Jadwiga Stawnicka Iwona Klonowska
Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa nową formą dialogu polskiej Policji
ze społecznością lokalną
na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego
Aspekt społeczno-pedagogiczny
Jadwiga Stawnicka Iwona Klonowska
Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa nową formą dialogu polskiej Policji
ze społecznością lokalną
na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego Aspekt społeczno-pedagogiczny
Sosnowiec 2018
W Y Ż S Z A S Z K O Ł A H U M A N I TA S
WY DAW
NA N
Y IC
CI Z
F A
O
“HUMA NITAS”
Recenzent
dr hab. Zbigniew Grzywna, prof. AWF
Redaktor Oficyny Wydawniczej „Humanitas”
Danuta Dziewięcka
Projekt okładki Bartłomiej Dudek
Copyright by
Oficyna Wydawnicza „Humanitas”
ul. Kilińskiego 43 41-200 Sosnowiec tel.: 32 363 12 25
e-mail: wydawnictwo@humanitas.edu.pl dystrybucja@humanitas.edu.pl
ISBN978-83-65682-90-1
Sosnowiec 2018
Sfinansowano z dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2017 roku Wydziału Administracji i Zarządzania Wyższej Szkoły Humanitas
Spis treści
Wstęp ... 7 Rozdział I
Poczucie bezpieczeństwa podstawową potrzebą każdego człowieka ... 11 Rozdział II
Misja i wizja Policji jako organizacji odpowiedzialnej
za bezpieczeństwo i porządek publiczny ... 16 Rozdział III
Główne założenia filozofii community policing
– partnerstwa Policji ze społecznością lokalną ... 20 Rozdział IV
Mapy zagrożeń bezpieczeństwa – nowa filozofia działania Policji
i uniwersalne narzędzie służb państwowych ... 25 Rozdział V
Regulacje prawne funkcjonowania
Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa ... 34 Rozdział VI
Warunki oraz sposób korzystania z serwisu „Krajowa Mapa Zagrożeń
Bezpieczeństwa w Polsce” ... 47 Rozdział VII
Rola konsultacji społecznych w konstruowaniu
obszarów prezentowanych na mapach zagrożeń bezpieczeństwa ... 51 Rozdział VIII
Omówienie wyników badań ankietowych podczas
konsultacji społecznych w województwie mazowieckim ... 57 Rozdział IX
Omówienie wyników badań ankietowych podczas
konsultacji społecznych w województwie świętokrzyskim ... 61
Rozdział X
Omówienie wyników badań ankietowych podczas konsultacji
społecznych w województwie śląskim (Katowice) ... 72 Rozdział XI
Pilotaż Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa ... 82 Rozdział XII
Badanie sondażowe Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa ... 87 Rozdział XIII
Obawy związane z funkcjonowaniem Krajowej Mapy Zagrożeń
Bezpieczeństwa ...101 Rozdział XIV
Funkcjonowanie Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa
w wybranych województwach ...105 Rozdział XV
Projekt badawczy realizowany przez Wyższą Szkolę Humanitas
oraz Komendę Wojewódzką Policji w Opolu ...115 Zakończenie
Prognozowanie zwielokrotnienia efektu synergicznego współdziałania
międzyinstytucjonalnego Policji oraz ze społecznością lokalną ...123 Bibliografia ...127
Wstęp
W styczniu 2016 r. w Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przy współpracy z Komendą Główną Policji podjęło decyzję o utworzeniu narzędzia informatycznego Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa w Polsce. Wiodącą rolę w tworzeniu tego narzędzia miało Biuro Prewencji Komendy Głównej Policji. Pod- czas prac nad Krajową Mapą Zagrożeń Bezpieczeństwa (dalej również KMZB) w całym kraju prowadzono konsultacje. Odbyło się ich około 12 tys., a uczestni- czyło w nich 217 tys. osób. Uczestnicy konsultacji społecznych odpowiadali na dwa główne pytania: Czy Mapa Zagrożeń jest potrzeba? Co powinna zawierać?
Niniejsza książka poświęcona jest omówieniu realizacji projektu Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa w Polsce, ważnego narzędzia, które pozwala na właściwe zidentyfikowanie i przedstawienie skali i rodzaju zagrożeń. W ciągu ostatnich kil- kunastu lat odnotowywany jest systematyczny spadek przestępczości oraz wysoka ocena pracy Policji przez społeczeństwo1. Obecnie przekonanie o bezpieczeństwie życia w naszym kraju jest już prawie powszechne – podziela je aż 89% badanych.
Przeciwnego zdania jest tylko co jedenasty respondent (9%, tj. o 7 punktów pro- centowych mniej niż w 2016 roku)2. Większość badanych (68,7%) uważa Policję za skuteczną, a 69,2% Polaków ocenia dobrze pracę policjantów pełniących służbę w okolicy ich miejsca zamieszkania. Ponad trzy czwarte Polaków (76,1%) czuje się bezpiecznie podczas spacerów po zmroku w okolicy swojego zamieszkania3.
Ponieważ poczucie bezpieczeństwa jest podstawową, egzystencjalną i zdecydo- wanie najważniejszą potrzebą każdego człowieka, Policja – jako jedna z kluczowych instytucji odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicz- nego w Polsce, wypracowała narzędzie w celu współtworzenia ze społecznościami lokalnymi mapy określającej skalę i rodzaj zagrożeń, zidentyfikowanych zarówno przez instytucje współodpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny, jak i społeczeństwo. Zgodnie z założeniem projektu adresatem informacji jest społe- czeństwo, a z kolei informacje uzyskane od społeczeństwa są źródłem wspierają- cym statystyki policyjne. Takim narzędziem jest wizualizacja stanu bezpieczeństwa w formie tzw. map zagrożeń. Mapy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publiczne- go są wykazami zagrożeń dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia, sporządzonymi przy uwzględnieniu ich rozkładu w przestrzeni i czasie. We wstępnym etapie dzia- łań sfinalizowano w Komendzie Głównej Policji prace związane z przygotowaniem
1 Więcej o poszczególnych latach w corocznych badania CBOS dotyczących pracy Policji.
2 Opinie o bezpieczeństwie i zagrożeniu przestępczością. Komunikat z badań, CBOS, 2017/48, s. 1.
3 Na podstawie Polskiego badania przestępczości z 2017 roku.
Jadwiga Stawnicka, Iwona Klonowska
8
prototypu narzędzia informatycznego umożliwiającego prezentację społeczeństwu zagrożeń w sieci Internet. Narzędzie to miało umożliwić samodzielne sygnalizowa- nie przez obywateli zagrożeń bezpieczeństwa zgodnie z ich subiektywnym odczu- ciem. Kolejnym etapem projektu była interaktywna strona internetowa. W znacz- nej mierze wdrożenie tego rozwiązania uzależnione było od rozstrzygnięcia natury prawnej dotyczącego udostępniania tego typu danych „na zewnątrz”.
Komendant Główny Policji nadinsp. dr Jarosław Szymczyk wypowiedział się dla Autorek niniejszej publikacji na temat Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa następująco:
„Przed dwoma laty przed Policją postawiono zadanie stworzenia nowego na- rzędzia, służącego między innymi do aktywizacji społeczności lokalnych. Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa jest platformą wymiany informacji między oby- watelami a Policją. Mapa od 5 października 2017 r. obejmuje swoim zasięgiem całą Polskę. Funkcjonowanie Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa związane jest z działaniami budującymi świadomość społeczną w zakresie odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa w społecznościach lokalnych. W konsekwencji prowadzi to do stworzenia trwałego partnerstwa na rzecz bezpieczeństwa umożliwiającego loka- lizację, identyfikację i eliminację czynników kryminogennych, zanim nastąpi ich eskalacja. W dzisiejszym świecie żadna instytucja odpowiedzialna za bezpieczeń- stwo nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować bez społecznego wsparcia, a naj- lepsze efekty w zapobieganiu i zwalczaniu przestępczości przynosi współdziałanie społeczeństwa z Policją. Wprowadzenie rozwiązań poprzez Krajową Mapę Zagro- żeń Bezpieczeństwa jest elementem działań dostosowujących bezpieczeństwo do zmieniającego się >zapotrzebowania< w tym zakresie.
Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa jest źródłem informacji dotyczących zagrożeń lokalnych i aktywizuje społeczność lokalną do współpracy z Policją. Po- mimo pewnych początkowych trudności w pracy nad tworzeniem map zagrożeń są one cennym narzędziem do informowania społeczeństwa o stanie faktycznym zagrożeń w każdym regionie, a także do przeciwdziałania wykroczeniom i przestęp- stwom. Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa kształtuje także kulturę prawną mieszkańców, społeczeństwa oraz szacunek do obowiązujących norm społecznych.
Angażowanie społeczeństwa w tworzenie bezpieczeństwa społecznego w środowi- sku lokalnym konstruuje funkcję integrującą.
Wartością Mapy jest sama informacja przekazana od osoby bezpośrednio zain- teresowanej przeciwdziałaniem zagrożeniom. W przypadku potwierdzenia taka in- formacja stanowi podstawę do formułowania zadań policjantów pełniących służbę do czasu całkowitego wyeliminowania zagrożenia.
Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa jest nowoczesnym systemem komu- nikacji, z którego korzysta coraz więcej mieszkańców. Stanowi kolejny krok w bu- dowaniu i podtrzymywaniu relacji między Policja a społeczeństwem. Mieszkańcy
Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa nową formą dialogu polskiej Policji... 9 mają realny wpływ na poprawę bezpieczeństwa, a policjanci czują wsparcie społecz- ności lokalnej, co pozwala z jednej strony na zwiększenie poczucia bezpieczeństwa, a z drugiej strony buduje zaufanie do Policji i zachęca do współpracy z Policją i bu- dowania społeczeństwa obywatelskiego. Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa to bardzo cenne narzędzie w kształtowaniu edukacyjnej roli Policji oraz realnego angażowania obywateli w kształtowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego.
To płaszczyzna współpracy i wymiany doświadczeń, pozwalająca na budowanie wzajemnego zaufania. Jestem głęboko przekonany, że takie publikacje będą przy- czyniały się do propagowania jakże istotnej roli edukacyjnej i informacyjnej tego narzędzia, a także do wzrostu świadomości o realnym wpływie na budowanie bez- pieczeństwa w społeczeństwie obywatelskim z udziałem służb.
Dziękuję ze podjęcie tej tematyki przez Autorki publikacji, a także przez studen- tów Wyższej Szkoły Humanitas, których zainteresowanie zagadnieniem poczytuję za sukces Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa.
Życząc miłej lektury publikacji pt. Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa nową formą dialogu polskiej Policji ze społecznością lokalną na rzecz bezpieczeństwa wewnętrznego – w aspekcie społeczno-pedagogicznym, zachęcam Państwa do aktyw- nego udziału w aplikacji Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa, dzięki któremu przyczynią się Państwo do realnego kształtowania bezpieczeństwa w społeczno- ściach lokalnych”.
Rozdział I
Poczucie bezpieczeństwa
podstawową potrzebą każdego człowieka
Bezpieczeństwo stanowi niewątpliwie jedną z najwyżej cenionych wartości zarówno przez jednostki, jak i całe narody oraz jest fundamentem każdego ludzkiego działania, a poczucie bezpieczeństwa jest podstawową, egzystencjalną i zdecydowanie najważniej- szą potrzebą każdego człowieka. Hierarchia potrzeb A.H. Maslowa wskazuje, iż nieza- spokojenie potrzeby bezpieczeństwa, mieszczącej się w ramach potrzeb egzystencjal- nych, hamuje rozwój człowieka4. Powszechność użycia terminu bezpieczeństwo rodzi przy tym jego wieloznaczność, ponieważ bezpieczeństwo może być ujmowane zarówno w wymiarze subiektywnym, jak i grupowym. Współcześnie obserwujemy rozwój badań w szerokiej sferze bezpieczeństwa, w tym badań w sferze securitologii5, której przed- miotem zainteresowania jest człowiek i grupy społeczne tworzone przez niego, potrzeby człowieka i wyznawane przez niego wartości. Współczesne analizy bezpieczeństwa pro- wadzone są w trzech wymiarach: w wymiarze podmiotowym, w wymiarze przedmioto- wym oraz procesualnym, a o złożoności kategorii bezpieczeństwa świadczy różnorod- ność jego rodzajów, które wyodrębniane są w licznych typologiach6.
W ujęciu R. Kuźniara bezpieczeństwo jest pierwotną, egzystencjalną potrzebą nie tylko jednostek i grup społecznych, ale i całych państw7. Z kolei W. Pływaczewski oraz G. Kędzierska w pojęciu bezpieczeństwa zawierają ogół warunków i instytucji chronią- cych życie, zdrowie i mienie obywateli oraz majątek ogólnonarodowy, ustrój i suwerenność państwa przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego8. K. Sienkiewicz-Małyjurek i Z.
Niczyporuk określają bezpieczeństwo jako stan, w którym członkowie danej wspólnoty państwowej nie odczuwają zagrożenia czy lęku związanego z polityką innych państw (bez- pieczeństwo zewnętrzne) lub też wynikającego z działań władz państw (lub ich zaniecha-
4 R. Jakubczak, A. Skrabacz, K. Gąsiorek (red.), Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa Polski w XXI wieku, Bellona, Warszawa 2008, s. 27.
5 L. Korzeniowski, Securitologia. Nauka o bezpieczeństwie człowieka i organizacji społecznych, EAS, Kraków 2008.
6 Zob. np. R. Zięba, Kategoria bezpieczeństwa w nauce o stosunkach międzynarodowych, [w:] Bezpie- czeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, red. D.B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 1997, s. 3-4; R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeń- stwa europejskiego. Koncepcje – struktury – funkcjonowanie, Warszawa 1999, s. 30-32; A Wawrzusiszyn, Pojęcie i istota bezpieczeństwa, [w:] Zarzadzanie kryzysowe (Teoria, praktyka, konteksty, perspektywy badawcze), red. J. Stawnicka, B. Wiśniewski, R. Socha, Wydawnictwo WSPol, Szczytno 2011, s. 10.
7 R. Kuźniar, Po pierwsze bezpieczeństwo, „Rzeczpospolita”, 9.01.1996.
8 W. Pływaczewski, G. Kędzierska, Leksykon policyjny, Wydawnictwo WSPol, Szczytno 2001, s. 32
Jadwiga Stawnicka, Iwona Klonowska
12
nia), którym podlegają (bezpieczeństwo wewnętrzne)9. Bezpieczeństwo analizowane pod względem kryterium podmiotowego ma także wymiar jednostkowy. Bezpieczeństwo jednostek jest stanem wolnym od zagrożeń istotnych dla każdego człowieka wartości, takich jak życie, zdrowie, wolność, nietykalność osoby i mienia, swoboda przekonań i głoszenia poglądów, prawo do pracy10. Przy tym bezpieczeństwo osobiste stanowi niewątpliwie istotny problem zarówno z punktu widzenia psychologii, wiktymologii, penitencjarystyki, prawa cywilnego, jak i prawa karnego i innych nauk. Coraz częściej obszarem badań i analiz staje się subiektywne poczucie bezpieczeństwa społeczności lokalnych. Bezpieczeństwo jako fenomen psychospołeczny i organizacyjny (prakseolo- giczny) ma charakter zarówno subiektywny, jak i (lub) obiektywny i jest traktowane jako jedna z podstawowych potrzeb i wartości danego podmiotu. Potrzeby, wartości i cele są realizowane oraz osiągane poprzez właściwe relacje między podmiotem a otoczeniem oraz dzięki odpowiednim systemom bezpieczeństwa11.
W polskiej literaturze naukowej próby zdefiniowania pojęć bezpieczeństwo publicz- ne oraz porządek publiczny były podejmowane niejednokrotnie. Większość autorów zajmujących się tą problematyką uważa te pojęcia za niedookreślone. Definicje przyta- czane w literaturze przedmiotu odnoszą się do włączania do opisu pojęcia bezpieczeń- stwa publicznego instrumentów, które służą do jego osiągania i utrzymania (instytucje bezpieczeństwa, organy administracji publicznej). Tak więc bezpieczeństwo publiczne ujmowane jest jako ogół warunków i instytucji chroniących państwo i obywateli przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego oraz jako ochrona ustroju przed zamachami na podstawowe instytucje polityczne państwa12. Według Encyklopedii prawa to idealny stan braku zagrożenia w życiu zbiorowości i jednostek oraz stan gotowości właściwych organów administracji publicznej do przeciwdziałania zagrożeniom oraz do bezzwłocznego i sku- tecznego powstrzymywania działań godzących w dobro państwa, porządek publiczny oraz życie, zdrowie i mienie obywateli13. Z kolei według W. Fehlera bezpieczeństwo publiczne to taki oparty o normy prawne stan wewnątrz państwa, w którym zapewnione są warun- ki do sprawnego funkcjonowania organizacji państwowej realizującej wspólne ponadjed- nostkowe cele, skutecznie egzekwuje się obowiązki i chroni prawa jednostek żyjących w tej organizacji (ze szczególnym uwzględnieniem życia, zdrowia i mienia) oraz istnieją zasoby i mechanizmy wykonawcze umożliwiające skuteczne reagowanie na sytuacje naruszające ten stan14.
9 K. Sienkiewicz-Małyjurek, Z.T. Niczyporuk, Bezpieczeństwo publiczne. Zarys problematyki, Wydaw- nictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2010, s. 15.
10 K.P. Marczuk, Trzecia opcja: gwardie narodowe w wybranych państwach basenu Morza Śródziemne- go, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2009, s. 76.
11 M. Cieślarczyk, Współczesne rozumienie bezpieczeństwa, [w:] Bezpieczeństwo w teorii i badaniach naukowych, red. B. Wiśniewski, Wydawnictwo WSPol, Szczytno, 2011, s. 17.
12 S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2003.
13 U. Kalina-Prasznic (red.), Encyklopedia prawa, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1999, s. 53.
14 W. Fehler, Bezpieczeństwo wewnętrzne Polski. Aspekty teoretyczne i praktyczne, Biała Podlaska:
Arte, Warszawa 2012, s. 43. Autor wyróżnia bezpieczeństwo przed przestępnymi zamachami na ży-
Krajowa Mapa Zagrożeń Bezpieczeństwa nową formą dialogu polskiej Policji... 13 S. Pikulski w definicji bezpieczeństwa publicznego podkreśla możliwość jego zakłócenia – porządek publiczny należy wiązać z prawnie uporządkowanym stanem rzeczy, który może być zakłócony przez pojedyncze osoby lub grupy społeczne. Za- kłócenia te mogą występować jako wykroczenia lub przestępstwa15. W innym ujęciu porządek publiczny to przede wszystkim kwestia utrzymania takiego stanu w pań- stwie, który umożliwia normalne życie, a w szczególności utrzymanie przestrzeni publicznej w porządku i czystości, wydawanie stosownych zakazów i nakazów okre- ślających zachowanie obywateli w miejscach publicznych, dbałość o właściwe utrzy- manie dróg i ulic, odpowiednią organizację ruchu drogowego, przestrzeganie prze- pisów przeciwpożarowych16. Bezpieczeństwo publiczne można również definiować jako ogół warunków i instytucji, które chronią życie, zdrowie i mienie obywate- li oraz majątek ogólnonarodowy, ustrój i suwerenność państwa przed zjawiskami groźnymi dla ładu społecznego. Przy tym obowiązek ochrony bezpieczeństwa pu- blicznego spoczywa na wszystkich organach państwowych i obywatelach. W prawie karnym przyjmuje się, że między pojęciami bezpieczeństwa i porządku publicznego zachodzi różnica rodzajowa poprzez stwierdzenie, że bezpieczeństwo publiczne jest wyższym stanem porządku publicznego17.
Na poczucie bezpieczeństwa jednostki najczęściej mają wpływ doświadczenia własne i osób bliskich, obserwacja najbliższego otoczenia, jego poglądy i opinie, obraz kształtowany przez środki masowego przekazu, a także informacje, rapor- ty i działania o charakterze profilaktycznym i edukacyjnym oficjalnych instytucji dotyczące bezpieczeństwa publicznego. Na poczucie osobistego bezpieczeństwa wpływa wiele czynników, a wśród nich istotną rolę odgrywa przekonanie o stanie zagrożenia przestępczością w otoczeniu, w którym się żyje.
Wśród sposobów zaspokajania poczucia bezpieczeństwa publicznego wymienić można możliwość zgłoszenia przestępstwa, możliwość otrzymania podstawowych informacji o prawach ofiary przestępstwa, przekonanie o skuteczności działań służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, poczucie uzyskania zadośćuczynienia, uka- rania sprawcy. Natomiast skutkami braku zaspokojenia poczucia bezpieczeństwa publicznego jest brak poczucia kompetencji służb odpowiedzialnych za bezpieczeń- stwo, niechęć do zgłaszania przestępstw, brak reakcji na naruszanie prawa przez innych, frustracja i agresja, niska ocena instytucji i jej pracowników odpowiedzial- nych za utrzymanie porządku publicznego.
cie, zdrowie i mienie; w transporcie i komunikacji; sanitarno-epidemiologiczne; pożarowe; prawne;
informacyjne; architektoniczne; środowiskowo-technologiczne; imprez masowych i zgromadzeń; oraz obyczajowe (ibidem, s. 4).
15 S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne i administracyjne aspek- ty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, red. W.
Bednarek, S. Pikulski, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2000, s. 101.
16 E. Ura, Bezpieczeństwo i porządek publiczny, IOZiDK, Warszawa 1983, s. 221-222.
17 S. Pieprzny, Samorządowa policja administracyjna (Zagadnienia podstawowe), [w:] Prawo do dobrej administracji, red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, UKSW, Warszawa 2003, s. 488.
