, stóp procentowych, interwencji pań- stwa oraz innych regulacji. Szczególnie dotkliwym przykładem ryzyka insty- tucjonalnego mogą być reformy WPR polegające na większym urynkowieniu sektora rolnego, które prowadzą do narastania niepewności osiągania zapla- nowanych wyników finansowych. Jeśli rolnicy będą nieprzygotowani do nowej sytuacji, pojawi się niepewność co do przyszłych wyników finanso- wych. Taka sytuacja może prowadzić więc do przejęcia przez rolników odpo- wiedzialności za zarządzanie ryzykiem cenowym, będącego efektem zwięk- szonej ekspozycji producentów rolnych na niemożność zrealizowania zapla- nowanych wyników finansowych.

Niekorzystne zdarzenia wpływające na pojawianie się ryzyka w działalności gospodarczej zawsze budziły obawy i wzmagały aktywność podmiotów rynko-

wych w szukaniu sposobu ograniczania lub minimalizowania jego skutków.

Działania te w literaturze przedmiotu noszą nazwę zarządzania ryzykiem, które definiowane jest jako proces polegający na identyfikacji czynników ryzyka w celu przeciwdziałania im, bądź wykorzystania z korzyścią dla przedsiębior- stwa [2]. Tak pojmowana definicja wskazuje na istnienie ryzyka spekulacyjne- go, które nie zawsze ma miejsce w procesie decyzyjnym w rolnictwie, aczkol- wiek rola ryzyka spekulacyjnego w generowaniu dochodów jest również bardzo istotna dla rolnictwa oraz procesu zarządzania ryzykiem [10]. Zrządzanie ryzy- kiem możemy także określić jako celowe wpływanie na zaistniałe w obszarze działalności podmiotu gospodarczego ryzyko. Chodzi o neutralizowanie ewen- tualnego oddziaływania uwarunkowań i czynników ryzyka na funkcję celu pro- ducenta, czyli na jego wynik ekonomiczny. Producent rolny bardzo żywo reagu- je na wahania i zmienność cen wywołane różnymi zmiennymi warunkami pro- dukcji, stąd ryzyko cenowe stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jego funk- cji celu. Przedsiębiorca rolny musi więc podjąć się ograniczenia skutków tego ryzyka, które mogą wpłynąć na niemożność zrealizowania zaplanowanego wy- niku finansowego. Celowe działania zmierzające do ustabilizowania, czy też zaplanowania cen produktów rolnych można określić mianem zarządzania ryzy- kiem cenowym. Działania te polegają na ograniczaniu bądź eliminowaniu nega- tywnego efektu wzrostu cen nabywanych albo spadku cen sprzedawanych lub obu jednocześnie [4]. Oznacza to, że w warunkach naturalnej zmienności rynko- wej oraz wahań cenowych producent rolny może sam zaplanować swoje ceny oraz dochody poprzez zarządzanie ryzykiem. W praktyce gospodarczej kwestia cen i dochodów rolników nie zawsze pozostawiona jest tylko działaniom mecha- nizmu rynkowego. Zawsze w jakimś zakresie ma miejsce wspomaganie przez czynnik instytucjonalny, w sensie np. określonych preferencyjnych regulacji administracyjno-prawnych [4]. W odniesieniu do reform WPR ryzyko instytu- cjonalne stanowi zatem istotne zagrożenie dla podmiotów rolniczych działają- cych na globalnym rynku. W zestawieniu z innymi zagrożeniami, wynikającymi ze specyfiki działalności gospodarczej, może ono pogłębiać problem zarządza- nia ryzykiem cenowym w warunkach globalnej gospodarki rynkowej.

Uzasadnienie reformowania WPR

Wszelkie zmiany dokonujące się w polityce rolnej powinny uwzględniać aktualne problemy rolnictwa, które są pochodną dynamicznie rozwijającego się rynku rolnego i łącznie wymagają szerszego spojrzenia na zarządzanie ryzy- kiem w tym sektorze. Przeobrażenia, jakie dokonują się w rolnictwie, w znacz- nym stopniu wiążą się z podwyższeniem poziomu zagrożeń, a także jakościo- wymi zmianami w charakterze samego ryzyka. Ryzyko w rolnictwie wynika z większej podatności prowadzonej w nim działalności na wpływy różnych czynników o zasięgu krajowym, regionalnym i globalnym. Do największych zagrożeń w rolnictwie zaliczyć można: zauważalną zmianą klimatu, globaliza- cję rynków rolnych, liberalizację handlu artykułami rolniczymi, nowe techno-

logie wkraczające i wyznaczające nowe kierunki rozwoju rolnictwa, jak rów- nież zmiany legislacyjne, kształtujące politykę wobec sektora rolnego.

Problemy te pogłębiają m.in. zmiany metod i technik produkcji, sposobów finansowania inwestycji, relacji między kontrahentami, zagrożenia chorobami epidemiologicznymi oraz brak dostatecznej wiedzy rolników na temat sposo- bów zabezpieczania się przed ryzykiem i funkcjonowania rynków finanso- wych, a co za tym idzie – niedostatecznie rozwinięte i wykorzystane instrumen- tarium do zarządzania różnymi rodzajami ryzyka. Niepewność dotyczy wszyst- kich podstawowych dziedzin działalności rolniczej (produkcji, handlu i jej finansowania) i stanowi główne wyzwanie dla rozwoju zarządzania ryzykiem w tym sektorze, tym bardziej, że jest ono jednym z najbardziej zaniedbanych obszarów całej sfery zarządzania. Dodatkowo, w zestawieniu z relatywną sła- bością gospodarstw rolnych, wielkością zagrożeń, ale przede wszystkim więk- szą nieprzewidywalnością zmienności zjawisk niż te, które determinują zjawi- ska w produkcji przemysłowej, sytuacja ta wymusza konieczność rozbudowy rolniczego systemu zarządzania ryzykiem.

UE dostrzega tę potrzebę i już w 2001 roku dokonała pierwszej analizy na- rzędzi zarządzania ryzykiem w rolnictwie unijnym. W 2003 roku Komisja Europejska otrzymała wytyczne do opracowania zaktualizowanego spisu narzę- dzi zarządzania ryzykiem w państwach członkowskich, zbadania wad i zalet różnych opcji zarządczych oraz przeanalizowania możliwości zastosowania no- wych instrumentów, jak i oceny oraz zmiany wytycznych dotyczących pomocy publicznej w rolnictwie [9,14]. Reforma WPR jest odpowiedzią na nowe wyz- wania rolnictwa m.in. w obszarze pojawiających się zagrożeń i wyznacza nowe kierunki rozwoju zarządzania ryzykiem. Wszystkie zmiany dotychczasowych zasad funkcjonowania WPR są jednak, jak wcześniej podkreślono, dodatko- wym źródłem ryzyka dla producenta rolnego i powinny być przeprowadzane ze szczególną starannością. W związku z tym, w ramach reformy polityki rol- nej istotne wydaje się między innymi zdefiniowanie jej roli w odniesieniu do mechanizmów zarządzania ryzykiem.

Instytucjonalne instrumenty zarządzania ryzykiem w ramach Wspólnej Polityki Rolnej

Sytuacja światowego rolnictwa, w tym również rolnictwa unijnego, ulega ciągłym przeobrażeniom, stąd dostosowanie się do zmian jest procesem cią- głym i długotrwałym. Przegląd WPR jest reakcją na zmienność warunków pro- wadzenia działalności rolniczej i zmierza w kierunku przystosowywania rolnic- twa do nowych wyzwań. Komisja Europejska dostrzega konieczność zabezpie- czania się przed ryzykiem związanym ze środowiskiem, zmianami klimatu i epidemiami, jak również dużymi wahaniami cen na rynkach rolnych. Wobec tych grup ryzyka producenci rolni są bezsilni, tym bardziej, że ich skutków nie da się przewidzieć ani jednoznacznie uniknąć. Niemniej jednak, do tej pory poziom cen wielu produktów rolnych był zabezpieczony przez efektywną eli-

minację źródeł ryzyka za pomocą systemów wsparcia producentów rolnych.

Obecne zmiany, dokonujące się w polityce rolnej skierowanej do rolnictwa, wymuszają na państwach członkowskich redukcje poziomu protekcji rolnictwa, szczególnie poprzez redukcje wsparcia cenowego, które z jednej strony mają upraszczać stosowane dotychczas mechanizmy WPR, z drugiej zaś prowadzą do przenoszenia odpowiedzialności za prowadzoną działalność na producenta rolnego. Perspektywa jest więc taka, że wielu producentów rolnych będzie pod- legało jeszcze silniejszej konkurencji rynkowej, będą więc doświadczali mniej przewidywalnych konsekwencji niż w przeszłości.

Liberalizacja handlu rolno-żywnościowego prowadzi do znoszenia barier importowych i eksportowych (redukcja stawek celnych), likwidacji dotacji eks- portowych i zakazu ustanawiania nowych oraz ograniczania unijnego wsparcia dla rolnictwa, co nieuchronnie prowadzi do narastania ryzyka cenowego. Na- turalną zatem reakcją jest próba jego ograniczania przez zastosowanie różnych dostępnych na rynku instrumentów i działań. W sytuacji ograniczania mechani- zmów wsparcia na rynku unijnym redukcja zagrożeń powinna odbywać się głównie za pośrednictwem procesów zarządzania ryzykiem. W krajach UE stra- tegie zmniejszania ryzyka cenowego opierają się głównie na działaniach inte- gracyjnych, które polegają na rozłożeniu ryzyka pomiędzy partnerów koopera- cyjnych (integracja pozioma i pionowa), co znacznie ogranicza jego poziom w przypadku pojedynczych producentów rolnych. Działania te są jednak znacz- nie mniej efektywne aniżeli transakcje giełdowe, których powszechność w UE jest niewielka ze względu na dotychczasową relatywną stabilność cen produk- tów rolnych, osiąganą poprzez WPR, a więc i mniejsze zainteresowanie samych rolników, jak i spekulantów. Przeprowadzana reforma WPR stworzy prawdopo- dobnie bardziej korzystne warunki do rozwoju rynku terminowego jako instru- mentu zabezpieczania się przed ryzykiem cenowym.

Reformy WPR prowadzą do zmniejszenia interwencyjnej roli czynnika in- stytucjonalnego w kształtowaniu rynków rolnych. Producenci rolni nadal jed- nak oczekują interwencyjnego wsparcia rządu, zwłaszcza w odniesieniu do ry- zyka o dużym zasięgu w przypadku np. „klęsk urodzaju”, czy regulacji cen sku- pu artykułów rolnych. Interwencje państwa przez wiele lat zabezpieczały rol- nictwo i rolników, a tym samym – niestety – wyeliminowały lub znacznie zde- formowały mechanizmy obronne przed ryzykiem.

Unia Europejska zauważa również problem wpływu zmian klimatycznych na gospodarkę rolną, które są źródłem ryzyka produkcyjnego, często postrzeganego jako ryzyko cenowe. Na szczeblu Wspólnoty, w celu ograniczania nasilającego się ryzyka klimatycznego podejmuje się zarówno działania o charakterze mityga- cyjnym, jak i adaptacyjnym. Do najważniejszych elementów strategii adaptacji do zmian klimatu Komisja Europejska zaliczyła: przyjęcie długoterminowego celu ograniczania zmian klimatu poprzez redukcję emisji CO2do atmosfery, lep- sze wykorzystanie zarządzania w warunkach ryzyka, zwiększenie wysiłków w celu przygotowania metod, narzędzi, danych, modeli i scenariuszy umożliwia- jących wdrożenie systemu zarządzania ryzykiem, rozwój i wdrożenie koncepcji

podziału ryzyka poprzez partnerstwo publiczno-prywatne (np. przez włączenie sektora ubezpieczeń itp.), rozwój nowych produktów finansowych, np. instru- mentów pochodnych powiązanych z warunkami pogodowymi, czy obligacji ka- tastroficznych [16, 17]. Strategie adaptacyjne to jedna z metod ograniczania ryzy- ka klimatycznego, najpowszechniejszą jednak formą w krajach Wspólnoty jest przeniesienie niepożądanego w gospodarstwie rolnym ryzyka zmiennych warun- ków pogodowych na rynek ubezpieczeniowy (umowy ubezpieczenia) lub rza- dziej – rynek kapitałowy (finansowe instrumenty pochodne). Dotychczasowe do- świadczenia państw unijnych z ubezpieczeniami ryzyka produkcyjnego nie są za- dowalające. Powszechność nabywania polis ubezpieczeniowych jest znikoma, mimo że zarządzanie ryzykiem produkcyjnym przez ubezpieczenie wpływa na poprawę pozycji konkurencyjnej gospodarstw korzystających z tej formy ochro- ny. Warto jednak zauważyć, że słabe zainteresowanie ubezpieczeniami ryzyka produkcyjnego dotyczy wszystkich państw na świecie i wynika z niskiego, su- biektywnego poczucia zagrożenia, niskiej świadomości ubezpieczeniowej oraz rachunku ekonomicznego. Problem ten częściowo rozwiązują ubezpieczenia do- towane, które również wprowadzane są z różnym skutkiem w krajach unijnych.

Brak powszechnego wykorzystywania polis ubezpieczeniowych w rolnictwie po- woduje, że poszukuje się bardziej skutecznych metod ograniczania ryzyka w tym sektorze. Do instrumentów pozwalających przenieść ryzyko produkcyjne poza działalność rolniczą zalicza się instrumenty pochodne. Instrumenty te obejmują:

kontrakty terminowe futures, kontrakty opcyjne oraz kontrakty wymiany swap.

W Europie proces wdrażania tych instrumentów przebiega bardzo opornie, na co wpływa niska świadomość rolników, niedostatecznie rozwinięte rynki kapitało- we, które mogłyby przejąć rolę reasekuratora, oraz brak działań promocyjno- szkoleniowych, które pomogłyby rozpropagować idee takich polis.

Komisja Europejska rozważa wprowadzenie trzech opcji zarządzania ryzy- kiem w sytuacjach kryzysowych, mogących bazować na instrumentach pochod- nych. Należą do nich: ubezpieczenia od klęsk żywiołowych, fundusze wzajem- nego inwestowania oraz zagwarantowanie podstawowego ubezpieczenia docho- du. Są to modele finansowania odszkodowań na wypadek wystąpienia szkody, które mają być finansowane ze środków pochodzących z modulacji lub w ra- mach krajowych PROW.

Z przeprowadzonego przeglądu narzędzi zarządzania ryzykiem w rolnictwie europejskim wynika, że istnieje ogromna potrzeba rozbudowy istniejącego sys- temu zarządzania ryzykiem, co zostało zauważone w ostatnim przeglądzie WPR.

Reformy WPR a zarządzanie ryzykiem rynkowym

Reformy WPR zainicjowane w 2003 roku zawierały wiele postanowień do- tyczących lat 2007-2008 i to one stanowiły podstawę do przeprowadzenia oceny jej funkcjonowania. Ustalono, że w roku 2008 nastąpi sprawdzenie WPR, a rok póź- niej – odbędzie się generalny przegląd budżetu UE. Przegląd ten jednak udało się przyspieszyć, co powinno pozwolić lepiej przygotować kolejne zmiany we wspól-

nej polityce rolnej Unii Europejskiej. Ocena WPR zmierzała do usprawnienia, zmodernizowania oraz przygotowania jej na podjęcie nowych wyzwań, jakie poja- wią się w przyszłości. Za główne cele oceny przeglądu WPR uznano:

– oddzielenie systemu płatności bezpośrednich od produkcji,

– dostosowanie rynkowych instrumentów wsparcia do wszystkich 27 krajów członkowskich,

– przystosowanie do rosnących zagrożeń w rolnictwie [1, 11].

Oddzielenie płatności od produkcji pozwala rolnikom na kierowanie się sy- gnałami pochodzącymi z rynku, co umożliwia bardziej elastyczne dostosowywa- nie produkcji do jego potrzeb. Zmiana ta może znacznie ułatwić rolnikom radze- nie sobie z ryzykiem cenowym, gdyż daje im wolną rękę co do wyboru gałęzi produkcji. Jednakże pojawia się obawa, że decoupling dopłat bezpośrednich będzie wpływał na zaniechanie produkcji w niektórych regionach. Znoszenie bo- wiem mechanizmów, których celem jest polepszanie stabilności rynku, w sytuacji nasilającej się fluktuacji cen, może pogorszyć sytuację bytową rolników i spowo- dować wzrost ryzyka dochodowego. Rozwiązaniem może być propozycja komi- tetów COPA-COGECA, polegająca na utrzymaniu couplingu do 2013 roku w wybranych sektorach [16]. Niemniej jednak, odejście od wsparcia produkcji w znacznym stopniu ogranicza ryzyko powstawania i zagospodarowywania jej nadwyżek. Ponadto system jednolitej płatności wymaga od producentów prze- strzegania ścisłych norm ochrony środowiska i dobrostanu zwierząt, co z jednej strony ułatwia łagodzenie skutków ryzyka sanitarnego i pogodowego, z drugiej zaś prowadzi do narastania ryzyka cenowego, a co za tym idzie – ryzyka docho- dowego, związanego z ponoszeniem dodatkowych kosztów.

Zmiany odnoszące się do rynkowych instrumentów wsparcia, takich jak kwoty produkcyjne, zakupy interwencyjne, wsparcie cenowe czy refundacje eksportowe, mają wzmocnić międzynarodową konkurencyjność rolnictwa europejskiego [1].

O ile odejście od interwencji państwowych jest szczególnie zasadne w sytuacji wzrostowych tendencji cen na rynkach, o tyle pojawiają się wątpliwości, jak pora- dzą sobie europejscy producenci rolni w warunkach osłabienia koniunktury? Taka sytuacja będzie wymagała dostarczenia na rynek innych instrumentów pozwalają- cych producentom rolnym zabezpieczać się przed ryzykiem niekorzystnych zmian cen i warunków produkcji, a co za tym idzie spadkiem dochodów.

Wspólna polityka rolna musi dostosowywać się do zmian w otoczeniu, które wpływają na pojawianie się dotychczas nieidentyfikowalnych zagrożeń. Za kluczowe czynniki mające wpływ na ryzyko prowadzenia działalności rolni- czej, a tym samym kształtujące model Wspólnej Polityki Rolnej, uznano: nasi- lające się zmiany klimatyczne, wzrastające zapotrzebowanie na biopaliwa, ro- snący deficyt wody, zachowanie różnorodności biologicznej [9].

Czynniki te mogą być przyczyną narastania ryzyka cenowego. W odniesie- niu do tych grup ryzyka, w ramach przeglądu WPR, zaproponowano rozbudo- wę i dostosowanie istniejących narzędzi zarządzania ryzykiem do pojawiają- cych się zagrożeń [11], zwłaszcza że odchodzenie od tradycyjnych form wspar- cia będzie ten problem pogłębiać.

Powyższe rozważania wskazują, że kluczową kwestią w ocenie przeglądu WPR będzie problem łagodzenia skutków zmian dokonanych w polityce rolnej oraz zarządzania ryzykiem pojawiającym się w otoczeniu rolnictwa.

Dostrzega się, że ryzyko produkcyjne jest bardzo zróżnicowane na poziomie sektorowym i regionalnym, a to powoduje, że nie będzie można wprowadzać jednolitego systemu zabezpieczeń przed nim. Rozwiązaniem może być budowa- nie na poziomie państw członkowskich takich systemów zarządzania ryzykiem, które byłyby dostosowane do charakteru sektora oraz warunków danego regio- nu. Proponuje się, aby do budowy systemów zarządzania ryzykiem na poziomie krajów członkowskich wykorzystać część środków pochodzących z tzw. modu- lacji. Zakłada się, że modulacja będzie stopniowo rosła i na koniec 2012 roku wyniesie 10%, a w największych gospodarstwach otrzymujących rocznie ponad 300 tys. euro wyniesie 14%. Niestety, jest to poziom niższy niż zakładano, co w znaczny sposób może ograniczyć rozbudowę systemów zarządzania ryzykiem w krajach członkowskich. Unia Europejska poszukuje więc całościowych (na szczeblu Wspólnoty) oraz kompleksowych rozwiązań w zakresie ogranicza- nia negatywnych skutków zmian pogodowych, sanitarnych i gospodarczych.

Szczególne znaczenie ma tzw. II filar WPR – polityka rozwoju obszarów wiej- skich. Wprowadzana stopniowo w płatnościach bezpośrednich, czyli w I filarze WPR, tzw. zasada współzależności (cross compliance) ma również wesprzeć wysiłki na rzecz dostosowywania się do zmian klimatycznych. Efektem końco- wym tych działań powinno stać się „stworzenie nowego modelu”, chroniącego rolników przed katastrofami naturalnymi lub zdarzeniami losowymi o podob- nych do nich skutkach. W związku z tym, w przypadku regionów szczególnie zagrożonych ryzykiem produkcyjnym proponuje się wsparcie, którego górną granicę należałoby ustalić na poziomie 10% pułapu krajowego [11]. Pułap ten mógłby być elastycznie wykorzystywany przez państwa członkowskie na okre- ślone formy pomocy, w tym m.in. na pokrycie 40% kosztów zarządzania ryzy- kiem w odniesieniu do rozwoju dwóch instrumentów:

– ubezpieczeń zbiorów,

– funduszy wzajemnego finansowania dotyczących chorób zwierząt i roślin [14].

Zwiększona elastyczność zaproponowanego systemu wsparcia rolników, w przypadku pojawienia się ryzyka związanego z klimatem i chorobami z pew- nością zwiększa możliwości pokrycia ryzyka rolników w wybranych krajach członkowskich szczególnie narażonych na ryzyko produkcyjne. Systemy te mia- łyby mieć charakter pilotażowy, w celu sprawdzenia, czy uzasadnione jest włą- czanie wszystkich krajów członkowskich do jednolitego sytemu ubezpieczeń. Już dziś jednak wiadomo, że trudno będzie wprowadzić jednolity system zarządzania ryzykiem, ze względu na różnorodność produkcji rolniczej krajów Wspólnoty oraz odmienność ich warunków regionalnych, ekonomicznych i społecznych.

W kontekście zmian pogodowych rozważa się również kwestię poprawy praktyk adaptacyjnych, których celem jest łagodzenie skutków zmian klimatu.

Do roku 2020 Unia Europejska w całym zużyciu energii założyła zwiększenie udziału biopaliw do 10%, a odnawialnej energii do 20%. Osiągniecie tych warto-

ści ma na celu łagodzenie zmian klimatycznych, niemniej jednak takie rozwiąza- nie niesie zarówno pozytywne, jak i negatywne skutki. Pozytywnym jego aspek- tem jest lepsze wykorzystanie istniejącego potencjału produkcyjnego, negatyw- nym zaś możliwość wzrostu kosztów produkcji, a tym samym wzrost ryzyka cenowego. Poza tym, problem ten jest niezwykle ważny również z tego powodu, że wzrost biomasy przeznaczonej do produkcji energii istotnie może ograniczyć globalną podaż żywności. Wzrastające zapotrzebowanie na biopaliwa także prze- mawia za pełniejszym wykorzystaniem gruntów ornych, a to oznacza odrzucenie koncepcji odłogowania [1]. Wyłączenie gruntów z uprawy miało być antidotum na ograniczenie nadwyżek produkcji rolniczej. W obecnych warunkach przewi- dywanego zwiększonego zapotrzebowania na zboża, pełna rezygnacja z odłogo- wania wymaga rozpatrzenia możliwości nowego wykorzystania gruntów ornych.

Proponuje się również, aby mechanizm odłogowania został utrzymany na pozio- mie 0%, który można wykorzystać jako narzędzie zarządzania podażą w sytuacji znacznego pogorszenia warunków rynkowych. W odniesieniu do kwestii ryzyka pojawia się zatem coraz ostrzej problem racjonalnego użytkowania gruntów pod uprawy roślin na cele energetyczne [11].

Sprawą kluczową w UE jest zagwarantowanie zrównoważonej gospodarki wodnej. Problem ten jest szczególnie istotny ze względu na zmiany klimatu, prowadzące do narastania ryzyka suszy, a co za tym idzie do niedoboru wody.

W ramach reformy polityki rolnej przewiduje się integrację zagadnień powią- zanych z gospodarką wodną z odpowiednimi jej instrumentami. Zwraca się uwagę na rolę poszczególnych regionów w transferze innowacji technolo- gicznych w dziedzinie gospodarki wodnej, zwłaszcza odnoszących się do wymiany informacji i partnerstw strategicznych. W celu ograniczania ryzyka niedoboru wody podkreśla się duże znaczenie racjonalnego wykorzystania funduszy strukturalnych, które będą sprzyjać poprawie i modernizacji istnie- jącej infrastruktury i technologii oraz rozbudowie technologii ekologicznych.

Działania te mają służyć poprawie gospodarowania wodą i zaopatrzenia w wodę dobrej jakości. Dla ograniczania skutków ryzyka niedoboru wody zamierza się podjąć działania adaptacyjne, takie jak: budowa infrastruktury regulującej bieg wód, zrównoważone, powtórne wykorzystanie ścieków czy odsalanie wody. W związku z wejściem w życie ramowej dyrektywy wodnej nasila się problem ryzyka dochodowego. W tym kontekście niezwykle istot- ne będzie wprowadzenie płatności, które posłużyłyby rolnikom do pokrycia możliwych strat w dochodach. Do tej pory nie ma jeszcze konkretnych roz- wiązań w tym obszarze.

Zachowanie różnorodności biologicznej jest konsekwencją restrykcyjnych reguł i regulacji, których muszą przestrzegać rolnicy w Unii Europejskiej.

Dostosowywanie się do tych norm pociąga za sobą ogromne koszty, znacznie osłabiające pozycję konkurencyjną rolników unijnych na rynkach międzynaro- dowych i prowadzące do narastania ryzyka dochodowego.

Reasumując, należy jednak zauważyć, że przedstawiona propozycja reformy WPR nadal może stanowić źródło niepokoju, ze względu na brak konkretnych

rozwiązań w zakresie, między innymi, odpowiednich mechanizmów niwelują- cych ciągle jeszcze duże zróżnicowanie wparcia bezpośredniego między pań- stwami członkowskimi, czy też skutecznych mechanizmów wspierających do- stosowanie różnych obszarów i sektorów rolnictwa europejskiego do nowej sytuacji związanej z ograniczaniem interwencji, dalszym oddzieleniem płatno- ści od produkcji oraz silną konkurencją zewnętrzną.

Podsumowanie

Zmniejszenie interwencyjnej roli polityki rolnej będzie zasadniczym kierunkiem reformy WPR na najbliższe lata. Dokonujące się zmiany, zwłaszcza wzrost zagro- żeń zakłócających produkcję rolniczą, wyraźnie wskazują na konieczność przepro- wadzenia reformy WPR dotyczącej zarządzania ryzykiem i dostosowania jej do nowych warunków funkcjonowania rolnictwa. Jednolity system zarządzania ryzy- kiem w rolnictwie UE to daleko idące uproszczenie. Przegląd WPR wskazuje, że różnorodność rolnictwa europejskiego stwarza konieczność istnienia elastycznych instrumentów zarządzania ryzykiem, przy jednoczesnym zachowaniu wspólnych zasad i pewnej unifikacji. Ze względu na stopniowe odchodzenie państw od inter- wencyjnej, doraźnej pomocy, a co za tym idzie – zwiększonej ekspozycji podmio- tów sektora rolnego na ryzyko cenowe, istnieje konieczność wykorzystywania ist- niejących lub poszukiwania nowych form zabezpieczeń. Wynika to z faktu, iż dotychczasowe instrumenty wydają się niewystarczające, zwłaszcza w obliczu wzrastającej zmienności i wahań cen produktów rolnych. W łagodzeniu zmienno- ści cenowej pomocna jest finansowa kontrola ryzyka poprzez jego transfer za pomocą tradycyjnych metod ubezpieczeniowych, jak również rozwój innowacyj- nych instrumentów jego kontroli. Jest wielce prawdopodobne, że producenci rolni będą oczekiwać nowoczesnych instrumentów do zarządzania ryzykiem cenowym i stabilizujących dochody. Należy jednak zauważyć, że instrumenty te powinny być tylko pomocne w ograniczaniu ryzyka, natomiast odpowiedzialność za jego finan- sowe skutki powinien zasadniczo ponosić producent rolny.

Literatura:

1. Adamowicz M.: Przegląd zdrowotny WPR jako podstawa przewidywanej reformy po 2013 roku [w:] Rozwój sektora rolno-spożywczego w Polsce na tle tendencji świato- wych. Raport Programu Wieloletniego, nr 101. IERiGŻ-PIB, Warszawa 2008.

2. Buła P.: Zarządzanie ryzykiem w jednostkach gospodarczych. Aspekt uniwersalistycz- ny. Akademia Ekonomiczna w Krakowie, 2003.

3. Cordier J., Erhel A., Pindard A., Courleux F.: La gestion des risques en agriculture de la theorie a la mise on oeuvre: elements de reflexion pour l’action publique. Notes et Etudes Economiques, nr 30, mars 2008.

4. Hamulczuk M., Rembisz W.: Teoretyczne podstawy ryzyka cenowego i dochodowego w rolnictwie [w:] Zarządzanie ryzykiem cenowym a możliwości stabilizowania docho- dów producentów rolnych (red. nauk.: Hamulczyk M., Stańko S.). Raport Programu Wieloletniego, nr 113. IERiGŻ-PIB, Warszawa 2008.

5. Henisz-Matuszak A., Czyżewski A.: Podstawowe instrumenty interwencji państwa na rynku produktów rolniczych w Stanach Zjednoczonych w świetle struktury wydatków budżetowych na rolnictwo. Wnioski dla Unii Europejskiej. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, listopad 2006.

6. Hardaker J. B., Huirne R. B. M., Anderson J. R., Lien G.: Doping with risk in agriculture.

Second edition. CABI Publishing, Cambridge, USA 2004.

7. Karczmarek T. T.: Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne. Wyd. II rozszerzone. Difin, Warszawa 2006.

8. Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego: Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR. Komisja Wspólnot Europejskich, COM(2007)722 wer- sja ostateczna. Bruksela, 20.11.2007.

9. Komunikat Komisji dla Rady w sprawie zarządzania ryzykiem i w sytuacjach kryzyso- wych w rolnictwie. Komisja Wspólnot Europejskich, SEC(2005)320, COM(2005)0074 końcowy. Bruksela 09.03.2005.

10. Catlett L. B., Libbin J. D.: Risk management in agriculture: a guide to futures, options and swaps. Tomson Delmar Learning, USA 2007.

11. Ocena funkcjonowania reformy WPR. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, NAT/409, Bruksela, 23 października 2008.

12. Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady w sprawie zarządzania ryzykiem i w sytuacjach kryzysowych w rol- nictwie. COM(2005) 74 końcowy, NAT/279 Zarządzanie ryzykiem i sytuacjami kryzy- sowymi w rolnictwie, Bruksela 26.10.2005.

13. Preś J.: Zarządzanie ryzykiem pogodowym. Wydawnictwo Fachowe CedeWu, Warszawa 2007.

14. Reakcja Komitetów COPA i COGECA na wniosek legislacyjny Komisji dotyczący Przeglądu WPR, POCC(08)4079:6 SM, 14 lipca 2008.

15. Rembisz W.: Zarządzanie ryzykiem cenowym na rynkach rolnych [w:] Rynek rolny w ujęciu funkcjonalnym (red. nauk.: Rembisz W., Idzik M.). Wyd. WSFiZ, IERiGŻ-PIB, Warszawa 2007.

16. Wyzwania, jakie zmiany klimatyczne stanowią dla polityki strukturalnej i polityki spójności.

Notatka Departamentu Polityki Strukturalnej i Polityki Spójności, IP/B/COMM/NT/2008_01, PE 405.382 z dnia 29.04.2008 r.

17. Zielona Księga. Adaptacja do zmian klimatycznych w Europie – warianty działań na szczeblu UE. SEC(2007)849, Bruksela 29.06.2007.