DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:
Ervaringen op lokaal niveau
F.M. Meijer
H.J. Quist
H. Priemus
H.B. Winter
A.G. Bregman
D.A. Lubach
BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH BEHEER
14
DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:
Ervaringen op lokaal niveau
Bibliotheek, TU Delft
-- - - _.-
-BOUWMANAGEMENT EN TECHNISCH
BEHEER
14
Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA DelftDE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:
Ervaringen op lokaal niveau
F.M. Meijer
H.I. Quist H. Priemus
Onderzoeksinstituut OTB
Delftse Universitaire Pers, 1995
H.B. Winter A.G. Bregman D.A. Lubach
Instituut voor Bouwrecht/Rijksuni-versiteit Groningen
De serie Bouwmanagement en technisch beheer wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-2783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
Dit boek is tot stand gekomen in een samenwerkingsverband tussen: Onderzoeksinstituut OTB, Delft
Instituut voor Bouwrecht, Den Haag
Vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde, RU Groningen
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Nieuwe
De nieuwe bouwplanprocedure: ervaringen op lokaal niveau / F.M. Meijer... [et al.] - Delft: Delftse Universitaire Pers. - (Bouwmanagement en technisch beheer: ISSN 0925-6466 ; 14)
Uitg. van het Onderzoeksinstituut OTB in samenw. met het Instituut voor Bouwrecht, Rijksuniversiteit Groningen. -Met lit. opg.
ISBN 90-407-1119-4 NUGI 655
Trefw.: bouwvergunningen.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher , Delft University
INHOUD
SAMENVATTING . . . .. . . 1
1 Achtergronden van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . 1
2 Resultaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1 Aanleiding tot het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.2 Kader van de evaluatie . . . .. . . ... .. .. . . 5
1.3 Probleemstelling .. . . 6
1.4 Onderzoeksopzet ... . .. . . ... . .. . . 7
1.5 Opbouw van het rapport . . . .. . . .. . . 10
2 ACHTERGRONDEN EN COMMENTAREN BIJ DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE (1992) . . . 13 2.1 Inleiding . .. . . .. . . ... . .. . . ... 13 2.2 Nieuwe bouwplanprocedure . .. . . ... . .. .. . . 13 2.2.1 Aanleiding. .. ... . . ... . . .. .. . . 13 2.2.2 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14 2.2.3 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . .. 15 2.2.4 Toetsingsprocedures . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2.5 Doorlooptijden en fatale termijnen . . . .. .. . ... .. . 17
2.3 Jurisprudentie en commentaren . . . ... . . 18
2.3.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18
2.3.2 Vooroverleg. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18
2.3.3 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19
2.3.4 Driedeling en toetsingsprocedures . . . . . . . . . . . . .. 21
3 DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE:
PRAKTUK-ERVARINGEN EIND 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29
3.1 Inleiding... .. .. . . 29
3.2 Steekproef en respons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29
3.3 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht . . . 31
3.3.1 Automatisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 31 3.3.2 Mandatering/bevoegdheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32 3.3.3 Werkdruk . . . 33 3.4 Procedurele veranderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.4.1 Vooroverleg . . . .. .. . . 35 3.4.2 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 42 3.4.3 Welstandstoetsing . . . 46 3.4.4 Bouwtechnische toetsing . . . .. . . 50
3.4.5 Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemrapport . . . 54
3.5 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . .. 58
3.5.1 Aantallen . . . 60
3.5.2 Afbakening in bouwwerken . . . 61
3.5.3 Effecten van de driedeling . . . ... . . 63
3.6 Doorlooptijden en fatale termijnen .. . . 65
4 DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE NA TWEE JAAR: EEN TUSSENBALANS . . . .. . . .. . . .. .. . . 69
4.1 Inleiding .. . . .. . . . .. . . 69
4.2 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht .. .. . . 69
4.3 Procedures... ... . .. . .. . . .. . .. . . 73
4.3.1 Vooroverleg . . . .. . . ... . . : .. .. 73
4.3.2 Ontvankelijkheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 76
4.3.3 Welstandstoetsing .. . . 79
4.3.4 Bouwtechnische toetsing ... .. . . .. .. . . 80
4.3.5 Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemrapport . . . .. 83
4.4 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . .. 85
4.4.1 Afbakening tussen de verschillende categorieën. . . . . . . . . . .. 85
4.4.2 Meldingplichtige bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . .. 86
4.4.3 Onderscheid tussen de verschillende categorieën . . . . . . . . . .. 87
5 DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE: CONCLUSIES EN
AANBEVELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
5.1 Inleiding . . . ... .. . . 95
5.2 Organisatie van het Bouw- en Woningtoezicht . . . 95
5.3 Vooroverleg .. . . 97
5.4 Ontvankelijkheid .. ... . . .. . . .. .. . . 98
5.5 Toetsingsprocedures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99
5.5.1 Welstandstoetsing . . . .. . . .. . . 99
5.5.2 Bouwtechnische toetsing . . . . ... .. . .. .. .. . . .. .. 100
5.5.3 Afstemming met milieuvergunningverlening . . . . . . . . .. 101
5.5.4 Bodemrapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
5.6 Driedeling in bouwwerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 101
5.5 Doorlooptijden en fatale termijnen .. . . .. . . 103
LITERATUUR . . . .. . .. .. . . .. . . . ... . . 105 BULAGEN Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: Vragenlijst begeleidingscommissie A (juridische-administratieve aspecten) .. . . .. . . . .. .. .. . . .. . . .. . . 111
Vragenlijst enquête 1993 .. . . .. .. . . .. . . 117
Overzicht van de 26 casestudie-gemeenten . . . . . . . . . .. 131
Vragenlijst enquête 1994 .. . . .. . . .. . . .. 133
Gevolgen van de nieuwe regelgeving voor de tijdsbesteding aan BWT-taken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
SAMENVATTING
1 Achtergronden van het onderzoek
Op 1 oktober 1992 is de herziene Woningwet met het daaraan gekoppelde Bouwbe-sluit in werking getreden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft de toenmalige staatssecretaris Heerma toegezegd dat de nieuwe regelge-ving zou worden geëvalueerd. Het onderhavige evaluatierapport vormt het resultaat van een deelproject uit het evaluatie-onderzoek dat is toegespitst op het nieuwe vergunningenstelsel.
Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A, Ben C). Fase A bestaat uit een landelijk representatieve enquête die is uitgezet onder ruim driehonderd gemeenten. In fase B is in een beperkt aantal gemeenten meer gedetailleerd naar de bouwplanprocedure gekeken. Van 26 gemeenten zijn de enquêtegegevens en gemeentelijke notities onderzocht. Aanvullend zijn telefonische interviews afgenomen. Uit deze 26 gemeen-ten hebben we acht gemeengemeen-ten geselecteerd om aan een meer gedetailleerde casestu-die te onderwerpen. Ook in fase C is een landelijk representatieve enquête gehouden onder dezelfde gemeenten die ook in fase A zijn benaderd. De respoIlf van beide enquêtes was hoog en lag op 68% respectievelijk 60%.
2 Resultaten
Onderstaand worden de onderzoeksresultaten thematisch weergegeven. Organisatie
Vooral als gevolg van de introductie van positief fatale termijnen hebben veel gemeenten zich bezonnen op interne werkafspraken en procedures. Het resultaat daarvan is een sterke stroomlijning van het proces van vergunningverlening. Dit hebben ze bereikt door in de eerste plaats de uitbreiding van vaak reeds bestaande -mandaten. Een tweede actiepunt betreft de automatisering. Het voordeel van automa-tisering van de administratie is dat de bouwplanprocedure op die wijze goed bewaakt kan worden. In de derde plaats hebben gemeenten hun interne coördinatie sterk verbeterd. Op grote schaal zijn er werkafspraken gemaakt over interne procedures,
verantwoordelijkheden en interne (fatale) termijnen. Dit neemt niet weg dat vrijwel alle gemeenten als gevolg van de herziene regelgeving een verhoging van de werkdruk signaleren. De gemeenten zien deze verhoging van de werkdruk als een gevolg van de toegenomen complexiteit en omvang van de regelgeving. Het Bouw-besluit wordt door veel gemeenten in dit verband genoemd. Gemeenten besteden voorts noodzakelijkerwijs veel extra tijd aan een zorgvuldige bewaking van termij-nen, waarbij een nauwgezet toetsen aan ontvankelijkheidseisen past. Ook dit brengt extra werkzaamheden met zich. Het sterker dan voorheen benadrukken van het vooroverleg zorgt eveneens voor een extra beslag op de beschikbare ambtelijke capaciteit. Tenslotte levert de introductie van de coördinatieregeling voor bouw- en milieuvergunningprocedures een formalisering van de deels reeds bestaande praktijk op. Dit gegeven en het thans verplichte bodemonderzoek betekenen een verhoging van de werkdruk. We kunnen concluderen dat van een verlichting van bestuurlijke lasten van gemeenten, zoals beoogd met de wetsherziening, geen sprake is.
Vooroverleg
Het voeren van vooroverleg is sterk toegenomen als gevolg van de invoering van de positief fatale besluitvormingstermijnen. Ook de introductie van de driedeling in bouwwerken heeft het vooroverleg geïntensiveerd. Gemeenten gebruiken het voor-overleg voor een deel om aan de strakke termijnen van de formele procedure te ontsnappen. Het op grote schaal voeren van vooroverleg staat op gespannen voet met de geest van de wet.
De herziene Woningwet heeft als doelstelling onder meer het versnellen van de bouwplanprocedure en het vergroten van de rechtszekerheid voor aanvragers. De rechtszekerheid voor aanvragers is gedurende het vooroverleg zeer beperkt, terwijl versnelling van de formele procedure die is beoogd met de invoering van positief fatale besluitvormingstermijnen, door het vooroverleg wordt gereduceerd dan wel teniet gedaan. Desalniettemin moeten we het fenomeen vooroverleg genuanceerd beoordelen. In de meeste situaties waarin van vooroverleg sprake is wordt het belang van zowel gemeente als potentiële bouwer gediend. Laatstgenoemde is er vaak niet van op de hoogte waaraan de in te dienen bouwplannen precies moeten voldoen. Ook heeft hij doorgaans behoefte aan enige duidelijkheid omtrent de haalbaarheid van zijn plannen voordat de (kostbare) nadere uitwerking ervan plaatsvindt. Ten slotte wordt ten aanzien van het vooroverleg opgemerkt dat een groot deel van de nu tijdens het vooroverleg uitgevoerde werkzaamheden vóór inwerkingtreding van de herziene regelgeving gebeurde tijdens de officiële procedure. Het feit dat de oude regelgeving termijnen van orde kende, bood hiervoor de ruimte.
Ontvankelijkheid
Gemeenten blijken alles op alles te zetten om positieve mededelingen of bouwver-gunningen van rechtswege te voorkomen. Daarbij neemt het nauwgezet toetsen aan ontvankelijkheidsregels een belangrijke plaats in. De doelstelling die de wetgever voor ogen had met de ontvankelijkheidsregeling is dan ook gerealiseerd. Problemen doen zich echter voor met de termijn van twee weken waarbinnen aanvragers een onvolledige aanvraag kunnen aanvullen, indien B en W die onvolledigheid
constate-ren. De gemeenten ervaren de bedoelde termijn als erg krap en nemen ten opzichte van aanvragers in een aantal gevallen een soepeler houding aan dan de wet toelaat.
Dit leidt tot de volgende aanbeveling, waarbij wordt aangetekend dat in het wets-voorstel Leemtewet-Awb is voorzien in wijziging van artikel 47 Woningwet zodanig dat deels wordt aangesloten bij de regeling in artikel 4:5 Awb.
Aanbeveling:
De ontvankelijkheidsregeling uit de Woningwet behoeft aanpassing in die zin dat de standaardtermijn voor aanvulling van twee weken in anikei 47, eerste lid vervalt. Daarvoor in de plaats wordt - ook wat betreft de termijnstelling - aansluiting gezocht bij anikei 4:5 Algemene wet bestuursrecht.
Toetsingsprocedures Welstandstoetsing
Een gering percentage van de gemeenten is ertoe overgegaan om welstandsonge-voelige gebieden aan te wijzen. Ook het percentage gemeenten dat daartoe plannen heeft, is bescheiden. Gebieden die van welstandstoezicht zijn uitgezonderd, zijn meestal industrieterreinen. Tijdens het vooroverleg wordt praktisch altijd een welstandsbeoordeling gegeven van het overgelegde bouwplan. Toetsing aan wel-standscriteria geschiedt in een vrij kleine minderheid van de gemeenten altijd door de voltallige onafhankelijke commissie. Voor het overige is een gedelegeerde belast met de welstandsbeoordeling van gemiddeld zo'n 65% van alle ingediende bouw-plannen. De regelgeving voor de welstandstoetsing functioneert in het algemeen goed.
Bouwtechnische toetsing
Het Bouwbesluit vormt een afzonderlijk onderzoeksthema binnen de landelijke eva-luatie van de nieuwe regelgeving. Aangezien de toetsing aan het Bouwbesluit een prominente plaats in de bouwplanprocedure inneemt is in het onderhavige deelonder-zoek - zij het in algemene termen - aandacht geschonken aan de ervaringen van de gemeenten met de nieuwe technische regelgeving. Over de structuur en de opbouw van het Bouwbesluit is een meerderheid van de gemeenten tevreden. Er is echter kri-tiek op de (on)toegankelijkheid van de bouwtechnische regels. Ook hebben gemeen-ten moeite met de verwijzing naar (gewijzigde) NEN-normen en de manier waarop het gelijkwaardigheidsprincipe in de praktijk functioneert. Een meerderheid van de gemeenten (60%) geeft aan dat de oude bouwverordening beter of zelfs veel beter beviel dan het Bouwbesluit. Het zou goed zijn als het onderzoek dat zich specifiek op het Bouwbesluit richt aan bovenstaande signalen aandacht zou worden gegeven.
Afstemming met milieuvergunningverlening/bodemonderzoek
De afstemming met de milieuvergunningprocedure heeft in de praktijk tot weinig problemen geleid. Bij vijf tot tien procent van de ingediende bouwaanvragen moet ook een milieuvergunning worden aangevraagd. Wat betreft de eis van het
overleg-gen van resultaten van een bodemonderzoek trekken de meeste gemeenten de grenzen zo ruim mogelijk.
Driedeling in bouwwerken
Introductie van de driedeling in bouwwerken heeft niet bijgedragen aan de daarmee beoogde vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. De naamgeving melding wekt verwarring bij veel burgers, die bovendien in overgrote meerderheid geen onderscheid kunnen maken tussen de verschillende categorieën bouwwerken. In de tweede plaats kunnen gemeenten geen rechtsgevolgen verbinden aan een preventieve toets van meldingplichtige bouwwerken aan het Bouwbesluit. Zij voeren die in veel gevallen wel uit omdat daaraan in een aantal gevallen behoefte bestaat, bijvoorbeeld uit het oogpunt van constructieve veiligheid. Bovendien blijkt de mogelijkheid van repressief optreden tegen overtreders weinig adequaat. Tenslotte zorgen de in het Besluit meldingplichtige bouwwerken opgenomen omschrijvingen ervoor dat, in geval van strijd met het bestemmingsplan, veelvuldiger dan in het verleden artikel 19 in plaats van artikel 18a WRO dient te worden toegepast. Dit leidt tot onderstaande aanbeveling.
Aanbeveling:
De driedeling in bouwwerken dient te worden vervangen door een tweedeling in vrije en vergunningplichtige bouwwerken. Bij de vergunningplichtige bouwwerken wordt onderscheid gemaakt tussen een snelle procedure voor kleinere bouwwerken en een uitgebreide procedure voor grotere bouwwerken. De grenzen van de te introduceren categorie 'kleinere vergunningplichtige bouwwerken' zijn ruimer dan die van de huidige categorie meldingplichtige bouwwerken. Alle vergunningplichtige bouwwer-ken worden op dezelfde wijze getoetst.
Deze aanbeveling sluit goed aan bij een van de RARO-aanbevelingen naar aanleiding van het evaluatierapport WRO/Bro 1985, waarin een ruimere toepassing van artikel 18a WRO en van het Besluit meldingplichtige bouwwerken wordt bepleit.
Doorlooptijden en fatale termijnen
Sinds de inwerkingtreding van de herziene Woningwet is een duidelijke versnelling van procedures opgetreden. Uit statistische gegevens is af te leiden dat zowel de besluitvormingstermijn van vijf weken als die van dertien weken duidelijk vruchten afwerpt. In hoeverre deze versnelling van de behandeling van bouwaanvragen teniet wordt gedaan door het toegenomen belang van het vooroverleg is niet nauwkeurig aan te geven. Veel gemeenten houden de doorlooptijden van dit informele traject immers niet (zorgvuldig) bij. De conclusie is dat voor bouwplannen waarvoor geen vooroverleg plaatsvindt, de behandeltijd is bekort. Voor plannen waarbij dit wel het geval is, is deze bekorting beduidend geringer of zelfs afwezig. De doelstelling van versnelling van de procedure lijkt dan ook slechts gedeeltelijk te zijn gehaald.
1
INLEIDING
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
Op 28 augustus 1987 werd het wetsvoorstel tot herziening van de Woningwet aan de Tweede Kamer aangeboden. Uiteindelijk zijn belangrijke delen van de herziene Woningwet alsmede het daaraan gekoppelde Bouwbesluit op 1 oktober 1992 van kracht geworden. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zegde de toenmalige staatssecretaris Heerma op aandringen van de Kamer toe dat de nieuwe regelgeving zou worden geëvalueerd. In het overleg met de Eerste Kamer gaf de staatssecretaris nader aan op welke punten de evaluatie zich zou moeten toespitsen. De evaluatie kent een meerjarig karakter. Binnen drie jaar na de inwer-kingtreding van de wet (dus vóór oktober 1995) moet er een verslag aan de Kamer aangeboden worden.
In dit hoofdstuk gaan we allereerst in paragraaf l.2 in op het kader van de evaluatie. In paragraaf 1.3 lichten we vervolgens de probleemstelling van het onderzoek naar de bouwplanprocedure toe. In paragraaf 1.4 volgt een uiteenzetting van de drie fasen waarin dit onderzoek is uitgevoerd. Tenslotte stelt paragraaf l.5 de opbouw van het rapport aan de orde.
1.2 Kader van de evaluatie
De herziene Woningwet en het Bouwbesluit hebben consequenties voor tal van beleidsterreinen en thema' s die met elkaar samenhangen. De verschillende te evalueren thema's zijn dan ook in deelprojecten geclusterd. Eind 1992 heeft het ministerie van VROM de eerste onderzoeksopdrachten aan verschillende onderzoeks-instellingen verstrekt. Het ging daarbij om onderzoek gericht op de volgende thema's:
Het vergunningenstelsel.
Het functioneren van het Bouwbesluit.
Het openbaar bouwregister en de publikatieplicht. De aanschrijving.
Ten behoeve van het onderzoek naar het nieuwe vergunningenstelsel is een samen-werkingsverband tot stand gekomen tussen het Onderzoeksinstituut OTB (verbonden aan de Technische Universiteit Delft), het Instituut voor Bouwrecht en de vakgroep Bestuursrecht en Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
Het onderzoek is begeleid door een commissie met onderstaande samenstelling: Ir. L. Huibregtse (voorzitter) VROM/DGVH/BD '
Ir. P.J. van Luijk (secretaris) VROM/DGVH/BD
Drs. M.C.1. Geraets VROM/DGVH/BD
Ing. H. Beekhuis
Mr. F .H. van den Bercken Drs. J.B.H.E. Pinkse Mr. A.E.F. Diemer Mr. A.A.M. Evers Mr. C.L.M. Geene Mr. W.R. Smid
Drs. W.F.M. van der Vliet Mr. H.J. de Vogel
VNG/Vereniging Stadswerk Nederland VROMIDJZ IPO Koepels woningcorporaties BNA AVBB VROM/DGVH/BD VROM/RPDI ABZ VROMIDGVH/IVH's
Wij willen de leden van de bovengenoemde commissie en de DGVH-begeleiders bedanken voor hun deskundige commentaar en begeleiding.
De onderhavige rapportage beperkt zich in hoofdzaak tot de evaluatie van het vergunningstelsel, in het bijzonder wat betreft het functioneren van de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen. Aangezien we deze aspecten onmogelijk los kunnen zien van de hiervoor genoemde onderwerpen die in andere deelonderzoeken centraal staan, komen ook die onderwerpen - waaronder het Bouwbesluit - op èen aantal plaatsen zijdelings aan de orde.
1.3 Probleemstelling
In algemene termen gesteld, beoogt dit onderzoek de effectiviteit van de nieuwe regelgeving, met name het functioneren van het nieuwe bouwvergunningenstelsel in de praktijk, vast te stellen. Het is de bedoeling dat de resultaten van deze evaluatie uitmonden in aanbevelingen die gericht zijn op de geëvalueerde regelgeving en de daarop gebaseerde uitvoeringspraktijk.
Om deze probleemstelling nader uit te werken, hebben we onderzoeksvragen gefor-muleerd. Deze spitsen zich uiteraard toe op het functioneren van de driedeling in bouwwerken en de fatale termijnen.
Het gaat daarbij om de volgende drie hoofdvragen:
1. Hoe functioneert het herziene vergunningenstelsel in de praktijk? Leidt de verscherping van termijnen voor vergunningverlening tot een versnelde afhandeling van aanvragen?
2. Is de fictieve vergunningverlening regel dan wel uitzondering in de praktijk? Hoe vaak wordt de fictieve vergunningverlening verleend en hoe verhoudt zich dat tot het totale aantal bouwvergunningen?
3. In hoeverre maken gemeenten gebruik van de mogelijkheid om gebieden aan te wijzen waarbinnen geen welstandstoezicht zal worden uitgeoefend? In hoeverre maken gemeenten gebruik van de mogelijkheid om welstandsadvies in te winnen bij meldingplichtige bouwwerken?
Deze hoofdvragen zijn onder meer nader uitgewerkt in de volgende onderzoeksvra-gen. Voor. een vollediger opsomming van naar deelonderwerp uitgesplitste onder-zoeksvragen verwijzen wij naar bijlage 1.
In hoeverre leidt de nieuwe regelgeving tot een vermindering van de werk-druk?
Wat is en wordt de rol en het belang van het vooroverleg? Hoe gaan gemeenten om met de ontvankelijkheidsregeling? Hoe verloopt de toetsingsprocedure in de praktijk, wat betreft:
welstand;
bouwtechnische normen;
relatie met planologische voorschriften;
coördinatie van de bouwvergunning met de milieuvergunning; bodemonderzoek?
Hoe is de verdeling van bouwinitiatieven over de drie categorieën bouwwer-ken?
Hoe hanteerbaar is de driedeling in bouwwerken (zowel voor de aanvra-gers/melders als de toetsers)?
In hoeverre worden bouwplannen sinds oktober 1992 versneld afgehandeld? In hoeverre is er sprake van verdagingen en aanhoudingen van besluiten? Worden er veel vergunningen geweigerd?
1.4 Onderzoeksopzet
Het onderzoek is gesplitst in drie fasen (A, Ben C).
In fase A is - onder meer via een representatieve enquête onder Nederlandse gemeenten - nagegaan wat hun verwachtingen en eerste ervaringen met de nieuwe bouwplanprocedures zijn.
In fase B hebben we meer gedetailleerd naar de bouwplanprocedure gekeken. In deze tweede fase zijn allereerst casestudies verricht in gemeenten. Via interviews en dossieranalyse hebben we onderzocht hoe gemeenten met de nieuwe regelgeving omgaan. In fase B is eveneens een (tweede) landelijke enquête onder gemeentelijke diensten Bouw- en Woningtoezicht gehouden. Het functioneren van de nieuwe regelgeving bijna twee jaar na inwerkingtreding, staat centraal in de tweede enquête.
Voordat we in deze paragraaf nader ingaan op de onderzoeksopzet, willen we alle gemeenten en medewerkers van de diensten Bouw- en Woningtoezicht bedanken voor hun enthousiaste medewerking aan dit onderzoek.
Fase A
Fase A kent twee belangrijke onderdelen: een secundaire analyse van de literatuur en een landelijk representatieve enquête. Met behulp van de literatuuranalyse geven we een overzicht van de inhoud van de bouwplanprocedures zoals die in de herziene Woningwet zijn vastgelegd (uiteraard toegespitst op de verschillen met de situatie daarvoor). Daarnaast hebben we de commentaren geanalyseerd, die vanuit weten-schappelijke en maatweten-schappelijke hoek op de nieuwe regelgeving zijn gegeven. Om de eerste ervaringen van gemeentelijke zijde te inventariseren, is in het voorjaar van 1993 een schriftelijke enquête naar een groot aantal gemeenten verzonden. Deze enquête is te beschouwen als een nul-meting: we hebben gevraagd naar de bouw-planprocedure voor 1 oktober 1992 en gaan in op de eerste ervaringen met de nieuwe procedure. Uitgaande van een verwachte nettorespons van 40% zijn er naar 305 gemeenten enquêtes verstuurd. De feitelijke respons was overigens veel hoger: 68 %. Het onderzoeksrapport van fase A is als nummer 11 opgenomen in de serie Bouwmanagement en technisch beheer, van het OTB, met als titel De nieuwe bouw-planprocedure: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten Bouw- en Woningtoezicht, en uitgegeven bij de Delftse Universitaire Pers (Meijer e.a., 1994). De vragenlijst is als bijlage 2 in dit rapport opgenomen.
FaseB
Waar in fase A van het project de reacties van de gemeenten op de nieuwe bouw-planprocedure in globale zin zijn geïnventariseerd, geldt als het belangrijkste doel van onderzoeksfase B het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop gemeenten de nieuwe bouwplanprocedure hanteren. Gemeenten signaleren eventuele knelpunten op juridisch, technisch en bestuurlijk gebied en dragen mogelijke oplossingen voor de gesignaleerde knelpunten aan. In vergelijking met fase A wordt er veel dieper op de bouwplanprocedure ingegaan. Tevens nemen we de coördinatie tussen bouw- en milieuvergunning mee en besteden we aandacht aan de problematiek van het verplichte bodemonderzoek.
Binnen fase B kunnen drie onderdelen worden onderscheiden:
B-I: Follow-up fase A: kwalitatieve analyse enquêteresultaten. B-II: Acht casestudies onder gemeenten.
B-III: Landelijke enquête evaluatie bouwplanprocedure. Op elk van deze fase-onderdelen zal hierna worden ingegaan. B-I Follow-up fase A
In dit onderdeel onderzoeken we de bouwplanprocedures in 26 gemeenten nader. De gegevens die daartoe zijn geanalyseerd zijn verkregen uit het enquête-onderzoek. Naast een ingevulde vragenlijst retourneerde een aantal gemeenten op ons verzoek ook schriftelijk materiaal betreffende de bouwplanprocedure. Het gaat in de meeste
gevallen om een door het college van B en W behandelde (ambtelijke) nota over de nieuwe Woningwet of om een brochure die beschikbaar wordt gesteld aan aanvragers van een bouwvergunning. Naast het ingevulde enquêteformulier hebben we ook het schriftelijk materiaal geanalyseerd. Aanvullend is aan de hoofden van de gemeente-lijke diensten Bouw- en Woningtoezicht (BWT) telefonisch om nadere informatie gevraagd.
Bij de selectie van de 26 gemeenten vormt de gemeentegrootte het hoofdcriterium. De te kiezen gemeenten moesten evenredig gespreid zijn over de in het onderzoek onderscheiden gemeentegrootte-klassen. Daarnaast was het uiteraard cruciaal dat de desbetreffende gemeenten bereid waren om aan dit onderzoeksonderdeel mee te werken.
De gemeenten die voor het vervolgonderzoek zijn benaderd, zijn in vier categorieën te verdelen: zeven gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners, negen gemeenten van 20.000 - 50.000 inwoners, vijf gemeenten tussen 50.000 - 100.000 inwoners en vijf gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. In bijlage 3 zijn de namen van de betreffende gemeenten te vinden, verdeeld over de genoemde categorieën. De beschrijvingen die we van de gemeenten hebben gemaakt zijn ter toetsing aan de contactpersonen in de betreffende gemeenten gezonden.
Van het onderzoek naar de bouwplanprocedure in deze 26 gemeenten bestaat een (intern) deelrapport met als titel Evaluatie Woningwet en Bouwbesluit, onderdeel bouwvergunningverlening; deel 2: Bouwvergunningprocedures nader beschouwd.
B-II
Acht casestudies onder gemeenten
Uit de genoemde groep van 26 gemeenten hebben we acht gemeenten geselecteerd om aan een meer gedetailleerde casestudie te onderwerpen. Bij deze nadere selectie zijn de gemeentegrootte, het enthousiasme van de betrokken ambtenaren en de spreiding over het land de selectiecriteria.
Het doel van casestudies is nauwkeurig inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten de bouwplanprocedure hanteren. Zowel de technisch-bestuurskundige aspecten (organisatorisch, handhavingsproblematiek, interne en externe afstemming) als de juridische aspecten van de procedure werden in het oog gehouden.
Thema's die hierbij aan bod komen, zijn (in willekeurige volgorde): Hanteerbaarheid van de driedeling en de effecten ervan. Wijze waarop een bouwplan in de praktijk getoetst wordt.
Gevolgen van de invoering van de nieuwe regelgeving voor de gemeentelijke organisatie.
Omvang van de verschillende categorieën. Ontvankelijkheidsbepaling .
Snelheid van afhandeling van de aanvragen.
Relatie met ruimtelijke ordening en milieuregelgeving . Aantallen verdagingen, aanhoudingen en weigeringen. Aantallen van rechtswege verleende vergunningen/meldingen.
Van de acht casestudie-gemeenten hebben we al het beschikbare relevante schriftelij-ke materiaal bestudeerd. Daarnaast zijn alle gemeenten verschillende malen bezocht, waarbij in een aantal gevallen met verschillende vertegenwoordigers is gesproken. Indien na de gesprekken nog hiaten in de gegevens bestonden, hebben we telefonisch contact opgenomen. Uiteindelijk werd ook hier aan elk van de betrokken gemeenten de conceptversie van de desbetreffende casebeschrijving vOOr commentaar toege-zonden. In bijlage 4 worden de acht gemeenten en de contactpersonen met wie een of meer gesprekken hebben plaatsgevonden, genoemd.
De casestudies zijn beschreven in het (interne) onderzoeksrapport Evaluatie Woning-wet en Bouwbesluit, onderdeel bouwvergunningverlening; deel 3: Bouwvergun-ningprocedures, de effecten van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit in acht gemeenten.
B-III Landelijke enquête
Het centrale onderdeel van fase A was een landelijk representatieve enquête waarvan de resultatèn inzicht geven in de wijze waarop de overgang van de oude naar de nieuwe regelgeving in de gemeentelijke praktijk heeft plaatsgevonden. Juist nu in deze enquête veel gegevens zijn gevraagd uit de periode vóór inwerkingtreding van de nieuwe Woningwet kunnen we deze enquête beschouwen als een nul-meting.
In september 1994 is aan de 305 gemeenten waaraan deze enquête was verstuurd opnieuw een enquêteformulier gezonden.
Als uitgangspunt bij het· opstellen van deze enquête heeft de enquête uit fase A gediend. Uiteraard is de vraagstelling aangepast aan inmiddels verworven inzichten in de eerdere deelonderzoeken. De respons van de tweede enquête was iets lager dan die van de eerste, maar ook alleszins bevredigend: 60%. Het enquêteformulier is als bijlage 4 bij dit rapport opgenomen.
De resultaten van de tweede landelijke representatieve enquête zijn in het onderhavi-ge eindrapport verwerkt.
Fase
CFase C omvat de eindrapportage. In dit rapport staan - uiteraard - de resultaten van de gehouden onderzoeken centraal, met een sterk accent op de in fase B-III gehou-den landelijke enquête. Ook literatuur die zowel voor als na inwerkingtreding van de nieuwe regelgeving is verschenen en de belangrijkste jurisprudentie zijn in het eindrapport verwerkt. Voor de opbouw van het eindrapport zij verwezen naar de volgende paragraaf.
I.S Opbouw van het rapport
In hoofdstuk 2 schetsen we allereerst een beeld van de veranderingen in de regelge-ving die zich op en sinds 1 oktober 1992 hebben voltrokken. Met name de inhoud en de strekking van de introductie van de driedeling in bouwwerken en fatale termijnen zullen in dit hoofdstuk uitgebreid worden behandeld. Verder besteden we aandacht aan commentaren op de nieuwe regelgeving. Tot slot wordt in hoofdstuk 2 de
belangrijkste jurisprudentie behandeld, die over de nieuwe Bouwplanprocedure is verschenen.
Hoofdstuk 3 rapporteert over de bevindingen uit de tweede schriftelijke enquête. Het hoofdstuk beoogt een representatief beeld te geven van diverse aspecten van de bouwplanpJ,'ocedure nadat daarmee twee jaar ervaring is opgedaan. Achtereenvolgens is er aandacht voor:
Organisatie van het BWT. Vooroverleg.
Ontvankelijkheidsbepaling . Toetsingsprocedures .
welstand;
bouwtechnische toets;
afstemming met milieuregelgeving/bodemrapport; Driedeling in bouwwerken.
Doorlooptijden en fatale termijnen.
In hoofdstuk 4 vergelijken we de resultaten van de beide schriftelijke enquête-onderzoeken met elkaar. Ook worden daarbij de bevindingen uit de casestudies betrokken. Die gegevens kunnen uiteindelijk tot meer diepte en scherpte leiden als de vraag naar het verklaren van geconstateerde verschillen wordt gesteld. Hoofdstuk 4 is opgezet volgens hetzelfde stramien als hoofdstuk 3.
Het rapport sluit in hoofdstuk 5 af met het trekken van de belangrijkste conclusies en het formuleren van aanbevelingen voor zowel de wetgever als de uitvoeringspraktijk.
2
ACHTERGRONDEN EN COMMENTAREN BIJ
DE NIEUWE BOUWPLANPROCEDURE (1992)
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk verschaft inzicht in de bouwplanprocedure van de herziene Woningwet (paragraaf 2.2). Daarnaast bevat dit hoofdstuk een beknopt overzicht van commen-taren die vooraf op de wet zijn geleverd. Ook commentaar dat achteraf is verschenen
wordt kort besproken. In dezelfde paragraaf zetten we de belangrijkste jurisprudentie
na twee jaar Woningwet 1991 op een rijtje (paragraaf 2.3).
2.2 Nieuwe bouwplanprocedure 2.2.1 Aanleiding
Het oorspronkelijke voornemen om de Woningwet op het onderdeel van de bouw-planprocedure te wijzigen, was afkomstig uit de koker van de deregulering. De oorspronkelijke voorstellen werden gedaan door de in februari 1983 ingestelde
Stuur-groep deregulering (woning)bouwregelgeving1
• De stuurgroep stelde voor om de
bouwregelgeving te vereenvoudigen door de procedures voor de behandeling van
bouwplannen te wijzigen. Door de categorie vrije bouwwerken groter te maken en
een nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken in te voeren zou de toetsing minder arbeidsintensief moeten worden. Zo beoogde men een vermindering van het
aantal te toetsen bouwaanvragen. Ook werd als gevolg van deze wijzigingen een
afname van het aantal illegale bouwwerken verwacht.
De stuurgroep constateerde ook dat weliswaar de termijnen voor vergunningverle-ning bij de meer eenvoudige bouwwerken over het algemeen wel gehaald werden, maar dat bij de zogenaamd bestuurlijk complexe aanvragen (aanvragen waarbij planologische procedures moeten worden gevolgd) de termijnen voor behandeling gemiddeld twee tot drie maanden langer zijn. Gezien de belangen van de participan-ten in het bouwproces en hun rechtszekerheid, werd versnelling van procedures
Het actieprogramma deregulering (woning)bouwregelgeving werd op 22 september 1983 aan de Tweede Kamer aangeboden: TK 1983-1984, 17931, nr. 7.
wenselijk geacht2. Om versnelling van procedures te kunnen realiseren stelde ze voor fatale termijnen van behandeling in te voeren.
Bovengenoemde voorstellen hebben inderdaad in de gewijzigde Woningwet vorm gekregen. Hierna schenken we meer uitgebreid aandacht aan de driedeling in bouwwerken (2.2.3)' en de daarbij behorende uiteenlopende toetsingsprocedures (2.2.4). Ook wordt de positief fatale termijnstelling uitvoerig belicht (2.2.5). Met de invoering van positief fatale termijnen is tegelijkertijd een herziene ontvankelijk-heidsregeling in de wet opgenomen die we meteen hierna bespreken (2.2.2).
2.2.2 Ontvankelijkheid
Om te voorkomen dat het bestuur als gevolg van de invoering van positief fatale termijnen bij de vergunningverlening voor voldongen feiten zou worden gesteld door slordige aanvragers, moest in de herziene wet een ontvankelijkheidsregeling worden opgenomen. De in de wet opgenomen regeling heeft ten doel B en
vi
te laten vaststellen of de aanvrager heeft voldaan aan de ex artikel 8, derde lid, in de bouwverordening gegeven voorschriften inzake inrichting en indiening van een vergunningaanvraag. Aan de hand van die eisen moet Bouw- en Woningtoezicht beoordelen of een aanvraag ontvankelijk is, of dat er nog aanvullende informatie n6dig is.B en W kunnen de aanvrager ingevolge artikel 47 niet-ontvankelijk verklaren bij onvoldoende overgelegde gegevens. Daartoe dient wel eerst de mogelijkheid te worden geboden om verzuim te herstellen: binnen vijf weken na indiening van de aanvraag kunnen B en W om aanvullende gegevens verzoeken. Doen B en W dit niet binnen vijf weken, dan is de aanvrager van rechtswege ontvankelijk (artikel 47, zesde lid) en gaat de besluitvormingstermijn in op de dag na de ontvangst van de aanvraag (artikel 46, eerste lid). Indien B en W wel verzoeken om aanvulling, dan heeft de aanvrager daarvoor tWee weken de tijd (artikel 47, eerste lid). Slaagt deze er niet in binnen twee weken met aanvullende informatie te komen, dan is de aan-vraag niet-ontvankelijk (artikel 47, derde lid). Het gaat hierbij dus om niet
-ontvanke-Iij~eid van rechtswege.
Naar de letter van de wet is er geen vrijheid voor het bestuursorgaan om een aanvraag in behandeling te nemen indien de aanvullende informatie binnenkomt na afloop van de termijn van· veertien dagen. Komt de aanvrager binnen twee weken wel met aanvullende informatie, maar is die aanvulling naar het oordeei van B en W onvoldoende, dan moeten B en W binnen twee weken na ontvangst van .deze aanvulling niet-ontvankelijk verklaren (artikel 47, vierde lid). Hier kent de wet weer een positief fatale besluitvormingstermijn: verzuimen B en W de aanvrager niet-ontvankelijk te verklaren, dan is de aanvraag van rechtswege ontvankelijk (artikel 47, vijfde lid) en gaat debesluitvormingstermijn in op de dag die volgt op de dag waarop de aanvullende gegevens zijn verstrekt.
De ontvankelijkheidsregeling in de Woningwet wordt overigens aangepast aan de regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Dit is althans het voorstel in de
naamde Leemtewet Awb die momenteel bij het parlement ligt. Paragraaf 2.3.3 werkt de consequenties daarvan nader uit.
De ontvankelijkheidsregeling uit de Woningwet is van toepassing op vergunning-plichtige bouwwerken, maar niet op meldingvergunning-plichtige bouwwerken. Nu de Woning-wet geen ontvankelijkheidsregeling kent voor meldingplichtige bouwwerken geldt daarvoor de regeling in de Algemene wet bestuursrecht. Voor vergunningplichtige bouwwerken geldt dat artikel 47 Woningwet de lex specialis is ten opzichte van artikel 4:5 Awb. Voor meldingplichtige bouwwerken bestaat zo'n speciale ontvan-kelijkheidsregeling niet en dus geldt artikel 4:5 Awb. Dat betekent dat bij melding-plichtige bouwwerken geen positief fatale besluitvormingstermijn geldt. Het be-stuursorgaan kan, overeenkomstig artikel 4:5, eerste lid Awb, besluiten de melding (aanvraag in de zin van de Awb) niet in behandeling te nemen. Het moet echter wel eerst de gelegenheid bieden tot aanvulling. Daartoe kan het bestuur zelf een termijn stellen. Doorgaans zal de termijn van twee weken uit artikel 3.1, achtste lid van de Model-bouwverordening worden aangehouden. De ontvankelijkheidsregeling uit de Awb heeft slechts opschortende werking, overeenkomstig artikel 4:15 Awb. Dat betekent dat de tijd die het bestuur nodig heeft om de aanvrager om aanvulling te verzoeken, meetelt bij de totale besluitvormingsduur van vijf weken. Ook dat is anders bij de ontvankelijkheidsregeling voor vergunningplichtige bouwwerken. De regeling in de Woningwet bepaalt dat wanneer B en W om aanvulling van de aanvraag hebben verzocht, de besluitvormingstermijn begint te lopen de dag na de dag waarop de aanvrager de aanvullende gegevens heeft overgelegd.
2.2.3 Driedeling in bouwwerken
De Woningwet 1962 kent twee categorieën bouwwerken. In de nieuwe Woningwet is er sprake van drie categorieën: vrije bouwwerken, meldingplichtige en vergunning-plichtige bouwwerken.
Terwijl er één categorie is bijgekomen, is de categorie vrije bouwwerken opgerekt (artikel 43). Het gaat bij vrije bouwwerken om 'veranderingen en vernieuwingen van ondergeschikte betekenis of bouwwerken van geringe afmetingen'. Hierbij kunnen we denken aan dierenverblijven, carports, pergola's, dakkapellen en dakramen. Deze bouwwerken zijn niet-vergunningplichtig indien ze worden gebouwd in overeenstem-ming met het Bouwbesluit. Ex artikel 20 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (nieuw) zijn bestemmingsplanvoorschriften niet van toepassing op vrije bouwwerken. Een van de veronderstellingen achter de uitbreiding van de categorie vrije bouwwer-ken is dat daarmee de vrijheid van de burgers wordt vergroot. Een andere veronder-stelling is dat de lasten voor het bestuur zullen afnemen.
In artikel 42 Woningwet is de nieuwe categorie meldingplichtige bouwwerken opgenomen. Een bouwwerk is meldingplichtig (en dus niet vergunningplichtig), indien het valt onder het Besluit meldingplichtige bouwwerken en het vooraf schriftelijk is gemeld bij B en W via een meldingformulier. B en W moeten - op straffe van mededeling van rechtswege - binnen vijf weken meedelen of het bouw-werk een meldingplichtig bouwbouw-werk is en voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ook dient er te worden getoetst aan het bestemmingsplan. Deze mededeling en de mededeling van rechtswege zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 Algemene wet
be-stuursrecht (artikel 42, achtste lid) waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Globaal gaat het bij meldingplichtige bouwwerken om bouwsels met een maximale hoogte van 2.70 m en een maximale inhoud van 50 m3• Te denken valt aan een garage, een
(fietsen)schuurtje, een uitbreiding van de woonkamer of het aanbouwen van een afzonderlijke ruimte en het plaatsen van (bepaalde) dakkapellen.
2.2.4 Toetsingsprocedures
Zowel meldingplichtige als vergunningplichtige bouwwerken mogen niet in strijd zijn met het bt!stemmingsplan. Meldingen die in strijd zijn met het (geldende of in voorbereiding zijnde) bestemmingsplan moeten worden behandeld als een verzoek om vrijstelling ex artikel 18a/19a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 42, derde lid). Indien B en W hebben besloten de melding in behandeling te nemen als een verzoek om vrijstelling ex artikelen 18a/19a, moet binnen acht weken na de dag waarop de melding is ontvangen zijn beslist of toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in het derde tot en met elfde lid van artikel 19a WRO. Bij overschrijding van deze termijn volgt vrijstelling van rechtswege en wordt de mededeling geacht van rechtswege te zijn gedaan (artikel 42, zevende lid).
Zowel meldingplichtige als vergunningplichtige bouwwerken moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand. Opvallend is dat het niet voldoen aan redelijke eisen van welstand een meldingplichtig bouwwerk vergunningplichtig maakt (artikel 42,
eerste lid)3. De meldingplichtige bouwwerken moeten aan welstand worden getoetst, maar daarbij is inschakeling van een welstandscommissie niet verplicht.
Bij vergunningverlening is, na indiening van de aanvraag om bouwvergunning, inschakeling van een onafhankelijke commissie verplicht voorgeschreven. In vergelijking met de situatie onder de Woningwet 1962 betekent dit dat in een aantal gemeenten de commissies een andere samenstelling moesten krijgen. De Model-bouwverordening van de VNG geeft de commissie zes weken de tijd voor een advies. Als de bouwvergunning naar het oordeel van B en W in strijd is met de redelijke eisen van welstand, levert dat een verplichte weigeringsgrond op (artikel 44). Voor inschakeling van de commissie bij toetsing van meldingplichtige bouwwer-ken krijgt men slechts twee webouwwer-ken de tijd. Vrije bouwwerbouwwer-ken worden niet meer getoetst aan welstandseisen. Op die regel is een uitzondering gemaakt voor monu-menten: iedere wijziging blijft vergunningplichtig. Dit betekent dat ook telkens een welstandsbeoordeling dient te worden gemaakt. Deze uitzondering geldt evenwel weer niet voor bouwwerken die geen monument zijn, maar wel in beschermde stads-en dorpsgezichtstads-en staan. Thans is estads-en wetsvoorstel in voorbereiding om deze situatie in de toekomst te voorkomen.
De regeling op het punt van de welstandstoetsing heeft in de loop van de parlemen-taire behandeling een belangrijke wijziging ondergaan. Oorspronkelijk werd in het
3 Het indienen van een ongewijzigde aanvraag voor de verlening van een bouwvergunning is echter zinloos. De aanvraag moet immers geweigerd worden wegens strijd met redelijke eisen van welstand. Men kan zich dan ook afvragen of deze regeling strookt met het uitgangspunt van deregulering: overbodige regels die tot een vanzelfsprekend resultaat leiden dienen niet te worden gegeven.
wetsontwerp voorgesteld het welstandsadvies te laten vervallen. Slechts wanneer in een bestemmingsplan een bepaald gebied als 'gevoelig' wordt aangemerkt, is welstandstoetsing verplicht. De uiteindelijk tot stand gekomen regeling vormt het spiegelbeeld hiervan. Welstandstoezicht wordt in de gehele gemeente uitgeoefend, met uitzondering van die gebieden die in het bestemmingsplan van welstandstoetsing zijn uitgezonderd; de 'ongevoelige gebieden' (artikel 12). De bouwverordening moet criteria bevatten omtrent redelijke eisen van welstand en omtrent de wijze van toetsing (artikel 8, lid 6).
Een essentieel verschil tussen meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken is voorts dat meldingplichtige bouwwerken niet vooraf aan het Bouwbesluit mogen worden getoetst. De wetgever wil met andere woorden een systeem waarbij B en W preventief toetsen aan het Besluit meldingplichtige bouwwerken, redelijke eisen van welstand en het bestemmingsplan, en repressief toetst aan het Bouwbesluit. Indien sprake is van strijdigheid met het Bouwbesluit zou daartegen na afloop van de bouw via bestuursdwang moeten worden opgetreden.
2.2.5 Doorlooptijden en fatale termijnen
Een van de meest in het oog springende wijzigingen in de herziene Woningwet is de introductie van positief fatale beslistermijnen voor B en W. In de oude situatie lag tussen aanvraag en beslissing in beginsel maximaal vier maanden (Woningwet 1962, artikel 50). In geval voor het verlenen van een vergunning een zogenaamde 'verkla-ring van geen bezwaar' (ex. artikel 50, lid 8 Woningwet 1962, artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening) van Gedeputeerde Staten nodig was, beliep de totale behande-lingsduur maximaal zes maanden.
Bij de behandeling van de meldingplichtige bouwwerken dienen B en W binnen vijf weken de mededeling ex artikel 42, eerste lid, derde lid of vierde lid, te geven. Wordt deze termijn overschreden, dan is de mededeling van rechtswege gedaan (artikel 42, zesde lid). Daar komt bij dat in geval van strijdigheid met het bestem-mingsplan, B en W binnen acht weken moeten beslissen over het volgen van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19a WRO, op straffe van vrijstelling en mededeling van rechtswege (artikel 42, zevende lid).
Voor vergunningplichtige bouwwerken geldt onder de nieuwe wet dat B en W binnen dertien weken (na verdaging ten hoogste 26 weken) een beslissing moeten nemen over een aanvraag om bouwvergunning. Gebeurt dat niet, dan is de vergun-ning van rechtswege verleend (artikel 46, vierde lid).
Zoals gezegd, in artikel 50, eerste lid, van de Woningwet 1962 was de maximale beslistermijn voor B en W vier maanden. Deze termijn was echter niet positief fataal van karakter; termijnoverschrijding leverde dus niet de consequentie van verlening op. Aanvankelijk wilde de regering vergunningverlening van rechtswege ook van toepassing verklaren op bouwplannen waarvoor ex artikel 15 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling, anticipatie of een verklaring van geen bezwaar moet worden gegeven. Op dat standpunt is de regering in het laatste stadium van de parlementaire behandeling, in de Eerste Kamer, teruggekomen. Uiteindelijk gelden die termijnen op een heel andere wijze voor aanvragen waarvoor een planologische procedure moet worden gevolgd. De positief fatale termijnstelling voor bouwplannen
die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, maar waarvoor vrijstelling van dat plan mogelijk is, vangt pas aan op het moment dat die vrijstelling is verleend (artikel 46, lid 3, jo. artikel 49)4. Volgens artikel 49 is daarbij de positief fatale termijn vijf weken, wanneer vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 18 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het is dertien weken wanneer een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, is afgegeven.
2.3 Jurisprudentie en commentaren 2.3.1 Inleiding
De totstandkoming van de herziene Woningwet is niet zonder slag of stoot verlopen. Dat heeft zeker ook te maken met de stroom van reacties die de herziening heeft losgemaakt. Die reacties waren over het algemeen zeer kritisch. De vragen die de herziening heeft opgeroepen waren zowel van juridische als van wetstechnische en bestuurlijke aard. Opvallend daarbij was dat de wens om tot veranderingen in de procedure te komen, niet ter discussie is gesteld.
Nu de wet sinds enkele jaren wordt toegepast, kunnen we behalve via empirisch onderzoek, ook aan de hand van verschenen jurisprudentie vaststellen welke problemen zich in de praktijk voordoen. Opvallend is dat de rechter het bestuur streng de maat neemt bij het hanteren van de fatale besluitvormingstermijnen en de driedeling van bouwwerken. Belanghebbenden komen er aanmerkelijk beter vanaf bij de rechter; termijnoverschrijding bij bezwaar- en beroepsprocedures wordt in een aantal gevallen geaccepteerd, hoewel daar met de wet in de hand wel wat tegen in te brengen zou zijn.
Hieronder wordt een overzicht gegeven van commentaren en jurisprudentie die betrekking hebben op de betreffende onderdelen van de wet. Daaraan voegen we een paragraaf over vooroverleg toe. Het verschijnsel van het vooroverleg heeft sinds de invoering van de wet aan betekenis gewonnen. Gemeentebesturen proberen tijd te winnen door in de fase voorafgaand aan de officiële indiening van de aanvraag, alvast werkzaamheden te verrichten. Over de overgang van vooroverleg naar formele procedure is een interessante uitspraak verschenen.
2.3.2 Vooroverleg
Vóór invoering van de herziene Woningwet werd in de literatuur als verwachting uitgesproken dat als gevolg van de strakkere termijnen in de wet het overleg tussen bestuursorganen en aanvragers zich buiten de formele procedure om zou gaan afspe-lenS. Die verwachting blijkt inderdaad uit te komen. Naast de formele procedure is een pseudo-procedure ontstaan in de vorm van uitvoerig vooroverleg tussen aspirant-bouwer en gemeentelijke dienst. De intensivering van het vooroverleg in combinatie
4 Zoals gewijzigd bij wetsvoorstel TK 1991-1992, 22505.
met de fatale termijnstelling in de wet levert wel een risico op voor het bestuursor-gaan. Als in het kader van dat vooroverleg stukken worden gewisseld, dan kan de aspirant-bouwer zich op enig moment op het standpunt stellen dat hij reeds een aan-vraag voor bouwvergunning heeft ingediend. Als gevolg van de fatale termijnstelling kan dan, zonder dat het bestuursorgaan er erg in heeft, vergunning zijn verleend. Deze situatie dreigde in Heeswijk-Dinther. B en W waren van mening dat men nog in de fase van het vooroverleg verkeerde. De (waarnemend) voorzitter van de afdeling Rechtspraak van de Raad van State (Wnd. VzAR) meende echter dat B en W ten omechte niet hadden onderkend dat inmiddels een aanvraag was ingediend. De stelling van B en W dat gezien de onvolledigheid er geen sprake van een aanvraag kon zijn, treft geen doel. Als de aanvraag onvolledig is dient het college om aanvulling te verzoeken. Tot fictieve vergunningverlening kwam het op grond van artikel 46, derde lid evenwel niet: het bouwplan was strijdig met het bestemmings-plan (Wnd.VzAR 2 april 1993, BR 1993, p. 808).
Een voordeel van het vooroverleg is dat het bestuursorgaan langs die weg fatale vergunningverlening kan vermijden. Iets anders wordt het als de aspirant-aanvrager door de gemeente tegen zijn zin min of meer gedwongen wordt vooroverleg te voeren. Dan komt het vooroverleg in strijd met de strekking van de wet. Versnelling van procedures wordt niet of in mindere mate bereikt, en de rechtszekerheid is met zo'n gang van zaken al helemaal niet gediend. Het is in de praktijk niet eenvoudig om vast te stellen of de gemeente de aspirant -aanvrager afhoudt van het indienen van een formele aanvraag.
De werkwijze in de gemeente Apeldoorn trekt op dit punt sterk de aandacht. Aan aspirant-aanvragers wordt namelijk een formulier voorgelegd met als opschrift Verzoek beoordeling schetsplan c.q. aanvraag bouwvergunning. Uit de toelichting bij dit formulier blijkt dat de indiener aan de gemeente het recht geeft het informele schetsplan om te zetten in een officiële aanvraag: "Zodra de voor het bouwwerk vereiste toestemming kan worden verleend". De president van de rechtbank in Zutphen (Pres.Rb) stelt nadrukkelijk dat op deze wijze de bedoeling van de fatale termijnstelling wordt omzeild: de aspirant-aanvrager weet natuurlijk niet dat er ook een formulier Aanvraag bouwvergunning bestaat, laat staan dat hij zonder meer het recht heeft direct tot een formele bouwaanvraag over te gaan (Pres. Rb. Zuthpen 3 november 1994, BR 1995, p. 39, m.n. I.W. Weerkamp). De Apeldoornse praktijk kan ook ten koste gaan van derden-belanghebbenden zoals Pres.Rb. Zutphen 23 maart 1994 laat zien (BR 1994, p. 502). Een als schetsplan ingediend bouwplan dat bestemd was voor het voeren van vooroverleg werd, nadat het kennelijk voldeed aan de vereisten, door de gemeente omgezet in een aanvraag voor bouwvergunning. Binnen twee weken na de omzetting'werd vergunning verleend. Op deze wijze handelde de gemeente in strijd met de wet, althans dat lijkt de president te suggere-ren: de aanvraag werd niet ingediend op een formulier als bedoeld in artikel 8, derde lid Woningwet en de aanvraag werd ook niet binnen twee weken na ontvangst gepubliceerd ex artikel 41 Woningwet.
2.3.3 Ontvankelijkheid
Hierboven . is de regeling voor de ontvankelijkheidsbepaling in de Woningwet besproken. Die regeling is van toepassing op vergunningplichtige bouwwerken. Voor meldingplichtige bouwwerken is in de Model-bouwverordening een regeling opgenomen die aansluit bij de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht. In artikel 8, vierde lid Woningwet wordt aan de gemeenteraad de bevoegdheid toegekend regels te stellen omtrent de wijze van inrichting en indiening van een melding. De waarnemend voorzitter van de afdeling Rechtspraak van de Raad van State maakte korte metten met door B en W in dat verband gegeven regels, vanwege de onbevoegdheid van het college (BR 1994, p. 211, m.n. J.W. Weerkamp).
De ontvankelijkheidsregelingen voor meldingplichtige en vergunningplichtige bouwwerken lopen intussen wat de termijnen betreft niet parallel. De beslissingstijd die het bestuursorgaan nog heeft bij meldingplichtige bouwwerken, nadat de ontbre-kende informatie is ontvangen, is vijf weken minus de tijd die het bestuursorgaan nodig had om de melder om aanvulling te verzoeken. Overeenkomstig artikel 4: 15 Awb wordt de besluitvormingstermijn immers slechts opgeschort. Uit artikel 46, vijfde lid Woningwet valt op te maken dat bij aanvragen om bouwvergunning de volle termijn van dertien weken pas begint te lopen nadat de aanvrager de ontbre-kende informatie heeft aangeleverd. Verder begint bij meldingen de termijn weer te lopen (en komt er een einde aan het opschorten daarvan) op de dag dat de aan-vullende gegevens binnenkomen. Bij vergunningaanvragen start de termijn de dag na de dag waarop de aanvullende informatie arriveert.
In wetsvoorstel 23 780 (Leemtewet Awb) wordt de ontvankelijkheidregeling voor vergunningplichtige bouwwerken aangepast aan de regeling in artikel 4:5 Awb. Een verschil blijft dat de Woningwet volgens dit voorstel de termijn die B en W kunnen stellen voor aanvulling, standaard op twee weken bepaalt. Zowel uit systematisch als uit praktisch oogpunt verdient de ontvankelijkheidsregeling uit de Awb de voorkeur. Ben W krijgen dan de bevoegdheid een (redelijke) termijn te stellen, afhankelijk van de gegevens die nog ontbreken. Dat kan soms binnen enkele dagen, in andere geval-len is wat meer tijd nodig. De termijn van twee weken blijkt in de praktijk in een aantal gevallen ontoereikend te zijn. Bijvoorbeeld wanneer het rapport van een bodemonderzoek ontbreekt.
Men kan zich afvragen of de ontvankelijkheidsregeling vereist dat alle gegevens over het bouwplan beschikbaar zijn op het besluitvormingsmoment. Bij zeer grootschalige en ingewikkelde bouwplannen kan een dergelijke strenge opvatting problemen opleveren. De wetgever laat dan ook een opening voor gefaseerde vergunningverle-ning, waarbij hij een vergunning op hoofdlijnen verleent en op basis van de daaraan verbonden voorwaarden, van het stapsgewijs in te vullen bouwplan6 nader toetst. De
Model-bouwverordening geeft nadere invulling aan deze gefaseerde vergunningverle-ning . In twee schorsingsprocedures is dit stelsel inmiddels overeind gebleven (Wnd.Vz.AR, 7 juni 1993, BR 1993, p. 975, m.n. J.W. Weerkamp; Wnd.Vz ABR, 25 januari 1994, BR 1994, p. 501). De president van de rechtbank te Rotterdam
denkt kennelijk minder gunstig over deze aanpak (Pres.Rb Rotterdam 15 februari 1994, BR 1994, p. 404, m.n. R. Stiekema). Wordt deze laatste uitspraak in de jurisprudentie gevolgd, dan zou dat met name bij grotere bouwprojecten leiden tot verstarring van het bouwproces. Dat lijkt in ieder geval niet beoogd met de introduc-tie van posiintroduc-tief fatale termijnen. De president is in een uitspraak van latere datum duidelijk minder streng (Pres. Rb. Rotterdam 21 september 1994, BR 1995, p. 36). Naar uit die casus blijkt is voor hem doorslaggevend dat in een aan de vergunning verbonden voorwaarde het tijdstip wordt bepaald waarop de nog ontbrekende gegevens dienen te worden overgelegd.
Behalve de ontvankelijkheidsregeling kent de Woningwet overigens nog een ander instrument dat ook gebruikt kan worden om tot een tijdige afhandeling van de procedures te komen: de mogelijkheid om de afhandeling van vergunningaanvragen te verdagen (artikel 46, tweede lid). De verdagingsbeslissing van B en W moet door de gemeenteraad worden goedgekeurd. Daarbij is het niet noodzakelijk dat de ge-meenteraad voorafgaand aan de beslissing van B en W goedkeuren. Wel dient de goedkeuring binnen de wettelijke termijn van dertien weken te zijn gegeven (Wnd.Vz.ABR 25 april 1994, BR 1994, p. 849). Van de mogelijkheid tot verdaging van de termijn wordt in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt. Goedkeuring door de gemeenteraad wordt kennelijk gezien als een hoge drempel.
2.3.4 Driedeling en toetsingsprocedures
In de literatuur stuit men op veel vragen over de driedeling van bouwwerken, die geïntroduceerd werd in de Woningwet 1991. Met name zijn er nogal wat opmerkin-gen gemaakt over de mogelijkheid om een onderscheid te maken tussen de drie categorieën bouwwerken (Weerkamp, 1985; Lubach, 1987).
Bruil en Drupsteen (1991) zijn van mening dat door een driedeling de zekerheid voor aanvragers afneemt. De bouwer weet niet in welke categorie zijn bouwplan valt. Onder de Woningwet van 1962 was duidelijk dat in beginsel voor elk bouw-werk een vergunning vereist werd. Het volgende voorbeeld over antennes illustreert de problematiek: antennes tot drie meter zijn vergunningvrij , antennes tussen drie en vijf meter zijn meldingplichtig en antennes van meer dan vijf meter zijn bouwver-gunningplichtig (Brui!, 1986b). Brui! stelt dan ook een indeling in twee categorieën voor: de vrije en vergunningplichtige bouwwerken. De laatste categorie kan dan ingedeeld worden in kleinere (korte fatale termijnen met fictieve vergunningver-lening) en gewone bouwwerken.
De Raad voor de Volkshuisvesting (RA VO, 1986) heeft een vergelijkbare indeling voorgesteld. In plaats van onderscheid te maken tussen de meldingplichtige en de vergunningplichtige bouwwerken, stelt de raad voor onderscheid te maken tussen bouwwerken met een gewone en een verkorte vergunningprocedure. De vrije bouw-werken vormen in het voorstel de derde categorie bouwbouw-werken.
De gemeente Den Haag heeft - alvast vooruitlopend op de invoering van de nieuwe regelgeving- vanaf eind 1989 een nieuwe procedure voor de afhandeling van bouw-aanvragen ingevoerd. Deze gemeente maakt nu onderscheid tussen zogenaamde loketplannen, ambtelijke plannen en bestuurlijke plannen. Bij binnenkomst beoor-deelt een panel elke aanvraag aan de hand van checklisten en zet de bijbehorende
procedure in. De voorlopige ervaringen met deze vernieuwde procedure zijn positief.
Door de invoering van dit systeem is de gemiddelde behandeltermijn van bouwaan-vragen aanmerkelijk verkort (Kooijman en Schuur, 1993).
Vrije bouwwerken
In artikel 43 worden de situaties beschreven waarin geen bouwvergunning is vereist; de zogenaamde vergunningvrije bouwwerken. Met name de situatie zoals die is geregeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder d, heeft geleid tot problemen. Het blijkt voor gemeenten onduidelijk te zijn aan welke eisen een 'overkapping met een
open constructie' moet voldoen. Er zijn gemeentebesturen die een open constructie
met twee wanden toestaan als vergunningvrij bouwwerk. De rechter heeft op dit punt
een tamelijk strenge opvatting geformuleerd: van een dergelijke constructie is slechts
sprake indien de overkapping geen enkele wand heeft. Ook wanneer tussen
overkap-ping en aangrenzende wand een zodanig kleine afstand is gelegen dat er visueel
sprake is van een overkapping met een wand, is volgens de rechter niet voldaan aan
het vereiste van een open constructie (Wnd.Vz.AR 2 juni 1993, BR 1993, p. 814;
Gst.1993, 6976/9, m.n. J.M.H.F. Teunissen; Wnd.Vz.AR 29 november 1993, BR
1993, p. 401). Volgens het departement is deze strenge interpretatie strijdig met de
bedoeling van de wetgever? Inmiddels is een wetswijziging in voorbereiding.
Artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, geeft aan dat geen bouwvergunning is vereist voor het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een
bouwwerk. Wat onder een niet-ingrijpende verandering moet worden verstaan is niet
voor iedereen hetzelfde. Deze omschrijving, die ook reeds in artikel 47 van de
Woningwet 1962 voorkwam, heeft dan ook tot veel jurisprudentie geleid. Na de inwerkingtreding van de Woningwet 1991 zijn daaraan enkele uitspraken
toege-voegd8• Vanzelfsprekend kan deze jurisprudentie niet over de hele linie helder
maken wat niet-ingrijpend is. De jurisprudentie kan hooguit contouren zichtbaar
maken. Een principieel belangwekkende uitspraak is Wnd.Vz.AR 11 februari 1993
(BR 1993, p. 363, m.n. J.W. Weerkamp; Gst.l993 , 696617, m.n. J.M.H.F.
Teu-nissen). Hierin wordt verduidelijkt dat wanneer sprake is van een vergunningplichtig
bouwwerk dat overeenkomstig de wet aan welstandscriteria wordt getoetst, het niet
is toegestaan dat aan dit bouwwerk naderhand vergunningvrij wijzigingen worden
aangebracht die - hoewel ze op zichzelf beschouwd niet ingrijpend zijn - tot een
resultaat leiden dat uit het oogpunt van welstand niet aanvaardbaar is. Hoewel het omzeilen van het welstandstoezicht door deze uitspraak moeilijker is geworden,
onstaat de· vraag welk toetsingsmoment daarbij moet worden gehanteerd.
Onom-streden is immers dat enige tijd na voltooiing van het bouwwerk waarvoor een
7 Gesteld wordt dat met de omschrijving 'overkapping met een open constructie' meer bouwwerken zijn bedoeld dan slechts de carports. Getuige de literatuur, de jurisprudentie en de geluiden uit de gemeenten heeft kennelijk niemand dat begrepen. Men kan zich afvragen waar het misverstand op berust.
8 Wnd.Vz.AR 19 november 1992, BR 1993, p. 374, m.n. J.W. Weerkamp (ophangen reclamebord). Wnd.Vz.AR 6 april 1993, BR 1993, p. 887 (verbouwing boerderij).
