PPMIE : ZASADY DZIAŁANIA UNII
POMOCNICZOŚĆ, PROPORCJONALNOŚĆ LOJALNA WSPÓŁPRACA
© Łukasz Stępkowski
POMOCNICZOŚĆ
• Art. 5 ust. 3 TUE:
• Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.
• Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym protokole.
• Zasada pomocniczości nie ma zastosowania w warunkach kompetencji wyłącznej Unii Europejskiej (por. Sąd, T-461/13 Hiszpania/Komisja, EU:T:2015:891, pkt 182)
POMOCNICZOŚĆ
• Artykuł 12 TUE
• Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii:
• a) otrzymując od instytucji Unii informacje oraz projekty aktów ustawodawczych Unii zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej;
• b) czuwając nad poszanowaniem zasady pomocniczości zgodnie z procedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności;
• c) uczestnicząc, w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w
mechanizmach oceniających wykonanie polityk Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artykułem 70 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz włączając się w polityczną kontrolę Europolu i ocenę działalności Eurojustu, zgodnie z artykułami 88 i 85 tego Traktatu;
• d) uczestnicząc w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artykułem 48 niniejszego Traktatu;
e) otrzymując informacje na temat wniosków o przystąpienie do Unii, zgodnie z artykułem 49 niniejszego Traktatu;
• f) uczestnicząc we współpracy międzyparlamentarnej między parlamentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Protokołem w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej.
• Art. 69 TFUE : Parlamenty narodowe zapewniają zgodność wniosków i inicjatyw ustawodawczych przedkładanych w ramach rozdziałów 4 i 5 z zasadą pomocniczości, zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
• „Wczesne ostrzeganie” użycia art. 352 TFUE: ust. 2 tamże : 2. W ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości określonej w artykule 5 ustęp 3 Traktatu o Unii Europejskiej
Komisja zwraca uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których podstawą jest niniejszy artykuł.
• Protokół nr 1 do Traktatów: w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej
• Art. 3: Parlamenty narodowe mogą przesyłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą
pomocniczości, zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
• Jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od grupy Państw Członkowskich, przewodniczący Rady przekazuje uzasadnioną opinię lub opinie rządom tych Państw Członkowskich.
• Jeżeli projekt aktu ustawodawczego pochodzi od Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego, przewodniczący Rady przekazuje uzasadnione opinię lub opinie danej instytucji lub organowi.
POMOCNICZOŚĆ
• Protokół nr 2 – w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności
• Art.6 : Każdy parlament narodowy lub każda izba parlamentu narodowego może, w terminie
ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego w językach urzędowych Unii, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię
zawierającą powody, dla których uznaje, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości.
Do parlamentu narodowego lub izby parlamentu narodowego należy konsultowanie się,
w stosownym przypadku, z parlamentami regionalnymi mającymi kompetencje ustawodawcze.
• Limit 56 głosów, po 2 głosy na państwo (28 PCz *2)
• Art. 8: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w zakresie skarg
w sprawie naruszenia przez akt ustawodawczy zasady pomocniczości wniesionych przez Państwo Członkowskie zgodnie z zasadami określonymi w artykule 263 Traktatu o funkcjonowaniu Unii
Europejskiej lub przekazanych przez nie zgodnie z jego porządkiem prawnym w imieniu jego parlamentu narodowego lub izby tego parlamentu.
• Zgodnie z zasadami określonymi w tym samym artykule skargi takie mogą być również wnoszone przez Komitet Regionów w odniesieniu do aktów ustawodawczych, do których przyjęcia Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wymaga jego konsultacji.
POMOCNICZOŚĆ
• Prócz wymiaru kontroli politycznej sprawowanej przez instytucje Unii oraz parlamenty narodowe, pomocniczość jest zdolna również do bycia wzorcem kontroli sądowej
sprawowanej przez TSUE
• Możliwość bycia podstawą skargi o stwierdzenie nieważności aktu prawa Unii Europejskiej (art. 263 TFUE)
• Możliwość bycia przedmiotem pytania prejudycjalnego sądu krajowego (art. 267 TFUE), zarówno co do wykładni jak i ważności aktów prawa wtórnego
• Do sądów Unii należy zbadanie poszanowania przesłanek materialnych ustanowionych w art. 5 ust. 3 TUE, jak również poszanowania gwarancji proceduralnych przewidzianych w protokole nr 2 (TS z 4.05.2016, C-477/14 Pillbox, EU:C:2016:324, pkt 146
• TSUE powinien zbadać, czy prawodawca Unii mógł na podstawie szczegółowych informacji stwierdzić, że cel zamierzonego działania mógł zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii (C- 547/14 Philip Morris, 4.05.16, EU:C:2016:325, pkt 218)
POMOCNICZOŚĆ
• Pytanie przy kontroli pomocniczości: „należy ustalić, czy cel zamierzonego działania mógł zostać lepiej osiągnięty na poziomie Unii”
• Przedmiotem zasady pomocniczości nie jest (…) ograniczenie kompetencji Unii w zależności od sytuacji takiego czy innego państwa członkowskiego z osobna; zasada ta wymaga
natomiast jedynie, by zamierzone działanie mogło, ze względu na jego rozmiary lub skutki, zostać lepiej zrealizowane na poziomie Unii, uwzględniając jej cele wymienione w art. 3 TUE oraz szczegółowe przepisy odnoszące się do różnych dziedzin, w szczególności do różnych swobód, o których mowa w traktatach, jak swoboda przedsiębiorczości
• zasada pomocniczości nie może skutkować unieważnieniem aktu Unii z powodu szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego, nawet gdyby państwo to było bardziej
zaawansowane niż pozostałe państwa w świetle celu przyświecającego prawodawcy Unii, w wypadku gdy prawodawca ten, jak w niniejszej sprawie, uznał na podstawie szczegółowych informacji i bez dopuszczenia się błędu w ocenie, że działanie na poziomie Unii będzie lepiej służyć ogólnemu interesowi Unii
• TS 18.06.2015, C-508/13 Estonia/Parlament i Rada, EU:C:2015:403, pkt 45, 53, 54
PROPORCJONALNOŚĆ
Część treści prawnej tej zasady wyrażona w prawie pisanym
• art. 5 ust. 4 TUE : Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów.
• Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
• Art. 296 TFUE, pierwsze zdanie: Jeżeli Traktaty nie przewidują rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma w danym przypadku zostać przyjęty, w poszanowaniu obowiązujących procedur oraz zasady proporcjonalności.
• Protokół nr 1 oraz nr 2
PROPORCJONALNOŚĆ
• Prócz wyrażenia w Traktatach, zasada proporcjonalności jest również ogólną zasadą prawa Unii Europejskiej (normą prawa pierwotnego)
• W efekcie, dla tej zasady istnieje podwójna podstawa prawna – normy prawa pierwotnego pisanego oraz norma prawa pierwotnego niepisanego
• ogólne zasady prawa, wśród których figuruje zasada proporcjonalności, należą do porządku prawnego Unii. Z tego względu muszą być przestrzegane nie tylko przez instytucje Unii,
lecz również przez państwa członkowskie podczas wykonywania powierzonych im przez dyrektywy Unii uprawnień (C-418/14 Roz-Świt, EU:C:2016:400, pkt 20)
• Proporcjonalność stosuje się w warunkach kompetencji wyłącznej (C-78/08 do C-80/08 Paint Graphos, EU:C:2011:550, pkt 75)
PROPORCJONALNOŚĆ
• zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji
uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje
możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne
w stosunku do zamierzonych celów
• jeżeli chodzi o kontrolę sądową okoliczności wykonywania tej zasady, ze względu na szeroki zakres uznania, którym dysponuje prawodawca Unii w dziedzinie wspólnej polityki
rybołówstwa, jedynie oczywiście nieodpowiedni charakter środka podjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, może mieć wpływ na zgodność tego środka z prawem. Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środek podjęty przez prawodawcę był jedynym lub najlepszym z możliwych, lecz czy był on w oczywisty sposób nieodpowiedni
• C-128/15 Hiszpania/Komisja, EU:C:2017:3, pkt 71 i 72
PROPORCJONALNOŚĆ
• Wymiar w zakresie kar
• w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie kar z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy państwa
członkowskie mają kompetencje do dokonania wyboru kar, które uznają za odpowiednie.
• Kompetencje te muszą jednak być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii i jego
ogólnych zasad, a w konsekwencji również z poszanowaniem zasady proporcjonalności (TS z dnia 29 lipca 2010 r., Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, C‑188/09,
EU:C:2010:454, pkt 29)
LOJALNA WSPÓŁPRACA
• Art. 4 ust. 3 TUE
• Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.
• Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
• Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
• Wymiar instytucjonalny : art. 13 ust. 2 zd. 2 TUE: Instytucje lojalnie ze sobą współpracują.
• Wymiar WPZiB: art. 24 ust. 3 TUE : Państwa Członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności i szanują działania Unii w tej dziedzinie.
LOJALNA WSPÓŁPRACA
• Zasada lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE wspiera jako „dodatkowe” zobowiązanie wykonywanie jakiejś normy prawa Unii Europejskiej
• Przykład : pobór VAT
• art. 2 i 22 szóstej dyrektywy oraz art. 4 ust. 3 TUE wynika, iż państwa członkowskie są
zobowiązane do przyjęcia wszelkich środków legislacyjnych i administracyjnych mogących zapewnić pobór w pełnej wysokości VAT należnego na ich terytorium
• TS 16.03.2017 C-493/15 Identi, EU:C:2017:219, pkt 16
• Prócz tego, samoistne zobowiązanie współpracy w dobrej wierze
• W przypadku trudności z wykonaniem, na podstawie w szczególności art. 4 ust. 3 TUE, nakładającego na państwa członkowskie i instytucje Unii Europejskiej wzajemne obowiązki lojalnej współpracy, Komisja i państwo członkowskie powinny w dobrej wierze
współpracować w celu pokonania trudności w pełnym przestrzeganiu postanowień traktatu FUE (C‑507/08 Komisja/Słowacja, EU:C:2010:802, pkt 44)
LOJALNA WSPÓŁPRACA
• Również wymiar Państwo Członkowskie – Państwo Członkowskie
• Obowiązek PCz z art. 4 ust. 3 TUE niesie ze sobą uprawnione oczekiwanie innego PCz, że to państwo ten obowiązek wykona
• Z zasady lojalnej współpracy, ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE, wynika bowiem, że w celu złożenia oświadczeń, o których mowa w art. 5 rozporządzenia nr 1408/71 i art. 9 ust. 1
rozporządzenia nr 883/2004, każde państwo członkowskie powinno przeprowadzić staranne badanie własnych systemów zabezpieczenia społecznego i, jeśli zaistnieje taka potrzeba, po przeprowadzeniu takiego badania wskazać je w oświadczeniach jako systemy wchodzące w zakres stosowania tych rozporządzeń. Z zasady tej wynika również, że inne państwa członkowskie mają prawo oczekiwać, iż zainteresowane państwo członkowskie
zastosowało się do tych obowiązków
• C-12/14 Komisja/Malta, 3.3.16, EU:C:2016:135, pkt 37
LOJALNA WSPÓŁPRACA
• art. 4 ust. 3 TUE może być przedmiotem skargi, o której mowa w art. 258 TFUE (skarga Komisji na Państwo Członkowskie o stwierdzenie uchybienia zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej)
• Jednakże, taki zarzut musi być dokładnie określony i Komisja musi wykazać, na czym miałoby polegać naruszenie zasady lojalnej współpracy
• C-678/13 Komisja/Polska, EU:C:2015:358, pkt 35 : niedopuszczalny zarzut sformułowany ogólnie, jako uchybienie obowiązkowi lojalności poprzez brak udzielenia informacji
• Szczegółowy obowiązek:
• art. 4 ust. 3 TUE stoi na przeszkodzie temu, by, po tym, gdy niezgodność z prawem UE
przepisu krajowego została już stwierdzona i w konsekwencji sąd krajowy odstąpił od tego przepisu, zastosowanie znalazła zastępczo norma krajowa, która podobnie do spornego przepisu krajowego jest zasadniczo analogiczna do tej normy, od której w ten sposób odstąpiono
• TS, 26.11.2014, C-66/13 Green Network, EU:C:2014:2399, pkt 73
LOJALNA WSPÓŁPRACA
• Art. 4 ust. 3 TUE bywa powoływany jako podstawa prawna szczegółowych obowiązków Państw Członkowskich
• Zasada lojalnej współpracy nie upoważnia państwa członkowskiego do obchodzenia
zobowiązań nałożonych na nie prawem Unii i tym samym nie zezwala sądowi krajowemu na zastosowanie przepisów krajowych, które z punktu widzenia prawa krajowego miałyby
zastosowanie, wbrew prawu UE (C-135/15 Nikiforidis, EU:C:2016:774, pkt 54)
• zgodnie z zasadą lojalnej współpracy państwo członkowskie nie może przyjmować
przepisów uzależniających zwrot podatku, który został uznany za niezgodny z prawem Unii wyrokiem Trybunału lub którego niezgodność z tymże prawem wynika z wyroku Trybunału, od warunków dotyczących specyficznie danego podatku, które są mniej korzystne aniżeli warunki, jakie wobec braku tych pierwszych znalazłyby zastosowanie do zwrotu podatku (C- 200/14 Campean, EU:C:2016:494, pkt 40)
• W ramach sporu przed sądem (w tym administracyjnym), sąd krajowy musi uwzględnić pisemne lub ustne zajęcie stanowiska przez Komisję albo inną instytucję jako element oceny w ramach toczącego się przed nim sporu i uzasadnić swe orzeczenie w świetle całości dostępnych mu akt sprawy (C-69/13 Mediaset, EU:C:2014:71, pkt 31)
LOJALNA WSPÓŁPRACA
• Zasada lojalnej współpracy dodatkową podstawą prawną dla zasady odpowiedzialności Państw Członkowskich za naruszenia prawa Unii
• It follows that the principle whereby a State must be liable for loss and damage caused to
individuals by breaches of Community law for which the State can be held responsible is inherent in the system of the Treaty.
• A further basis for the obligation of Member States to make good such loss and damage is to be found in Article 5 of the Treaty [obecnie art. 4 ust. 3 TUE], under which they are required to take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure the implementation of Community law, and consequently to nullify the unlawful consequences of a breach of Community law
• Wyrok Trybunału z dnia 19 listopada 1991 r.
Andrea Francovich i Danila Bonifaci i inni przeciwko Republice Włoskiej.
Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Pretura di Vicenza i Pretura di Bassano del Grappa - Włochy.
Sprawy połączone C-6/90 oraz C-9/90.
• EU:C:1991:428
