Ontwerp- en planningmethodologie I: Voor stedebouwkunde en ruimtelijke planning. Deel 1: De omgeving van methoden, Deel 2: Doelen en middelen

•. '1 ril',

ONTWERP E

.

PLAN NI NGM

"

EtHODOLOGI E

,

_,

,

delftse universitaire pers

Ontwerp- en planningmethodologie I

11111111111111'11

i

llllll

li':

11111

111111111~lll

lllllllillllll

lllll'

illllm~II

I

IIIIII

IIIIII

IIII:IIIIIIIIIII'IIII

II'

IIII'11

1111

I1

1

mil

BIBLIOTHEEK TU Delft P 1703 5289

1703

528

9

" 11111111111

Ontwerp- en planning methodologie I

voor stedebouwkunde en ruimtelijke planning

Deel 1

De omgeving van methoden

Deel 2

Doelen en middelen

EE Berkhout

P. P. van Loon

S.

Micheels

Uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers

Mijnbouwplein 11

2628 RT DELFT

(015) 783254

Ontwerp- en Planning methodologie Groep

Technische Hogeschool Delft

Afdeling der Bouwkunde

Berlageweg 1

2628 CR Delft

(015) 781697/784084

Ir. E.E. Berkhout

TH Delft, Afdeling der Bouwkunde

RU Utrecht, Instituut voor Planologie

Ir. P. P

.

van Loon

.

TH Delft, Afdeling der Bouwkunde

Ir. S. Micheels

RU Utrecht, Instituut voor Planologie

Copyright

1982 by Delft University Press

No part ofthis book maybe reproduced orused in anyform orbyany

means-graphic, electronic, or mechanical, including photocopying, recording,

taping or information storage and retrieval systems - without written

permission of the publisher: Delft University Press.

Inhoud

Voorwoord

DEEL 1. DE OMGEVING VAN METHODEN 1

1. Planningmethoden in democrat~sch georganiseerde sociale 3 systemen

s.

1.1. Elementen van organisatie en communicatie 4

1.2. Planning in relatie tot besluitvorming 12

Bijlage Vormen van participatie 19

2. Plannen en planvormingsmethoden 23

S. MicheeLs

2.1. Plannen naar beeldniveau 24

2.2. Planvormingsmethoden 28 2.3. Samenvatting en slotopmerkingen 36 3. Planmethoden en probleemafbeelding 39 E.E. Berkhout 3.1. Systeem, systeemvariabelen 43 3.2. Systeemrelaties 47 3.3. Model, modelvormen 50 3.4. Modelcyclus 52 3.5. Samenvatting 57 3.6. Geïmpliceerde voorwaarden 58 3.7. Informatie in besluitvormingssystemen 60

4. De ontwikkeling van ontwerp- en planningmethoden P.P. van Loon en E.E. Berkhout

65

4.1. De keuze van de methode in relatie tot het probleem 66 4.2. De methodeontwikkeling als onderdeel van de vakont- 67

wikkeling

4.3. Ontwerp- en planningmethodologie 69

Literatuur deel 1 73

DEEL 2. DOELEN EN MIDDELEN 77

1. Doelen, een begripsomschrijving 79

P.P. van Loon

1.1. Wat zijn doelen? 80

1.2. Verschil en overeenkomst tussen doelen en problemen 85

1.3. Relaties tussen doelen 88

1.4. Doelen in relatie tot middelen 93

2. Doelen, kenmerken en bewerking 97

E.E. Berkhout

2.1. Doelen en problemen 98

2.2. Probleemanalyse en de funktie van doelstellingen 101

2.3. Doeloperationalisatie 105 2.4. Doelspecifikatie 109 2.5. Doelspecifikatie of doeloperationalisatie? 110 2.6. Voorbeeld doelspecifikatie 118 3. Middelen 125 E.E. Berkhout

3.1. De struktuur en omgeving van het middelensysteem 3.2. Middelen en aktoren; direkt gebruik, kenmerken 3.3. Ruilgebruik van middelen; kenmerken

3.4. Doelen en middelen; het oplossen van problemen Bijlage 1 Bijlage 2 Literatuur deel 2 125 129 133 136 142 143 145

VOO

nNOO

rd

De serie Ontwerp- en Planningmethodologie gaat over kenmerken van methoden voor (stede)bouwkundig ontwerpen en ruimtelijke planning. Tevens komen relevante aspekten van de omgeving van methoden aan de orde, alsmede van toepassing zijnde methodologische vraagstuk-ken.

Methoden zijn te beschouwen als gesystematiseerde procedures ter bereiking van zekere doeleinden. Het zijn middelen om bepaalde typen van problemen aan te pakken met een zekere graad van suk-ses. Als zodanig reflekteren methoden ervaringen opgedaan in het verleden.

Er wordt veel aandacht besteed aan voorwaarden die gelden om tot, in principe, voor anderen begrijpelijke en kontroleerbare verwer-king van doelgestuurde informatie te komen. Doelen en informatie vormen in samenhang met beschikbare middelen de basis voor ont-werp- en planningbeslissingen.

De serie Ontwerp- en Planningrnethodologie bevat de externe publi-katies van de Ontwerp- en Planningmethodologie groep (OPM-groep). Deze groep vormt een onderdeel van de afdeling der Bouwkunde van de Technische Hogeschool Delft, en werkt nauw samen met het In-stituut voor Planologie van de Universiteit van Utrecht. Sinds 1974 wordt door de OPM-groep gewerkt aan de ontwikkeling van me-thodologie en methoden voor (stede)bouwkundig ontwerpen en ruim-telijke planning. Middels praktijk toepassingen worden ontwikkel-de methoontwikkel-den op hun bruikbaarheid getest en methodologisch geëva-lueerd. Het onderzoek-werkterrein van de OPM-groep is niet geo-riënteerd op één bepaald schaalgebied noch op één bepaald

ruimte-lijk probleemveld. De ontwikkeling en bestudering van methoden is gericht op het totale gebied van (stede) bouw en ruimtelijke orde-ning, waarbij computer ondersteunde ontwerp en planning methoden

(Computer Aided Design/Planning) als noodzakelijke instrumentatie gezien worden.

In de serie Ontwerp- en Planningmethodologie wordt per deel in een aantal hoofdstukken een thema behandeld uit het kennisgebied van de ontwerp en planning methodologie voor de stedebouw en ruimtelijke ordening.

De eerste twee thema's van de serie zijn:

- de omgeving van ontwerp- en planningmethoden (deel 1) - kenmerken en bewerking van doel~n en middelen (deel 2). In voorbereiding zijn de volgende thema's:

- ontwerp- en planningmethoden voor lineaire problemen - beschrijvende en extrapolerende methoden

grafische methoden en technieken voor ontwerp en vormgeving - ontwerp- en planningmethoden voor ruimtelijke allokatie. Mogelijke verdere thema's:

- ontwerp- en planningmethoden voor niet-lineaire problemen - ontwerp- en planningmethoden voor stochastische problemen. In deel 1 worden relaties tussen methoden en hun omgeving behan-deld. Er wordt een beeld gegeven van de voorwaarden die aan me-thoden gesteld moeten worden willen ze kunnen aansluiten op en funktioneren in democratisch georganiseerde besluitvormingspro-cessen van sociale systemen. Plannen maken en ontwerpen zijn geen

op zich zelf staande handelingen, maar handelingen gebonden aan

de besluitvormende kontext waarbinnen het uiteindelijke plan, ont-werp moet functioneren. Vervolgens komt aan de orde de invloed die het type plan dat men nastreeft heeft op de planvormingsmetho-de. Hierbij worden twee plantypen onderscheiden: een plan als af-beelding van een toekomstige ideale situatie en een plan als af-beelding van de in de toekomst haalbare of mogelijke situatie. Het derde onderwerp betreft basis begrippen van methoden en metho-dologie, voornamelijk komend uit de systeemleer en zijn randgebie-den. Hierbij staat het model-begrip centraal: een model ontstaat wanneer een bepaald (origineel) systeem wordt afgebeeld in een an-der (beeld) systeem - het model - op een zodanige wijze dat de re-levante struktuur van het origineel expliciet is gemaakt. Tot slot worden methoden en de ontwikkeling van methoden in het kader van de stedebouwkundige vakantwikkeling geplaatst. Het

gische onderscheid wordt geïntroduceerd tussen formele (planning) methoden en empirische (onderzoek) methoden.

In deel 2 wordt uitgebreid ingegaan op kenmerken en bewerking van doelen en middelen. Doelen en middelen zijn twee hoofdbestandde-len van het planningproces. Er wordt eerst een overzicht gegeven van diverse definities van een doel (stelling) • Achter het woord

'doel' gaan zeer vele en vaak zeer verschillende begripsinhouden schuil. Zonder deze te expliciteren is de verwarring groot bij een verwerking van doeluitspraken in een ontwerp- of planningpro-ces. Vervolgens worden de essentiële onderdelen van het in de praktijk veel gehanteerde proces van doeloperationalisatie be-sproken en geëvalueerd en wordt het proces van doel specifikatie geïntroduceerd. Bij doeloperationalisatie is veelal sprake van een impliciete omzetting, door deskundigen, van doelen in oplos-singen. Bij doel specifikatie vindt een eenduidige en ondubbelzin-nige registratie plaats van doeluitspraken teneinde te voorkomen dat bij de bewerking van de doelinhouden tot een probleemoplos-sing (plan) de bedoelingen van de belanghebbenden vervormd wor-den. Tot slot wordt enige systematiek aangebracht in de diverse soorten middelen die aan de orde zijn in de praktijk van de (ste-de)bouw en ruimtelijke ordening. Planning immers, is te zien als het tegen elkaar afwegen van beschikbare middelen ten einde te komen tot een voorstel voor een zodanige aanwending van deze mid-delen dat doelen gerealiseerd kunnen worden.

DEEL 1.

1. Planningmethoden in democratiscH georganiseerde

sociale systemen

S.

Micheels

Inleiding

Sinds vele jaren wordt in Nederland aandacht besteed aan ruimte-lijke ordening en daarmee aan ruimtelijke planning. In de loop der

jaren zijn de resultaten van deze activiteiten aan steeds fellere kritiek bloot komen te staan. Dit uit zich vooral in de vele offi-ciële bezwaarschriften tegen voorgestelde plannen en in acties

te-gen eenmaal goedgekeurde plannen. Stagnatie in de uitvoering dan

wel volledige herziening van plannen zijn hiervan veelal het ge-volg.

Als reactie hierop is men zich, vooral binnen wetenschappelijke

instellingen, steeds meer gaan bezighouden met de wijze waarop

ruimtelijke plannen en ruimtelijke ordening gestalte krijgen en

zouden moeten krijgen. Dit heeft geleid tot de huidige situatie

waarin zowel theoretici als methodologen kaders trachten te

schep-pen voor het maken van plannen binnen de ruimtelijke ordening.

Bij het ontwikkelen van deze kaders wordt steeds algemener onder-kend dat planning of het maken van een plan geen opzichzelfstaande

handeling is, maar een handeling gebonden aan de besluitvormende

context waarbinnen het uiteindelijke plan moet opereren. Wil een

plan betekenis hebben voor de daadwerkelijke besluitvorming, dan

zal het moeten voldoen aan de voorwaarden die men er vanuit die besluitvorming aan stelt.

Met dit hoofdstuk wordt getracht een beeld te scheppen van deze voorwaarden, voorzover ze betrekking hebben op de planning ten

be-hoeve van de ruimtelijke ordening in Nederland. Eerst wordt inge-gaan op de elementen van organisatie en communicatie die van

be-lang zijn voor de besluitvorming ten behoeve van de ruimtelijke ordening. Aansluitend daarop wordt aangegeven hoe de rol van de

._w.·

..

·

..

daarmee in verband staan.

l.I. ELEMENTEN VAN ORGANISATIE EN COMMUN~CATIE

Democratische besZuitvormingsmethoden

Ruimtelijke ordening is in Nederland van oudsher een taak van de overheid. Dit wil zeggen dat de beslissingsbevoegdheden over ruim-telijke ordeningszaken altijd gelegen hebben bij de territoriaal gebonden bestuurssystemen van Nederland, te weten het rijk, de provincies en de gemeentes.

De wijze waarop de verschillende bestuurslichamen aan hun ver-plichtingen kunnen voldoen wordt in sterke mate bepaald (en be-perkt) door de machtsstructuur tussen de verschillende niveau's

(zoals die bij wet is vastgelegd) en de elementen van besluitvor-ming waarop het functioneren van het Nederlandse overheidssysteem gebaseerd is. Met name laatstgenoemde is in de context van deze bijdrage van belang.

De Nederlandse samenleving kent bepaalde afsprakenstelsels of be-sluitvormingsmethoden voor het nemen van beslissingen met betrek-king tot het gebruik van collectieve goederen zoals ruimtel. Die methoden staan bekend onder de verzamelnaam 'democratische' metho-den. Binnen deze verzameling zijn vier typen methoden te onder-scheiden die alle vier in meer of mindere mate hun bijdrage leve-ren aan de Nederlandse democratie en daarmee aan de besluitvorming ten behoeve van de ruimtelijke ordening2: het overleg, de meerder-heidsbeslissing, de representativiteit en de uitvoerende bureau-cratie.

De methoden van overleg en meerderheidsbeslissing zijn

hulpmidde-1. Ruimte als te consumeren goed heeft een aantal (conflicterende) eigenschap-pen in zich. Zo heeft in principe ieder individu evenveel recht op het gebruik van ruimte als ieder ander individu. Het willekeurig in gebruik nemen van ruimte levert echter problemen op doordat het (vaak) schaars is (de vraag naar ruimte overtreft het aanbod), concurrerend bruikbaar (het gebruik van ruimte voor de ene activiteit sluit in de meeste gevallen het gebruik van die ruimte voor andere activiteiten uit) en doordat het zowel individuele als collectieve eigenschappen in zich heeft (collectieve goederen worden binnen de economie gedefinieerd als goederen die op het moment dat ze aan een individu zijn ver-schaft, zonder extra kosten ook aan ar.dexe individuen ter beschikking staan) . 2. Naar J. v.d. Doel (1978).

len die door elke groep gebruikt worden om gezamenlijk beslissin-gen te kunnen nemen.

In grote groepen blijkt echter vaak dat deze methoden alléén niet toereikend zijn; daar is namenlijk de 'ijzeren wet van de oligargie' werkzaam. Dat wil zeggen dat in een grote groep het nemen van beslissingen overgelaten wordt aan een permanente min-derheid. Hiermee tracht men de hoge besluitvormingskosten te ver-mijden (energie, tijd, enz.) die anders per individu gemaakt moe-ten worden.

Aan het functioneren van een dergelijke permanente minderheid kle-ven tal van bezwaren die onder andere ook de verwezenlijking van een bevredigende besluitvorming in de weg staan. Vandaar dat in grote groepen de zogenaamde 'directe' democratie niet functio-neert en men genoodzaakt is over te gaan op vertegenwoordigers: alle individuen accepteren een beslisregel waarbij de beslissin-gen worden beslissin-genomen door een relatief kleine groep die door alle individuen (eventueel door middel van meerderheid van stemmen) als vertegenwoordiging gekozen is.

Vertegenwoordigers kunnen om verschillende redenen gekozen worden. Men kan behoefte hebben aan iemand die de wensen die binnen een groep leven, bundelt en zodanig formuleert, dat aan niet-leden van de groep duidelijk te maken is waar de groep voor staat en wat de leden gezamenlijk nastreven. In die zin kan bijvoorbeeld het schrijven van een actieprogramma van een actiegroep, een be-langennota van een belangenvereniging of een partijprogramma van een politieke partij opgevat worden.

In een ander geval kan men een ve·rtegenwoor-diging kiezen die in naam van de groep mag spreken en beslissingen mag nemen in onder-handelingssituaties met andere groepen, die gebruik van dezelfde bestaansmidde·len op het oog hebben.

Nog een mogelijkheid is, dat alle, al dan niet in groepen georga-niseerde individuen vertegenwoordigers kiezen die de bevoegdheid hebben om, geheel onafhankelijk van die individuen, beslissingen te nemen. Dergelijke vertegenwoordigers hebben tot taak de wensen van de individuen te bundelen tot concrete voorstellen, de belan-gen van de verschillende individuen tebelan-gen elkaar af te webelan-gen en over die voorstellen bij meerderheid van stemmen te beslissen. De Nederlandse volksvertegenwoordiging met haar bestuurlijk systeem

is een duidelijk exponent van deze laatste vorm.

De structuur van het Nederlands bestuurlijk systeem

Een van de gevolgen van de hantering van de representativiteits-methode in een burgerlijke samenleving is de aanwezigheid van een volksvertegenwoordiging.

Het Nederlands bestuurlijk systeem is zo gestructureerd dat het bestaat uit, idealiter uit alle sectoren van de maatschappij ge-kozen leden,en, als gevolg van de toepassing van de methode van de uitvoerende bureaucratie, uit ambtenaren (het overheidsappa-raat) .

Ieder bestuur is onderverdeeld in een aantal leden die de uitvoe-rende werkzaamheden verrichten en de overige leden die het resul-taat van die werkzaamheden controleren op basis van contacten die zij hierover onderhouden met hun achterban (bijvoorbeeld de rege-ring met het parlement of een bestuur met een raad). Beide groe-pen komen tot beslissingen met behulp van de democratische metho-den van overleg en m~erderheidsbeslissing. Het uitvoerende l i -chaam is daarbij in haar bezigheden afhankelijk van de goedkeu-ring van het controlerende lichaam.

Een bestuurlijk systeem in zijn totaal bezien kan beschouwd worden als een groep politici die de burgers een bepaald bestuursbeleid aanbieden. Voor de uitvoering van 'zo'n beleid is men echter altijd afhankelijk van de steun van de burgers.

De mate hiervan kan aan de hand van het stemgedrag van burgers af-gemeten worden, maar ook aan het daadwerkelijke handelen van bur-gers dat van invloed is op het slagen van een beleid. Is de be-reidheid van burgers om volgens aangegeven beleid te handelen te gering, dan is de kans groot dat burgers beslissingen van de over-heid gaan ondermijnen, waardoor uiteindelijk de representativiteit van de democratie aangetast wordt.

Het functioneren van het systeem in relatie tot het begrip 'het dienen van de welvaart'

Over het functioneren van een dergelijk gestructureerd overheids-systeem bestaan verschillende denkbeelden.

Binnen de literatuur3 _{is in dit verband sprake van twee uiterste} 'denkmodellen' . De eerste baseert zich op het principe van het zo-genaamd 'liberaal pluralisme'; de tweede op dat van het zogenaamd

'methodisch individualisme', ook wel aangeduid met het begrip 'participatorische democratie'. De tegenstelling tussen beide mo-dellen kan verduidelijkt worden met behulp van het welvaartstheo-retische concept waarop de modellen respectievelijk gebaseerd zijn.

De welvaartstheorie richt zich op de groepswelvaart. Daaronder wordt niet de materiële welstand van een groep verstaan, maar het groepswelzijn voor zover dat afhankelijk is van economische facto-ren.

De welvaartstheorie bevat een aantal elementen, onder andere het formuleren van de voorwaarden die vervuld dienen te worden wil de gezamenlijke welvaart van de individuen in een bepaalde groep op-timaal zijn èn het bestuderen van de wijze waarop die voorwaarden kunnen worden verwezenlijkt.

In verband met de invulling van de welvaartstheorie kan een onder-scheid aangebracht worden in diegenen die de welvaartstheorie op-vatten als een theorie die uitspraken doet over de vraag hoe een samenleving behoort te worden ingericht, de zogenaamde 'normatieve theorie' en diegenen die veel meer welvaartseffect verwachten van een theorie die een verband legt tussen de feitelijke bestaande organisatie (leefomgeving) van een samenleving en de mate van be-hoefte-bevrediging van de leden van die samenleving die daarvan het feitelijke gevolg is, de zogenaamde 'positieve theorie'.

Tussen welvaartstheoretische- en bestuurlijk-organisatorische principes kan een verband worden gelegd: iemands opvatting over de vraag hoe het bestuurssysteem van een staat het best functioneert wordt dan gekoppeld aan iemands opvatting over de vraag hoe de wel-vaart van die staat het best gediend wordt.

Het liberaal pluralisme wordt dan gezien als methodisch concept ten behoeve van de realisatie van de meer normatief gerichte idee-en, terwijl het methodisch individualisme beschouwd wordt als hulp-middel bij het totstandbrengen van positief welvaartstheoretische denkbeelden.

Het liberaal plural

isme

Het liberaal pluralisme gaat uit van de stelling dat de politieke apathie Voan de meerderheid van de bevolking een altijd optredend verschijnsel en daardoor een noodzakelijke voorwaarde is voor het goed functioneren van de vertegenwoordigingsdemocratie. Onder

'goed' functioneren verstaan de aanhangers dan de mogelijkheid van een efficiënte besluitvorming en de aanwezigheid en het be-houd van een stabiel politiek systeem.

De participatie mogelijkheden van de meerderheden van de bevol-king moeten beperkt blijven tot het uitbrengen van een stem op kandidaats taande politieke leiders. Slechts een minderheid van po-litiek 'begaafden' en deskundigen kan direct participeren in de verschillende politieke partijen en een nog kleinere, door de po-litieke partijen naar voren geschoven minderheid zal uiteindelijk regeren. Uitbreiding van participatiemogelijkheden langs andere wegen.betekent in deze visie een directe aantasting van de demo-cratie. De pluralisten zijn van mening dat de concurrentie tussen de verschillende politieke partijen om de stem van de bevolking een noodzakelijke, maar tevens voldoende garantie biedt voor het democratisch gehalte van het systeem.

Het al dan niet verstrekken van informatie over bepaalde handelin-gen of beslissinhandelin-gen wordt binnen deze visie opgevat als een zaak van de vertegenwoordigers: het is aan de 'regeerders' om te bepa-len wat in de openbaarheid wordt gebracht en wat niet. Datzelfde geldt voor het opnemen of verwerken van informatie van onderaf: ook hier is het aan de regeerders om te bepalen of iets al dan niet verwerkt wordt in de uiteindelijke beslissing of in het uit-eindelijke product.

Wanneer men vormen of typen van participatie onderscheidt volgens de bekende zeven- of achtsportige 'ladder van participatie' (zie de bijlage) dan zou met het liberaal pluralisme de eerste vier sporten kunnen toerekenen, al naar gelang de strengheid van de leer: manipulatie, informeren, raadplegen, tevredenstellen.

De methoden van overleg en meerderheidsbeslissing die gebruikt worden om binnen het liberaal pluralisme tot optimale beslissingen te kunnen komen worden gekenmerkt door hun gerichtheid op

'consen-sus' dan wel meerderheidsvorm: al~e betrokkenen onderhandelen op basis van vrijwilligheid en vrijblijvendheid over mogelijk te ne-men beslissingen (mogelijke oplossingen) teneinde met voldoende

'algemene instemming' een beslissing te kunnen nemen (een oplos-sing te kunnen kiezen) .

De wijze waarop daarbij overlegd wordt, wordt wel 'projectgericht' genoemd: gericht op het uitwisselen of combineren van kennis en het elkaar overtuigen van de juistheid van bepaalde oplossingen. De uiteindelijk te nemen beslissing wordt echter overgelaten aan een hoofdverantwoordelijke die aan de top staat van een hiërar-chisch gestructureerde (lijn)organisatie.

Het methodisch individuaZisme of de participatorische democratie

Aanhangers van het methodisch individualisme of de participatori-sche democratie richten zich, in tegenstelling tot de liberaal pluralisten, vooral op de inhoud van de democratie. De methode van besluitvorming is daarbij een middel om het democratisch ge-halte van die besluitvorming te bewaken.

Essentieel is de rol die aan iedere burger wordt toebedacht. Het gaat daarbij om een zo groot mogelijke betrokkenheid van iedere burger bij de besluitvorming en een streven naar een zo groot mo-gelijke gelijkheid. De overheid wordt niet gezien als een myti-sche instelling die boven de burgers staat, maar als een verzame-ling groepen (belangengroepen, actiegroepen, politici, ambtenaren) en individuen (het vakbondslid, de politicus van partij X, de- amb-tenaar van departement Y) die allen ten dele verschillende

belan-gen kunnen nastreven (markt- of matrixorganisatie). Van een 'ei-gen verantwoordelijkheid' van de overheid kan in die opvatting geen sprake zijn, wel van een bijzondere machtspositie van concre-te individuen die beslissingen voor hun verantwoordelijkheid ne-men en de gevolgen kunnen ondervinden in hun achterban (burgers, individuen ~ie hen (de politici) als vertegenwoordiging hebben gekozen) of, voorzover het ambtenaren betreft, van de politici zelf.

Het goed functioneren van een participatorische democratie ver-eist een zo volledig mogelijke communicatie of informatiestroom tussen vertegenwoordigers en vertegenwoordigden. Het principe kan in feite alleen bestaan bij de aanwezigheid van deze stromen. Zie 9

voor een nadere specificatie in'de bijlage de punten 'samenwer-ken', 'gedelegeerde macht' en 'beslissingsmacht van de bevolRing' .

Wat betreft het gebruik van de methoden van overleg en meerder-heidsbeslissing kan gesteld worden dat de besluitvorming hier nauwelijks gediend is met op consensus gericht overleg.

Door de aanwezigheid van zowel individuele als collectieve doelen treedt namelijk het zogenaamd 'prisoners dilemma' op: de indivi-duen beseffen dat zij voor de bev:~ediging van hun individuele be-hoeften mede afhankelijk zijn van de behartiging van het collec-tieve belang, echter, zij zullen geneigd zijn eerst het eigen be-lang na te streven en het collectieve aan het collectief (of 'an-deren') over te laten; temeer daar deze collectieve belangen mees-tal beperkingen aan de individuen opleggen. In groepen waarin ie-dere betrokkene in dezelfde machtspositie verkeert (markt of ma-trixorganisaties) levert het gebrek aan een beslissingsmacht die het eigen belang van de één met dat van de anderen in harmonie brengt (zoals wel in een hiërarchische of lijnorganisatie) bij vrijwillig en vrijblijvend overleg problemen op.

Wil men binnen een dergelijke structuur toch een besluitvorming in optimale zin, dan zal dat overleg 'ruilgericht' moeten zijn en wel zo, dat het gericht is op beïnvloeding van gedragslijnen van anderen, het zo nauwgezet mogelijk afmeten van wederzijdse ver-plichtingen en het minimaliseren van de eigen verver-plichtingen ten-einde tot 'ruilen' te komen. Tevens zullen de uitten-eindelijke be-slissingen bindend van karakter moeten zijn. Dat kan door een, binnen de groep zelf opgelegde dwang die zich bijvoorbeeld in de vorm van een bindende meerderheidsbeslissing kan manifesteren.

Iets nader gespecificeerd wil deze 'ruilgerichte besluitvorming in brede zin' zeggen dat de ruil zich niet, zoals bij overleg in con-sensussituaties, beperkt tot onderhandelen over mogelijk te nemen beslissingen of mogelijke oplossingen, maar daarbij gericht is op het inzetten en afwegen (ruilen) van individuele voorkeuren voor het gebruik van bepaalde goederen enlof diensten.

De uiteindelijke beslissing wordt volgens dit principe genomen op het moment dat de afweging van alle verzamelingen individuele voorkeuren tezamen een resultaat oplevert waaraan het fiat gegeven kan worden. Dat wil zeggen een resultaat waarover in zoverre

vol-ledige overeenstemming heerst dat niemand (meer) pertinent 'te-gen' is.

Een dergelijke vorm van besluitvorming noemt men wel 'toestem-mingsbesluitvorming' of 'toestemming volgens het consentbegin -sel,4. Tevens wordt deze vorm van besluitvorming bedoeld wanneer men spreekt over het op zo'n manier transformeren van individuele voorkeuren ten aanzien van collectieve goederen, dat het effect van de totstandgekomen goederen de optimale welvaart van die in-dividuen zo dicht mogelijk benaderd. Optimale welvaart is dan in

'positieve' zin bedoeld: de hoeveelheid collectieve welvaart die ieder individu als voldoende ervaart ten behoeve van de bevredi-ging van zijn eigen welvaartsverwachting. s

Samenvatting

Op grond van voorgaande kan het volgende beeld geschetst worden van het veld waarbinnen de besluitvorming ten behoeve van de ruimtelijke ordening zich, gezien de verschillende opvattingen, kan afspelen. De aangegeven kenmerkenbundels dienen echter wel beschouwd te worden als twee uiterste, waartussen talloze meng-vormen mogelijk zijn.

4. Zie over het consentbeginsel: G.Endenburg (1977).

5. Met deze formulering wordt teruggegrepen op het zogenaamd 'criterium van Pareto'. Dit criterium houdt in dat de collectieve welvaart geacht wordt te

zijn toegenomen als de welvaart van een of meer leden van de betreffende groep groter wordt zonder dat de welvaart van een of meer andere leden van die groep kleiner wordt. Het criterium houdt niet alleen een maatstaf in voor de

bepa-ling van de richting van een welvaartsvergroting, maar ook voor de bepaling van het eindpunt daarvan. De collectieve welvaart is volgens het criterium

op-timaal, zodra het niet meer mogelijk is het welvaartsniveau van een of meer in

welvaartstheorie

normatief

streven naar een samenleving zoals die er behoort uit te zien

positief

streven naar een optimale behoeftebevrediging

functioneren van de overheid

liberaal pluralisme methodisch individualisme

participatorische democratie

door individuen gekozen oheid neemt op basis van ver-trouwen in deskundigheid voor eigen verantwoording beslis-singen over de productie of het gebruik van collectieve middelen

verschaffing/verwerking naar goeddunken van vertegenwoor-digers, c.q. overheid

informatie

organisatie

door individuen gekozen overheid, bestaande uit ver-tegenwoordigers van groepen en individuen die allen (ten dele) verschillende belangen nastreven, neemt beslisingen over de productie of het ge-bruik van collectieve midde-len

verschaffing/verwerving noodzakelijk voor de voort-gang van het besluitvor-mingsproces

hiërarchisch of lijnachtig markt of matrixachtig

ruil-projectgericht overleg gerichte onderhandeling met

zelf opgelegde dwang

1.2. PLANNING IN RELATIE TOT BESLUITVORMING

In voorgaande paragraaf zijn de twee uiterste opvattingen over het functioneren van een overheidsbestel of een representatieve demo-cratie tegenover elkaar gesteld: aan de ene kant het liberaal plu-ralisme en aan de andere kant het methodisch individualisme of de participatorische democratie. Samen vormen zij de randen van het veld waarbinnen de besluitvorming ten behoeve van de ruimtelijke ordening zich kan afspelen. In deze paragraaf staat de ~raag cen-traal wat de consequenties van de verschillende

besluitvormingsmo-gelijkheden zijn voor de planning.

In de inleiding van dit hoofdstuk is aangegeven hoe men de laatste jaren op zoek is naar planningkaders die aansluiten op de besluit-vorming waarbinnen het uiteindelijke plan moet opereren. Gezien de verschillende mogelijkheden waarop die besluitvorming gestructu-reerd en georganiseerd kan worden, heeft deze stelling onherroepe-lijk tot gevolg dat ook voor de planning geen 'algemeen geldend' kader te ontwikkelen is. Ieder besluitvormingskader brengt zijn eigen, specifieke voorwaarden mee voor de rol die plannen, en daarmee een plan, in het totale proces te vervullen heeft.

Planning in liberaal pluralistische context

Zoals beschreven in voorgaande paragraaf richt een ,overheid, func-tionerend volgens het liberaal pluralisme, zich op de verwezenlij-king van de normatieve welvaartsgedachte: de inrichting van de sa-menleving zoals die er behoort uit te zien.

Bij de besluitvorming laat men zich door dit uitgangspunt leiden. Dat kan echter alléén als van te voren is vastgesteld wat dat 'be-horen' is, wat de consequenties ervan zijn voor de waardering van de huidige werkelijkheid en wat de mogelijkheden zijn om in de toekomst een werkelijkheid te scheppen die er zoveel mogelijk op aansluit. Bovendien wordt verondersteld dat de heersende gedachte een aanmerkelijk aantal jaren geldig blijft.

In feite is hiermee aangegeven wat men in deze context van plan-ning verwacht: in de eerste plaats moeten planplan-ningresultaten in-zicht verschaffen in de vraag wat 'behoorlijk' is voor de samenle-ving; in de tweede plaats dient planning gericht te zijn op het onderkennen van de probleemsituaties die ontstaan doordat de wer-kelijkheid niet strookt met die 'behoorlijke' werwer-kelijkheid en in de derde plaats dienen planningresultaten inzicht te verschaffen in de concrete ingrepen die gedaan zouden moeten worden om de in-richting van de huidige werkelijkheid te veranderen in een 'be-hoorlijker' werkelijkheid.

In aansluiting hierop wordt de rol van een ruimtelijk planner in deze context dan ook vooral bepaald door zijn vakinhoudelijke ken-nis en visie op na te streven waarden en normen, inzicht in de problemen die zich in ruimtelijk opzicht in de bestaande

werkelijk-heid voordoen en vaardigwerkelijk-heid in het oplossen van deze problemen in concrete ruimtelijke plannen.

Behalve aan deze inhoudelijke voorwaarden dienen planningresulta-ten ook te voldoen aan voorwaarden die meer te maken hebben met de wijze waarop deze resultaten tijd~ns onde~handelingen gebruikt worden.

Zoals gezegd worden de onderhandelingen in liberaal pluralistische context vooral gekenmerkt door begrippen als vrijblijvend overleg, overreding en streven naar consensus. Hierbinnen dienen planning-resultaten ingezet te kunnen worden ter ondersteuning van dat overleg en/of ter bekrachtiging van een bepaalde overtuiging. Een goede presentatie van een plan is hier dan ook erg belangrijk.

'Goed' in die zin dat de presentatie op overtuigende wijze inzicht geeft in de ruimtelijke kwaliteiten van de voorgestelde toekomsti-ge situatie.

Samenvattend kan gesteld worden dat, wil een ruimtelijk planning-kader aansluiten op een liberaal pluralistische besluitvorming,dit kader in ieder geval opgebouwd zal moeten zijn uit de onderdelen: a. vaststellen na te streven waarden en normen;

b. onderkennen van tegenstellingen tussen die waarden en normen en de huidige ruimtelijke inrichting;

c. oplossen van die tegenstellingen, hetgeen moet resulteren in een voorstel met betrekking tot de beste toekomstige ruimtelij-ke inrichting.

PZanning in methodisch individuaZistische context

Aan de methodisch individualistische wijze van democratisch func-tioneren ligt een positief welvaartsidee ten grondslag (zie vori-ge paragraaf): de welvaart van een samenleving wordt alleen dan vergroot als een bepaalde ingreep een positief effect heeft op de mate van behoeftebevrediging (satisfactie) van de leden van die samenleving. Met 'de mate van behoeftebevrediging' of 'satisfactie' wordt dan de mate bedoeld waarin de, door de ingreep veranderde

leefomstandigheid overeenkomt met het samenstel van waarden en normen dat ieder lid van die samenleving afzonderlijk aan zijn eigen leefomstandigheid stelt.

geconcreti-seerd in de vorm van een zo groot mogelijke betrokkenheid van iedere burger bij de besluitvorming en een streven naar een zo groot mogelijke gelijkheid.

Om met dat streven als basis beslissingen te kunnen nemen dient

men vooraf te beschikken over bepaalde inzichten: in de behoef te-patronen van individuen; in de middelen waarmee die behoeften be-vredigd zouden kunnen worden en in het effect dat een eventuele ingreep in het huidige gebruik van middelen zou hebben op de mate van behoeftebevrediging van de betrokken individuen. Het verschaf-fen van deze inzichten is een van de belangrijkste taken van de planning in methodisch individualistische context.

Het positief welvaartstheoretische uitgangspunt vereist echter meer.

Op päg.ll en in noot 5 is aangegeven dat de besluitvorming gericht dient te zijn op het creëren van een situatie waarin een optimale behoeftebevrediging gerealiseerd wordt. Dat wil zeggen: een

situa-tie, waarin het niet meer mogelijk is het welvaartsniveau van één of meer individuen te verhogen zonder dat van één of meer andere individuen te verlagen.

Om met de besluitvorming zo'n situatie na te kunnen streven mo~t die situatie van te voren duidelijk zijn. Het is de taak van de planning om ook daar duidelijkheid in te verschaffen. In feite komt het er op neer dat het resultaat van een planningactiviteit

(een plan) moet laten zien hoe een gebied eruit zou komen te zien als alle individuele behoeften en wensen, gericht op de inrichting van dat gebied, optimaal zouden worden gehonoreerd; een plan dient te laten zien wat de consequenties voor de toekomstige inrichting van een plangebied zijn als de er nu op betrekking hebbende be-hoeften, wensen, kortom: doelen gehonoreerd zouden worden tot een niveau waarop iedere doelformuleerder zijn eigen welvaartsverwach-ting voldoende bevredigd acht. 6

6._ uitgaan van individuele doelen en wensen wil niet zeggen dat alle

individu-en ook persoonlijk-bij het planningproces betrokken hoeven te zijn. Voor het behartigen van collectieve belangen kent de methodisch individualistische de -mocratie immers de representativiteitsmethode, waarbij groepen individuen die dezelfde belangen nastreven, vertegenwoordigers kiezen ter behartiging van die belangen. Binnen de ruimtelijke ordening krijgt men in dit verband vooral te maken met vertegenwoordigers van gemeentelijke, provinciale en nationale belan-gen, allerlei actiegroepen en belangengroepen, politieke partijen, enz.

Evenals bij het liberaal pluralisme dient een plan ook in deze context een onderhandelingsfunctie te vervullen. Hier echter niet in de 'overtuigende' zin (zie päg.14) maar in de betekenis van 'ruilondersteuning' . Deze planeigenschap dient tot uitdrukking te komen zodra het plan aanleiding gaat geven tot veranderingen in het oorspronkelijke doelenpakket. Aan de hand van het plan kan men namelijk aangeven in hoeverre men bepaalde opgegeven doelen en wensen wenst te veranderen teneinde ieder voor zich een bevredi-gender oplossing te bewerkstelligen.

De planvorming moet dan ook zo ingericht zijn, dat de consequen-ties van een verandering voor het totale plan steeds weer opnieuw inzichtelijk te maken zijn. Alleen dan kan een definitief plan gevormd worden waarin uiteindelijk niemand meer aanleiding ziet zijn doelen bij te stellen en op basis waarvan uitvoeringsbes1is-singen genomen kunnen worden.

De taak van de planner is, zoals uit voorgaande valt af te leiden in deze context tweeërlei: adviserend en uitvoerend.

Als adviseur heeft hij/zij te maken met zaken als: de betrokkenen adviseren bij het opstellen van hun wensen, het aangeven van de mogelijk te gebruiken middelen en het inzichtelijk maken van de consequenties van bepaalde keuzes. Als uitvoerder beweegt de plan-ner zich volledig aan de kant van de verwerking van de verschillen-de doeluitspraken tot een optimaal plan, zonder zich met de inhou-delijke kant van de zaak bezig te houden.

Samenvattend zijn de belangrijkste onderdelen van een ruimtelijk planningkader hier:

a. achterhalen van de aanwezige doelen; b. vaststellen van de aanwezige middelen;

c. vaststellen van de optimale doelverwezenlijking, hetgeen moet resulteren in een voorstel met betrekking tot de aanwending van middelen;

d. het bijstellen van a, b en c aan de hand van de resultaten van de ruilgerichte onderhandelingen.

Slotopmerkingen

uitwer-king recht tegenover elkaar. Dit als gevolg van het feit dat ze gebaseerd zijn op de twee uiterste vormen van besluitvorming welke in de vorige paragraaf beschreven zijn.

In werkelijkheid komen deze extremen niet voor: er is altijd spra-ke van zekere mengvormen die dan weer meer naar het liberaal plu-ralisme, dan weer meer naar het methodisch individualisme neigen. Kijkt men bijvoorbeeld naar de kaders waarbinnen de ruimtelijke planning zich op rijksniveau de laatste ca. 40 jaar ontwikkeld heeft, dan valt op hoe het planningconcept zich vanuit een oor-spronkelijk sterk liberaal pluralistische planninggedachte ontwik-keld heeft tot een concept waarin zowel liberaal pluralistische als methodisch individualistische kenmerken terug te vinden zijn.7

De richting waarop planningconcepten of planningmethoden ontwik-keld worden staat niet op zichzelf maar heeft te maken met de be-sluitvormende context waarbinnen de planning plaats vindt. In feite baseert iedere ontwikkeling van planningmethoden zich op een veronderstelling met betrekking tot de wijze waarop die besluit-vorming functioneert. Zo'n veronderstelling kan overeenkomen met bestaande organisatie- en communicatiestructuren, maar ook met structuren die in de toekomst worden verwacht of die wenselijker worden geacht.

Het mislukken van planningactiviteiten, waarover in de inleiding van deze bijdrage werd gesproken kan hiermee in verband worden ge-bracht. Wanneer namelijk planningmethoden of onderdelen daarvan niet aansluiten op de veronderstelde context, dan zullen die me-thoden het beoogde resultaat niet kunnen opleveren. De slechte er-varingen uit het recente verleden met de toepassing van, op het individu gerichte inspraakpr.ocedures leveren hiervan een duidelijk voorbeeld: met "de planning werd een door individuen beïnvloedbare besluitvormingscontext verondersteld die er in werkelijkheid niet was. Wil men dergelijke teleurstellingen vermijden, dan zal men

7. 1941 1958 1960 1966 197J 1977 1978

Basisbesluit met o.a. de oprichting van de Rijksdienst voor het

Natio-nale Plan

Rapport ~Het Westen des Lands'

Nota inzake de Ruimtelijke Ordening (le Nota)

Tweede nota over de ruimtelijke ordening in Nederland Oriënteringsnota, le deel Je nota ruimtelijk ordening Verstedelijkingsnota, 2e deel Je nota

zich bij het ontwikkelen van methoden van te voren bewust moeten zijn van de veronderstellingen die men maakt en van de gevolgen die die veronderstellingen hebben voor het eventueel functioneren van die methoden.

BIJLAGE VORMEN VAN PARTICIPATIE e

Wanneer men vormen of typen van participatie onderscheidt naar de mate waarin de bevolking over macht beschikt om een eindproduct

te bepalen, zou men tot de volgende classificering kunnen komen.

1. Manipulatie

In naam van participatie van de bevolking worden mensen geplaatst

in adviescommissies of comité's bestaande uit jaknikkers. De reden

hiervoor is, deze mensen 'op te voeden' of hun steun te verkrijgen.

In plaats van echte participatie betekent manipulatie de

ontaar-ding van participatie in een middel voor de public relations van

de machthebber.

2. Informeren

Het informeren van burgers over hun rechten, verantwoordelijkhe-den en keuzemogelijkheden kan de belangrijkste stap zijn op weg

naar werkelijke participatie van de bevolking. Te vaak wordt

ech-ter de nadruk gelegd op een eenzijdige informatiestroom - van de overheid naar de bevolking - zonder een kanaal voor terugkoppeling

en zonder macht om te onderhandelen. Onder deze omstandigheden, in

het bijzonder wanneer de informatie pas in een laat stadium ter beschikking wordt gesteld, hebben de mensen slechts weinig

gele-genheid om het programma, dat 'ten hunne bate' is opgezet, te

be-invloeden. Middelen voor dergelijke eenzijdige communicatievormen

zijn onder andere: de nieuwsmedia, pamfletten, posters en

antwoor-den op onderzoeken. Bijeenkomsten kunnen ook gebruikt worantwoor-den als middel voor eenrichtingscommunicatie eenvoudigweg door het geven van oppervlakkige informatie, öntmoedigende vragen of het geven van irrelevante antwoorden.

3. Raadplegen

De bevolking uitnodigen haar mening te geven kan, net als haar in-formeren, een stap zijn op weg naar volledige participatie. Indien dit raadplegen echter niet gecombineerd wordt met andere vormen van participatie, is deze vorm nog steeds een schijn-vertoning te noemen: het biedt geen zekerheid dat de belangen en ideeën van de

bevolking ook werkelijk in de beschouwingen betrokken zullen wor-den. De meest voorkomende methodes die gebruikt worden om mensen naar hun mening te vragen zijn onderzoeken, (wijk)vergaderingen en openbare hearings. Indien de machthebbers de inbreng van de ideeën van de bevolking louter tot dit niveau beperken, blijft participatie een ritueel zonder inhoud. Mensen worden dan voorna-melijk beschouwd als statistische abstracties en participatie wordt afgemeten naar het aantal bezoekers van bijeenkomsten, het aantal mensen dat brochures mee naar huis neemt of vragenlijsten beantwoordt. Wat de burgers bij al deze activiteiten bereiken is dat zij 'participeren in participatie'. Wat machthebbers bereiken in een dergelijk geval is het bewijs dat zij de vereiste stappen hebben ondernomen om 'die mensen' erbij te betrekken.

4. Tevredenstellen

Op dit niveau begint de bevolking enige invloed te krijgen, hoewel de mogelijkheid tot een schijnvertoning nog steeds duidelijk aan-wezig is. Een voorbeeld van de strategie gericht op tevredenstel-len, is het plaatsen van een paar met zorg gekozen 'direkt betrok-kenen' in de besturen van instellingen of in openbare lichamen zo-als besturen op het gebied van onderwijs, politie of huisvesting. Indien deze betrokkenen geen rekening en verantwoording behoeven af te leggen aan een achterban en indien de traditionele machtheb-bers de meerderheid van de zetels bezet, kunnen zij eenvoudig overstemd en beetgenomen worden.

Een ander voorbeeld van tevredenstellen vindt plaats in advies- en planningcommissies waarin men de bevolking tot in het oneindige laat adviseren en plannen, maar waarin de machthebbers zich uit-eindelijk het recht voorbehouden om de gerechtvaardigheid of haal-baarheid van de adviezen te beoordelen. De mate waarin aan de wen-sen van de bevolking wordt tegemoet gekomen hangt grotendeels van twee factoren af: van de kwaliteit van de technische assistentie die ze krijgen bij het verwoorden van hun prioriteiten en van de mate waarin de bevolking georganiseerd is om druk uit te oefenen voor deze prioriteiten.

5. Samenwerken

Bij samenwerking is inderdaad sprake van herverdeling van macht door onderhandelingen tussen burgers en machthebbers. Zij zijn het

erover eens verantwoording voor planning en besluitvorming te de-len door middel van structuren als gezamenlijke beleidscommissies, planning-comités en mechanismen om impassen te doorbreken. Nadat de basisregels door een proces van geven en nemen zijn vastgesteld, kunnen deze niet meer eenzijdig worden veranderd.

Samenwerking kan het meest effectief functioneren, indien er een georganiseerde machtsbasis in de gemeenschap bestaat waaraan de leiders van de bevolking verantwoording verschuldigd zijn; indien de groep burgers de financiële middelen heeft om haar leiders re-delijke vergoedingen te betalen voor hun tijd-verslindende inspan-ningen; en indien de groep de financiële middelen heeft om haar eigen deskundigen (technische opbouwwerkers, architecten, enz.) in dienst te nemen (en te ontslaan). Met deze middelen hebben de bur-gers enige reële onderhandelings-invloed op de uitkomst van het plan (zo lang tenminste beide partijen het nuttig vinden om het samenwerkingsverband te handhaven) .

6. Gedelegeerde macht

Onderhandelingen tussen burgers en ambtenaren kunnen ook tot re-sultaat hebben, dat de burgers bij een bepaald plan of programma een beslissende stern krijgen. Typische voorbeelden hiervan vormen stuurgroepen of instellingen, waarin de bevolking een duidelijke meerderheid van de zetels bezet, en werkelijke, precies omschre-ven macht bezit. Op dit niveau wordt het punt bereikt waarop de bevolking de belangrijke troeven in handen heeft om er zeker van te zijn dat zij voor het programma verantwoordelijk is. Om ver-schillen van mening op te heffen, moeten de machthebbers het on-derhandelingsproces eerder uit eigen initiatief beginnen dan dat zij reageren op druk van de andere kant. Een ander model van gede-legeerde macht vormen aparte en parallelle groepen van burgers en machthebbers, waarbij de burgers over het vetorecht beschikken in-dien verschillen van mening niet door onderhandelingen uit de weg worden geruimd.

7. Beslissingsmacht van de bevolking

Bij deze vorm van participatie gaat het om die mate van macht (of controle) bij de bevolking, die garandeert dat participanten of bewoners een programma of een instelling kunnen besturen, dat zij volledig belast zijn met beleids- en beheersaspecten en dat zij in

staat zijn invloed uit te oefenen op de condities waaronder 'bui-tenstaanders' deze zouden kunnen veranderen.

Een op de buurt gerichte organisatie, zonder winst-oogmerkt, z on-der intermediair tussen haarzelf en de geldbronnen, is het model dat binnen deze context het meest wordt bepleit.

2. Plannen en planvormingsmethoden

s.

Michee/s

Inleiding

Binnen de ruimtelijke ordening spelen ruimtelijke plannen een

be-langrijke rol. Zij geven richting aan de ingrepen die in de be-staande werkelijkheid worden gedaan.

In de ruimtelijke ordeningspraktijk kent men vele soorten plannen: zo spreek men over streekplannen, structuurplannen, beleidsplan-nen, toedelingsplanbeleidsplan-nen, vlekkenplanbeleidsplan-nen, maar ook over concrete plannen, alternatieve plannen, vage plannen, enz. Hoe een plan wordt aangeduid hangt af van de kenmerken van het plan waarop men de aandacht wil vestigen. Bij een 'streek'plan gaat het bijvoor-beeld om de inrichting van een streek, bij een 'structuur'plan om structurele kenmerken (van een gemeente of een aspect) en bij een

'vaag' plan om kenmerken die te maken hebben met de

uitvoerbaar-heid van het plan.

Per kenmerk komt men ook weer verschillen tegen. Bijvoorbeeld in verband met het kenmerk 'verantwoordelijkheid' onderscheidt men o.a. nationale overheidsplannen, regionale overheidsplannen en lo-kale overheidsplannen. Deze verschillen zijn het gevolg van clas-sificatie handelingen; ze zijn afhankelijk van de categorieën waarin de verschijningsvorm van een bepaald kenmerk onderverdeeld

wordt. Met dit hoofdstuk wordt beoogd de aanwezigheid van bepaal-de plankenmerken te verduidelijken. Plankenmerken die te maken

hebben met de manier waarop plannen tot stand worden gebracht. Hiervoor wordt uitgegaan van een classificatie naar het

planken-merk 'beeldniveau'. Het hoofdstuk begint met een begripsbepaling waarin beschreven wordt waar het plankenmerk 'beeldniveau' vandaan komt, in welke categorieën het onder te verdelen is en hoe het op planeigenschappen inspeelt. Daarna wordt ingegaan op de methodi-sche kenmerken, behorend bij de totstandkoming van de te onder-scheiden plannen.

2.1. PLANNEN NAAR BEELDNIVEAU

Een plan als voorstel tot aanwending van middelen

Ruimtelijke planning is te omschrijven als een activiteit gericht op de confrontatie tussen doelen en ruimtelijke middelen. Daarmee wordt ruimtelijke planning gezien als een onderdeel van het doel-gericht of doelvolgend menselijk handelen.!

Ieder handelen dat gericht is op d~ verwezenlijking van doelen is tevens gericht op de aanwending van middelen. Het leggen van een relatie tussen deze twee bestanddelen (de confrontatie) leidt uit-eindelijk tot het resultaat van de handeling: de (doelvolgende) aanwending van middelen.

doelen

~

L -_ _ - -_ _ _ _

~

'

~-a-a-n-w-

,

-e-n-d-l-'-n-g--v-a--n--~

confrontatie---~ middelen

~

./

middelen

~

2.1 het doelvolgend handelen

Iedere confrontatie bestaat uit een (bewust of onbewust) voorbe-reidend of plannend gedeelte en een besluitvormend gedeelte. In het besluitvormende gedeelte gaat het om de daadwerkelijke be-slissingen met betrekking tot het gebruik van de aanwezige midde -len. Het plannend gedeelte betreft de hiervoor noodzakelijke

voor-1. Het menselijk handelen kent verschillende typen. De socioloog Max Weber on-derscheidt bijvoorbeeld vier typen: 'Traditional' handelen, bepaald door ge-woontes;'Affektuel' handelen, ongeremd reageren op prikkels van buitenaf;

'Wertrational' handelen, doen van wat men zijn opdracht acht, ongeacht de te bereiken resultaten; 'Zweckrational' handelen, wel gericht op het verwezenlij-ken van een doel of het bereiken van een resultaat.

De veronderstelling dat ruimtelijke ordening zich alleen met doel volgend hande-len bezighoudt grijpt terug op de historie. Als men de ontwikkeling van ruim te-lijke ordeningsactiviteiten in Nederland en andere landen volgt, krijgt men een beeld waaruit blijkt dat ruimtelijke ordening zich reeds lang alleen op het doelvolgend menselijk handelen gericht heeft (zie o.a. Kreukels, 1977).

bereidende activiteiten: nagegaan moet worden met welke aanwen-ding van middelen de ingangsdoelen het best gerealiseerd worden. Genoemde activiteiten dienen uit te monden in een plan: een voor-stel tot aanwending van middelen of een afbeelding van het, ge-zien de doelen meest gewenste gebruik van middelen.

doelen

~

.

planning ----J.~l aanwending plan

...---r

J"

r

l

' ______ ---'

~

[aänwending van middelen

2.2 planning en besluitvorming als onderdelen van het doelvolgend handelen

Doelen in relatie tot de uitvoerbaarheid van plannen

Uit voorgaande valt af te leiden dat plankenmerken voor een be-langrijk deel bepaald worden door de doelen waarvan bij de

plan-vorming wordt uitgegaan. Dat geldt voor kenmerken op inhoudelijk gebied, maar tevens voor kenmerken op het gebied van de

uitvoer-baarheid.

De mate van uitvoerbaarheid van een plan kan omschreven worden als

de mate waarop de voorgestelde aanwending van middelen in het plan overeenkomt met de daadwerkelijk mogelijke aanwendj.ng. 2 Hoe de

formulering van doelen verband houdt met het vaststellen van deze mogelijke aanwending kan het best aangegeven worden aan de hand

van een korte beschrijving over de herkomst en mogelijke gericht-heid van individuele doelen. 3

2. Bedoeld wordt niet alleen de aanwezigheid van middelen in de directe zin van 'ha grond', 'stenen', 'woningen', enz. maar tevens in de zin van 'macht', 'zeg-genschap over', 'invloed op', enz. Z.ie hierover verder Deel 2, hoofdstuk 3:

'Middelen' van E.E.Berkhout.

3. N.J.M.Nelissen e.a. (1968), H.priemus e.a. (1969), J.B.Burie (1972), H. de Boer-d'Ancona (1973), J.J.Harts (1974), H.R.Heida (1974), J.G.M.isset (1975) .

Ieder individu probeert zijn leefomstandigheden af te stemmen op

zijn eigen waarden en normen. Die waarden en normen zijn echter

voortdurend aan veranderingen onderhevig: veranderingen die zowel door interne als externe factoren beïnvloed worden. (Interne

ver-anderingen zijn wijzigingen die zich voordoen bij een individu zelf: zij raken het individu direct en kunnen diens waarden- en

normenpatroon uit een bepaald evenwicht brengen (leeftijd,

oplei-ding, burgerlijke staat, enz.). Externe veranderingen zijn

alge-meen maatschappelijke ontwikkelingen die het waarden- en normen-patroon van vele individuen min of meer gelijkt1jdig en min of

meer in dezelfde richting beïnvloeden (veranderde ideeën ten

aan-zien van gezinsgrootte of woonstijl, toenemende technische

ont-wikkeling, enz.)).

Zijn deze veranderingen nu zo groot dat het individu in zijn eigen

leefomstandigheden niet meer voldoende terugvindt van zijn eigen

waarden en normen, dan krijgt het behoefte aan nieuwe

leefomstan-digheden. Om die behoefte te bevredigen zal het zich doelen

stel-len: individuele uitspraken over gewenste ingrepen in de bestaande omstandigheden. In ruimtelijke context bijvoorbeeld: "ik wil een

andere woning", "ik wil een school in de buurt", "ik wil groen om

me heen".

Essentiëel voor de uitvoerbaarheid van een plan in relatie tot de doelen waarvan wordt uitgegaan is nu, dat het individu zich een bepaalde voorstelling maakt van de doelrealisatie, welke zich op

verschillende manieren kan verhouden tot de aanwezigheid van de

middelen waarover een uitspraak wordt gedaan. Het beeld van de

doelrealisatie kan namelijk op verschillende niveaus gericht zijn4

:

het ideaalbeeldniveau, gericht op de meest gewenste situatie; het

aspiratiebeeldniveau, gericht op de meest geschikte situatie; het

normaalbeeldniveau, gericht op de gangbare situatie.

Onderling beïnvloeden deze beelden elkaar: een individu vormt zich

in beginsel een ideaalbeeld, gebaseerd op zijn (eventueel in de

verre toekomst) gewenste leefomstandigheden doch geabstraheerd van

de werkelijkheid; het realiseert zich echter gelijktijdig .dat een

dergelijk ideaalbeeld niet haalbaar is en laat het min of meer los

door het in relatie te brengen met wat het, met behulp van de te

4. Burie (1972). 26

investeren middelen in algemene zin zelf mogelijk acht (het aspi-ratiebeeld); de gangbare situatie (het normaalbeeld) voegt daar-aan de beperkte beschikbaarheid van middelen in de speciale in de tijd en ruimte bepaalde levensomstandigheden toe, terwijl de hui-dige situatie, de vorige situatie en de jeugdsituatie daaraan weer realismen toevoegen.

De onderlinge beïnvloeding is als volgt in beeld te brengen:

huidige situatie ideaalbeeld

1

~

1

~

~

2.3 onderlinge beïnvloeding beeldniveau's

Naargelang het beeldriiveau waarop de doelen gericht zijn verschilt dus de aanwezigheid van de betrokken middelen. Is dat het ideaal-beeldniveau, dan speelt die aanwezigheid nauwelijks een rol; is dat het aspiratiebeeldniveau, dan houdt men rekening met de te in-vesteren middelen; en is dat het normaalbeeldniveau, dan vormen de werkelijk beschikbare middelen het uitgangspunt voor de gewenste doelrealisatie. Voor het benoemen van de mate van uitvoerbaarheid van plannen in aangegeven context betekent dit, dat een onder-scheid kan worden gemaakt in planneh gebaseerd op doelen op ideaalbeeldniveau, op aspiratiebeeldniveau en op normaalbeeldni-veau.

Gaat men bij planvorming uit van doelen gericht op het ideaal-beeldniveau, dan zal het uiteindelijke plan een beeld geven van de toekomstige ideale situatie en zal niet geschikt zijn voor directe uitvoering. In de praktijk heeft een dergelijk plan vooral de functie hoofdlijnen aan te geven die als leidraad kunnen fungeren bij daadwerkelijke uitvoeringsbeslissingen.

Gaat men daarentegen uit van doelen geformuleerd op het

aspiratie-enlof normaalbeeldniveau, dan zal het uiteindelijke plan veel meer

een afbeelding geven van de haalbare of mogelijk gangbare

toekom-stige situatie; een plan dat in het uiterste geval direct in de

vorm van maatregelen om te zetten en uit te voeren is.

2.2. PLANVORMINGSMETHODEN

In voorgaande paragraaf is aangegeven hoe plannen op basis van het

kenmerk uitvoerbaarheid geclassificeerd kunnen worden naar het

beeldniveau waarop de startdoelen van de planvorming zijn

geformu-leerd. In extremo levert dit twee plantypen op: een plan als

af-beelding van de in de toekomstige ideale situatie en een plan als

afbeelding van de in de toekomst haalbare of mogelijk gangbare

si-tuatie.

Ieder plan komt tot stand via een planning- of planvormingsproces.

Zo'n proces is opgebouwd uit een aantal hoofd stappen , te weten

doelformulering, vaststelling van de middelen en koppeling tussen

doelen en middelen. De invulling of methodische uitwerking van die

stappen verschilt naar gelang het type plan dat men nastreeft. Hoe

dit verschil zich bij de vorming van bovengenoemde plannen mani-festeert is het onderwerp van deze paragraaf.

Naar een plan als afbeelding van de toekomstige ideale situatie

Met een 'ideaal' plan tracht men een afbeelding te geven van een

plangebied, zoals dat er op grond van doelen, gericht op

ideaal-beeldniveau uit zou komen te zien.

De formulering van doelen op ideaalbeeldniveau vereist ee~ zeker

inzicht in het systeem waarbinnen ruimtelijke processen zich

af-spelen en een visie omtrent het i~eale verloop van die processen

(ideologie). Het planningproces start hier dan ook met een fase,

waarin op basis van onderzoek en ideevorming (beeldvorming) doelen

vastgesteld worden.

In de huidige praktijk komen dit soort doelen vooral voor in ter-men van 'probleemvelden' of 'knelpunten'. Het zijn in negatieve zin geformuleerde doelstellingen die niet direct refereren aan

I

gewenste verandering5

• Bijvoorbeeld het knelpunt 'de bevolkings-overloop uit de steden' of, in positieve zin geformuleerd 'er dient gestreefd te worden naar een (ideale) situatie waarin geen bevolkingsoverloop uit de steden meer voorkomt' .

De verwerking van dit soort doelen in een concrete plansituatie stuit op verschillende moeilijkheden die tijdens het planvormings-proces opgelost moeten worden.

Eén van die moeilijkheden betreft het 'vage' of 'abstracte' karak-ter van de doelelementen. Hierdoor namelijk zijn deze elementen in

een concrete plansituatie op zo uiteenlopende wijzen te relateren aan het directe middelenniveau, dat de hoeveelheid mogelijkheden te groot is om te kunnen hanteren, laat staan om verder te kunnen verwerken. Een tweede probleem komt voort uit de

tegenstrijdighe-den die zicht tussen doeluitspraken kunnen voordoen. Een streven naar uitbreiding van het individuele wegverkeer kan bijvoorbeeld

lijnrecht staan tegenover een streven naar het behoud van natuur-lijk milieu.

Algemeen gesteld zijn methoden die binnen deze context gebruikt

worden dan ook te omschrijven als hulpmiddelen of instrumenten

voor de planvormer om, vanuit de complexiteit van vage, vaak

te-genstrijdige doelen te komen tot een te hanteren hoeveelheid

con-sistente maatregelen waarvan aangenomen mag worden dat ze, bij uitvoering de meest ideale ruimtelijke inrichting opleveren.

Betreffende methoden worden gekenmerkt door twee doeloperationali-serende activiteiten:

a. met behulp van hypotheses worden de oorspronkelijk vage

doel-I

hebben op het directe middelenniveau van het te vormen plan; b. met behulp van hiërarchisch gestructureerde methoden wordt de

ruimte waarbinnen de oplossing (de meest ideale situatie) kan

liggen, stapsgewijs ingeperkt tot een te hanteren hoeveelheid

combinaties van doelelementen.

Hieronder wordt achtereenvolgens op beide punten ingegaan.

5. Zowel een probleemformulering als een doelformulering zegt iets over ele-menten en de relatie tussen die elementen. Bij problemen heten het 'probleem'-elementen en 'verkeerde'relaties, terwijl men bij doelstellingen spreekt over

'doel'-elementen en 'gewenste'relaties. In feite valt er geen onderscheid te

De vaststelling van steeds meer op het directe middelenniveau ge-richte doelelementen geschiedt op basis van veronderstellingen

(hypotheses) over de samenhang van de verschillende elementen waaruit de (hier: stedebouwkundige) werkelijkheid is opgebouwd

(punt á). Een duidelijk voorbeeld van deze werkwijze leveren de eerste twee stappen van het planvormingsproces dat ten behoeve van de totstandkoming van de verstedelijkingsnota is doorlopen. 6

Eén van de acht probleemvelden waar bij dit planvormingsproces vanuit is gegaan luidde bijvoorbeeld: 'de bevolkingsoverloop uit de steden, deels als gevolg van een tekort aan woningen in de ste-den, deels als gevolg van gebreken in het woonmilieu'.

Hierin zijn een aantal hypotheses te onderkennen:

·1. de bevolkingsoverloop wordt veroorzaakt door een tekort aan wo-ningen in de steden;

2. de bevolkingsoverloop wordt veroorzaakt door gebreken in het woonmilieu;

3. er zijn geen verdere oorzaken die tot overloop leiden.

Door een formulering als dez~ gaat men niet meer van het doel (of probleem) zelf uit (het tegengaan van bevolkingsoverloop uit de steden) maar van bepaalde veronderstellingen aangaande de verwe-zenlijking van een doel (of de oplossing van het probleem) die op basis van eigen ervaring of empirisch onderzoek geformuleerd zijn.

In de volgende stap van het proces ten behoeve van de verstedelij-kingsnota zijn voor alle probleemvelden strategieën geformuleerd. Die voor bovenstaand probleemveld luidden: 'meer nadruk op het uitbuiten van de mogelijkheden van de centrale stad, waarbij het nieuwe wonen wordt geconcentreerd in vrij hoge dichtheden' en 'meer nadruk op gespreide woongebieden van geringere omvang in lagere dichtheden nabij stedelijke groengebieden'.

Ook hierin zijn hypotheses te onderkennen:

1. de overloop is af te remmen door de mogelijkheden in de centra-le stad of de mogelijkheden nabij stedelijke groengebieden te vergroten;

2. het vergroten van de mogelijkheden in de centrale stad is ge-koppeld aan het creëren van nieuwe woongebieden, geconcentreerd in vrij hoge dichtheden;

6. Studierapporten R.P.D., deel 7 'beleidsa~ternatieven ten behoeve van de