Pracownicy administracji danin publicznych
(opis i analiza obowiązujących unormowań prawnych) Jacek Kulicki
Tax workers in Poland: employment and legal issues
This article looks at the issues related to the selection, hiring and employment policies in the Polish tax administration. It first discusses the relevant legal requirements and formal qualifications for applicants. Next, the author reviews the grading systems, em‑
ployees’ duties and responsibilities, assessment of their performance, motivation systems, training and skills development opportu‑
nities, remuneration and benefits, as well as termination of employment regulations. The article concludes with a brief summary.
Spis treści
1. Ogólna charakterystyka pracowników administracji danin publicznych ...2
2. Kwalifikacje i wymogi niezbędne do zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych administracji danin publicznych ...3
2.1. Kwalifikacje o charakterze ogólnym ...3
2.2. Kwalifikacje i wymogi niezbędne do zatrudnienia na stanowiskach merytorycznych ...5
2.2.1. Aplikacja administracyjna ...5
2.2.2. Złożenie egzaminu kwalifikacyjnego ...6
2.2.3. Profil wykształcenia ...7
2.2.4. Staż pracy w administracji lub innych organizacjach określonych przez ustawodawcę ...7
2.2.5. Zakaz podejmowania określonej działalności lub wykonywania określonych zajęć ...8
3. Kwalifikacje i wymogi niezbędne do wykonywania funkcji organu skarbowego ...10
3.1. Staż pracy w komórkach merytorycznych jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych ...10
3.2. Poddanie się procedurze konkursowej ...11
3.3. Apolityczność kandydatów na stanowiska organów skarbowych ...12
3.4. Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez członków rodziny osób pełniących funkcje organów skarbowych ...12
3.5. Zakaz publikacji oraz prowadzenia wykładów ...12
4. Określenie sposobu stwierdzania posiadanych kwalifikacji przez kandydata na pracownika administracji danin publicznych ...13
5. Określenie procedury oceniania przydatności kandydata na konkretne stanowisko ...13
6. Określenie systemu stanowisk w administracji danin publicznych ...14
6.1. Podział stanowisk w służbie cywilnej ...14
6.2. Podział stanowisk w Służbie Celnej ...15
6.3. Podział stanowisk w administracji samorządowej...15
7. Określenie systemu wynagradzania i motywacyjnego ...15
7.1. Zasady wynagradzania w administracji danin publicznych...15
7.2. Określenie zasad awansu ...17
7.3. określenie zasad premiowania i nagradzania pracowników administracji danin publicznych ...18
7.3.1. Premie i nagrody pieniężne ...18
7.3.2. Nagrody o charakterze niepieniężnym ...19
8. Określenie systemu środków gwarancji zabezpieczających należyte wykonywanie zadań przez pracowników administracji danin publicznych ...19
8.1. Środki zapobiegawcze ...20
8.2. Środki represyjne ...21
8.2.1. Kary dyscyplinarne ...21
8.2.2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez pracownika ...22
8.3. Środki zachęcające ...23
9. Określenie zasad i przyczyn rozwiązania stosunku pracy (służbowego) ...24
9.1. Określenie zasad i przyczyn powodujących rozwiązanie lub wygaśnięcie pracy w służbie cywilnej ...24
9.2. Określenie zasad i przyczyn powodujących rozwiązanie lub wygaśnięcie stosunku służbowego w Służbie Cywilnej ...25
10. Określenie zasad podnoszenia kwalifikacji ...26
10.1. Podnoszenie kwalifikacji w służbie cywilnej ...26
10.1.1. Szkolenia w służbie cywilnej ...26
10.1.2. Szkolenia zewnętrzne członków korpusu służby cywilnej ...26
10.2. Podnoszenie kwalifikacji w Służbie Celnej ...26
11. Ochrona prawna pracownika administracji danin publicznych ...27
12. Podsumowanie ...27
1. Ogólna charakterystyka pracowników administracji danin publicznych
Prawną charakterystykę administracji danin publicznych poprzedzić należy choćby krótką definicją samej administracji danin publicznych przyjętą dla celów tego opracowania. Pod pojęciem tym rozumiem tę część administracji publicznej, któ‑
ra realizuje działalność organizatorską państwa w dziedzinie gromadzenia środków publicznych. Od strony przedmiotowej obejmuje ona podatki państwowe i samorządowe oraz te da‑
niny, które w przepisach oprawa nie zostały co prawda nazwa‑
ne podatkami, stanowiące jednak dochód budżetów: państwa i jednostek samorządu terytorialnego, których obowiązek po‑
noszenia na rzecz tych podmiotów wynika z ustaw1.
W administracji tej wyróżnić należy dwie części. Po pierw‑
sze, część rządową, która tworzą, minister finansów, General‑
ny Inspektor Kontroli Skarbowej, dyrektorzy izb skarbowych, izb celnych i urzędów kontroli skarbowej, naczelnicy urzędów skarbowych i urzędów celnych oraz obsługujące te organy jednostki organizacyjne (ministerstwo finansów, izby skarbo‑
wej i celne, urzędy skarbowe i celne oraz urzędy kontroli skar‑
bowej). Po drugie, część samorządową, którą tworzą wójtowie, burmistrzowie (prezydencji miast), starostowie i marszałkowie województw oraz samorządowe kolegia odwoławcze, a także urzędy obsługujące te podmioty
Na pracowników administracji skarbowej (danin publicz‑
nych) można spojrzeć z różnej perspektywy, np. miejsca za‑
trudnienia, charakteru stosunku prawnego łączącego pra‑
cownika z pracodawcą, rodzaju (charakteru) wykonywanych czynności, przysługujących pracownikowi uprawnień do po‑
dejmowania decyzji, czy też uprawnień delegowania swoich prerogatyw do podejmowania decyzji.
Pierwsze kryterium – miejsca zatrudnienia – pozwala wy‑
odrębnić pracowników zatrudnionych w poszczególnych jed‑
nostkach organizacyjnych administracji danin publicznych, a więc: ministerstwie finansów, urzędach i izbach skarbo‑
wych, urzędach i izbach celnych, urzędach kontroli skarbo‑
wej, urzędach gminnych, miejskich, starostwach, urzędach marszałkowskich oraz biurach samorządowych kolegiów od‑
woławczych. Jest to kryterium najmniej poznawcze, informu‑
jące w zasadzie tylko o miejscu zatrudnienia pracownika, nie przesądzające ani charakteru wykonywanej pracy, ani posia‑
danych uprawnień przez pracownika, ani statusu prawnego pracownika. Musi być więc bezwzględnie uzupełnione innymi kryteriami. Pierwsze z nich – kryterium charakteru stosunku prawnego łączącego pracownika z pracodawcą – pozwala wyodrębnić funkcjonariuszy celnych, członków korpusu służ‑
by cywilnej (urzędników i pracowników niemających statusu urzędnika), pracowników, do których maja zastosowanie prze‑
pisy ustawy o pracownikach państwowych, pracowników sa‑
morządowych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, oraz pracowników zatrud‑
nionych w jednostkach organizacyjnych administracji danin publicznych jedynie w oparciu o przepisy Kodeksu pracy.
Podstawową grupę pracowników administracji danin pu‑
blicznych stanowią członkowie korpusu służby cywilnej, do
1 Szerzej zob. też J. Kulicki, Prawne podstawy budowy modelu ad- ministracji danin publicznych, Analizy BAS nr 5(30), s. 2–5, www.bas.
sejm.gov.pl/analizy.php.
których zastosowanie ma u.s.cyw.2 Korpus ten tworzą urzęd‑
nicy służby cywilnej, a więc osoby zatrudnione na podstawie mianowania, oraz pracownicy służby cywilnej, a więc osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę (por. art. 3 u.s.cyw.).
Członkowie korpusu służby cywilnej są zatrudnieni w jed‑
nostkach organizacyjnych rządowej administracji danin pu‑
blicznych, a więc w ministerstwie finansów, urzędach i izbach skarbowych, urzędach i izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej. W urzędach tych mogą być zatrudnieni również:
a) pracownicy, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych (por.
art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.u.p3, art. 43 u.o.k.s.4, art. 23 ust. 1 pkt 3 u.s.cel.5),
b) pracownicy, do których maja zastosowanie wyłącznie przepisy K.p.6
Odrębną grupą pracowników jednostek organizacyjnych administracji rządowej są funkcjonariusze celni. Ta grupa pra‑
cowników może być zatrudniona wyłącznie w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, a więc w urzędach i izbach cel‑
nych oraz w ministerstwie finansów (por. art. 22 u.s.cel.).
Ostatnią grupę pracowników jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych stanowią pracownicy samo‑
rządowi, a więc osoby zatrudnione w urzędach gminnych, miejskich, starostwach, urzędach marszałkowskich oraz w biu‑
rach samorządowych kolegiów odwoławczych. Mają do nich zastosowanie przepisy u.prac.sam.7 (por. art. 2).
Trzecim kryterium opisującym pracowników administra‑
cji danin publicznych jest rodzaj (charakter) wykonywanych czynności przez pracownika. Pozwala ono wyodrębnić pra‑
cowników merytorycznych oraz niemerytorycznych. Ci pierwsi stanowią trzon pracowników administracji danin publicznych.
Uczestniczą bowiem, aczkolwiek w różnym stopniu, w procesie decyzyjnym. Pracownicy merytoryczni biorą udział zarówno w realizacji funkcji z zakresu zarządzania daninami publicznymi, jak i z zakresu wykonywania publicznej działalności państwa w sferze danin publicznych8. Są zatrudnieni zatem we wszyst‑
kich jednostkach organizacyjnych administracji skarbowej.
Obok pracowników merytorycznych, istotną grupę stanowią pracownicy niemerytoryczni – obsługi wewnętrznej jednostki organizacyjnej, do zadań których należą sprawy kadrowe, pła‑
cowe, socjalne, księgowości, organizacji szkoleń, administracyj‑
no‑kadrowe, wyposażenia technicznego, w tym informatyzacji, zabezpieczenia dokumentacji znajdującej się w posiadaniu jednostki organizacyjnej, jak i samego urzędu, jego obsługi prawnej (z wyłączeniem spraw, które urząd prowadzi w ramach realizacji funkcji zarządzania daninami publicznymi lub wyko‑
nywania publicznej działalności państwa w sferze podatków).
2 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U.
nr 227, poz. 2505 ze zm.).
3 Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów pań‑
stwowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 ze zm.).
4 Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz.U.
z 2011 r. nr 41, poz. 214 ze zm.).
5 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.).
6 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U.
z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.).
7 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządo‑
wych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 ze zm.).
8 Por. J. Kulicki, op.cit.
Czwarte kryterium – przysługujących pracownikowi uprawnień do prowadzenia spraw i podejmowania decy‑
zji – wyróżnia pracowników mających uprawnienia (upo‑
ważnienia) jedynie do prowadzenia sprawy (podejmowania czynności w ramach prowadzonego postępowania) oraz pracowników mających uprawnienia władcze, a więc prawo podejmowania i wydawania decyzji i innych indywidual‑
nych aktów prawnych skierowanych do stron postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych. Oczywiście, podziały w obu tych grupach pracowników mogą być głębsze, Wśród pracowników mających uprawnienia jedynie do prowadzenia sprawy (postępowania) można wyróżnić pracowników reali‑
zujących te czynności samodzielnie, np. inspektorów kontroli skarbowej (por. art. 38 ust. 1 u.o.k.s.), i pracowników realizu‑
jących te czynności pod nadzorem pracowników samodziel‑
nych (por. np. art. 38 ust. 3 u.o.k.s.). W drugiej grupie – pra‑
cowników mających uprawnienia władcze – wyróżnić można tych, którym prawo do podejmowania i wydawania decyzji zostało przyznane bez ograniczeń oraz tych, których upraw‑
nienia w tym zakresie ogranicza np. kwota zobowiązania po‑
datkowego.
Ostatnim, piątym, kryterium jest kryterium delegowania prerogatyw do podejmowania decyzji. Kryterium to dzieli pra‑
cowników na piastunów organów skarbowych (podatkowych, kontroli skarbowej itd.) oraz pozostałych.
Zarówno to ostatnie kryterium, jak i wcześniejsze, przysłu‑
gujących pracownikowi uprawnień do podejmowania decyzji, odnoszą się tylko do pracowników merytorycznych zatrud‑
nionych w jednostkach organizacyjnych administracji danin publicznych realizujących funkcje z zakresu wykonywania pu‑
blicznej działalności państwa w sferze podatków.
Przedstawione kryteria, przede wszystkim cztery ostat‑
nie umożliwiają: po pierwsze – sprecyzowanie niezbędnych kwalifikacji kandydatów na pracowników administracji danin publicznych, zatrudnienia na stanowiskach merytorycznych i niemerytorycznych oraz powołania na piastuna organu skar‑
bowego, po drugie – określenie sposobu stwierdzania (doku‑
mentowania) posiadanych przez kandydata kwalifikacji, po trzecie – określenie procedury oceny przydatności kandydata na konkretne stanowisko, po czwarte – określenie systemu stanowisk w administracji, po piąte – budowę systemu mo‑
tywacyjnego, po szóste – zdefiniowanie środków gwarancji zabezpieczających należyte wykonywania zadań przez pra‑
cowników, po siódme – określenie zasad i przyczyn rozwiąza‑
nia stosunku pracy, po ósme – określenie zasad podnoszenia kwalifikacji przez pracowników.
2. Kwalifikacje i wymogi niezbędne do zatrudnienia w jednostkach
organizacyjnych administracji danin publicznych
Kwalifikacje i wymogi niezbędne do zatrudnienia w jed‑
nostkach organizacyjnych administracji danin publicznych na‑
leży rozważyć odrębnie: po pierwsze – na poziomie ogólnym (dla wszystkich pracowników), po drugie – w odniesieniu do pracowników merytorycznych i obsługi (niemerytorycznych), po trzecie – piastunów organów.
2.1. Kwalifikacje o charakterze ogólnym
Ten rodzaj kwalifikacji odnosi się w praktyce do wszystkich pracowników administracji danin publicznych. Ich określenie jest elementem niezbędnym charakterystyki poszukiwanego pracownika, bez względu na rodzaj realizowanych przez nie‑
go zadań (merytorycznych lub niemerytorycznych), czy tez zajmowanego stanowiska (piastuna organu, inne kerownicze, pracownicze – samodzielne, niesamodzielne).
Do tej grupy kwalifikacji zaliczyć należy obywatelstwo, po‑
ziom wykształcenia, brak karalności, pełnię praw publicznych, nieposzlakowaną opinię, niemanifestowanie przekonań poli‑
tycznych, kulturę języka ojczystego.
Wymogi te wypływają, w stosunku do pracowników po‑
szczególnych jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych, z różnych uregulowań prawnych.
W stosunku do członków korpusu służby cywilnej, a więc pracowników jednostek organizacyjnych rządowej admini‑
stracji danin publicznych – z u.s.cyw. Ustawa ta w art. 4 stano‑
wi, że w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba, która:
1) jest obywatelem polskim; w niektórych przypadkach może być to również obywatel innego państwa (por.
art. 5 ust. 1 i 2 u.s.cyw.),
2) korzysta z pełni praw publicznych,
3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, 4) ciszy się nieposzlakowana opinią,
5) posiada kwalifikacje wymagane na danym stanowisku pracy.
Z tych pięciu wymogów cztery pierwsze mają charakter wybitnie ogólny, ostatni zaś – posiadanie kwalifikacji nie‑
zbędnych na danym stanowisku pracy – zawiera w sobie za‑
równo poziom wykształcenia, a więc kwalifikację ogólną, jak i profil wykształcenia, a więc kwalifikację o charakterze szcze‑
gółowym. Wśród tych wymogów brak jest wymogu dotyczą‑
cego kultury języka ojczystego.; nie tyle jednak jego znajo‑
mości (wydaje się to warunkiem niezbędnym zatrudnienia w każdym urzędzie administracji publicznej, wypływającym z treści art. 27 Konstytucji RP9), co dbałości o jego kulturę, a więc poprawne jego używanie, będące elementem ochro‑
ny języka ojczystego (por. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o języku polskim).
Zaakcentowany w u.s.cyw. został natomiast sam wymóg znajomości języka polskiego i udokumentowania tej znajo‑
mości przez osoby nieposiadajace obywatelstwa polskiego.
Ta grupa osób może być zatrudniona w służbie cywilnej tylko na stanowisku, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa (por. art. 5 ust. 2 u.s.cyw.10). Warunkiem zatrudnienia osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego
9 Zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym jest język polski, co nie narusza prawa mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Zob. również art. 4 usta‑
wy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz.U. z 2011 r.
nr 43, poz. 224 ze zm.).
10 Zob. także art. 10 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Eu‑
ropejskiej.
jest znajomość języka polskiego potwierdzona właściwym dokumentem11.
Ostatni wymóg z grupy wymogów ogólnych dotyczy sfery przekonań politycznych pracownika. Wymóg niemanifesto‑
wania przekonań politycznych został zapisany w obowiąz‑
kach członka korpusu służby cywilnej w art. 78 ust. 2 u.s.cyw.
W stosunku do urzędników oraz osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej niebedących urzędnikami służ‑
by cywilnej wymóg ten został rozszerzony o zakaz tworzenia partii politycznych i uczestniczenia w nich (por. art. 78 ust. 5 i 7 u.s.cyw.).
W stosunku do funkcjonariuszy celnych ogólne wymogi stawiane przed kandydatem do służby celnej zostały określo‑
ne w u.s.cel. Ustawodawca zaliczył do nich: a) obywatelstwo polskie, b) korzystanie z praw publicznych, c) niekaralność, co oznacza brak skazania prawomocnym wyrokiem sądu za prze‑
stępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe, d) nieposzlakowaną opinię, e) co najmniej średni poziom wykształcenia, f) stan zdrowia pozwalający na pełnie‑
nie służby na określonym stanowisku (por. art. 76 u.s.cel.).
Wśród ogólnych wymogów dla kandydata na funkcjonariu‑
sza celnego nie ma, podobnie, jak w przypadku służby cywil‑
nej, dbałości o kulturę języka ojczystego. Również, podobnie, jak w przypadku służby cywilnej, zakaz manifestowania po‑
glądów publicznych przez funkcjonariusza został ujęty w jego obowiązkach (por. art. 124. pkt 3 u.s.cel.).
Funkcjonariusz celny nie może być, podobnie, jak urzęd‑
nik służby cywilnej, członkiem partii politycznej (por. art. 125 pkt 1 u.s.cel.). Dodatkowo funkcjonariusz celny nie może12:
1) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego,
2) być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć, które mo‑
głyby wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub in‑
teresowność albo pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami służbowymi
3) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,
4) być członkiem zarządów fundacji prowadzących działal‑
ność gospodarczą,
5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10%
akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% ka‑
pitału zakładowego – w każdej z tych spółek,
6) prowadzić działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomoc‑
nikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie pro‑
dukcji roślinnej i zwierzęcej w formie i zakresie gospo‑
darstwa rodzinnego,
7) sprawować funkcji w podmiotach, których działalność jest związana z obrotem towarami z zagranicą lub obro‑
tem krajowym towarami pochodzącymi z zagranicy, lub świadczyć pracy na rzecz tych podmiotów albo na rzecz
11 Por. art. 5 ust. 2 u.s.cyw. oraz rozporządzenie Prezesa Rady Mi‑
nistrów z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby nieposia‑
dające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służ‑
bie cywilnej (Dz.U. nr 64, poz. 539).
12 Zob. art. 125 pkt 2–8 u.s.cel.
przedstawicielstw przedsiębiorców zagranicznych lub innych osób zagranicznych prowadzących działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Wymogi te, o charakterze ogólnym, odnoszą się do wszyst‑
kich funkcjonariuszy celnych, bez względu na zajmowane sta‑
nowisko służbowe i posiadany stopień służbowy. Ten element jest więc inaczej uregulowany niż w służbie cywilnej, gdzie takie wymogi zostały sformułowane w stosunku do członków korpu‑
su służby cywilnej zajmujących stanowiska kierownicze13: 1) dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (jed‑
nostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału (jednostki równorzędnej) – w urzędach na‑
czelnych i centralnych organów państwowych, 2) kierownika urzędu i jego zastępcy – w urzędach tereno‑
wych organów rządowej administracji specjalnej, 3) pracowników urzędów państwowych, w tym członków
korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska rów‑
norzędne pod względem płacowym ze stanowiskami wymienionymi w pkt 1 i 2.
Podobne wymogi ogólne, co w przypadku członków kor‑
pusu służby cywilnej i funkcjonariuszy celnych, zostały sfor‑
mułowane w stosunku do pracowników jednostek organi‑
zacyjnych administracji danin publicznych, do których mają zastosowanie przepisy u.p.u.p. Ustawa ta w art. 3 stanowi, że urzędnikiem państwowym może być osoba, która:
1) jest obywatelem polskim,
2) ukończyła 18 lat życia i ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych, 3) jest nieskazitelnego charakteru,
4) ma odpowiednie wykształcenie i odbyła aplikację admi‑
nistracyjną,
5) jej stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na odpowied‑
nim stanowisku.
U.p.u.p., podobnie, jak u.s.cyw. i u.s.cel., nie zalicza do wy‑
mogów ogólnych dbałości o kulturę języka ojczystego. Nie czyni tego również u.prac.sam. Ta ostatnia do wymogów ogól‑
nych zalicza jedynie14:
1) obywatelstwo. Pracownikiem samorządowym może być obywatel polski. Wyjątek – podobnie, jak w przy‑
padku służby cywilnej – dotyczy osób zatrudnionych na stanowisku, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywa‑
niu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochro‑
nę generalnych interesów państwa (por. art. 11 ust. 3 u.prac.sam.);
2) pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych,
3) kwalifikacje zawodowe.
Wymogi te dotyczą pracowników zatrudnionych na stano‑
wiskach urzędniczych, w tym kierowniczych, doradców i asy‑
stentów oraz pomocniczych i obsługi.
13 Por. art. 2 pkt 1lit. a) i c) i pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.).
14 Por. art. 6 ust. 1 u.prac.sam.
Dla niektórych grup pracowników u.prac.sam. stawia do‑
datkowe warunki. Dotyczy to:
1) pracowników samorządowych zatrudnionych na sta‑
nowiskach urzędniczych, którzy muszą (por. art. 6 ust. 3 u.prac.sam.):
a) posiadać co najmniej wykształcenie średnie, b) nie być skazanymi prawomocnym wyrokiem sądu za
umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicz‑
nego lub umyślne przestępstwo skarbowe, c) cieszyć się nieposzlakowaną opinią;
2) pracowników samorządowych zatrudnionych na sta‑
nowisku kierowniczym, którzy muszą (por. art. 6 ust. 4 u.prac.sam.)
a) nie być skazanymi prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicz‑
nego lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) cieszyć się nieposzlakowaną opinią,
c) posiadać co najmniej trzyletni staż pracy lub wyko‑
nywać przez co najmniej trzy lata działalność gospo‑
darczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku,
d) posiadać wykształcenie wyższe pierwszego stopnia (tzw. licencjat) lub drugiego stopnia w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym;
3) pracowników samorządowych zatrudnionych na pod‑
stawie powołania15 lub wyboru16, którzy nie mogą być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne prze‑
stępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (por. art. 6 ust. 2 u.prac.sam.).
W praktyce żadnych wymogów ogólnych w stosunku do kan‑
dydatów na pracownika jednostki organizacyjnej administracji danin publicznych nie stawia K.p. Wymogi te określa pracodaw‑
ca. Ta grupa pracowników może zajmować jednak jedynie stano‑
wiska związane z wykonywaniem obsługi wewnętrznej urzędu.
2.2. Kwalifikacje i wymogi niezbędne do zatrudnienia na stanowiskach merytorycznych
Ta grupa stanowisk obejmuje pracowników merytorycz‑
nych, a więc uczestniczących w procesie decyzyjnym (w przy‑
padku osób zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych obsługujących organy skarbowe) lub też biorących udział w realizacji funkcji z zakresu zarządzania daninami publiczny‑
mi. Do kwalifikacji wymaganych do zajmowania tego rodzaju stanowisk należą w szczególności: a) odbycie aplikacji skarbo‑
wej, b) złożenie egzaminu kwalifikacyjnego, c) profil wykształ‑
cenia, d) staż pracy w administracji lub innych organizacjach określonych przez ustawodawcę.
15 Dotyczy to: zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz skarbników: gminy, powiatu, województwa (por. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.prac.sam.).
16 Dotyczy to (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a)–c) u.prac.sam.):
1) w urzędzie marszałkowskim – marszałka województwa, wicemar‑
szałków oraz pozostałych członków zarządu województwa – jeżeli statut województwa tak stanowi,
2) w starostwie powiatowym – starosty, wicestarosty oraz pozosta‑
łych członków zarządu powiatu – jeżeli statut powiatu tak stanowi, 3) w urzędach gminy – wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
2.2.1. Aplikacja administracyjna
Żaden z ustawowych lub pozaustawowych aktów praw‑
nych nie nakłada na pracowników jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych obowiązku odbycia aplikacji skarbowej, a więc specjalnej, profilowanej aplikacji admini‑
stracyjnej, ukierunkowane na potrzeby tej służby. Co więcej, pojęcie takie (aplikacja skarbowa) nie funkcjonuje nie tylko w przepisach prawa pracy, ale i w świadomości ustawodawcy.
W administracji danin publicznych mamy do czynienia z czterema rodzajami aplikacji administracyjnej, czy jak określa to ustawodawca – służby przygotowawczej lub w przypadku pracowników kontroli skarbowej odbywania praktyki. Obej‑
muje ona: po pierwsze – członków korpusu służby cywilnej, po drugie – pracowników samorządowych, po trzecie – kandy‑
datów na funkcjonariuszy celnych, po czwarte – pracowników kontroli skarbowej. Dwie pierwsze mają charakter aplikacji ogólnej, dwie pozostałe natomiast są profilowane i ukierun‑
kowane na potrzeby służby celnej lub kontroli skarbowej Aplikacja administracyjna (służba przygotowawcza) w służbie cywilnej ma na celu teoretyczne i praktyczne przy‑
gotowanie pracownika podejmującego po raz pierwszy prace w służbie cywilnej do należytego wykonywania obowiązków służbowych (por. art. 36 ust. 2 u.s.cyw.). Podobne przygoto‑
wania przed służbą przygotowawczą stawia u.prac.sam. (por.
art. 19 ust. 3).
Służba przygotowawcza w służbie cywilnej trwa nie dłu‑
żej niż cztery miesiące i kończy się nie później niż z upływem ośmiu miesięcy od podjęcia pracy przez pracownika (por.
art. 36 ust. 4 u.s,.cyw.). Aplikacja samorządowa trwa natomiast nie dłużej niż trzy miesiące (por. art. 19 ust. 4 u.prac.sam.).
W obu przypadkach służba przygotowawcza kończy się egza‑
minem (por. art. 36 ust. 5 u.s.cyw. i art. 19 ust. 4 u.prac.sam.) Zarówno zakres służby przygotowawczej w służbie cywil‑
nej oraz w administracji samorządowej, jak i czas jej trwania świadczą o jej ogólnym charakterze. Budzi to bardzo poważ‑
ne wątpliwości w odniesieniu do pracowników administracji danin publicznych, której przedmiotem zainteresowania są ciężary fiskalne, a więc te świadczenia, które ze swej istoty mają charakter przymusowy. Wydawać by się więc mogło, że ustawodawca powinien zadbać, aby pracownik administracji skarbowej przeszedł odpowiednie, wyprofilowane i ukierun‑
kowane na potrzeby skarbowości szkolenie wstępne. Służba przygotowawcza w służbie cywilnej (podobnie, jak w admi‑
nistracji samorządowej) nie gwarantuje właściwego przygo‑
towania pracownika jednostek organizacyjnych administracji danin publicznych do profesjonalnego wykonywania pracy w tych jednostkach. Może ona być oczywiście dostosowywa‑
na do potrzeb konkretnej jednostki (por. art. 36 ust. 3 u.s.cyw.), jednak z uwagi na czas jej trwania (maksimum cztery miesią‑
ce, a w administracji samorządowej – trzy miesiące) trudno mówić o teoretycznym, a tym bardziej praktycznym przygo‑
towaniu w trakcie jej trwania pracownika podejmującego po raz pierwszy zatrudnienie w służbie cywilnej (administracji samorządowej) do wykonywania zadań ze sfery zarządzania administracja skarbową lub realizacji funkcji wykonawczych.
Takiemu procesowi szkolenia powinien być podporządkowa‑
ny cały pierwszy okres zatrudnienia pracownika w jednostce organizacyjnej administracji danin publicznych. Powinien on trwać znacznie dłużej niż obecny minimalny okres do dokona‑
nia pierwszej oceny w służbie cywilnej, który wynosi – zgod‑
nie z art. 38 ust. 1 u.s.cyw. – osiem miesięcy od nawiązania stosunku pracy17. Ujednolicony powinien być również zakres szkolenia teoretycznego i praktycznego. Obecnie nie wynika on z żadnych przepisów. U.s.cyw. (w art. 36 ust. 2) i u.prac.sam.
(w art. 19 ust. 3) stanowią ogólnie, że służba przygotowawcza ma na celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracowni‑
ka do należytego wykonywania obowiązków służbowych. Jej zakres i czas trwania określa dyrektor generalny urzędu (w ad‑
ministracji samorządowej – kierownik jednostki)18. Możliwe jest więc zróżnicowanie zakresu tej służby w poszczególnych jednostkach organizacyjnych administracji danin publicz‑
nych, co jest oczywistym błędem, szczególnie, gdy mamy do czynienia z urzędami tego samego rodzaju. Każda jednostka organizacyjna może kierować się bowiem własnymi preferen‑
cjami, które będą uzależnione od wielu czynników, zarówno obiektywnych, jak i subiektywnego spojrzenia na aplikację administracyjną kierującego danym urzędem.
Pewnymi wyznacznikami standardu aplikacji skarbowej mogą być służba przygotowawcza w Służbie Celnej, praktyka w kontroli skarbowej oraz aplikacja kontrolerska w najwyższej Izbie Kontroli (NIK).
Dwie pierwsze związane są z administracją danin publicz‑
nych. Mają one jednak różny charakter. Służba przygotowaw‑
cza w Służbie Celnej dotyczy tylko funkcjonariuszy celnych. Nie dotyczy pracowników jednostek organizacyjnych Służby Cel‑
nej, do których mają zastosowanie przepisy u.s.cyw. lub u.p.u.p.
Praktyka w kontroli skarbowej dotyczy tylko pracowników jed‑
nostek organizacyjnych kontroli skarbowej, którzy mają zamiar zdawać egzamin na stanowisko inspektora kontroli skarbowej.
Nie zastępuje więc służby przygotowawczej z u.s.cyw. Należy również dodać, że zarówno w przypadku Służby Celnej, jak i kontroli skarbowej zagadnienia danin publicznych stanowią tylko jeden z obszarów zainteresowania tych służb, przy czym dla Służby Celnej jest to obszar dodatkowy, a nie podstawowy.
Służba przygotowawcza w Służbie Celnej trwa dwa lata (por. art. 78 ust. 3 u.s.cel.). W tym okresie funkcjonariusz pod‑
lega okresowemu opiniowaniu nie rzadziej niż co 6 miesięcy (por. art. 80 ust. 1 u.s.cel.) i obowiązany jest:
1) odbyć szkolenie praktyczne, obejmujące19:
a) szkolenie wstępne (trwające do 6 miesięcy i odbywają‑
ce się w urzędzie, w którym funkcjonariusz pełni służ‑
bę), którego celem jest zapoznanie funkcjonariusza z:
• zadaniami i strukturą organizacyjną Służby Celnej,
• zadaniami wykonywanymi na stanowisku służbo‑
wym funkcjonariusza,
• prawami i obowiązkami funkcjonariusza celnego, b) kurs zawodowy (kończący się egzaminem komisyj‑
nym), w ramach którego funkcjonariusz zapoznawa‑
ny jest z przepisami, których znajomość jest niezbęd‑
na do samodzielnego pełnienia służby oraz nabywa umiejętności praktycznego stosowania tych przepi‑
sów; kurs ten obejmuje:
17 Por. również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposo‑
bu dokonywania pierwszej oceny w służbie cywilnej (Dz.U. nr 94, poz. 772).
18 Por. art. 36 ust. 3 u.s.cyw. i art. 19 ust. 8 u.prac.sam.
19 Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2010 r. w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celnej (Dz.U.
nr 78, poz. 516).
• część ogólną, jednolitą dla wszystkich funkcjona‑
riuszy, zawierającą podstawy wiedzy zawodowej z zakresu prawa celnego, prawa karnego skarbo‑
wego, prawa dewizowego, prawa podatkowego oraz postępowania administracyjnego i podatko‑
wego,
• część profilowaną, zgodną z zadaniami wyko‑
nywanymi przez funkcjonariusza na stanowisku służbowym,
c) praktykę zawodową, która ma na celu pogłębienie oraz utrwalenie umiejętności praktycznych w powią‑
zaniu z wiedzą teoretyczną,
2) potwierdzić egzaminem ukończenie zasadniczego kur‑
su zawodowego albo złożyć egzamin zawodowy, 3) potwierdzić egzaminem znajomość języka obcego lub
przedłożyć dokument potwierdzający znajomość języ‑
ka obcego w zakresie umożliwiającym wykonywanie obowiązków służbowych.
Służba przygotowawcza w Służbie Celnej ma więc cha‑
rakter zbliżony do aplikacji kontrolerskiej w NIK. Ta ostatnia, trwająca do osiemnastu miesięcy, obejmuje: a) szkolenie teo‑
retyczne w formie centralnie zorganizowanych wykładów, konwersatoriów i ćwiczeń wraz z kolokwiami lub testami za‑
liczeniowymi, b) wykonywanie w ramach obowiązków służ‑
bowych zlecanych zadań praktycznych oraz samokształcenie, c) egzamin kontrolerski20.
Praktyka w kontroli skarbowej dotyczy wyłącznie osób, któ‑
re mają zamiar przystąpić do egzaminu na stanowisko inspek‑
tora kontroli skarbowej, a więc samodzielnego pracownika w rozumieniu u.o.k.s. (por. art. 39 ust. 1 pkt 4 u.o.k.s.). Praktyka ta polega na odbyciu stażu zawodowego w wyznaczonych przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej (dyrektora Depar‑
tamentu Kontroli Skarbowej w Ministerstwie Finansów) ko‑
mórkach organizacyjnych urzędu, w szczególności na uczest‑
nictwie w postępowaniach kontrolnych lub postępowaniach przygotowawczych w rozumieniu K.k.s. lub K.p.k. W trakcie praktyki praktykant poddawany jest okresowym sprawdzia‑
nom, przy czym nie mogą one odbywać się częściej niż dwa razy do roku21.
2.2.2. Złożenie egzaminu kwalifikacyjnego W obecnym stanie prawnym wymóg złożenia egzaminu kwalifikacyjnego, od wyniku którego uzależniona jest moż‑
liwość awansu w hierarchii urzędniczej przewidują u.s.cvw., u.o.k.s. oraz u.s.cel.
U.s.cyw. przewiduje egzamin kwalifikacyjny dla członków korpusu służby cywilnej ubiegających się o mianowanie, a więc status urzędnika służby cywilnej. Egzamin ten (spraw‑
dzian) jest elementem postępowania kwalifikacyjnego na urzędnika państwowego (por. art. 43 ust. 3 u.s.cyw.). W jego
20 Por. zarządzenie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 6 paź‑
dziernika 1995 r. w sprawie aplikacji kontrolerskiej (MP nr 53, poz. 578).
21 Por. zarządzenie nr 44 Ministra Finansów z dnia 21 października 2010 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków odbywania praktyki oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na sta‑
nowisko inspektora kontroli skarbowej (Dz.Urz. Min.Fin. nr 11, poz. 49;
dalej: z.p.e.u.k.s.).
trakcie sprawdza się wiedzę i umiejętności niezbędne do peł‑
nienia zadań służby cywilnej. Postępowanie to, w tym spraw‑
dzian, przeprowadza Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (por. art. 43 ust. 1 u.s.cyw.).
Obowiązek zdania egzaminu kwalifikacyjnego przewiduje również u.o.k.s. Dotyczy on osób ubiegających się o powo‑
łanie na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, a więc w pełni samodzielnego pracownika kontroli skarbowej; tego, który nie tylko może samodzielnie prowadzić czynności kon‑
trolne (por. art. 38 ust. 1 u.o.k.s.), czy też powierzyć pracowni‑
kowi niesamodzielnemu dokonywanie niektórych czynności kontrolnych pod jego nadzorem (por. art. 38 ust. 3 u.o.k.s.), lecz również jest finansowym organem postępowania przy‑
gotowawczego w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe (por. art. 38 ust. 4 u.o.k.s. i art. 53 § 37 pkt 2 K.k.s.).
Egzamin ten obejmuje zagadnienia: a) kontroli skarbowej, b) postępowania administracyjnego, c) ordynacji podatkowej, d) materialnego prawa podatkowego, e) prawa dewizowego, f) prawa handlowego, g) rachunkowości, h) finansów publicz‑
nych, i) prawa karnego skarbowego (por. § 15 z.p.e.u.k.s.). Jego specyfiką jest przyznawanie ujemnych punktów za błędną od‑
powiedź (por. § 16 ust. 2 z.p.e.u.k.s.)
U.s.cel. przewiduje egzamin kwalifikacyjny w dwóch przy‑
padkach. Po pierwsze, mianowania na pierwszy stopień w kor‑
pusie aspirantów Służby Celnej, a więc na młodszego aspiranta Służby Celnej (por. art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a) i ust. 7 u.s.cel.). Po drugie, mianowania na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, a więc na podkomisarza celnego (por. art. 115 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 8 u.s.cel.). Egzaminy te po‑
przedzane są szkoleniem specjalistycznym, które obejmuje:
1) w przypadku szkolenia na pierwszy stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – wybrane zagadnienia doty‑
czące22:
a) dozoru celnego i kontroli wykonywanej przez Służbę Celną,
b) nadawania przeznaczeń celnych,
c) podatków pobieranych przez organy celne, d) zwalczania przestępczości,
e) postępowania w sprawach celnych oraz postępowa‑
nia podatkowego, f) prawa wspólnotowego;
2) w przypadku szkolenia na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej – wybrane zagadnie‑
nia dotyczące:
a) administracji publicznej,
b) kształtowania wizerunku Służby Celnej,
c) międzynarodowych aspektów działania Służby Cel‑
nej,
d) sektora finansów publicznych, a w szczególności bu‑
dżetu państwa,
e) organizacji i zarządzania, f) statystyki i analizy danych, g) zarządzania informacją, h) psychologii i etyki.
22 Zob. § 2 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 stycznia 2010 r. w sprawie przeprowadzenia szkolenia specjalistycznego do mianowania na pierwszy stopień w korpusie aspirantów Służby Cel‑
nej oraz w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej (Dz.U. nr 8, poz. 56).
Tego rodzaju egzaminów kwalifikacyjnych nie przewidują ani u.u.i.s.23, która dotyczy pracowników urzędów i izb skarbo‑
wych, ani u.prac.sam., która dotyczy pracowników administra‑
cji samorządowej.
Za specjalistyczny egzamin kwalifikacyjny pracowników administracji danin publicznych nie można również uznać egzaminu w trakcie postępowania kwalifikacyjnego dla pra‑
cowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie.
Jest to niewątpliwie egzamin kwalifikacyjny, ale o charakterze ogólnym. Jego wynik wpływa wyłącznie na charakter prawny stosunku pracy łączącego członka korpusu służby cywilnej z pracodawcą. Nie wpływa natomiast na awans w hierarchii służbowej pracowników administracji danin publicznych (awans poziomy), np. nie prowadzi do zajęcia przez pracowni‑
ka stanowiska samodzielnego.
2.2.3. Profil wykształcenia
Wymóg posiadania określonego profilu wykształcenia przewiduje jedynie u.o.k.s. W jej art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawo‑
dawca stanowi, że inspektorem kontroli skarbowej może być osoba posiadająca wykształcenie prawnicze, ekonomiczne lub inne wyższe o specjalności przydatnej do kontroli skarbowej.
Jednocześnie w ust. 2 tegoż art. postanowiono, że Generalny Inspektor Kontroli skarbowej może w szczególnych przypad‑
kach odstąpić od tego wymogu. Wymóg z art. 39 ust. 1 pkt 3 u.o.k.s. odnoszący się do wykształcenia nie ma więc charakte‑
ru bezwzględnie obowiązującego. Zresztą już samo sformuło‑
wanie tego przepisu świadczy o pozostawieniu Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej dużej przestrzeni interpreta‑
cyjnej. W obecnym stanie prawnym, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kontroli skarbowej, w praktyce każdy profil wykształcenia może być przydatny dla celów realizacji zadań nałożonych na kontrolę skarbową.
Podobnego rodzaju ograniczeń nie wprowadza ustawo‑
dawca w odniesieniu do pozostałych pracowników admini‑
stracji danin publicznych.
2.2.4. Staż pracy w administracji lub innych organizacjach określonych przez ustawodawcę
Wymóg stażu pracy jest jednym z podstawowych wymo‑
gów zatrudnienia na określonym stanowisku służbowym, mówiąc inaczej – awansu w hierarchii urzędniczej. Dotyczy on zarówno awansu poziomego, jak i pionowego.
Dla członków korpusu służby cywilnej wymóg stażu pracy wynika w pierwszej kolejności z u.s.cyw., a także niektórych ustaw szczególnych (np. u.o.k.s.), dla funkcjonariuszy celnych – z u.s.cel., zaś dla pracowników samorządowych z u.prac.sam.
W służbie cywilnej wyróżnić należy wymóg odpowiednie‑
go stażu pracy sformułowany dla celów:
1) mianowania na urzędnika służby cywilnej, 2) awansu pionowego,
3) awansu poziomego.
23 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbo‑
wych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267 ze zm.).
Ad 1)
Wymóg ten wynika z art. 40 pkt 2 u.s.cyw., który stanowi, że o mianowanie w służbie cywilnej może ubiegać się osoba, która posiada co najmniej trzyletni staż pracy w służbie cy‑
wilnej lub uzyskała zgodę dyrektora generalnego urzędu na przystąpienie do egzaminu kwalifikacyjnego przed upływem tego terminu, jednak nie wcześniej niż po upływie dwóch lat od nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej.
Ad 2)
Wymogi w zakresie stażu pracy dla celów awansu pio‑
nowego w służbie cywilnej określone są w praktyce jedynie w odniesieniu do wyższych stanowisk w służbie cywilnej.
Precyzuje je u.s.cyw. W przypadku administracji danin pu‑
blicznych odnoszą się one w zasadzie do kierującego depar‑
tamentu lub komórką równorzędną w urzędzie obsługującym ministra finansów. Osoba zatrudniona na tym stanowisku powinna posiadać co najmniej trzyletni staż pracy, w tym co najmniej roczny na stanowisku kierowniczym lub dwuletni na stanowisku samodzielnym w jednostkach sektora finansów publicznych (por. art. 53 pkt 5 u.s.cyw.).
W przypadku pozostałych stanowisk (kierujących komórkami organizacyjnymi w urzędach skarbowych, izbach skarbowych lub urzędach kontroli skarbowej), poza stanowiskami związanymi z pełnieniem funkcji organu skarbowego (zob. pkt 3.1.), wymogi dotyczące stażu pracy nie zostały nigdzie wyartykułowane24.
Ad 3)
Wymóg odpowiedniego stażu pracy w przypadku awansu poziomego sformułowany został jedynie w odniesieniu do stanowisk inspektorów kontroli skarbowej. Wynika on:
1) w przypadku awansu na stanowisko inspektora kontroli skarbowej IV stopnia – z u.o.k.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 4 u.o.k.s. inspektorem może być tylko osoba mająca odpowiedni staż pracy w jednostkach organizacyjnych kontroli skarbowej (co najmniej 3 lata) lub w organach administracji podatkowej (co najmniej 5 lat),
2) w przypadku awansu na stanowisko inspektora III, II i I stopnia – z r.st.s.c.25 Do awansu na stanowisko inspekto‑
ra kontroli skarbowej III stopnia wymagany jest dwuletni staż pracy na stanowisku inspektora kontroli skarbowej IV stopnia, do awansu na stanowisku inspektora kontroli skarbowej II stopnia wymagany jest dwuletni staż pracy na stanowisku inspektora kontroli skarbowej III stopnia, a do awansu na stanowisku inspektora kontroli skarbo‑
wej I stopnia wymagany jest dwuletni staż pracy na sta‑
nowisku inspektora kontroli skarbowej II stopnia.
Podobnych wymogów nie ma określonych w przypadku innych stanowisk: starszego komisarza skarbowego, komisa‑
rza skarbowego, inspektora kontroli podatkowej i innych.
W przypadku funkcjonariuszy celnych wymogi dotyczące stażu pracy określa u.s.cel., formułując odrębnie wymogi do‑
24 Por. też rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grud‑
nia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaga‑
nych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzeń oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz.U. nr 211, poz. 1630; dalej: r.st.s.c.).
25 Zob. przypis 25.
tyczące awansu pionowego (na wyższe stanowisko służbowe) i poziomego (na wyższy stopień służbowy).
W przypadku awansu pionowego wymagany minimalny staż pracy określany jest dla stanowisk:
1) Szefa Służby Celnej; w tym przypadku wymagany jest czteroletni staż pracy w organach administracji publicz‑
nej, w tym co najmniej trzyletnie doświadczenie na sta‑
nowisku kierowniczym (por. art. 27 ust. 3 pkt 6 u.s.cel.), 2) Zastępcy Szefa Służby Celnej; w tym przypadku wyma‑
gany jest czteroletni staż pracy (służby) w Służbie Celnej, w tym co najmniej trzyletnie doświadczenie na stanowi‑
sku kierowniczym (por. art. 27 ust. 4 pkt 5 u.s.cel.), 3) dyrektora izby celnej, zastępcy dyrektora izby celnej na‑
czelnika urzędu celnego i zastępcy naczelnika urzędu celnego; do awansu na te stanowiska wymagany jest co najmniej czteroletni staż pracy (służby) w Służbie Celnej (por. art. 27 ust. 9 pkt 6 u.s.cel.).
U.s.cel., również przepisy wykonawcze do niej, nie formułu‑
ją natomiast wymogu odpowiedniego stażu pracy w odniesie‑
niu do innych stanowisk kierowniczych (chodzi o stanowiska kierowników komórek organizacyjnych w urzędach celnych i izbach celnych).
Wymagania dotyczące stażu pracy w przypadku awansu na wyższy stopień służbowy sformułowane zostały w art. 120 ust. 1 u.s.cel. Zgodnie z tym przepisem mianowanie na wyższy stopień służbowy następuje odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego, posiadanych kwalifikacji zawodo‑
wych oraz opinii służbowej i nie może nastąpić później niż po odbyciu 5 lat służby w stopniach: szeregowych, podoficerów i aspirantów i nie wcześniej niż po odbyciu służby w stopniu:
1) starszego aplikanta celnego – roku, 2) młodszego rewidenta celnego – roku, 3) rewidenta celnego – roku,
4) starszego rewidenta celnego – roku, 5) młodszego rachmistrza celnego – roku, 6) rachmistrza celnego – roku,
7) starszego rachmistrza celnego – roku, 8) młodszego aspiranta celnego – 2 lat, 9) aspiranta celnego – 2 lat,
10) starszego aspiranta celnego – 2 lat, 11) podkomisarza celnego – 2 lat, 12) komisarza celnego – 2 lat, 13) nadkomisarza celnego – 2 lat, 14) podinspektora celnego – 3 lat, 15) młodszego inspektora celnego – 3 lat, 16) inspektora celnego – 3 lat.
Szczególnych wymogów co do minimalnego stażu pracy dla celów awansu pionowego lub poziomego nie zawiera na‑
tomiast u.prac.sam.
2.2.5. Zakaz podejmowania określonej działalności lub wykonywania określonych zajęć
Oba te zakazy sformułowane są w kilku ustawach.
W stosunku do członków korpusu służby cywilnej zasto‑
sowania w pierwszym rzędzie ma art. 80 u.s.cyw. Przepis ten w ust. 1, odnoszącym się do wszystkich członków korpusu
służby cywilnej, zakazuje: po pierwsze – podejmowania do‑
datkowego zatrudnienia bez pisemnej zgody dyrektora gene‑
ralnego urzędu, po drugie – wykonywania czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z u.s.cyw. lub pod‑
ważających zaufanie do służby cywilnej.
Większe obostrzenia w podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia ustawodawca formułuje w stosunku do urzęd‑
ników służby cywilnej oraz osób zajmujących wyższe stano‑
wiska w służbie cywilnej, nie będących urzędnikami służby cywilnej. Osoby te nie tylko nie mogą podejmować dodatko‑
wego zatrudnienia bez zgody dyrektora generalnego urzędu, ale bez takiej zgody nie mogą podejmować żadnych zajęć za‑
robkowych (por. art. 80 ust,. 2 i 3 u.s.cyw.).
U.s.cyw. nie formułuje wprost zakazu prowadzenia działal‑
ności gospodarczej przez członków korpusu służby cywilnej.
Zakaz taki wyprowadzić jednak należy z treści art. 80 ust. 1 u.s.cyw., w którym ustawodawca zakazuje podejmowania zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z u.s.cyw. Za takie zajęcie uznać należy niewątpliwie – szczególnie w przy‑
padku pracowników administracji danin publicznych – pro‑
wadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Dla części pracowników jednostek organizacyjnych administracji skar‑
bowej zakaz prowadzenia takiej działalności wynika nato‑
miast wprost z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.;
dalej: u.o.d.g.; por. art. 4 pkt 6). Ustawa ta dotyczy (por. art. 2 u.o.d.g.):
1) pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kie‑
rownicze:
a) dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczel‑
nika wydziału (jednostki równorzędnej) – w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych, b) kierownika urzędu i jego zastępcy – w urzędach tere‑
nowych organów rządowej administracji specjalnej;
2) pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska rów‑
norzędne pod względem płacowym ze stanowiskami wymienionymi w pkt 1,
3) innych niż wymienieni w pkt 1 i 2 członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie obsługują‑
cym ministra właściwego do spraw finansów publicz‑
nych (ministerstwie finansów),
4) pracowników samorządowych kolegiów odwoław‑
czych zajmujących stanowiska: przewodniczącego, jego zastępcy oraz etatowego członka kolegium,
5) wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organi‑
zacyjnych gminy, osób zarządzających i członków or‑
ganów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), 6) członków zarządów powiatów, skarbników powiatów,
sekretarzy powiatów, kierowników jednostek organiza‑
cyjnych powiatu, osób zarządzających i członków orga‑
nów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty,
7) członków zarządów województw, skarbników woje‑
wództw, sekretarzy województw, kierowników woje‑
wódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osób zarządzających i członków organów zarządzają‑
cych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa,
8) innych osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli usta‑
wa szczególna tak stanowi.
Nie obejmuje więc ona wszystkich pracowników admini‑
stracji danin publicznych. Nie dotyczy pracowników urzędów i izb skarbowych (poza naczelnikami urzędów skarbowych i ich zastępcami oraz dyrektorami i wicedyrektorami izb skar‑
bowych), pracowników urzędów i izb celnych (poza naczel‑
nikami urzędów i ich zastępcami oraz direktorami izb i ich zastępcami), pracowników urzędów kontroli skarbowej (poza dyrektorami urzędu i ich zastępcami), pracowników urzędów gminnych i miejskich, starostw i urzędów marszałkowskich (poza osobami wyraźnie wskazanymi w art. 2 pkt 6, 6a i 6b u.o‑
.d.g.). Dotyczy ona natomiast wszystkich pracowników zatrud‑
nionych w ministerstwie finansów, jako jednostce obsługują‑
cej ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
Ustawa ta, poza zakazem prowadzenia działalności gospo‑
darczej, wprowadza również zakaz (por. art. 4 u.o.d.g.):
1) członkostwa w zarządach, radach nadzorczych lub ko‑
misjach rewizyjnych spółek prawa handlowego, 2) zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w spółkach
prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrze‑
nie o ich stronniczość lub interesowność,
3) członkostwa w zarządach, radach nadzorczych lub ko‑
misjach rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem komisji rewizyjnych spółdzielni mieszkaniowych,
4) członkostwa zarządów fundacji prowadzących działal‑
ność gospodarcza,
5) posiadania w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10%
kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek, 6) zarządzania działalnością gospodarczą oraz bycia przed‑
stawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Podobnego rodzaju zakazy obejmują wszystkich funk‑
cjonariuszy celnych. Wynikają one z art. 125 u.s.cel. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz Służby Celnej nie może:
1) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego,
2) być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć, które mo‑
głyby wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub in‑
teresowność albo pozostawałyby w sprzeczności z jego obowiązkami służbowymi,
3) być członkiem zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,
4) być członkiem zarządów fundacji prowadzących działal‑
ność gospodarczą,
5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10%
akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% ka‑
pitału zakładowego – w każdej z tych spółek,
