Seria: O RG A N IZA CJA I ZA R ZĄ D ZA N IE z. 95 N r kol. 1961
Barbara SK O C ZY Ń SK A -PR O K O PO W IC Z Uniwersytet Rzeszow ski
Uniwersyteckie C entrum N auki Języków Obcych e-mail: bskoczynska@ ur.edu.pl
PUBLIC ADMINISTRATION MANAGEMENT - NOWY MODEL ZARZĄDZANIA I AKTYWIZACJI SPOŁECZNEJ
Streszczenie. W raz ze w zrostem gospodarczym zm ieniają się potrzeby społeczeństw a, w ym agania i oczekiw ania w obec adm inistracji publicznej, a także rządzących i podejm ow anych przez nich działań. A utorka definiuje pojęcie adm ini
stracji publicznej, zarządzania publicznego (Public A dm inistration M anagem ent) jak o innowacji społecznej i subdyscypliny nauk o zarządzaniu, które regulują procesy w organizacjach sektora publicznego, i obyw atelskich, w ypełniających lukę rynkową.
N ew Public M anagem ent buduje now oczesną relację państw o - obyw atel w zakresie polityki społecznej, funkcjonow ania adm inistracji publicznej, organów sądow niczych oraz aktyw izacji obyw ateli w ram ach uczestnictw a w budżetach partycypacyjnych (obywatelskich).
Słowa kluczowe: transform acja, w zrost ekonom iczny, potrzeby społeczne, adm inistracja publiczna, stosunki państw o - obywatel
PUBLIC ADMINISTRATION MANAGEMENT - A NEW MODEL OF MANAGEMENT AND SOCIAL ACTIVATION
Sum m ary. A long w ith the econom ic grow th the needs o f society, dem ands and expectations tow ards public adm inistration, as well as its rules and activities, are changing. The author defines the concept o f public adm inistration, public m anagem ent (Public A dm inistration M anagem ent) as a social innovation and a sub-discipline o f m anagem ent sciences, regulating processes in public and civil organizations sectors, w hich fill the m arket gap. N ew Public M anagem ent is building a m odem state-citizen relationship in the area o f social policy, functioning o f public adm inistration, judiciary authorities and active citizenship w ithin the program m e o f participatory (civil) budgets.
K eywords: transform ations, econom ic grow th, social needs, public adm inistration, state-citizen relationship
1. Wstęp
W zrost innow acyjności, postęp technologiczny, w yższy poziom wykształcenia w porów naniu do lat poprzednich, ciągłe zm iany na arenie m iędzynarodow ej, urbanizacja, a także rozwój gospodarki w olnorynkow ej, konkurencyjności i przedsiębiorczości sprzyjają ciągłem u rozw ojow i społeczno-gospodarczem u państw . W raz ze w zrostem gospodarczym w zrastają rów nież potrzeby społeczeństw a, w ym agania i oczekiw ania w obec administracji publicznej, a także rządzących i podejm ow anych przez nich działań. Społeczeństw a potrzebują innowacji, now atorskich rozw iązań i m etod dopasow anych do ich poziom u życia oraz oczekiw ań zw iązanych z instytucją, ja k ą je s t państwo. Innow acyjność, która stała się
„europejską kulturą” m usi obejm ow ać nie tylko państw o i organizacje państw ow e, ale także przedsiębiorców , obyw ateli i adm inistrację.
2. Public administration management
Public A dm inistration M anagem ent jako pojęcie w ym aga przytoczenia znaczenia terminu adm inistracja publiczna - kluczow ego z punktu w idzenia om aw ianego tem atu. Administracja publiczna, w edług słow nika zarządzania, je st to: przejęte przez państw o i realizow ane przez jego zaw isłe organy, a także przez organy sam orządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indyw idualnych potrzeb obywateli, w ynikających ze w spółżycia ludzi w społecznościach.
Stanowi całokształt struktur organizacyjnych w państw ie oraz ludzi zatrudnionych w tych strukturach spełniających zadania publiczne, zbiorow e i indyw idualne, reglamentacyjne i św iadczące oraz organizatorskie podm iotów kierow niczych i decydenckich1. N iezależnie od przyjętego sposobu definiow ania adm inistracja publiczna jaw i się ja k o zjaw isko złożone i, co w ięcej, w szechobecne2.
Przez adm inistrację publiczną należy rozum ieć zespolenie różnych administracji działających w zakresie spraw publicznych. Przede w szystkim m ożna w yróżnić administrację państw ow ą, adm inistrację rządow ą i adm inistrację sam orządow ą. A dm inistracja publiczna jest desygnatem na określenie struktur, działań i ludzi tych w szystkich rodzajów administracji.
N aw iązując do doktryny podziału w ładzy i przyjm ując różną perspektyw ę w stosunku do adm inistracji publicznej, a zw łaszcza do jej funkcji, w nauce adm inistracji publicznej można w yróżnić trzy ujęcia:
1 Pcnc J.: Encyklopedia zarządzania: podstaw ow e kategorie i term iny. W yższa Szkoła Studiów Między
narodow ych, Ł ódź 2008, s. 238.
2 B łaś A., Boć J., Jeżew ski J.: A dm inistracja publiczna. Boć J. (red.). K olonia Lim ited, W rocław 2003, s. 127.
• polityczne,
• prawnicze,
• menedżerskie.
Ujęcie polityczne kładzie nacisk na publiczny charakter adm inistracji publicznej, eksponując polityczną odpow iedzialność przed parlam entem oraz społeczeństwem.
W ujęciu praw niczym zw raca się uwagę na to, że całość adm inistracji je st działalnością, które znajduje swoje um ocow anie w praw ie, a ponadto podlega rządom prawa.
Ujęcie m enadżerskie uw ydatnia podobieństw a i konieczność upodabniania adm inistracji do sektora pryw atnego3.
A dm inistrację publiczną w yróżnia się przede wszystkim w ujęciu organizacyjnym - podmiotowym; stanowi ona ogół podm iotów administracji, a więc organy adm inistracji i inne podmioty, w ykonujące określone funkcje z zakresu adm inistracji publicznej.
W yróżniam y rów nież adm inistrację publiczną w ujęciu m aterialnym, inaczej przedm io
towym, jak o działalność państw a; jej przedm iotem są sprawy adm inistracyjne albo inaczej zadania i kom petencje w zakresie w ładzy wykonawczej.
A dm inistracja publiczna w ujęciu formalnym je st to cała działalność w ykonyw ana przez podmioty adm inistracyjne bez w zględu na to, czy m a ona charakter adm inistracyjny czy też nie ma tego charakteru4.
Pojęcie „Public A dm inistration M anagem ent” można tłum aczyć jak o „zarządzanie publiczne”(public m anagem ent). M im o dynamicznego rozw oju polskiej nauki i praktyki zarządzania od początku lat 90. XX w. je st to najm łodsza dyscyplina szczególna „nauki 0 zarządzaniu”. Zainteresow anie tą tem atyką wzrosło w ostatnich latach, gdyż dostrzeżono potrzebę rozw oju m etod skutecznego i efektywnego zarządzania. N atom iast w Europie Zachodniej dzięki w iększem u rozw ojow i gospodarczem u i dłuższej tradycji dem okratycznej zarządzanie publiczne rozw inęło się wcześniej i ewoluowało w „nowe zarządzanie publiczne”
zwane „N ew Public M anagem ent”5.
D efinicyjnie zarządzanie publiczne je st dziedziną w iedzy w yeksponow aną na praktyczną 1 publiczną weryfikację całokształtu m echanizm ów stosowanych w adm inistrow aniu publicznym. Teoretyczne odniesienia m ają swój wyraz zarówno w sferze nauk ekono
micznych, ja k i hum anistycznych. Zarządzanie publiczne ze względu na pew ne więzi ze sferą praktyczną m ożna rozum ieć rów nież w ujęciu dynam icznym , co oznacza efektywną organizację procesu realizacji program ów publicznych, czyli działań zaspokajających istotne
3 Supemat J.: A dm inistracja publiczna w św ietle koncepcji New Public M anagem ent. Zakład N auki A dm inistracji, Uniwersytet W rocław ski, http://w w w .supem at.pl/artykuly/adm inistracja_publiczna_w _sw ietle_ koncepcji_
new _public_m anagem ent.htm l, 19.02.2016.
4 Ura E.: Praw o adm inistracyjne. Lexis N exis, W arszaw a 2010, s. 25.
5 Kożuch B.: Z arządzanie publiczne. Zeszyty Naukow e, nr 1. Instytut Spraw Publicznych, U niw ersytet Jagielloński, K raków 2005, s. 1.
potrzeby społeczne. Z punktu w idzenia teorii nauk o zarządzaniu, podkreślając odmienność sektora publicznego jak o obiektu badań i zm ianę paradygm atu je g o działania, można podkreślić fakt zaistnienia innow acji społecznej, czyli intencjonalnej zm iany wprowadzonej w obrębie system u społecznego, m ającej dla tego system u charakter now ości, będącej rezultatem procesu decyzyjnego, zm ierzającego do rozw iązania problem u zrodzonego w toku funkcjonow ania tego system u i pow odującej zm iany istniejących reguł postępowania i struktury system u6. Z arządzanie publiczne je st term inem now ym i m oże być rozumiane na w iele sposobów. B. K ożuch w ram ach tego term inu w yróżnia m iędzy innymi: aktywność służb publicznych oraz pochodzących z w yboru polityków - biorąc pod uwagę pojęcie czynnościow e, zestaw działań zarządczych, odnoszących się do publicznych struktur władz w ykonaw czych i procesów realizow anych przez te władze, zarządzanie organizacjami publicznym i lub system em organizacji publicznych oraz subdyscyplina nauki o zarządzaniu7.
Zarządzanie publiczne będzie w ięc uw ażane w doktrynie jak o subdyscyplina nauk o zarządzaniu. Znajduje to rów nież potw ierdzenie w badaniach nad usystem atyzow aniem pojęć dw óch grup badaw czo-naukow ych - S. Sudoła i S. Cyferta. O w ocem był cykl artykułów, w których zaprezentow ano wyniki badań. N ależy zw rócić uw agę na fakt, że w obydwu przyw ołanych badaniach zarządzanie publiczne zostało określone ja k o subdyscyplina nauk o zarządzaniu8.
Z arządzanie publiczne m a sw oje podstaw y teoretyczne także w dziedzinie ekonomii, a w szczególności w obszarze ekonom icznej roli adm inistracji, w tym w pływ u zakupów usług publicznych na rynek dóbr. W kręgu zainteresow ania ekonom istów będzie znajdowało się definiow anie takich pojęć jak: w ybór publiczny, interesariusz oraz koszty transakcyjne9.
Biorąc pod uw agę definiow anie zarządzania publicznego przez w iększość autorów opracow ań, zarządzanie publiczne nie będzie m iało charakteru jednorodnego. Zarządzanie publiczne je s t przedm iotem zainteresow ania nauk o zarządzaniu i ekonom ii, ale także nauk adm inistracyjnych, politologii, a także socjologii. Jak udało się ustalić grupie badawczej zarów no S. Sudoła, ja k i S. Cyfreta, zarządzanie publiczne będzie przede w szystkim jedną z subdyscyplin nauk o zarządzaniu, w yodrębnioną ze w zględu na specyfikę przedmiotową, przedm iot badań stanow ią procesy organizacji i zarządzania w ystępujące w organizacjach publicznych oraz w tych organizacjach obyw atelskich, których działania ukierunkow ane są na realizację celów zbieżnych z celam i organizacji publicznych10. W kontekście procesu reform przez zarządzanie publiczne należy rozum ieć zm iany struktur i procesów zachodzących
6 http://w w w .profinfo.pl/im g/401/pdf40158267_4.pdf, 18.02.2016.
7 K ożuch B.: Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Placet, W arszaw a 2004, s. 74.
8 Szum ow ski W .: Zarządzanie publiczne - próba system atyzacji koncepcji. „Nauki o Z arządzaniu (Management Sciences)”, n r 4(21). U niw ersytet Ekonom iczny, W rocław 2014, s. 87.
9 K ożuch B.: Z arządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Placet, W arszaw a 2004, s. 44-46.
10 K ożuch B.: Skuteczne w spółdziałanie organizacji publicznych i pozarządow ych. Instytut Spraw Publicznych, U niw ersytet Jagielloński, K raków 2011, s. 15.
w sektorze organizacji publicznych, nakierow anych na skuteczniejsze działanie tych organizacji11. Znaw cy przedm iotu często podkreślają, że zarządzanie publiczne dotyczy w większym stopniu efektyw nego funkcjonow ania całego system u niż pojedynczych organizacji. M oże być także interpretow ane jak o społeczny system , istniejący i funkcjonujący według sobie w łaściw ego porządku, ale poddaw any w pływ om otoczenia, które tw orzy złożone i zmieniające się społeczeństw o. Inna definicja zarządzania publicznego stanowi połączenie dwóch orientacji w zarządzaniu spraw am i publicznym i: orientacji norm atyw nej oraz instrumentalnej orientacji zarządzania ogólnego. W arto zw rócić uw agę na fakt, że orientacja normatywna je st charakterystyczna dla tradycyjnej adm inistracji publicznej12.
Zapotrzebowanie na zarządzanie publiczne je st w ynikiem odpow iedzi na w yzw ania, jakie niosą procesy reform w adm inistracji publicznej. W ostatnim dziesięcioleciu m ożna zauw ażyć zjawisko, które m ożna nazw ać niejako m etam orfozą sektora publicznego w kierunku podejmowania działań aktyw nych i innow acyjnych, w w yniku zm ieniającej się pod w zględem właściwości strukturze organizacji, które realizują zadania z zakresu sektora publicznego.
Należy zw rócić uw agę, że rozróżnienie pojęć „publiczne” i „pryw atne” je s t bardzo trudne na gruncie naukow ym . W iększość pojęć je s t zgodnych co do term inu „publiczny”, głównie wskazując, że je st to sprow adzone do zaspokajania podstaw ow ych potrzeb zbiorow ości, tj. edukacja, ochrona zdrow ia, obrona granic, ochrona środow iska naturalnego. N atom iast sporne staje się, czy usługi z zakresu publicznego m ogą być prow adzone przez podm ioty prywatne. O dpow iedź na to pytanie nie je s t prosta, jednakże z punktu w idzenia dobra powszechnego należy przyjąć, że podm ioty pryw atne m ogą św iadczyć te usługi, jeżeli wypełniają one pew ne „luki” rynkow e czy relatyw ną pauperyzację części społeczeństw a13.
3. New public management
Dyskusja na tem at kierunków zm ian i reform adm inistracji publicznej trw a w śród naukowców oraz praktyków od połow y lat osiem dziesiątych. Zw raca się uw agę zw łaszcza na aspekty zw iązane ze spraw ow aniem w ładzy, system am i kontroli oraz efektyw nością funkcjonowania adm inistracji. W drożenie tradycyjnego m odelu adm inistracji spow odow ało wzrost w ydatków publicznych, w zrosła presja obyw ateli na skuteczniejsze rozw iązyw anie problemów społecznych, frustracja, w zrost krytycyzm u w obec w ładz publicznych14. W śród przyczyn pow stania koncepcji N ow ego Z arzadzania Publicznego na pierw szym m iejscu
11 Ibidem, s. 15.
12 K ożuch B.: Z arządzanie publiczne jak o dyscyplina naukow a. Zeszyty N aukow e, nr 1, Instytut Spraw Publicznych, U niw ersytet Jagielloński, K raków 2005, s. 16.
13 Ibidem, s. 16.
14 Szumowski W.: op.cit., s. 92.
w ym ienia się nieskuteczność m odelu w eberow skiego. G łów nym zarzutem staw ianym tej teorii je s t ścisła, hierarchiczna struktura, w ym agania form alne staw iane kandydatom na urzędników, nie biorąc pod uw agę ich um iejętności praktycznych i wiele luk funkcjonalnych. Nowe m enadżerskie podejście do adm inistracji publicznej pojaw iło się najpierw w W ielkiej Brytanii, A ustralii i Nowej Zelandii w latach osiem dziesiątych X X w ., a od początku lat dziewięć
dziesiątych w Stanach Z jednoczonych15.
W opracow aniach nie m a jednej zgodnej definicji now ego podejścia do zarządzania.
N atom iast w ystępują co najm niej cztery m odele podejścia do tematu.
• M odel 1 jak o zorientow anie wszelkich działań n a w ydajność (Efficiency Driver).
Efektyw ność w „N ow ym Zarządzaniu Publicznym ” rozum iana je st przede wszystkim jak o zapew nienie obyw atelom dostępu do usług m ożliw e najwyższej jakości, przy jednoczesnym , relatyw nie niskim obciążeniu budżetu państw a kosztem ich świadczenia.
• M odel 2 postuluje ograniczenie w ypływ u państw a i decentralizację (D ownsizing and Decentralization).
• M odel 3 jak o m odel poszukujący ideału, doskonałości zarzadzania publicznego (In Search o f Excellence).
• O statni model - 4 zorientow any został na usługi publiczne (Public Service O rientation)16.
N ew Public M anagem ent określane je s t przez niektórych autorów ja k o w spółczesna forma m enadżerskiego podejścia do adm inistracji. Jej głów ną cechą je st w prow adzenie zasad w adm inistracji publicznej, jak ie rządzą w olnym rynkiem , zw łaszcza staw ianie sobie za cel zapew nienie lepszej efektyw ności działania adm inistracji przez zastosow anie mechanizmów znanych z sektora pryw atnego17.
N ow e zarządzanie publiczne to skierow anie w szelkich w ysiłków i orientow anie na obyw atela - klienta zw anego petentem , ale także upodabnianie się sektora publicznego do sektora biznesu. N ajw ażniejszą konsekw encją w prow adzenia N ew Public M anagem ent stało się tw orzenie dla dóbr i usług publicznych rynków zew nętrznych, opartych n a zasadach konkurencyjności. Sform ułow ane w ten sposób zasady m ają na celu zw rócenie większej uwagi n a klientów - petentów , oferow anie w iększego katalogu dóbr i usług oraz w yższy standard św iadczeń. W szystkie postulaty prom ow ane przez now e zarządzanie publiczne są w prow adzane w życie przez: „odchudzanie” rządow ej adm inistracji, oddelegow anie władzy
15 Supem at J., A dm inistracja publiczna w św ietle koncepcji N ew Public M anagem ent. Zakład Nauki A dm inistracji, U niw ersytet W rocław ski, http://w w w .supem at.pl/artykuly/adm inistracja_publiczna_w _sw ietle _koncepcji_new _public_m anagem ent.htm l, 19.02.2016.
16 N aw ojczyk M.: N ow oczesne form y zarzadzania w adm inistracji publicznej. Zeszyty N aukow e, s. Zarządzanie, n r 2. W yższa Szkoła Handlow a, W arszaw a 20015, s. 172.
17 Ochnio M .: N ow e Z arządzanie Publiczne (N ew Public M anagem ent) - podstaw ow e cechy modelu. Jego zastosow anie w Polsce. Stow arzyszenie Instytut Zm ian, W arszaw a 2012, s. 4.
i odpow iedzialności na niższe szczeble zarzadzania oraz zastępow anie rządzenia współzarządzaniem, ukierunkow anie procesu podejm ow ania decyzji n a m isję i założone cele, zastępowanie rozdzielania rządow ych funduszy aktywnym poszukiw aczom alternatywnych źródeł finansowania, stw orzenie zestaw u standardów realizacji zadań publicznych, m ierzenie efektów działań stopniem satysfakcji obywateli, prom ow ania m echanizm u rynkowego kosztem m echanizm ów biurokratycznych18. W arto wspom nieć, że istotą nowego zarządzania publicznego je st zaw ieranie kontraktów na św iadczenie usług z firm am i prywatnym i. K orzyści płynących z takiego zaw ierania transakcji je st wiele, zw łaszcza ujaw niane są koszty usług, a także porów nanie efektyw ności kosztowej i wydajności. N ie m ożna zapom nieć także 0 jeszcze jednej, ważnej korzyści płynącej z zawierania kontraktów , jak ą je st brak monopolistycznej pozycji jednostek i zakładów budżetow ych, a to sprzyja ograniczaniu grup nacisku i zw iązków zaw odow ych19. W prow adzenie standardów efektyw ności działalności administracji publicznej pociąga za sobą potrzebę dokonyw ania oceny urzędników , którzy w ramach koncepcji nagradzani są za pożądane wyniki. W prow adzono zasadę uzależnienia awansu od w yników , co pociąga za sobą zw iększenie efektywności pracy oraz zapobiega zatrudnieniu w adm inistracji „ponad stan”, o ile standardy i norm y pracy są określane w e właściwy sposób.
New Public M anagem ent narzuca państwu obowiązek poszukiw ania optymalnej relacji między obyw atelem a państw em , bardzo w yraźnie widać tę zależność w kształtow aniu 1 obszarze polityki społecznej. O rganizacje społeczne, typu non profit, w spólnoty lokalne i grupy sąsiedzkie przejęły na siebie dużą część zadań w zakresie świadczenia usług dla osób potrzebujących, niepełnospraw nych, osób starszych, rodzin dotkniętych dysfunkcjam i oraz ubóstwem. Zaangażow anie obyw ateli w takie inicjatyw y miało na celu przekształcenie pasywnych beneficjentów dóbr i usług w aktywnych uczestników procesów decyzyjnych oraz współuczestnictwo w inicjatyw ach, w których dotychczas nie uczestniczyli. Postaw y zaangażowania i aktywnej w spółpracy niosą za sobą w iele korzyści, zw łaszcza racjonalniejsze wydatkowanie środków, a także pogłębianie zasad dem okratyzacji20.
W literaturze często pojaw ia się pojęcie governance. M a ono szerokie znaczenie, odnoszące się do roli i m ożliw ości państw a lub w ładz publicznych w zakresie kształtow ania, umożliwiania i podejm ow ania działań na rzecz prom ocji takich celów społecznych, które nie są w dostateczny sposób realizow ane przez rynek i społeczeństwo obyw atelskie21. Ta obszerna definicja określa zakres governance. Term in współzarządzanie byłby natom iast odpowiednim
18 Filipiuk J.: N ew Public M anagem ent. K atedra Teorii Ekonomii, Uniw ersytet M. Kopernika, Toruń, http://w w w .aglom eracja.holdikom .com .pl/, s. 3, [za:] Osborne D., Gaebler T.: Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca adm inistracje publiczną. M edia Rodzina, Poznań 1994, s. 511.
19 Filipiuk J.: op.cit., s. 3.
20 Ibidem, s. 3, [za:] Lehning P.B.: Tow ards M ulticultural Civil Society: The Role o f Social C apital and Democratic Citizenship. „G overnm ent and O pposition”, Vol. 3 3 ,1 9 9 8 , p. 220 & n.
21 Nawojczyk M.: op.cit., s. 174.
rów now ażnikiem tego pojęcia. Zauw ażono, że w zrost oczekiw ań obyw ateli oraz potrzeby kom pleksow ej obsługi w sektorze publicznym pow odują niezadow olenie i chęć zm ian, dlatego alternatyw ą je s t w spółuczestniczenie obyw ateli w niektórych form ach spraw ow ania władzy i realizacji potrzeb społecznych. Jest to realizow ane przez koordynacje działań zbiorowych na w szystkich poziom ach - od lokalnego przez m etropolitarny i regionalny, aż do narodowego.
W spółzarządzanie m a charakter przede w szystkim w ielopoziom ow y i angażuje podmioty, zapraszając do w spółpracy w form ie partnerstw a, negocjacji i pow iązaniach horyzontalnych, zw iększając efektyw ność i m ożliw ość radzenia sobie w w arunkach rosnących oczekiwań.
Public governance będzie odnosił się przede w szystkim do społeczeństw a obywatelskiego, rozum ianego ja k o sieć organizacji społecznych. R ola w ładzy w tym ujęciu ogranicza się do tw orzenia w arunków - ram, zarządzania sieciam i, rozw iązyw anie problem ów z tym związanych. W tej koncepcji tw orzone są ram y rozw oju dem okracji, odchodzenie od dem okracji jedynie w yborczej, ale aktyw nej, w spółdecydow anie i kreow anie w spólnego dobra pow szechnego. Public gevem ance aktyw izuje obyw ateli i skłania do zaangażow ania jako interesariuszy, stanow iąc dem okrację uczestniczącą. W edług tej koncepcji zadania publiczne, które są m ożliw e do wykonania, pow ierza się podm iotom społecznym , zachow ując przy tym odpow iedzialność za dostarczanie usług publicznych22.
4. New public management jako nowy model zarządzania w Polsce
Polska jak o kraj dem okratyczny w ostatnich latach bardzo się rozw inęła. N ow e tendencje w zarządzaniu spraw am i publicznym i (inaczej adm inistracja obyw atelska) dają coraz więcej m ożliw ości obyw atelom i ich organizacjom w pływ ania na decyzje w ładz, które ich bezpośrednio dotyczą.
• inform ow anie,
• konsultow anie,
• w spółdecydow anie
to trzy różne form y uczestnictw a w decyzjach.
Jeśli obyw atel ma praw o do w spółdecydow ania o jakiejś sprawie, to musi być o niej poinform ow any. K onsultow anie polega na zbieraniu opinii od różnych grup społecznych, w ażnych dla udanego w drożenia decyzji adm inistracyjnej. N ajszerszą form ą uczestnictwa w podejm ow aniu decyzji je s t w spółuczestnictw o - obyw atele m ogą negocjow ać treść program u działania czy regulacji praw nej23.
22 K ow alczyk L.: W spółczesne zarządzanie publiczne ja k o w ynik procesu zm ian w podejściu do administracji publicznej. Z eszyty N aukow e, nr 1. W yższa Szkoła Zarządzania i Przedsiębiorczości, W ałbrzych 2008, s. 9.
23 D ługosz D ., W ygnański J.J.: O byw atele współdecydują. Przew odnik po partycypacji społecznej. Stowarzy
szenie na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządow ych, W arszaw a 2005, s. 4, http://eu.ngo.pl/.
Obywatelskie w spółuczestnictw o i aktywność na tym polu zostały nazw ane partycypacją społeczną. N ajpow szechniejszym i formami partycypacji społecznej są: kom isje i kom itety doradcze, stałe lub doraźne, funkcjonujące przy urzędach „białe” lub „zielone” księgi oraz publicznie dostępne dokum enty konsultacyjne, w ysłuchania opinii publicznej, otwarte spotkania dyskusyjne ze społecznościam i lokalnymi lub grupami branżow o-zaw odow ym i, doradcze rady obyw atelskie, procedury skargowe, w iele form „tele- lub e-dem okracji”, a najpowszechniejszą i najpełniejszą formą są referenda. U dział obywateli w stanowieniu prawa m oże m ieć charakter dobrow olny lub obowiązkowy, w większości form partycypacji społecznej je st jed n ak dobrowolny.
W Polsce istnieje ponad 100 ciał zajm ujących się dialogiem obywatelskim na poziom ie centralnym, jeszcze liczniejsze organizacje działają na poziom ie lokalnym. Za formę konsultacji m ożna uznać referenda lokalne, chociaż nie je st to środek, do którego sięga się bardzo często. W piśm iennictw ie praw niczym wskazuje się, że istota konsultacji społecznych sprowadza się do pozyskiw ania opinii, stanowisk, a naw et propozycji w sprawie, która pośrednio lub bezpośrednio odnosi się do podm iotów konsultowanych, usytuow anych poza systemem organów w ładzy publicznej i w ystępujących wobec nich w charakterze partnerów społecznych24.
K onsultacje społeczne to form a dialogu, którą prowadzi urząd z m ieszkańcam i, po to żeby zasięgnąć ich opinii na tem at różnych istotnych kwestii. N ie tylko podejm uje się próbę konsultacji w celu inform acyjnym o jakichś sprawach, ale także dow iedzenia się (zebrania opinii), co m ieszkańcy m yślą na ich temat. N ie m a ograniczeń co do tem atyki konsultacji, m ogą dotyczyć w zasadzie w szystkiego. Najczęściej z m ieszkańcam i konsultuje się kwestie dotyczące planów zagospodarow ania przestrzennego i now ych inwestycji na terenie gminy, powiatu lub w ojew ództw a, nie je st w ykluczona rozm ow a o dokum entach strategicznych miasta bądź państw a25. N ajczęściej form a konsultacyjna je st wykorzystana w przypadku uchwalania ustaw. W iele z nich przechodzi przez tak zwane konsultacje społeczne. Konsultacje społeczne w toku przygotow yw ania projektu ustaw y stanowią też dobrą sposobność do tego, by zawczasu - to je st jeszcze na etapie prelegislacyjnym — usunąć rozbieżności pom iędzy projektodawcą a adresatam i, w konsekwencji ułatw iając adaptację now ych rozw iązań prawnych w otoczeniu społecznym 26. W celu określenia zakresu upraw nień konsultacji społecznych ustaw odaw ca najczęściej używa zw rotu „opiniow anie projektów aktów prawnych” lub „zajęcie stanow iska” . U prawnienie niektórych podm iotów w zakresie
21 Kosikowski C.: Zasięganie opinii i korzystanie z ekspertyz oraz przeprow adzanie konsultacji społecznych i dokonywanie uzgodnień w procesie tw orzenia praw a i jeg o kontroli - rzeczyw istość czy fikcja? - załącznik do raportu R ady Legislacyjnej przy Prezesie R ady M inistrów, pt. „Tw orzenie praw a w Polsce - ocena i proponowane kierunki zm ian” . „Przegląd Legislacyjny”, n r 1, 2006, s. 108.
25 http://konsultacje.um .w arszaw a.pl/o-konsultacjach, 22.02.2016.
26 Kosikowski C.: op.cit, s. 109.
konsultow ania projektów ustaw je st dodatkow o w zm ocnione przez wyraźne zobowiązanie organów rządow ych do zasięgania opinii partnerów społecznych w toku przygotowania projektów ustaw.
Obyw atele w działaniach na rzecz adm inistracji publicznej zyskują coraz więcej m ożliw ości działania na rzecz społeczności lokalnej, zw łaszcza w ram ach tak zwanego trzeciego sektora. N a potw ierdzenie w arto przytoczyć przykład udziału obyw ateli w sprawie budżetu publicznego, w ram ach budżetu partycypacyjnego. B udżet partycypacyjny to proces, w którym członkow ie społeczności lokalnej m ogą zdecydow ać ja k w ydać część budżetu publicznego27. Obyw atele m ają m ożliw ość określenia, przedyskutow ania i wyboru najw ażniejszych dla nich w ydatków w budżecie państw a. Ponadto daje to realny w pływ na to ja k pieniądze będą w ydaw ane przez sam orządy lokalne. B udżet partycypacyjny w Polsce często nazyw any je st „obyw atelskim ”. W ynika to z tego, że je s t to proces decyzyjny, w ramach którego m ieszkańcy w spółtw orzą budżet danego m iasta, tym sam ym współdecydują o dystrybucji określonej puli środków publicznych28. N ajbardziej w yrazistym przykładem m odelu w półdecyzyjnego je s t w prow adzanie budżetu obyw atelskiego w w iększości miast Polski; obyw atele zyskują m ożliw ość bezpośredniego decydow ania o tym , na co m a zostać przeznaczona część środków z m iejskiego budżetu. M a to za zadanie aktywizację m ieszkańców oraz w zm ocnienie w nich poczucia efektyw nego w ydatkow ania pieniędzy publicznych. M ieszkańcy sami w skazują, które potrzeby są najw ażniejsze i pow inny być zaspokojone w pierwszej kolejności. Pierw szym m iastem w Polsce, które przyjęło założenia tego projektu był Sopot, za tym przykładem poszły także inne ośrodki i należy zauważyć prężny rozwój tego m odelu w spółdecydow ania obyw ateli o spraw ach lokalnych.
5. Podsumowanie
N a przełom ie ostatnich lat zm ienił się m odel zarządzania spraw am i publicznym i w Polsce.
Podjęto w iele now ych rozw iązań i inicjatyw , m ających na celu aktyw izację społeczeństwa, realizując tym samym postulat w spółdecydow ania o spraw ach obyw ateli, które ich bezpośrednio dotyczą. Inform atyzacja urzędów i sądów przyczynia się znacząco do tych zm ian. W prow adzono elektroniczne protokoły, elektroniczne postępow anie upom inaw cze na w zór europejski, dokum entow anie przebiegu postępow ania sądow ego za pom ocą środków teleinform atycznych. Polska zm ienia się, upodobniając się w przyśpieszonym tempie do rozw iniętych krajów Europy Zachodniej, m iędzy innym i dzięki uruchom ieniu funduszy
27 http://budzet-partycypacyjny.pl/, 22.02.1016.
28 KJębowski W.: B udżet partycypacyjny, krótka instrukcja obsługi. Instytut O byw atelski, W arszaw a 2013, s. 8, http://w w w .instytutobyw atelski.pl/.
unijnych, kształtując coraz bardziej efektywne rozw iązania zarzadzania adm inistracją publiczną i jednocześnie aktyw izując obyw atela i całe społeczeństwo.
Bibliografia
1. Błaś A., B oć J., Jeżew ski J.: A dm inistracja publiczna. Boć J. (red.). K olonia Limited, W rocław 2003.
2. Długosz D., W ygnański J.J.: O bywatele w spółdecydują. Przewodnik po partycypacji społecznej. W arszaw a 2005, http://eu.ngo.pl/.
3. Penc J.: Encyklopedia zarządzania: podstaw ow e kategorie i terminy. W yższa Szkoła Studiów M iędzynarodow ych, Łódź 2008.
4. Filipiuk J.: N ew Public M anagem ent. K atedra Teorii Ekonom ii, U niw ersytet M.
Kopernika, Toruń, http://w w w .aglom eracja.holdikom .com .pl/.
5. Kłębowski W.: Budżet partycypacyjny, krótka instrukcja obsługi. Instytut Obywatelski, W arszawa 2013, http://w w w .instytutobyw atelski.pl/.
6. K osikow ski C.: Zasięganie opinii i korzystanie z ekspertyz oraz przeprow adzanie konsultacji społecznych i dokonywanie uzgodnień w procesie tw orzenia prawa i jego kontroli - rzeczyw istość czy fikcja? - załącznik do raportu Rady Legislacyjnej przy Prezesie R ady M inistrów , pt. „Tw orzenie praw a w Polsce - ocena i proponow ane kierunki zm ian” . „Przegląd L egislacyjny”, nr 1, 2006.
7. K ow alczyk L.: W spółczesne zarządzanie publiczne jako wynik procesu zm ian w podejściu do adm inistracji publicznej. Zeszyty Naukow e, nr 1. W yższa Szkoła Zarządzania i Przed
siębiorczości, W ałbrzych 2008.
8. Kożuch B.: Z arządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa. Zeszyty Naukowe, nr 1.
Instytut Spraw Publicznych, U niw ersytet Jagielloński, K raków 2005.
9. Kożuch B.: Zarządzanie publiczne. W teorii i praktyce polskich organizacji. Placet, W arszawa 2004.
10. Kożuch B.: Skuteczne w spółdziałanie organizacji publicznych i pozarządow ych. Instytut Spraw Publicznych, U niw ersytet Jagielloński, Kraków 2011, http://w w w -isp.m iks.uj.
edu.pl/.
11. N aw ojczyk M.: N ow oczesne formy zarzadzania w adm inistracji publicznej. Zeszyty Naukowe, s. Zarządzanie, nr 2. W yższa Szkoła H andlowa, W arszawa 2015.
12. Ochnio M.: N ow e Z arządzanie Publiczne (New Public M anagem ent) - podstaw ow e cechy modelu. Jego zastosow anie w Polsce. Stowarzyszenie Instytut Zm ian, W arszaw a 2012.
13. O sbom e D., G aebler T.: Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca adm inistracje publiczną. M edia Rodzina, Poznań 1994.
14. Supem at J.: A dm inistracja publiczna w św ietle koncepcji N ew Public Management.
Zakład N auki A dm inistracji, U niw ersytet W rocław ski, http://www.supem at.pl/artykuly/
adm inistracja_publiczna_w _sw ietle_koncepcji_new _public_m anagem ent.htm l.
15. Szum ow ski W .: Zarządzanie publiczne - próba system atyzacji koncepcji. „Nauki o Zarządzaniu (M anagem ent Sciences)” , nr 4(21). U niw ersytet Ekonom iczny, Wrocław 2014.
16. U ra E.: Praw o adm inistracyjne. Lexis N exis, W arszaw a 2010.
17. http://budzet-partycypacyjny.pl/.
18. http://konsultacje.um .w arszaw a.pl/o-konsultacjach.
19. http://w w w .profinfo.pl/im g/40 l/p d f4 0 158267_4.pdf.
A bstract
Sustainable developm ent, w hich leads to a lasting im provem ent in the quality o f human life uses three types o f capital: econom ic, hum an and natural. The standardization o f services, including educational services, is in line w ith im provem ents in the quality o f people’s social functioning. The author presents her assum ptions regarding digitization and social needs being m et through an ICT platform . She provides an historic perspective o f distance education and describes the e-teaching platform in the CJO at the U niversity o f Rzeszów (UR) w hich she has developed herself. Transparency and the introduction o f clear rules for cooperation between teachers and students, or people outside the academ ic com m unity using the platform , facilitate access to inform ation and contribute to the identification o f training opportunities in the education system and beyond. A t the sam e time this platform serves as m eans o f supporting sustainable developm ent while pursuing the idea o f life-long learning, the elim ination o f digital exclusion and the building o f academ ic ICT networks.
