„Polityka i Społeczeństwo” 9/2012 ARTYKUŁY
Bogusław Kotarba
WARUNKI DZIAŁANIA OPOZYCJI WE WŁADZACH GMINY W ŚWIETLE REGULACJI STATUTOWYCH
MIASTA RZESZOWA
Samorząd terytorialny odgrywa coraz większą rolę we współcze- snych państwach demokratycznych. Szeroki zakres zadań, które spo- czywają na państwie, powoduje, że należyte ich wypełnianie nie jest możliwe bez decentralizacji władzy publicznej. „Decentralizacja ozna- cza zwiększenie praw, odpowiedzialności i zasobów będących w rękach władz lokalnych w porównaniu do tych, jakie pozostają we władaniu władz centralnych” (Regulski 2005: 60).
Przekazanie władzom lokalnym uprawnień i odpowiedzialności za szeroki zakres spraw istotnych dla społeczności lokalnych, mających wpływ na warunki życia i możliwości rozwoju, powoduje konieczność podejmowania przez nie wielu decyzji politycznych, które rozstrzygają o tym, czyje interesy i w jakim stopniu będą zrealizowane. Tam, gdzie podejmowane są takie decyzje, mogą powstać warunki do ukształtowa- nia się opozycji, gdyż arbitralne rozstrzygnięcia dotyczące rozdziału jakichkolwiek dóbr w sytuacji ich niedoboru zawsze mogą doprowadzić do ich kontestowania. Zjawisko opozycji jest najczęściej analizowane na poziomie „centralnym” i wiązane z rządem i parlamentem, chociaż mamy z nim do czynienia na różnych poziomach. Oczywiście nie każdy sprzeciw czy opór wobec jakiejkolwiek decyzji przesądza o tym, że możemy mówić o opozycji, szczególnie w znaczeniu istotnym dla sprawowania władzy i funkcjonowania systemu politycznego, w tym również lokalnego, jakim jest gmina (Barański 1994: 89). Aby można było mówić o opozycji w tym znaczeniu, muszą być spełnione określo- ne warunki.
Termin „opozycja” oznacza przeciwieństwo, antagonizm. Używa się go również dla zakwestionowania autorytetów albo przyjętych po- glądów, jak również dla wyrażenia sprzeciwu indywidualnego lub zbio-
rowego przeciwko komuś lub czemuś (Zwierzchowski 2000: 9). We- dług Słownika polityki opozycja to „zorganizowana grupa wyrażająca w sposób sformalizowany (partia polityczna, koalicja parlamentarna) lub niesformalizowany sprzeciw w stosunku do polityki władz pań- stwowych (opozycja systemowa) lub ustroju (opozycja antysystemo- wa)” (Bankowicz 1999: 160).
Przytoczone przykłady definicji opozycji są szerokim rozumieniem tego terminu. Jakkolwiek dotyczą rządu i stosunków władzy, nie akcen- tują kwestii jej przejęcia. „Opozycja sensu largo może oznaczać niemal każdą formę artykulacji sprzeciwu wobec określonej polityki rządzą- cych lub/i reżimu politycznego” (Krawczyk 2000: 132). Nacisk na prze- jęcie władzy kładzie z kolei definicja opozycji politycznej będąca defi- nicją sensu stricto. W tym ujęciu opozycja polityczna to ugrupowania polityczne, w tym również partie polityczne, które w mniej lub bardziej zorganizowany sposób dążą do przejęcia lub zmiany władzy państwo- wej (Antoszewski, Herbut 1998: 250). „Opozycja polityczna w demokracji jest jedną z podstawowych instytucji służących urzeczy- wistnieniu zasady alternacji politycznej” (Sokół, Żmigrodzki 1999:
208). Nie zaliczymy do niej jednostek ani opinii publicznej, gdyż nie spełniają kryterium organizacji, zarówno formalnej, jak i nieformalnej (Krawczyk 2005: 115).
Ważną cechą opozycji może być jej instytucjonalizacja, przy czym należy zwrócić uwagę na możliwość rozumienia terminu „instytucjona- lizacja” w znaczeniu politycznym (Bożyk 2006: 36−38). Brak konkret- nych przepisów prawa odnoszących się wprost do opozycji powoduje, że polityczne reguły jej działania nabierają szczególnej wagi.
Dla możliwości pojawienia się opozycji w samorządzie teryto- rialnym istotne znaczenie mają niektóre rozwiązania ustrojowe. Jed- nym z nich jest ustawowe zagwarantowanie możliwości działania w łonie organów stanowiących klubów radnych, co może ułatwiać ukształtowanie się opozycji w zorganizowanej formie w sejmiku wo- jewództwa, czy też w radach powiatu lub gminy. Szczegółowe roz- wiązania w tym zakresie ustawodawca pozostawił do rozstrzygnięcia samym organom stanowiącym, które zawierają je w statutach (Usta- wa o samorządzie województwa..., art. 29; Ustawa o samorządzie powiatowym..., art. 18; Ustawa o samorządzie gminnym..., art. 23).
Elementem wzmacniającym rolę klubów radnych, w tym także klu- bów opozycyjnych, jest ustawowe zagwarantowanie przedstawicie- lom wszystkich klubów udziału w komisji rewizyjnej, co zapewnia możliwość kontroli organu wykonawczego oraz jednostek organiza-
cyjnych przez radnych wszystkich opcji politycznych (Bukowski, Jędrzejewski, Rączka 2003: 158).
Opozycja w samorządzie terytorialnym ma inny charakter niż opo- zycja parlamentarna czy pozaparlamentarna odnosząca się krytycznie do działań rządu i parlamentarnej większości. Wynika to z uwarunko- wań prawnoustrojowych oraz innej skali i problematyki działania w obu przypadkach. Analizę opozycji i warunków jej działania na szczeblu samorządu można jednak przeprowadzić w odniesieniu do
„opozycji centralnej”, gdyż pozwala to z jednej strony podkreślić wspólne cechy (potwierdzające jednocześnie możliwość występowania i działania opozycji w samorządzie terytorialnym), z drugiej – uwypu- klić wzajemne różnice. Jedną z nich stanowi, mająca odniesienie do gmin, możliwość wystąpienia innych układów opozycyjnych. Spowo- dowana jest bezpośrednim wyborem wójta (burmistrza, prezydenta). Na szczeblu krajowym organ wykonawczy – rząd, powoływany jest przez sejmową większość, tak więc podział na rządzących i opozycję jest jednoznaczny. Uniezależnienie wyboru organu wykonawczego gminy od wyniku wyborów do rady gminy stwarza możliwość, że wójt (bur- mistrz, prezydent) nie ma poparcia większości w organie stanowiącym.
Posiada jednak silną legitymację oraz pozycję, wynikającą z rozwiązań normatywnych, co powoduje, że można przyjąć, że to większość w radzie stanowi wobec niego opozycję i w związku z tym występuje w podwójnej roli. Sytuacja taka miała miejsce w Rzeszowie w IV ka- dencji samorządów (2002−2006).
Rzeszów jest miastem na prawach powiatu. Zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym ustrój i działanie organów miasta na pra- wach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym. W artykule 3 ust. 1 tejże ustawy zapisano, że „o ustroju gminy stanowi jej statut”
(tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1591). Statut jest zbiorem samoist- nych przepisów powstających z delegacji ustawowej, regulującym za- dania, strukturę i sposób działania instytucji lub organizacji (Kotulski 2001: 38). Jednakże, jak zauważył Andrzej Szewc, ustawowe określe- nie, że „o ustroju gminy stanowi jej statut”, nie w pełni odpowiada prawdzie, gdyż o ustroju gminy stanowi więcej aktów prawnych, cho- ciażby konstytucja i ustawa o samorządzie gminnym. „Statut doprecy- zowuje zagadnienia ustrojowo-organizacyjne regulowane ogólnie w ustawie oraz kwestie pominięte w regulacjach ustawowych [...]. Po- nadto w gminach, w których istnieją tzw. jednostki pomocnicze [...], regulację ustroju gminy zawierają dodatkowo statuty tych jednostek”
(Szewc 2005: 43). Według Zbigniewa Leońskiego (1994: 16) „statuty
gmin obok ustawy konstytucyjnej i ustaw samorządowych stanowią podstawowe źródło prawa ustrojowego”.
Na warunki działania opozycji we władzach gminy wpływ mają te regulacje statutowe, które ułatwiają jej podejmowanie działań zmierza- jących do skutecznego kształtowania końcowych decyzji, blokowania lub przynajmniej opóźniania podjęcia rozstrzygnięć niepożądanych, jak również te, dzięki którym może ona wzmocnić swoją pozycję, a tym samym zwiększyć szanse zwycięstwa w kolejnych wyborach. Może to nastąpić między innymi poprzez kreowanie swego atrakcyjnego wize- runku z jednej strony, a szkodzenie wizerunkowi rządzącej większości i konkurentom politycznym – z drugiej. Są to więc regulacje dotyczące organizacji wewnętrznej, trybu pracy organów gminy oraz działania komisji rewizyjnej.
Znaczenie rozwiązań przyjmowanych w statutach gmin potwierdza fakt dokonywania w nich zmian zmierzających do zapewnienia sobie przez rywalizujące grupy jak najkorzystniejszej pozycji. Takie działa- nia miały miejsce w samorządzie Rzeszowa, którego statut stanowi przedmiot analizy zmierzającej do ukazania wpływu tego typu regulacji na możliwości działania opozycji we władzach gmin.
Od początku IV kadencji samorządów, która była pierwszą pod rzą- dami ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, istotnie zmieniającej sposób funkcjonowania władz gminnych, w Rzeszowie obowiązywał statut przyjęty w 1996 r. (Uchwała nr XXXIV/
32/96...), zmieniony następnie w roku 1999 (Uchwała nr XXVI/203/99...) i 2001 (Uchwała nr LV/115/2001...). Część zapisów tego statutu mają- cych znaczenie dla działania opozycji powielała przepisy ustawowe (co jest zjawiskiem dosyć powszechnym w aktach prawnych tworzonych na poziomie samorządów, ale niezgodnym z zasadami techniki prawodaw- czej), wobec czego nie zostały w niniejszym tekście przywołane, gdyż ich obowiązywanie nie było uzależnione od zamieszczenia w statucie.
Warto jednak zwrócić uwagę na te, które były uzupełnieniem i uszcze- gółowieniem rozwiązań ustawowych. W rozdziale III statutu, dotyczą- cym władz miasta, przyjęto ustalenie, że w składzie powoływanych komisji rady miasta kluby radnych powinny być w miarę możliwości reprezentowane proporcjonalnie do swojej liczebności. Wprawdzie przepis ten nie miał charakteru bezwzględnego, jednak stanowił pewną wskazówkę, rodzaj politycznej deklaracji, której przestrzeganie umoż- liwiało opozycji zasiadanie we wszystkich komisjach. To z kolei po- zwalało nie tylko na dostęp do całego spektrum informacji dotyczących planowanych działań i decyzji (zwykle proponowanych przez prezyden-
ta w formie projektów uchwał), ale i na podejmowanie prób wpłynięcia na ostateczny kształt projektu na wczesnym etapie procesu decyzyjne- go, w tym poprzez możliwość brania udziału w głosowaniach (prawa takiego nie mają pozostali radni, chociaż mogą uczestniczyć w posiedzeniach komisji i zabierać głos).
Organizację wewnętrzną, zasady i tryb pracy rady miasta oraz jej kompetencje, a w szczególności tryb obradowania na sesjach i podej- mowania uchwał, określał Regulamin Rady Miasta Rzeszowa, stano- wiący integralną część statutu miasta. W sytuacji istnienia opozycji, zarówno w stosunku do większości rady, jak i w stosunku do prezyden- ta, ważne dla jej działania były uregulowania dotyczące interpelacji i zapytań radnych, gdyż umożliwiały poruszenie „niewygodnych” kwe- stii dla rządzącej większości lub prezydenta i mogły być wykorzysty- wane w toku walki politycznej. Określono, że interpelacja dotyczy spraw z zakresu bieżącego zarządzania w mieście i obejmuje wskazanie konieczności rozwiązania problemu oraz żądanie zajęcia stanowiska przez prezydenta. Odpowiedź na interpelację radnego powinna być udzielona na piśmie, a na życzenie interpelującego – przedstawiona w punkcie „Interpelacje” na najbliższej sesji przypadającej po upływie dwóch tygodni od daty złożenia interpelacji. Zapytanie zdefiniowano jako zwrócenie się o informację lub wyjaśnienie dotyczące spraw leżą- cych w kompetencji prezydenta albo organów rady. Mogło ono być zgłoszone ustnie na sesji lub złożone pisemnie między sesjami. Radny składający zapytanie mógł uznać odpowiedź za niewystarczającą i za- żądać jej uzupełnienia.
Interesującym rozwiązaniem w regulaminie było wprowadzenie możliwości wygłoszenia przez niezadowolonego z wyników głosowa- nia radnego oświadczenia votum separatum wraz z uzasadnieniem.
Wprawdzie nie przekładało się to wprost na możliwość zmiany podjętej decyzji, niekorzystnej z punktu widzenia opozycji, ale było okazją do zamanifestowania postawy i zdania opozycji wobec określonej sprawy, co mogło służyć budowaniu pożądanego wizerunku w społeczności lokalnej, a jednocześnie stanowiło okazję do dyskredytowania poczy- nań większości lub prezydenta.
Na instytucjonalizację opozycji w radzie miasta miało również wpływ ustalenie, że kluby radnych powinny się składać z co najmniej trzech radnych (należy zwrócić uwagę, że nie był to wygórowany próg) oraz że nie ustanowiono żadnych innych szczególnych wymogów zwią- zanych z zawiązywaniem klubów, zwłaszcza stanowiących jakiekolwiek utrudnienie. Powstanie klubu sprowadzało się do pisemnego powiado-
mienia przewodniczącego rady o jego powołaniu, który z kolei informo- wał o tym fakcie radnych na najbliższej sesji. Samo funkcjonowanie klu- bu przynosiło korzyści w postaci zapisanego w regulaminie prawa do wydelegowania przedstawiciela do wypowiadania się w każdej sprawie będącej przedmiotem obrad rady wraz z gwarancją otrzymania głosu bezpośrednio po przedstawieniu opinii komisji merytorycznych.
Przytoczone regulacje obowiązywały w czasie, kiedy – jak już wspomniano – układ sił we władzach Rzeszowa był specyficzny. Więk- szość w radzie miasta musiała współpracować z prezydentem związa- nym z mniejszością (opozycją) w organie stanowiącym i stanowiła z kolei opozycję wobec niego. Układająca się źle współpraca pomiędzy organami gminy, zarzuty opozycyjnych wobec prezydenta radnych o niechęć do współpracy, ignorowanie rady, brak konsultowania pla- nowanych decyzji spowodowały, że podjęto działania zmierzające do takich zmian w statucie, które by niejako „przymusiły” prezydenta do oczekiwanych zachowań wobec rady, a w szczególności wobec opo- zycyjnej wobec niego większości.
17 lutego 2004 r. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę w spra- wie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa (DzUrz Woj. Podkarpackiego 2004, nr 71, poz. 774), tym samym uchyliła dotychczas obowiązujący.
W nowym statucie zrezygnowano z załącznika Regulamin Rady Miasta Rzeszowa, przenosząc niezbędne regulacje bezpośrednio do tego doku- mentu. Wśród zmian mających wpływ na funkcjonowanie opozycji pojawiła się regulacja, że na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady przewodniczący jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad punkt, którego przedmiotem będzie omówienie odpowiedzi na interpelację. Dzięki temu uzyskała ona możliwość publicznej debaty z prezydentem na politycznie korzystne dla niej tematy.
Do statutu wprowadzono również zapis dający możliwość ponow- nego głosowania podczas jednej sesji tej samej uchwały (reasumpcja głosowania). Wprawdzie obwarowano tę możliwość ograniczeniem, że może to nastąpić tylko w sytuacji pojawienia się nieznanych wcześniej okoliczności mających wpływ na ocenę projektu, jednak stwarzało to potencjalną okazję prób zmiany przez opozycję podjętej już, niezgodnej z jej oczekiwaniami decyzji. Podobne rozszerzenie pola, na którym opozycja mogła podjąć działania skierowane przeciwko prezydentowi i wspierającym go członkom władz, dawało postanowienie mówiące o tym, że komisja rewizyjna miała przedstawiać na sesjach rady nie tylko opinie dotyczące skarg na prezydenta, ale również na kierowni- ków jednostek organizacyjnych miasta.
Kolejne zmiany organizacji wewnętrznej rady miasta i trybu procedowania nad uchwałami pojawiły się w 2007 r. (Uchwała nr XX/329/07...). Te, które dotyczyły sytuacji opozycji we władzach miasta, polegały na przyznaniu prawa zabierania głosu w dyskusji nad projektami uchwał w pierwszej kolejności przedstawicielom klubów (a więc i klubów opozycyjnych), jak również zawierały uściślenie, co powinno się znajdować w porządku obrad. Istotną zmianą był przepis mówiący, że na życzenie interpelującego w porządku sesji powinna się znaleźć odpowiedź na interpelację (zrezygnowano natomiast z możli- wości omówienia tej odpowiedzi), ponadto ustalono, że radni będą mogli również zgłaszać zapytania, w tym do pisemnego sprawozdania prezydenta z prac w okresie między sesjami. Było to o tyle istotne, że swoista „niezależność” prezydenta od rady miasta i bardzo mocna po- zycja ustrojowa powodowały ciągłe zastrzeżenia opozycyjnych rad- nych, że prezydent nie liczy się z organem stanowiącym, nie przekazuje radnym pełnych informacji o swoich działaniach itp. Obowiązek umieszczenia w porządku obrad tych punktów stwarzał z jednej strony okazję do umożliwienia uzyskania szerszych informacji, z drugiej – do publicznego zaprezentowania swoich poglądów przy jednoczesnej kry- tyce politycznych konkurentów. Zwraca uwagę również to, że w zaktualizowanym statucie dokładnie sprecyzowano, jakie informacje i w jakiej formie prezydent miał przedkładać, nie pozostawiając mu tym samym dowolności i możliwości dalszego ich „dawkowania” we- dług własnego uznania i zgodnie z interesem politycznym jego i wspie- rającej go grupy członków władz miasta.
Jedną z powszechnie uznawanych zasad w krajach demokratycz- nych jest ograniczenie władzy nie tylko pod względem czasowym, ale i przez poszanowanie praw mniejszości (Zwierzchowski 2000: 17). Jak napisał Giovanni Sartori (1994: 52), „prawa mniejszości są niezbędnym warunkiem samego funkcjonowania demokracji. Jeśli jesteśmy do tego funkcjonowania przywiązani, musimy być przywiązani do rządów większości powściąganych i ograniczanych prawami mniejszości”.
Życie polityczne toczy się na różnych poziomach, jednym z nich jest poziom samorządów terytorialnych. Również w tym obszarze prawa mniejszości powinny być szanowane, jeśli państwo jako całość ma być uznane za demokratyczne. Respektowaniu praw mniejszości pomagają między innymi regulacje natury prawnej, chociaż nie zawsze czynią to wprost, zwłaszcza jeśli chodzi o działalność opozycji. Przeprowadzona analiza wykazała, że również na poziomie gminy możliwe jest przyjęcie takich rozwiązań natury ustrojowej, które sprzyjają zachowaniu praw
mniejszości, w tym zorganizowanej w określony sposób, spełniający warunki uznania jej za opozycję. Dokumentem, który na to pozwala, jest statut gminy, stanowiący istotne uzupełnienie ustawowych rozwią- zań ustrojowych. Jak wykazano, część przyjmowanych tam postano- wień sprzyja działalności opozycji we władzach gminy, pomaga jej artykułować swoje poglądy, podejmować działania służące realizacji interesów reprezentowanych przez nią grup społecznych i politycznych, a tym samym budować taką pozycję polityczną, która wzmacnia szansę zdobycia władzy w następnych wyborach. Dzięki temu kolejna istotna zasada demokracji – alternacja władzy, nie jest na poziomie samorzą- dowym tylko teoretycznym założeniem, ale rzeczywistą możliwością.
Bibliografia
Antoszewski A., Herbut R. (red.), 1998, Leksykon politologii, Wrocław.
Bankowicz M. (red.), 1999, Słownik polityki, Warszawa.
Barański M., 1994, Gmina jako lokalny system polityczny [w:] Polityczne życie lokalne, red. J. Wódz, Katowice.
Bożyk S., 2006, Prawnoustrojowy status opozycji parlamentarnej w Sejmie Rzeczypo- spolitej Polskiej, Białystok.
Bukowski Z., Jędrzejewski T., Rączka P., 2003, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń.
Kotulski M., 2001, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny,
„Samorząd Terytorialny”, nr 11.
Krawczyk T., 2000, Opozycja polityczna w państwach demokratycznych [w:] Studia z teorii polityki, t. 3, red. A. Czajkowski, L. Sobkowiak, Wrocław.
Krawczyk T., 2005, Stosunki między rządem a opozycją w wybranych państwach Europy, Toruń.
Leoński Z., 1994, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań.
Regulski J., 2005, Samorządna Polska, Warszawa.
Sartori G., 1994, Teoria demokracji, przeł. P. Amsterdamski i D. Grinberg, Warszawa.
Sokół W., Żmigrodzki M. (red.), 1999, Encyklopedia politologii, t. 1, Zakamycze.
Szewc A., 2005, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU 01.142.1591) [w:] Samorząd gminny. Komentarz, red. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa.
Uchwała nr XXXIV/32/96 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa, DzUrz Woj. Rzeszowskiego 1996, nr 15, poz. 178.
Uchwała w sprawie zmian w Statucie Miasta Rzeszowa nr XXVI/203/99 z dnia 21 grudnia 1999 r., DzUrz Woj. Podkarpackiego 2000, nr 2, poz. 12.
Uchwała w sprawie zmian w Statucie Miasta Rzeszowa nr LV/115/2001 z dnia 28 sierpnia 2001 r., DzUrz Woj. Podkarpackiego 2001, nr 69, poz. 1219.
Uchwała w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa nr XIX/6/04 z dnia 17 lutego 2004 r., DzUrz Woj. Podkarpackiego 2004, nr 71, poz. 774.
Uchwała nr XX/329/07 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa, DzUrz Woj. Podkarpackiego 2008, nr 6, poz. 118.
Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., tekst. jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., tekst. jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
Zwierzchowski E., 2000, Opozycja parlamentarna [w:] Opozycja parlamentarna, red.
E. Zwierzchowski, Warszawa.
ESSAYS „Studies in Politics and Society” 9/2012
Bogusław Kotarba
THE OPPOSITION WITHIN THE COMMUNE AU- THORITIES IN LIGHT OF THE REGULATIONS IN-
CLUDED IN THE STATUTE OF THE CITY OF RZESZÓW
Territorial self-government plays an ever bigger role in contempo- rary democratic states. The broad spectrum of functions pending on the state brings about a situation in which their adequate fulfilling is not possible without decentralization of public power. „Decentralization means increasing competences, responsibilities and resources of local authorities as compared to those that remain within the sphere of cen- tral authorities’ competencies” (Regulski 2005: 60).
The delegation of competences and responsibilities for a broad spectrum of issues which are important for local communities and which have an impact on their living conditions and developmental options onto the local authorities means that these authorities are forced to make many political decisions that determine whose interests and to what extent will be pursued. Whenever such decisions are taken, condi- tions might arise in which the opposition will emerge since arbitrary decisions concerning the distribution of scarce resources are likely to provoke their contestation. The phenomenon of the opposition is most frequently analyzed at the central level where it is associated with gov- ernment and parliament, even though in reality we find it at a variety of levels. Obviously, not every case of opposing or resisting a decision justifies speaking of an opposition, especially in the sense that is rele- vant for the exercise of power and the functioning of the political sys- tem, including the local one – as exemplified by the commune (gmina) (Barański 1994: 89). To speak of an opposition in this meaning, certain conditions must be fulfilled.
The term „opposition” denotes a reverse stance, an antagonism. It is also used to question authorities or accepted views and to express
individual or collective resistance to someone or something (Zwierz- chowski 2000: 9). According to Słownik polityki, an opposition is „an organized group articulating in a formalized (political party, parliamen- tary coalition) or informal manner resistance to policies by the state authorities (a systemic opposition) or resistance to the political regime (an anti-systemic opposition)” (Bankowicz 1999: 160).
The adduced sample of definitions evidences loose understanding of the term. Even though they refer it to government and power rela- tions, these definitions do not emphasize the issue of power intercep- tion. Therefore, „opposition sensu largo may denote any form in which resistance to a certain policy by the governing actors and/or the politi- cal regime is articulated” (Krawczyk 2000: 132). In turn, an element of power interception is stressed in a sensu stricto definition of political opposition. In this type of definition it is political groupings, including political parties that in a more or less organized manner strive for inter- ception of power or replacement of the state authorities (Antoszewski, Herbut 1998: 250). Political opposition is one of the basic institutions in democracy. It makes it possible to implement the principle of politi- cal alternation” (Sokół, Żmigrodzki 1999: 208). The term political op- position does not include either individuals or public opinion for they do not meet the organizational criterion – either formal or informal (Krawczyk 2005: 115).
Institutionalization might be listed as an important feature of the opposition but one must take into account the specific meaning that this term acquires in the political sense (Bożyk 2006: 36−38). Since no concrete regulations refer specifically to the opposition, the political rules that condition its functioning take on a special importance.
Some features of the political system are relevant as far as the opposition in territorial self-government. These features include legal provisions that create guarantees for the opposition and its activities within organs such as councilors’ clubs (kluby radnych), which might facilitate the opposition’s emergence in an organized form within sejmik województwa (regional parliament), rada powiatu (district coun- cil) or rada gminy (commune council). The legal provisions leave spe- cific arrangements in this area to the legislative organs concerned.
These organs define those arrangements in their statutes (Ustawa o samorządzie województwa...: art. 29; Ustawa o samorządzie powiato- wym...: art. 18; Ustawa o samorządzie gminnym...: art. 23). One ele- ment that reinforces the role of kluby radnych, including clubs of the opposition, are legal guarantees for representatives of all clubs to take
part in komisja rewizyjna (audit committee), which enables the councilors representing all political options to exercise control over the executive organ and/or its organizational units (Bukowski, Jędrzejewski, Rączka 2003: 158).
The institution of opposition in territorial self-government has a different nature than the parliamentary or extra-parliamentary opposi- tion whose aim is to critically review activities authored by the majority forming the government or the parliamentary majority. This difference in nature originates from both legal-systemic principles and the differ- ent scale and scope of their respective activities. However, it is possible to analyze the opposition and conditions on which it operates at the level of self-government in relation to the „central-level opposition”.
This kind of analytical perspective allows one both to emphasize their common features and to stress differences between them. One of such differences, as exemplified by the gmina tier, lies in the fact that some unusual types of oppositional arrangements might emerge. This has to do with direct elections of wójt (commune’s top executive), burmistrz (town’s top executive) and prezydent (city’s top executive). On the national level, the executive organ – government – is nominated by the parliamentary majority, so that the divide between the governing and the oppositional actors is clear. By contrast, the fact that the elec- tions of the executive organ of gmina have been made independent from the results of the elections for the commune’s legislative organ (rada gminy) might give rise to the situation when wójt (burmistrz, prezydent) is not supported by the majority in the legislative organ.
Nonetheless, s/he may enjoy strong legitimacy and have a strong posi- tion resulting from normative premises. One could assume that in such cases it is the majority in the council that forms the opposition vis-à-vis the executive organ, which then makes the majority play a double role.
Exactly this kind of situation took place in Rzeszów during the IV term of self-government (2002−2006).
Rzeszów is a city which has been granted the rights of a district (miasto na prawach powiatu). According to the law defining the status of district-level self-government, the regime and operative rules of the organs of the city which has been granted the rights of a district are determined by Ustawa o samorządzie gminnym (Act on commune-level self-government). Art. 3, p. 1 of this Act stipulates that „gmina’s regime is determined by its statute” (tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1591). The statute is a collection of self-contained regulations,
created on the basis of eabling legislation (delegacja ustawowa), which regulate the tasks, structures and operational procedures of institutions or organizations (Kotulski 2001: 38). However, as noticed by Andrzej Szewc, the statement that „gmina’s regime is determined by its statute” is not entirely true since the commune’s regime is co-determined by more legal acts, such as the Constitution and the very Act on commune-level self-government. „The Statute determines in detail regime-organization issues that are regulated in a general manner in the Act as well as those matters that are omitted in the Act’s provisions [...]. Moreover in those communes where so called auxilliary units (jednostki pomoc- nicze) exist [...], the statutes of those units contain additional regula- tions pertinent to the commune’s regime” (Szewc 2005: 43). According to Zbigniew Leoński (1994: 16), „commune statutes constitute, along- side constitutional provisions and the self-government act’s provisions, the basic source of the regime-determining laws”.
The conditions in which the opposition functions within the com- mune authorities are influenced by those statutory regulations that facil- itate the opposition’s actions aimed at making an effective impact on final decisions and blocking or at least delaying of undesired resolu- tions, including those actions owing to which the opposition can strengthen its position and by this increase its chances for victory in the next elections. The latter could be achieved inter alia by producing its attractive image and damaging the image of the ruling majority as well as that of other political competitors. In other words, those are all regu- lations pertinent to internal organization of the commune organs, pro- cedures according to which they operate as well as the ones defining the mode in which komisja rewizyjna operates.
The significance of solutions adopted in the commune statutes is evidenced by the fact that revisions might be made to them by means of which the competing groups could secure their most advantageous posi- tions. Exactly this kind of situation took place at Rzeszów’s self- government, whose statute constitutes an object of the present analysis.
The aim of the analysis is to evidence the impact of the pertinent regu- lations on possibilities of the opposition’s functioning within the com- mune authorities.
At the beginning of the IV term of self-government, which was the first term under the law introducing direct elections of executive heads of communes, towns and cities – the law that had considerably changed the mode in which gmina authorities operate – in Rzeszów its 1996 statute was still in force (Uchwała nr XXXIV/32/96...), which was sub-
sequently modified in 1999 (Uchwała nr XXVI/203/99...) and 2001 (Uchwała nr LV/115/2001...) respectively. Some contents of the statute, important for the opposition’s operation, followed regulations inherent in the Act (which is a phenomenon quite common as far as legal acts created at the level of self-government even though it goes against the principles of law-making). Such contents are not taken into account in the present paper since their mandatory status was not dependent upon their inclusion in the Statute. By contrast, it is worth drawing attention to those contents that were complementary to the provisions inherent in the Act but specified the latter in more detail. In Chapter III of the Stat- ute, which refers to the city authorities, a principle had been laid down that the councilors’ clubs should be represented in the city committees’
membership proportionally to the number of their members – provided there was such a possibility. Even though this principle was not made mandatory, it did provide some guidance and constituted a kind of po- litical declaration aimed at enabling the opposition’s participation in all of the committees. Furthermore, this option allowed not only for the opposition’s access to all kinds of information pertinent to pre-planned activities and decisions (usually drafted and proposed by the City Pres- ident), but also – for initiatives aimed at influencing the final shape of a proposed bill at an early stage of the decision-making process, includ- ing by means of a possibility to take part in the vote (this provision did not cover other councilors even though they might take part in the committees’ sessions and take the floor during them).
Regulamin Rady Miasta Rzeszowa determined the internal organi- zation, rules and the working mode of the City Council as well as its competencies, in particular the procedures used during the Council’s sessions and the mode in which its bills were adopted, which formed an integral part of the City Statute. In the analyzed period the opposition emerged both vis-à-vis the Council’s majority and vis-à-vis the Presi- dent. That is why the rules determining the mode of interpellation- making and question-posing by the councilors were so important. These rules made it possible to articulate issues which were „uneasy” for the governing majority or the President – such that could be used in politi- cal struggling. These rules stipulated that interpellations should address issues related to current city-management. Moreover, they should con- tain a statement indicating a necessity to solve a specific problem as well as a request that the President should issue an opinion on the mat- ter. The councilor’s interpellation should be answered in a written form and – upon the councilor’s request – it should be also dealt with in
the interpellations (interpelacje) section during the nearest session fol- lowing the fortnight after the date when the interpellation had been put in. In turn, an inquiry (zapytanie) was defined as a request for infor- mation or explanation pertinent to issues falling within the sphere of the President’s competencies or those of the Council’s organs. It could be articulated in an oral form during a session or put in a written form in-between the sessions. The inquiring councilor could evaluate the received answer as insufficient and demand that it should be sup- plemented.
These regulations introduced another interesting arrangement that made it possible for a councilor to declare publicly his/her votum sepa- ratum which had to be accompanied with its justification in case s/he had been dissatisfied with the voting results. Even though this did not translate directly into a possibility to have the taken decision changed, which was – according to the opposition – not favorable, nonetheless it did provide an opportunity to manifest the opposition’s attitude and opinion on the given matter. This, in turn, could contribute to creating its desired image in the eyes of the local community, while simultane- ously providing an opportunity to discredit the majority’s or the Presi- dent’s actions.
The institutionalization of the opposition in the City Council had been also influenced by the regulation stipulating that the councilors’
clubs should consist of at least three members. It needs to be stressed that this was not a demanding threshold and that there were no other specific (hindering) criteria related to the establishing of the councilors’
clubs. The establishing of a club simply involved a written statement notifying the Council’s chairman about the fact that a club had been established. The chairman on his/her part notified the councilors about the fact that a new club had been established during the nearest session.
The institutionalization of a club produced advantages such as the right (stipulated in the regulations) to delegate a representative with a right to articulate an opinion on any matter which was discussed during the Council’s session. This was reinforced by a provision that the delegate could express his/her opinion immediately after the given issue had been presented to (an) appropriate commission(s).
The discussed regulations were in force during the period when, as already mentioned, the balance of forces in the City of Rzeszów’s au- thorities was rather peculiar. Namely, the City Council’s majority had to co-operate with the President who was related to the minority (oppo- sition) in the legislative organ, simultaneously constituting an opposi-
tion vis-à-vis the President. Factors such as poor co-operation between the gmina organs, the opposition’s accusations that the President was unwilling to co-operate, disregard for the Council and the lack of con- sultations regarding the planned decisions had all translated into efforts whose aim was to modify the City Statute in such a way that the Presi- dent could be – in a way – „forced” to behave in a manner expected by the Council, which meant especially the Council’s majority which constituted an opposition vis-à-vis the President.
On 17 February 2004 the Council of the City of Rzeszów voted through a motion concerning adoption of Statut Miasta Rzeszowa (DzUrz Woj. Podkarpackiego 2004, nr 71, poz. 774). This simultane- ously meant that the former Statut was discarded. As far as the new Statute, no separate document was added that was titled Regulamin Rady Miasta Rzeszowa. Rather, the contents of the new Regulamin had been included in Statut Miasta Rzeszowa. Modifications that affected the functioning of the opposition included a rule which stipulated that upon request of at least 1/4 of statutory members of the Council its chairman (chairwoman) is obliged to introduce to the Council’s agenda a section whose purpose is to discuss a reply to an interpellation.
Owing to this provision, the opposition gained a right to publicly debate with the President about issues that produced political benefits to the opposition.
Moreover, another provision was added in the Statute that granted a possibility to repeat the vote on a motion (draft) during the same ses- sion (so called reasumpcja głosowania). Even though this possibility was restricted to cases when some previously unknown circumstances affecting the manner in which the motion (draft) could be evaluated had appeared, its introduction created a potential opportunity for the oppo- sition to engage in attempts aimed at changing those already taken deci- sions that had not met the opposition’s expectations. The arena in which the opposition could take action against the President and those executive organ’ s employees who supported the President was similar- ly broadened by a regulation stipulating that komisja rewizyjna had to present during the Council’s sessions not only opinions concerning complaints against the President but also complaints against the execu- tive heads of the City’s organizational units.
In 2007 new modifications were introduced that concerned the City Council’s internal organization and procedures related to law-making (Uchwała nr XX/329/07...). Again, these modifications affected the posi- tion of the opposition within the City authorities. They entailed introduc-
ing a reservation of the first right to take the floor in the discussion con- cerning drafts for the clubs’ representatives (including the clubs of the opposition). At the same time, these regulations specified in detail the categories of issues to be included in a session’s agenda. A regulation stating that a reply to an interpellation should be included in the agenda upon request of the interpellating councilor was an important change (notably, the provision that the reply to the interpellation may be further discussed was discarded). Furthermore, the new provisions granted the councilors the right to inquire, including the right to make inquiries con- cerning the President’s activity reports that covered the periods in- between the Council’s sessions. This provision was relevant because the peculiar „independence” of the President from the City Council and the very strong constitutional position granted to the President’s Office kept provoking criticism on part of the councilors representing the opposition who complained that the President did not reckon with the legislative organ at all, did not present complete information on his activities to the councilors etc. On the one hand, the obligation to include those points into the Council session’s agenda created an opportunity to gain access to fuller information. On the other hand they created an opportunity to pub- licly present one’s views while simultaneously engaging in political criti- cism aimed at one’s competitors. It is to be noted that the modified Sta- tute specified in detail what information and in which form the President was obliged to present, which left no leeway for the President to „dose”
the information at will and in accordance with the political interests of himself and of that group of the City authorities’ members that supported the President.
Restrictions on political power in terms of time („stints”, „terms”) as well as in terms of respect for minorities belong to universally recognized principles in democratic countries (Zwierzchowski 2000: 17).
In Giovanni Sartori’s words, the minority rights consitute a sine qua non condition for democracy to function. If we value its functioning, then we must value the fact that the rule by majority should be curbed and restricted by the minority rights (Sartori 1994: 52). Political life is played out at various levels. The level of territorial self-government is one of them. The rights of the minorities should be respected at this level, too, if the state as a whole is to be qualified as a democratic state.
Respect for the minority rights is helped inter alia by some legal regula- tions, even though they do not always support it directly, especially as far as the opposition’s operation is concerned. Our analysis demon- strated that it is possible to adopt at the gmina level such legal-
constitutional solutions that foster the minority rights, including an organized minority which meets the criteria applied to the opposition.
The gmina statute has proven to be this kind of a document that might provide for an important supplement to constitutional provisions. As demonstrated, some regulations included in the gmina statute may fos- ter the opposition’s functioning within the gmina authorities. It might facilitate the articulation of views by the opposition and undertaking actions that could serve to pursue interests of those social groups that the opposition represents, simultaneously contributing to the opposi- tion’s building its better political position which might have an impact on the opposition’s chance to intercept power in the next elections.
Owing to this, another important democratic principle – alternation of governing elites – is not a purely theoretical assumption but a real pos- sibility at the level of self-government.
Bibliography
Antoszewski A., Herbut R. (ed.), 1998, Leksykon politologii, Wrocław.
Bankowicz M. (ed.), 1999, Słownik polityki, Warszawa.
Barański M., 1994, Gmina jako lokalny system polityczny [in:] Polityczne życie lokalne, ed. by J. Wódz, Katowice.
Bożyk S., 2006, Prawnoustrojowy status opozycji parlamentarnej w Sejmie Rzeczypo- spolitej Polskiej, Białystok.
Bukowski Z., Jędrzejewski T., Rączka P., 2003, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń.
Kotulski M., 2001, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny,
„Samorząd Terytorialny”, no. 11.
Krawczyk T., 2000, Opozycja polityczna w państwach demokratycznych [in:] Studia z teorii polityki, vol. 3, eds by A. Czajkowski, L. Sobkowiak, Wrocław.
Krawczyk T., 2005, Stosunki między rządem a opozycją w wybranych państwach Euro- py, Toruń.
Leoński Z., 1994, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań.
Regulski J., 2005, Samorządna Polska, Warszawa.
Sartori G., 1994, Teoria demokracji, przeł. P. Amsterdamski i D. Grinberg, Warszawa.
Sokół W., Żmigrodzki M. (eds), 1999, Encyklopedia politologii, vol. 1, Zakamycze.
Szewc A., 2005, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU 01.142.1591) [in:] Samorząd gminny. Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa.
Uchwała nr XXXIV/32/96 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa, DzUrz Woj. Rzeszowskiego 1996, nr 15, poz. 178.
Uchwała w sprawie zmian w Statucie Miasta Rzeszowa nr XXVI/203/99 z dnia 21 grudnia 1999 r., DzUrz Woj. Podkarpackiego 2000, nr 2, poz. 12.
Uchwała w sprawie zmian w Statucie Miasta Rzeszowa nr LV/115/2001 z dnia 28 sierpnia 2001 r., DzUrz Woj. Podkarpackiego 2001, nr 69, poz. 1219.
Uchwała w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa nr XIX/6/04 z dnia 17 lutego 2004 r., DzUrz Woj. Podkarpackiego 2004, nr 71, poz. 774.
Uchwała nr XX/329/07 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Rzeszowa, DzUrz Woj. Podkarpackiego 2008, nr 6, poz. 118.
Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. DzU 2001, nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
Zwierzchowski E., 2000, Opozycja parlamentarna [in:] Opozycja parlamentarna, ed. E. Zwierzchowski, Warszawa.
