Uwagi do wersji zaadaptowanej:
Wersja elektroniczna książki została stworzona zgodnie z art. 33 z indeksem 1 Ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.
Zostały zachowane numery stron. Numer danej strony znajduje się nad tekstem danej strony i poprzedza go skrót „str.”.
Wartości wyrażone w oryginale liczbami rzymskimi, w adaptacji przedstawiono cyframi arabskimi.
Symbol paragrafu został zapisany słownie.
Przypisy w treści głównej są linkami oznaczonymi „Przypis” i numerem porządkowym wziętym w nawias kwadratowy. Linki te prowadzą do opisów przypisów, które zostały umieszczone na końcu dokumentu. Powrót do treści głównej po odczytaniu opisu przypisu jest możliwy poprzez link „Wróć do strony głównej” umieszczony na końcu każdego opisu przypisu.
Zakładki oznaczone literą „p.” i numerem porządkowym znajdują się w treści głównej, w miejscu występowania przypisu. Zakładki oznaczone słowem „przypis” i numerem porządkowym znajdują się na końcu dokumentu – w miejscu opisu przypisu.
Wykaz skrótów:
s. – strona mln – milion por. – porównaj n. – następne r. – rok
t. – tom z. – zeszyt cz. – część nr – numer art. – artykuł ust. – ustęp poz. – pozycja cyt. – cytat zob. – zobacz
oprac. – opracowanie red. – redakcja
hr. – hrabia v. – von
Dz.U. – Dziennik Ustaw
Dz. Pr. P. P. – Dziennik Praw Państwa Polskiego A.K. – Andrzej Kulig
NKN – Naczelny Komitet Narodowy
SPD – Sozialdemokratische Partei Deutschlands
MPSD – Mehrheits-Sozialdemokrantische Partei Deutschlands USPD – Unabhängige Sozialdemokratische Partei Deutschlands Koniec uwag do wersji zaadaptowanej.
Str. 188 Andrzej Kulig
(Dr, Katedra Prawa Ustrojowego Porównawczego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Jagielloński.)
DWIE PROWIZORYCZNE KONSTYTUCJE LUTOWE Z 1919 ROKU: POLSKA I NIEMIECKA
Los sprawił, że tego samego miesiąca 1919 roku w dwóch sąsiadujących państwach, Polsce i Niemczech, konstytuanty przyjęły tymczasowe ustawy zasadnicze. Obie były następstwem ogromnego wstrząsu, jakim była 1 wojna światowa, obie chciały
zaprowadzić tymczasowy ład ustrojowy w swoich państwach. Mimo podobieństwa chwili i niektórych okoliczności były one wyrazem istotnie odmiennych procesów.
Cesarstwo niemieckie, mające za sobą wiele dziesięcioleci systematycznego budowania potęgi ekonomicznej [Przypis 1.] i militarnej, w aspekcie ustrojowym stawało się w tym czasie coraz bardziej archaiczne. Ujawniło się to z całą mocą wraz z załamaniem wojennym i powiązanym z nim kryzysem wewnętrznym. Warto w tym miejscu
przypomnieć, że ustrój Cesarstwa niemieckiego określony został w chwili największej chwały oręża pruskiego, po pokonaniu Francji Napoleona 3, w konstytucji z 1871 roku.
Cesarstwo stało się związkiem państw niemieckich, wśród których dominującą pozycję posiadało Królestwo Pruskie. Ustrój Królestwa wzorowany był na francuskiej Karcie Konstytucyjnej króla Ludwika 18 z 1814 roku, choć nie przebył on takiej ewolucji jak jej pierwowzór, który przecież w wyniku kolejnych modyfikacji otworzył Francję na system rządów parlamentarnych. Ustrój Prus ukształtowany w konstytucji z 31 stycznia 1850 roku był dwojakiego rodzaju kompromisem: obok kompromisu społecznego, wyrażającego dokonujący się przełom między feudalizmem a kapitalizmem, dostrzec można próbę pogodzenia zasad monarchistycznych z okresu późnoabsolutystycznego z regułami
właściwymi dla rodzącego się stopniowo systemu demokratycznego [Przypis 2.].
Potwierdzeniem tego ograniczonego kompromisu był sposób zaprowadzenia nowego ładu ustrojowego. Co prawda dokonywał tego monarcha jednostronnym aktem, lecz było to następstwem wypośrodkowania tendencji demokratycznych ujawnionych w trakcie prac nad konstytucją frankfurcką w 1849 roku, których nie można było całkowicie zlekceważyć, z zachowawczą postawą monarchy i kręgów społecznych go popierających [Przypis 3.].
Str. 189
Formalnie monarcha nadal stanowił źródło władzy, nie oparto więc ustroju państwa na zasadzie suwerenności narodu, choć zasada ta miała już znaczną tradycję ustrojową, a wyraźnie została przypomniana w trakcie Wiosny Ludów [Przypis 4.]. Naturalną
konsekwencją przyjętej koncepcji źródła władzy było także odrzucenie zasady podziału władz, mimo pojawienia się we wspomnianych aktach takich pojęć, jak „władza
wykonawcza” (art. 45), „władza sądowa” (tytuł 6) czy „władza ustawodawcza” (art. 62).
Jednocześnie jako wyraz samoograniczania się monarchy konstytucja wprowadziła
„sposoby wykonywania władzy”, w których pojawiły się nowe, niepraktykowane w ustrojach absolutystycznych elementy.
Zasadniczo dotyczyły one stanowienia prawa, gdyż monarcha zaczął tę władzę dzielić z parlamentem tak, że zgoda obu czynników była niezbędna dla przyjęcia ustawy [Przypis 5.]. Monarcha posiadał prawo inicjatywy ustawodawczej obok obu izb, nie posiadał
natomiast prawa sankcji. Jednocześnie przewidziano prawo monarchy do prawotwórstwa o mocy ustawy w okresie przerw międzysesyjnych, przy czym wymagano przedłożenia aktów parlamentowi na najbliższej sesji. Jak się okazało, prawo to było wykorzystywane w sytuacjach konfliktu rządu z parlamentem do forsowania rozwiązań prawnych, wobec których w parlamencie stworzyła się opozycja blokująca przyjęcie odpowiedniej ustawy [Przypis 6.]. Parlament pruski, Landtag, miał charakter dwuizbowy, a tworzyły go Izba Deputowanych i Izba Panów; przy czym ta ostatnia miała charakter wybitnie elitarny, z biegiem czasu wręcz reakcyjny [Przypis 7.]. Monarcha zachował także istotne
kompetencje dotyczące organizacji pracy parlamentu, takie jak zwoływanie parlamentu, odroczenie jego obrad oraz rozwiązanie, choć utracił prawo nadawania parlamentowi jego regulaminu.
Jednocześnie wykonywanie władzy wykonawczej pozostało całkowicie w rękach monarchy. Zaliczały się do nich kompetencje w zakresie dowodzenia siłami zbrojnymi, obsadzania wszystkich stanowisk cywilnych i wojskowych, wypowiadania wojny i
zawierania pokoju oraz w sferze polityki traktatowej. Władzę swoją monarcha wykonywał
swobodnie przy pomocy dowolnie wybranych ministrów, na których ciążył obowiązek kontrasygnaty aktów monarszych. Jednocześnie konstytucja formalnie ograniczała swobodę działania ministrów przez wprowadzenie możliwości pociągnięcia ich do
odpowiedzialności konstytucyjnej na wniosek którejkolwiek z izb parlamentu, brak jednak odpowiednich przepisów wykonawczych czynił taką regulację niewykonalną.
Str. 190
Podejmowane przez parlament próby uruchomienia mechanizmu odpowiedzialności parlamentarnej nie powiodły się do końca istnienia tego systemu, chociaż wyraźna stawała się trudność skutecznego rządzenia – np. przyjęcia budżetu – bez posiadania zaplecza parlamentarnego. Stąd też rządy próbowały rządzić w zgodzie z większością
parlamentarną, a przynajmniej unikać z nimi konfliktu.
Pejzaż instytucjonalny pruskiej monarchii postabsolutystycznej dopełniało sądownictwo, oparte co prawda na zasadzie jego odrębności od administracji i niezawisłości
sędziowskiej [Przypis 8.], lecz w sferze organizacyjnej i finansowej zależne od rządu.
Warto zwrócić też uwagę, iż wyroki ogłaszane były w imieniu monarchy, co potwierdzało oparcie państwa na zasadzie monarchicznej.
Prymat Prus w Cesarstwie niemieckim miał zarówno realny, jak i symboliczny wymiar – poczynając od przewagi ludnościowej, terytorialnej i gospodarczej, przez dominanty
ustrojowe, choćby poprzez króla będącego jednocześnie cesarzem niemieckim, przewagę głosów w Bundesracie umożliwiającą m.in. blokowanie niekorzystnych dla Prus zmian konstytucyjnych, po wspólną stolicę. Cesarstwo będące państwem związkowym, powstałym na gruncie licznych traktatów między Związkiem Północnoniemieckim z Prusami na czele a krajami południowych Niemiec, uzyskało swą ustrojową podstawę na mocy konstytucji z 16 kwietnia 1871 roku, o wyraźnie antyparlamentarnym obliczu [Przypis 9.]. W jego strukturze ustrojowej zasadniczą pozycję uzyskał cesarz, nieodpowiedzialny konstytucyjnie i politycznie, powołujący i odwołujący kanclerza bez konieczności liczenia się z nastawieniem Reichstagu i Bundesratu, posiadający prawo zwoływania, otwierania i zamykania obrad Reichstagu i Reichsratu oraz rozwiązywania Reichstagu za zgodą Reichsratu, ogłaszania ustaw i czuwania nad ich wykonaniem, mianowania urzędników Rzeszy, wypowiadania wojny za zgodą Reichsratu (chyba że było to następstwem napaści na terytorium Rzeszy), podpisania pokoju, zawierania sojuszy i umów z innymi państwami, powoływania przedstawicieli dyplomatycznych i przyjmowania przedstawicieli państw obcych. Cesarz był jednocześnie zwierzchnikiem sił zbrojnych. Szczególnym organem monarchii był Reichsrat, w skład którego wchodzili przedstawiciele państw tworzących
Rzeszę. Liczba głosów, którymi dysponowały poszczególne państwa, stanowiła przedmiot regulacji konstytucyjnej i odzwierciedlała ich siłę i znaczenie – np.. Prusy miały 17 głosów, królestwo Bawarii posiadało ich 6, królestwa Saksonii i Wirtembergii po 4 głosy, a
zdecydowana większość posiadała po 1 głosie. Należy przy tym zauważyć, iż konstytucja nie wprowadzała wymogu określonego kworum, przy którym Reichsrat mógł pracować, co prowadziło do wniosku, iż teoretycznie udział wyłącznie kanclerza był wystarczający dla prawomocności aktów Reichsratu [Przypis 10.]. Wyrazem znaczenia Prus było także przewodniczenie pracom Reichsratu przez kanclerza Rzeszy będącego jednocześnie kanclerzem Prus. Reichsrat posiadał mieszane kompetencje. Pierwszą grupę stanowiły uprawnienia prawodawcze, które powodowały, że ten organ był niezbędnym ogniwem procesu ustawodawczego.
Przyjętą w praktyce regułą było inicjowanie ustaw przez kanclerza właśnie w Reichsracie, aby po uzyskaniu dla niej akceptacji kierować ją dopiero do Reichstagu, gdzie był
popierany przez kanclerza lub innego członka Reichsratu.
Str. 191
W przypadku odwrotnego przebiegu procesu ustawodawczego, rozpoczętego z inicjatywy Reichstagu, akceptacja Reichsratu stanowiła także konieczny wymóg, aby ustawa doszła do skutku [Przypis 11.]. Druga grupa kompetencji miała charakter administracyjno-
organizacyjny. Zgodnie z art. 7 Konstytucji cesarstwa Reichsrat mógł wprowadzać ogólne przepisy administracyjne i zarządzenia konieczne do wykonywania ustaw Rzeszy, a ponadto powoływał członków Izby Obrachunkowej (Rechnungshof), Sądy Rzeszy (Reichgericht) oraz kilku innych organów. Wreszcie ostatnią grupę jego kompetencji stanowiły uprawnienia sądowe, do których należało m.in. rozstrzyganie sporów
kompetencyjnych między państwami członkowskimi Rzeszy. Jak więc widać, trafny wydaje się pogląd P. Czarnego, iż „instytucja Rady Związku w tym kształcie, jaki nadała jej
konstytucja cesarskich Niemiec, nie pasowała ani do teorii federalizmu, ani parlamentaryzmu, ani monarchii konstytucyjnej” [Przypis 12.].
Organem przedstawicielskim całego narodu był Reichstag, przy czym na ogólną liczbę około 400 posłów ponad połowę stanowili posłowie z Prus; wybierani byli w wyborach opartych na zasadzie większości bezwzględnej. Istniejący zakaz incompatibilitas wykluczał łączenie mandatu posła do Reichstagu z członkostwem w Reichsracie, ponadto niemal do ostatnich dni cesarstwa obowiązywała zasada, zgodnie z którą objęcie płatnego urzędu w Rzeszy lub państwie członkowskim przez posła pociągało za sobą utratę mandatu.
Zasadnicze kompetencje Reichstagu mieściły się w funkcji ustawodawczej; rozpatrywał on
projekty wniesione przez Bundesrat lub sam inicjował postępowanie ustawodawcze, szczególnie ważne regulacje budżetowe jednak przyjmowały często formę wieloletnich planów, w rezultacie czego wpływ na nie kolejnych Reichstagów był niewielki. Kontrola parlamentarna była ograniczona w swej skuteczności, ani konstytucja, ani praktyka jej stosowania nie doprowadziły do powstania mechanizmów właściwych rządom
parlamentarnym. W rezultacie kanclerz, który stał na czele administracji cesarstwa, podlegał jedynie odpowiedzialności prawnej.
Dominacja autorytatywnych wzorców ustrojowych nie tylko w samych Prusach czy w na ogół – nie licząc trzech republikańskich miast – monarchistycznych państwach
niemieckich, a także w kulturowo, językowo i historycznie bliskiej Austrii w dużym stopniu znajdowała wyraz w niemieckiej doktrynie ustrojowej, w której do wyjątków należały wypowiedzi jawnie nawołujące do modernizacji ustrojowej monarchii Hohenzollernów [Przypis 13.]. Nie bez przyczyny wyraźnie opowiadający się za parlamentaryzacją rządów Hugo Preuss nie był profesorem znaczącego na naukowej mapie Niemiec uniwersytetu, lecz berlińskiej Handelshochschule. Z drugiej strony niemiecka doktryna rozwinęła naukę prawa administracyjnego, a w jej ramach wiele miejsca poświęcono problematyce
samoorganizacji społeczeństwa i instytucjom samorządowym (szczególnie Otto von Gierke, ale także jego uczeń Hugo Preuss).
Str. 192
Dostrzegalny był także dystans do obcych wzorców ustrojowych; brytyjski parlamentaryzm ze względu na swą swoistość i „zanurzenie” w specyfice anglosaskiego systemu
prawnego był uznawany za nieprzeszczepialny na grunt niemiecki, natomiast
parlamentaryzm francuski dostarczał wzorców budzących obawy przed destabilizacją ustrojową. Na tym tle szczególnie warto zwrócić uwagę na publikację Roberta Redsloba, Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form. Eine
vergleichende Studie über die Verfassungen von England, Belgien, Ungarn, Schweden und Frankreich, która ukazała się w 1918 roku w języku niemieckim, choć pierwotnie przeznaczona była dla odbiorcy francuskiego i poddawała krytycznej analizie panującą we Francji formę rządów. Istotę jego słabości autor dostrzegał w braku równowagi ustrojowej między legislatywą a egzekutywą i będącej jej konsekwencją dominacją parlamentu nad rządem i prezydentem. Wspomnieć tę pracę warto nie tylko dlatego, że wywarła spory wpływ na wizję konstytucji Republiki Weimarskiej u jej intelektualnego twórcy Hugona Preussa [Przypis 14.], lecz także dlatego, że stała się przedmiotem odniesienia, niestety
nieco później, w okresie narastającej krytyki systemu rządów zaprowadzonych przez polską konstytucję marcową.
Wybuch 1 wojny światowej stanowił dla kół militarystycznych w Niemczech dogodny moment do jawnego wzięcia na siebie zasadniczego ciężaru nie tylko prowadzenia wojny, lecz także kierowania państwem. Proklamacja wojny i warunki stanu wyjątkowego
wzmocniły znacząco pozycję sił zbrojnych. Ta w zasadzie pozakonstytucyjna rola ustrojowa, pełniona przez siły zbrojne, wynikała zarówno z przyzwolenia cesarza, jak i ustaw uchwalonych na początku wojny przez parlament w ramach tzw. pokoju
wewnętrznego [Przypis 15.]. W jego konsekwencji, w atmosferze powszechnej zgody ugrupowań parlamentarnych przekazano siłom zbrojnym szerokie uprawnienia w zakresie kontroli zgromadzeń, stowarzyszeń i wolności słowa, w kierowaniu gospodarką
przestawioną na tory wojenne, polityką wewnętrzną i zagraniczną, często zastępując administrację państwową lub też bezpośrednio nią kierując [Przypis 16.]. Doprowadziło to do sytuacji, w której kolejni kanclerze czasu wojny utracili dotychczasową pozycję
najbliższych doradców monarchy, posiadających pewien obszar swobody w zakresie kreowania polityki. Ośrodek decyzyjny przesunął się wyraźnie w kierunku dowództwa wojskowego, co szczególnie wyraźne było, gdy naczelnym dowódcą został marszałek Paul von Hindenburg współpracujący ściśle z generałem Erichem Ludendorffem. Cesarz, z formalnego punktu widzenia sprawujący władzę wykonawczą, znajdował się faktycznie pod decydującym wpływem kierownictwa sił zbrojnych. W konsekwencji relacje między Reichstagiem a kanclerzem, szczególnie w drugiej połowie wojny, wypełnione były raczej pozorną grą parlamentarną. Kanclerz utracił bowiem realne instrumenty rządzenia, a wysiłki stopniowo kształtującej się centrolewicowej większości na rzecz wprowadzenia rządów parlamentarnych stanowiły w praktyce jedynie uzewnętrznienie utrwalonych wcześniej poglądów politycznych tych środowisk [Przypis 17.].
Str. 193
W rzeczywistości bowiem decyzja o „parlamentaryzacji” rządów w Niemczech należała do ośrodków pozostających poza sferą oddziaływania parlamentarnego, czyli w kołach wojskowych zbliżonych do cesarza, te zaś były takiemu procesowi zdecydowanie przeciwne [Przypis 18.]. Ponadto w swym oporze koła te napotykały silne wsparcie ze strony partii prawicowych, dla których racją zachowania aktualnego status quo było utrzymanie dotychczasowego, postabsolutystycznego ustroju. W drugiej połowie wojny w latach 1917-1918 na układ sił w Cesarstwie niemieckim składały się z jednej strony partie centrolewicowe (socjaldemokraci, liberałowie skupieni w Niemieckiej Partii
Demokratycznej oraz Partia Centrum), dopominające się o wprowadzenie ustroju parlamentarnego i koordynujące swe działania w Reichstagu, wspomagane coraz częstszymi pozaparlamentarnymi akcjami protestu przeciwko pogarszającym się warunkom życia czasu wojny, z drugiej natomiast wspomniany blok wojskowo- konserwatywny, stanowczo odrzucający takie propozycje i dysponujący wszystkimi instrumentami władzy, w szczególności środkami o charakterze przymusu policyjno- militarnego [Przypis 19.]. Dowodu na jawnie wrogi podział dostarczyła debata w sprawie wynagrodzeń poselskich przeprowadzona w Reichstagu w lutym 1917 roku, gdy doszło do ostrego sporu co do dalszej ewolucji niemieckich stosunków ustrojowych między oboma obozami politycznymi.
Załamanie na froncie zachodnim i upadek koalicyjnych Austro-Węgier, które nastąpiły w drugiej połowie 1918 roku, przyczyniły się do istotnej zmiany wewnętrznej. Inicjatywa kół wojskowych przy akceptacji cesarza Wilhelma 2 doprowadziła do sprzęgnięcia dwóch znaczących decyzji: ustrojowej, prowadzącej do szybkiego utworzenia rządów
parlamentarnych, oraz politycznej, powierzenia tak usytuowanemu rządowi misji poszukiwania porozumienia z aliantami w sprawie zawarcia pokoju [Przypis 20.]. W rezultacie, w październiku 1918 roku, z inspiracji kół militarystycznych oraz cesarza
Wilhelma 2 nowo powołany kanclerz, książę Max von Baden, przeprowadził w Reichstagu podstawowe zmiany konstytucji z 1871 roku (tzw. październikowe reformy) idące w tym kierunku. W ich wyniku dopuszczono do stanowisk rządowych posłów, wprowadzono odpowiedzialność prawną i polityczną kanclerza i rządu za działalność własną oraz pośrednio – za pomocą kontrasygnaty – za akty cesarza (uzupełnienie art. 15 konstytucji cesarstwa z 1871 roku o kolejne trzy ustępy) oraz przekazano prawo decydowania o wojnie i pokoju parlamentowi (nowelizacja art. 11 konstytucji z 1871 roku) [Przypis 21.]
Str. 194
Do tego należy dodać dokonaną miesiąc wcześniej – choć po długich i burzliwych dyskusjach – fundamentalną zmianę prawa wyborczego, przez wprowadzenie proporcjonalności wyborów do Reichstagu. Były to wyraźnie reformy odgórne, choć obserwator zewnętrzny mógł je łączyć z wcześniejszą aktywnością wyżej wskazanych partii centrolewicowych, uznając je za ich parlamentarne zwycięstwo. W istocie bowiem doszło do zmiany ustrojowej postulowanej od czasów przedwojennych przez wspomniane siły polityczne, co spełniało ich oczekiwania ustrojowo-polityczne.
Podkreślić jednak należy, że decyzja o wprowadzeniu rządów parlamentarnych miała charakter odgórny, nie zaś wywalczony przez nacisk parlamentarny czy rewolucję
społeczną [Przypis 22.]. Poza tym, gwałtowne i niespodziewane przejście do tej formy rządów następowało w warunkach utrwalonego społecznie dawnego
postabsolutystycznego systemu, jedynie zachwianego złą sytuacją wewnętrzną i niespełnieniem zapowiadanych sukcesów wojennych [Przypis 23.]. Lata następne
pokazały, że obie przyczyny spadku poparcia dla upadającego systemu niekoniecznie na trwale łączono z jego niewydolnością, lecz niewiele lat później coraz częściej
przypisywano jego sprawstwo aktywności ugrupowań przejmujących ster rządów u kresu cesarstwa [Przypis 24.]. Wreszcie obie powszechnie występujące interpretacje tej zmiany ustrojowej (dokonanie jej w celu przeniesienia odpowiedzialności za niekorzystne warunki pokojowe z kręgów wojskowych na cywilny rząd lub próba wyprzedzenia zmian
rewolucyjnych, a tym samym pozbawienie ich impetu) [Przypis 25.] pokazują, że udział organów parlamentarnych w zaprowadzeniu tych zmian nie wykraczał poza rolę statysty i nie miał w sobie nic ze siły sprawczej tych przemian.
Klęska militarna w połączeniu z wybuchem rewolucji społecznej sprawiła, iż lewicowe ugrupowania parlamentarne krytycznie nastawione do rzeczywistości ustrojowej Niemiec wilhelmiańskich przejęły ster rządów [Przypis 26.]. Ugrupowania te były mocno
wewnętrznie podzielone.
Str. 195
Obok „starej” Niemieckiej Partii Socjaldemokratycznej (SPD – tzw. socjalistów
większościowych) pod przywództwem Friedricha Eberta, prowadzącej zmienną politykę (od wspierania po krytykę oficjalnej polityki państwa), poprzez rosnącą w siłę Niezależną SPD – „mniejszościowych socjalistów”, pod kierunkiem Hugona Hasse, których siłą były bezkompromisowość w krytyce stosunków ustrojowych panujących w cesarstwie, żądania zawarcia pokoju oraz udział w organizacji protestów społecznych, po Związek Spartakusa, przechodzący pod koniec 1918 roku na pozycję walczącego komunizmu, silnie
inspirowanego wydarzeniami zachodzącymi w Rosji Radzieckiej i stosunkowo wcześnie, gdyż już w 1916 roku zrywający z dotychczasową linią SPD wspierania rządu. Stosunek do rewolucji październikowej i metod utrwalania jej władzy wyraźnie uwypuklił różnice między „starą” SPD wyraźnie opowiadającą się za parlamentarną drogą realizacji
własnego programu a pozostałymi ugrupowaniami rewolucyjnymi, dla których skuteczność metod stosowanych w państwie radzieckim była inspiracją dla własnych przedsięwzięć.
Już w styczniu 1918 roku podczas pierwszego niemieckiego strajku politycznego udało się zmobilizować ponad milion robotników, a co znamienne, organizowali się oni w rady robotnicze, co było wyraźnym nawiązaniem do systemu radzieckich rad.
Choć więc główną rolę te ugrupowania odgrywały samorzutnie, to trudno nie dostrzec, że masowy ruch rewolucyjny miał charakter oddolny, odległy od programowej spójności, a przede wszystkim w momencie swego wybuchu nie był sterowany przez zaskoczone nim ugrupowania lewicowe. Jak zwraca uwagę K. Grzybowski:
„Nie szło o jakieś pozytywne postulaty, o jakieś nowe ideały. Szło jedynie o usunięcie tego, co stało się lub zdawało się stać na drodze do pokoju, co było lub zdawało się być winne długoletniej, bezpożytecznej, krwawej wojny. To był motor całej rewolucji. Motywem, dla którego żołnierz niemiecki wypowiedział pewnego dnia posłuszeństwo swej władzy, a robotnik Berlina wyszedł na ulicę, był fakt katastrofy wojennej, nie żadna doktryna ani żaden program polityczny [Przypis 27.].”
Ruch rewolucyjny inspirowany głównie przez środowiska robotnicze oraz pragnących zakończenia wojny żołnierzy doprowadził do powstania około 10 tysięcy rad robotniczo- żołnierskich, które wprowadziły ustroje republikańskie we wszystkich państwach Rzeszy i przejmowały rządy na różnych poziomach.
Ostatecznie w zaogniającej się sytuacji rewolucyjnej obie partie socjaldemokratyczne, większościowych i mniejszościowych socjalistów utworzyły wspólny rząd pod nazwą Rady Pełnomocników Ludowych. Reprezentacja obu ugrupowań była wyrównana, choć liczba posiadanych dotąd mandatów w Reichstagu zdecydowanie faworyzowała „starą” SPD, to berlińska ulica, znajdująca się pod wyraźnym wpływem drugiej z partii
socjaldemokratycznych, wymusiła jednak – przynajmniej przejściowo – taki układ rewolucyjnej egzekutywy. Signum temporis było także kolektywne kierownictwo Rady, spoczywające na barkach przywódców obu partii. W umowie konstytuującej ów gabinet znalazły się postanowienia ograniczające jego skład wyłącznie do obu partii [Przypis 28.], akceptacja roli rad robotniczo-żołnierskich jako organów politycznych wyrażających wolę społeczną oraz odroczenie zwołania Zgromadzenia Narodowego do czasu utrwalenia się przekształceń rewolucyjnych.
Str. 196
Na zmieniający się w listopadzie i grudniu 1918 roku krajobraz polityczny Niemiec obok działającej Rady Pełnomocników Ludowych składały się: mocno zrewoltowany Berlin, w którego radach robotniczo-żołnierskich, a przede wszystkim w Radzie Robotniczo- Żołnierskiej Wielkiego Berlina dominowały prorewolucyjna, mniejszościowa SPD oraz spartakusowcy, powoli zmierzający do sformowania w styczniu 1919 roku Niemieckiej
Partii Komunistycznej, i dużo mniej radykalna pozostała część Niemiec, w których liczne rady robotniczo-żołnierskie w dużym stopniu były usatysfakcjonowane obaleniem
monarchii, ogłoszeniem ustrojów republikańskich, ustanowieniem ośmiogodzinnego dnia pracy, zawieszeniem broni i zniesieniem największych uciążliwości wywołanych stanem wojny. Pewnym miernikiem niskiego poziomu radykalizmu rad było choćby pozostawienie dotychczasowej administracji i urzędów, które nadal wykonywały swą pracę na podstawie prawa „minionej epoki”, czy powstrzymywanie się od przejmowania majątków upadłych monarchów. Ponadto niezależnie od swej nazwy rady powoływane były także spośród miejscowej ludności, więc należeli do nich przedstawiciele ludu. Na system rad robotniczo- żołnierskich zarówno lokalnych, jak i poszczególnych krajów niemieckich zdecydowany wpływ uzyskała umiarkowana i dążąca do umocnienia systemu parlamentarnego „stara”
SPD.
Głoszony przez nią postulat utrwalenia rządów parlamentarnych oraz wyraźne przeciwstawienie się radykalizmowi rewolucyjnemu, związane z obawami o
zaprowadzenie ustroju podobnego do krytykowanego przez nią systemu panującego w Rosji Radzieckiej, spowodowały, że partia znalazła się w trudnym położeniu. Z lewej strony poddawana była presji na rzecz radykalizacji swojej polityki, z drugiej
konfrontowana była z wrogą, choć aktualnie taktycznie wycofaną prawicą i wojskiem.
Ostatecznie SPD udało się przejęcie wpływów nad systemem rad, uzyskanie przewagi i poparcie Kongresu rad robotniczo-żołnierskich, który zebrał się 16 grudnia 1918 roku w Berlinie. Już 18 grudnia została podjęta uchwała, która w trzech punktach określała tymczasowy ustrój Niemiec, odbiegający od dotychczasowego instytucjonalnego układu organów państwowych. Ponadto siła rad robotniczo-żołnierskich, z których pominięciem w tym momencie nie można było rządzić Niemcami, i konieczność stworzenia z nimi przez Radę Pełnomocników Ludowych swoistego modus vivendi spowodowały, że wspomniana uchwała traktowana była jako prowizorium konstytucyjne. Kongres, uznając się za
reprezentację ogólnonarodową do czasu zebrania się Zgromadzenia Narodowego,
powołał jednocześnie Centralną Radę, która miała sprawować, jak wyraźnie zaznaczono, parlamentarną kontrolę nad Radą Pełnomocników Ludowych, powoływać ich i odwoływać do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia ustroju państwowego Niemiec, a sekretarzom stanu przydano po dwóch przedstawicieli mających wywodzić się z obu ugrupowań
socjaldemokratycznych. Jednocześnie w Radzie Pełnomocników Ludowych skupiła się nie tylko władza wykonawcza, lecz także ustawodawcza Niemiec, co zresztą potwierdzało wcześniejszą praktykę stanowienia przez nią licznych regulacji w sferze praw i wolności obywatelskich oraz stosunków pracy. Usunięcie cesarza i praktycznie Reichstagu (nie
zbierał się od 9 listopada) oraz zastąpienie kanclerza wraz z ministrami Radą
Pełnomocników Ludowych tworzyło, przynajmniej prima facie, nowy układ władzy w państwie.
Str. 197
Zwycięstwo jednak „starej” SPD polegało na przeforsowaniu idei Zgromadzenia Narodowego jako organu, który miał przesądzić o ustroju republiki, a tym samym odsunięciu obawy oparcia ustroju Niemiec na systemie rad à la russe [Przypis 29.]. Co więcej, Kongres ustalił relacje między Radą Pełnomocników Ludowych a wyłonioną przez Kongres Centralną Radą (Zentralrat) rad robotniczo-żołnierskich na zasadach właściwych raczej systemowi parlamentarnemu niż modelowi nadrzędności [Przypis 30.]. Tak więc zasadnicze postulaty ustrojowe „starej” SPD w tych rewolucyjnych chwilach uległy realizacji.
Zwycięstwo większościowej SPD zradykalizowało ugrupowania skrajnej lewicy, która obawiała się stopniowego „wygaszania” rewolucji, a potwierdzeniem tych obaw był
taktyczny sojusz F. Eberta z armią reprezentowaną przez nowego kwatermistrza Wilhelma Groenera. Radę Pełnomocników Ludowych opuścili mniejszościowi socjaldemokraci, spartakusowcy natomiast przystąpili do organizacji Niemieckiej Partii Komunistycznej.
Kolejne miesiące upłyną na walkach zbrojnych i brutalnej pacyfikacji dokonywanej przez freikorpsy. W tak trudnych warunkach odbyły się 19 stycznia 1919 roku wybory do Zgromadzenia Narodowego. Oparte na proporcjonalnej ordynacji wyborczej przyniosły mocno heterogeniczną konstytuantę, bez partii posiadającej wyraźną większość.
Socjaldemokraci łącznie uzyskali około 45 procent głosów, co pozwalało na porzucenie radykalnego programu politycznego (także w formie militarnej pacyfikacji ośrodków rewolucyjnych), a jednocześnie przywracało rozpoczętą w ostatnich latach cesarstwa współpracę z podzielającymi ich parlamentarne nastawienie: Niemiecką Partią
Demokratyczną i Partią Centrum. Ugrupowania te z biegiem czasu nazwano koalicją weimarską.
Jedną z pierwszych decyzji niemieckiego Zgromadzenia Narodowego było przyjęcie prowizorycznej, tymczasowej konstytucji. Jej uchwalenie w dniu 10 lutego 1919 roku, a więc zaledwie kilka dni po zebraniu się w dniu 6 lutego konstytuanty, świadczyło dobrze o przygotowanym projekcie, co było zasługą wspomnianego Hugona Preussa. Uczony ten został już 15 listopada 1918 roku powołany przez F. Eberta na stanowisko sekretarza stanu do spraw wewnętrznych, z zadaniem przygotowania projektu konstytucji Republiki.
Szybko opracowany przez niego i przedstawiony Radzie Pełnomocników Ludowych już 3
stycznia 1919 roku projekt Denkschrift zum Entwurf des allgemeinen Teils der
Reichverfassung, który został opublikowany 20 stycznia w „Reichanzeiger”, miał wyraźnie autorski charakter i uzewnętrzniał przekonanie o konieczności utrzymania systemu
parlamentarnego. Podlegał on kilkukrotnej redakcji na kolejnych etapach jeszcze przed jego wniesieniem do Zgromadzenia Narodowego [Przypis 31.].
Str. 198
Zasadnicze zmiany nie odnosiły się jednak do przyjętej parlamentarnej formy rządów, lecz koncentrowały się na odrzuceniu pierwotnej idei H. Preussa przekształcenia Niemiec w państwo unitarne z szeroką decentralizacją administracyjną i zastąpienia jej zasadą federalizmu. Projekt prowizorycznej konstytucji nie był więc improwizacją, lecz znajdował swoje zakotwiczenie w projekcie pełnej konstytucji poddanym wcześniejszej dyskusji wewnątrz Rady Pełnomocników Ludowych, a później także szerszych środowisk, reprezentujących m.in. poszczególne kraje Niemiec [Przypis 32.]. Tak więc projekt
tymczasowych rozwiązań ustrojowych przedłożony Zgromadzeniu już 8 lutego 1919 roku w imieniu Rady Pełnomocników Ludowych przez prof. H. Preussa był wyrazem
ugruntowanych poglądów w kwestiach zasadniczych dla przyszłego ustroju państwa. Akt ten, określający prowizoryczny ustrój państwowy, składał się z 10 paragrafów, przy czym część z nich była rozbudowana do 4-5 ustępów (odpowiednio paragraf 2 i 6), a jedynie trzy miały po jednym zdaniu (paragraf 1, 5 i 10). Ponadto paragraf 5 utrzymywał w mocy art.
21-23, 26 i 32 konstytucji z 1871 roku przez wyraźne się do nich odwołanie.
Konstytucja prowizoryczna ukształtowała zasadniczy schemat organizacyjny państwa, choć oczywiście poszczególne instytucje ustrojowe przedstawione zostały w generalnym zarysie. To ostatnie zastrzeżenie należy jednak opatrzeć dwoma komentarzami. Po pierwsze większość instytucji korzystała już z zastanego instrumentarium organizacyjno- kompetencyjnego, które oczywiście wymagało dostosowania do nowych reguł
ustrojowych. Warto jednak pamiętać, że instrumenty te były już w pełni wykształcone, posługujące się wiedzą, kompetencjami i doświadczeniem – także organizacyjnym – nabytym w przeszłości. Niekiedy mogło być one obciążeniem w nowym systemie rządów (taki pogląd wyraża się często o niemieckiej machinie biurokratycznej), lecz nadawało państwu i jego obywatelom poczucie stabilności. Nie jest przecież dziełem przypadku, że zdecydowana większość rad robotniczo-żołnierskich ograniczała się do kontroli
istniejącego układu instytucjonalnego, a nie zaprowadzała nowego ładu. Po drugie prowizoryczna konstytucja podtrzymała parlamentarną formę rządów, kontynuując linię
wyznaczoną październikową nowelizacją konstytucji cesarstwa oraz grudniową uchwałą Kongresu Rad.
Prowizoryczna konstytucja nie zawierała żadnej preambuły, co było odejściem od dotychczasowej praktyki zarówno ogólnoniemieckiej, jak i pruskiej. Także późniejsza Konstytucja Republiki Weimarskiej przywróciła uroczysty wstęp, choć oczywiście o innej treści, niż zawierały to konstytucje monarchiczne. Ustawa konstytucyjna z 10 lutego 1919 roku w zwięzłej formie przesądziła o budowie ustroju państwowego opartego na zasadzie podziału władz, powierzając ustawodawstwo zarówno konstytucyjne, jak i zwykłe
Zgromadzeniu Narodowemu. To rozstrzygnięcie było o tyle kluczowe, że pozbawiało możliwości ubiegania się o kompetencje ustrojodawcze i ustawodawcze inne organy o to aspirujące, przede wszystkim Kongres Rad czy jej Centralną Radę [Przypis 33.].
Str. 199
Kompetencja ustrojodawcza Zgromadzenia Narodowego podlegała jednak – zgodnie z paragrafem 4 ust. 2 konstytucji prowizorycznej – ograniczeniu w zakresie zmiany terytorium państw członkowskich Niemiec, przez jej uzależnienie od zgody państwa, którego terytorium ta zmiana miała objąć. Ponadto w zakresie ustawodawstwa zwykłego konstytuanta dzieliła swoje kompetencje z Komisją Państw. Organ ten powołany przez prowizoryczną konstytucję był reprezentacją rządów państw członkowskich Niemiec, pod warunkiem że cieszyły się one zaufaniem parlamentów krajowych pochodzących z
wyborów powszechnych, równych i bezpośrednich. Reprezentacja poszczególnych krajów była proporcjonalna do liczby ich ludności. Komisja Państw posiadała kompetencję do wyrażania stanowiska w sprawie projektów ustaw przedkładanych przez rząd, przy czym dla przyjęcia ustawy wymagana była zgoda zarówno Zgromadzenia Narodowego, jak i Komisji Państw; gdyby zgody takiej nie udało się osiągnąć, wówczas Prezydent Niemiec mógł poddać projekt pod referendum. Uprawnienie Prezydenta miało charakter
fakultatywny, a więc można było przyjąć, iż powstrzymanie się przez niego od zarządzenia referendum kończyło postępowanie ustawodawcze fiaskiem. W krótkiej praktyce
obowiązywania konstytucji prowizorycznej taki przypadek nie miał jednak miejsca;
pamiętać bowiem trzeba, że „koalicja weimarska” kontrolowała wszystkie ośrodki decyzyjne w Niemczech.
Konstytucja prowizoryczna oparła strukturę władzy wykonawczej na zasadzie dualizmu, który tworzyli Prezydent i rząd. Pozycja Prezydenta była wyraźnie dominująca, choć obleczona w formę dość ogólnych – charakterystycznych dla takich periodycznych aktów – klauzul. Należało do niego kierowanie sprawami państwa, reprezentowanie państwa na
zewnątrz, ogłaszanie uchwalonych ustaw i zawartych umów międzynarodowych, ratyfikowanie umów międzynarodowych; przy czym gdy dotyczyły one ustawodawstwa Niemiec, wymagały akceptacji Zgromadzenia Narodowego. Rozporządzenia i zarządzenia Prezydenta wymagały kontrasygnaty właściwego ministra. Prezydent był powoływany bezwzględną większością głosów, a okres sprawowania urzędu wyznaczony był momentem wejścia w życie stałej konstytucji. Rząd powoływany był przez Prezydenta, musiał jednak się cieszyć zaufaniem Zgromadzenia Narodowego. Struktura rządu nie została określona, a prowizoryczna konstytucja wspominała jedynie o ministrach, wyraźnie przewidując ich odpowiedzialność polityczną przed Zgromadzeniem Narodowym.
Prowizoryczna konstytucja z 10 lutego 1919 roku stanowi istotne ogniwo w przyspieszonej ewolucji ustrojowej Niemiec, od postabsolutystycznej monarchii konstytucyjnej do
parlamentarnej republiki demokratycznej. Utrwaliła zmiany, które następowały w momencie gwałtownego załamania się Cesarstwa i w pierwszych, gorączkowych
tygodniach rewolucji. O ile jednak zmiany te naznaczone były znamieniem niepewności (wszak historia Niemiec znała już wcześniej rewolucje przyjmowane z otwartymi
ramionami, a później dezawuowane), o tyle akt przyjęty przez wybraną w powszechnych wyborach konstytuantę był silny demokratyczną legitymacją. Tak więc, choć treści ujęte w tym akcie nie były rewolucyjne (zawierała rozwiązania już znane i nienowatorskie), to jednak je utrwalała i niejako wprowadzała do nowej, rodzącej się rzeczywistości ustrojowej; odnosiło się to m.in. do zasady podziału władz czy choćby parlamentarnej formy rządów. Warto przy tym dostrzec, iż prowizorium konstytucyjne sięgało także po instytucje wykształcone w dobie cesarstwa.
Str. 200
Mimo różnic dzielących instytucje cesarskiego Bundesratu i republikańskiej Komisji
Państw nie ulegało wątpliwości, iż ta ostatnia instytucja stanowi wyraźne zarezerwowanie wpływów państw członkowskich na ostateczny kształt ustroju Niemiec, a jednocześnie przesądza o konieczności uwzględnienia ich partycypacji w mechanizmie decyzyjnym państwa, co najmniej na poziomie postępowania ustawodawczego. Podobne uwagi należy odnieść do funkcjonowania Zgromadzenia Narodowego, którego zasady zostały
przeniesione z reguł działających w cesarskim Reichstagu. Możliwość aplikacji mechanizmów działania parlamentaryzmu monarchicznego do konstytuanty
republikańskiej, wyrażająca się w zastosowaniu do niej nie tylko niektórych przepisów konstytucji z 1871 roku, lecz także regulaminu Reichstagu, stanowiła również wyraz
pewnej kontynuacji, którą zresztą wykorzystano wobec Reichstagu pod rządami konstytucji Republiki Weimarskiej [Przypis 34.].
Z perspektywy uchwalonej kilka miesięcy później konstytucji z 11 sierpnia 1919 roku można także dostrzec, jak w wielu wypadkach prowizoryczna konstytucja przesądziła jej rozwiązania – zaliczyć do nich można zasadę podziału władz, dualizm egzekutywy czy odpowiedzialność polityczną rządu przed parlamentem. Należy również zauważyć takie kwestie, o których tekst prowizorycznej konstytucji, z racji swej skrótowości, ale także z powodu niewypracowania spójnego poglądu w Zgromadzeniu Narodowym, nie mógł ostatecznie przesądzić – przykładem tego jest zasada federalizmu, która w pełni
ukształtowana została w konstytucji z 11 sierpnia 1919 roku; prowizorium konstytucyjne jednak wyraźnie sygnalizowało istnienie poważnych przeszkód w przekształceniu Niemiec w państwo unitarne. Wreszcie konstytucja prowizoryczna była pewnym poligonem dla rozwiązań, które w szerszej, rozbudowanej wersji znalazły swoje ostateczne zastosowanie w tekście Konstytucji Republiki Weimarskiej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na odwołanie się do instytucji demokracji bezpośredniej jako formy rozjemstwa (arbitrażu) w konflikcie między legislatywą a egzekutywą, w tym także rolę prezydenta jako organu decydującego o przeprowadzeniu referendum.
Odmienna sytuacja panowała w Polsce. Koniec wojny oznaczał spełnienie nadziei wielu pokoleń Polaków o niepodległym bycie państwowym. Wydarzenia drugiej połowy 1918 roku nie spadły na Polaków jak grom z jasnego nieba, gdyż od ponad 120 lat jako
poddanni trzech obcych mocarstw byli mocno wyczuleni na wszelkie zmiany zachodzące w ich funkcjonowaniu, z jednej strony już druga połowa wojny nie tylko przyniosła wyraźne osłabienie jednego z najbardziej opresyjnych zaborców, Rosji, lecz także pokazała, iż pozostające na placu boju dwa mocarstwa centralne powoli zmieniają swój stosunek do sprawy polskiej. Choć niekiedy nadzieje Polaków wyprzedzały realne następstwa tej zmiany [Przypis 35.], trudno było nie dostrzec zmian instytucjonalnych, zapewne niedostatecznie zdecydowanych i jednoznacznych, lecz w rezultacie prowadzących do stopniowego odbudowywania niepodległego bytu państwowego.
Str. 201
Z drugiej wszakże strony idea niepodległości traktowana jako warunek wolnego od obcego dyktatu ustrojowego jej zagospodarowania nakazywała poszukiwanie rozwiązań
adekwatnych do stojących przed rodzącym się państwem rozlicznych wyzwań, choćby społecznych, ekonomicznych, politycznych czy militarnych. Tu sytuacja była szczególnie trudna. Piękna idea niepodległości była przez długie dziesięciolecia kultywowana w
liczących się kręgach społecznych, bardziej w kategoriach romantycznego zrywu [Przypis 36.] niż postulatu znajdującego podstawy w realiach politycznych Europy, stąd próby projektowania ustroju niepodległej w nieznanym horyzoncie czasowym Polski nie miały większego sensu. W tym kontekście uwaga W. Wołpiuka, iż „czasy przełomu dziejowego, odzyskiwanie niepodległości, budowanie nowej państwowości z reguły powodują
nieprzydatność dawniej obowiązujących regulacji prawnych w nowych okolicznościach”
[Przypis 37.], nabiera dodatkowego znaczenia. Przerwana w wyniku rozbiorów i ich następstw ciągłość polskich narodowych instytucji ustrojowych sprawiła, iż rozwiązania znane Polsce przedrozbiorowej nie podlegały naturalnej ewolucji. W konsekwencji stały się one jako wzorzec ustrojowy nieprzydatne w warunkach rodzącej się nowej
państwowości polskiej ze względu na swój anachronizm i nieprzystawalność do odmiennych warunków społeczno-politycznych. Wyraźnie więc brakowało własnego oryginalnego wzorca, po który można byłoby sięgnąć, modelując wyłaniającą się stopniowo rzeczywistość ustrojową, choć mit towarzyszący wysiłkom Polski
przedrozbiorowej na rzecz modernizacji i zachowania niepodległości był przywoływany w trakcie prac ustrojowych oraz w życiu publicznym, a także – choć w mniejszym stopniu – wykorzystywany w ornamentyce ustrojowej. Europejskie otoczenie tworzącej się
państwowości polskiej dostarczało wzorców ustrojowych o zróżnicowanym charakterze.
Z jednej strony postabsolutystyczne monarchie konstytucyjne ujawniały podczas wojny swój anachronizm (szczególnie Rosja i Austro-Węgry), a na ich nieatrakcyjność jako potencjalnego wzorca wpływała też ich opresyjność wobec ludności polskiej i jej aspiracji.
Dodatkowo dokonująca się ich zmiana czy to w formie rewolucyjnego (Rosja, Niemcy), czy też ewolucyjnego (Austro-Węgry) demontażu czyniła dostarczane przez nie wzorce
wątpliwymi do zastosowania w warunkach stopniowo rodzącej się niepodległości w otoczeniu europejskiej ewolucji ustrojów państwowych. Konieczne stawało się
poszukiwanie nowych rozwiązań ustrojowo-prawnych, głównie wśród państw zwycięskich w kończącej się wojnie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że warunki kształtowania nowej rzeczywistości ustrojowej były odległe od środowiska laboratoryjnego, a
nieokreślone były nawet tak podstawowe czynniki państwowotwórcze, jak terytorium czy ludność odradzającej się Rzeczypospolitej [Przypis 38.].
Str. 202
Z drugiej strony pamiętać należy, że w państwach zaborczych w ich życiu publicznym na różnych poziomach czynnie uczestniczyli Polacy, w tym politycy. Ich aktywność
uzależniona była od charakteru rozwiązań ustrojowych w poszczególnych krajach – im
bardziej otwarte były one na udział obywateli w życiu publicznym, tym większe stwarzały możliwości lokowania się w nim Polaków. Choć aktywność publiczna ujawniająca
umiejętności Polaków w każdym z państw zaborczych była różna, to warto wskazać, iż często stanowiła ona szkołę uczestnictwa w zarządzaniu sprawami publicznymi. Chodziło o umiejętność poruszania się w systemie prawnym, znajomość technik pracy
indywidualnej, jak i zespołowej podczas spraw sądowych czy administracyjnych, udział w prowadzeniu spraw państwa w jego centralnych instytucjach (szczególnie w przypadku Austro-Węgier, w mniejszym stopniu Cesarstwa niemieckiego i Prus). Warto zauważyć, że w ten sposób wykształcono grupę osób, która w odradzającym się państwie polskim, korzystając z nabytych umiejętności, mogła ulokować się w tak różnych obszarach jak życie parlamentarne, rząd, sądownictwo, administracja publiczna, dyplomacja czy siły zbrojne, a jednocześnie wnosiła ze sobą znajomość – obok swoistych rozwiązań
ustrojowo-prawnych właściwych poszczególnym krajom – uniwersalnych mechanizmów funkcjonowania państwa. Wystarczy wskazać, że wśród członków pierwszych rządów niepodległej znaleźć można nazwiska osób zdobywających swe doświadczenie w służbie publicznej państw zaborczych, jak choćby Ignacego Daszyńskiego, Jędrzeja
Moraczewskiego, Władysława Stesłowicza, Aleksandra Skrzyńskiego, Karola Bertoniego (aktywni w Austro-Węgrzech), Aleksandra Osińskiego, Lucjana Żeligowskiego,
Władysława Grabskiego, Jerzego Gościckiego, Józefa Leśniewskiego, Stanisława Śliwińskiego, Konstantego Skirmuta (działający w Rosji), Alfreda Chłapowskiego czy Władysława Seydy (aktywni w Niemczech).
Obok umiejętności praktycznych duże znaczenie miała ich podbudowa teoretyczna odnosząca się do ustrojów państwowych i zasad działania aparatu władzy. Dostrzec należy istotny wkład intelektualny wniesiony przez polskich uczonych działających
aktywnie na przełomie 19 i 20 wieku na historycznie polskich uczelniach. Powstały wtedy prace z zakresu prawa politycznego autorstwa m.in. Józefa Oczapowskiego, Antoniego Okolskiego, Franciszka Kasparka, Stanisława Starzyńskiego, Michała Bobrzyńskiego, Michała Rostworowskiego, Edwarda Dubanowicza czy Zygmunta Cybichowskiego. W rezultacie, czytelnicy tych prac otrzymywali przegląd stanowisk doktryny prawa
państwowego innych krajów (głównie Niemcy, Austro-Węgry, Wielka Brytania, Francja), zaznajamiali się z badaniami ich podstawowych instytucji ustrojowych i uzyskiwali także naukowy komentarz do bieżąco obserwowanych procesów ustrojowych, m.in. w sferze parlamentaryzmu, prawa wyborczego, organizacji aparatu państwowego i innych [Przypis 39.]. Równie ważne były dokonania naukowe środowisk akademickich w sferze prawa administracyjnego i samorządowego, by wspomnieć studia m.in. Franciszka Kasparka,
Juliana Dunajewskiego, Feliksa Ochimowskiego, Aleksandra Mogilnickiego, Józefa Buzka, Adolfa Suligowskiego, Władysława Wróblewskiego, Kazimierza Kumanieckiego, Tadeusza Hilarowicza, Józefa Kleczyńskiego, Dominika Krysińskiego, Jana Hoffmana, Konstantego Górskiego, Henryka Wyzińskiego, Bronisława Łozińskiego, Władysława Załeckiego czy Piotra Górskiego.
Str. 203
Prace te zawierały nie tylko krytyczny przegląd instytucji ówczesnego prawa
administracyjnego i samorządu, lecz także niejednokrotnie stanowiły istotny wkład w rozwój tych dziedzin prawa [Przypis 40.].
Do czasu wybuchu 1 wojny światowej zachowania polskich elit politycznych wyznaczone były przez ramy ustrojowe mocarstw rozbiorowych. Akceptacja polityczno-ustrojowego status quo umożliwiała zatem mniej lub bardziej aktywne uczestnictwo w życiu
państwowym, natomiast gdy odrzucano istniejące realia, skazywano się na marginalizację, działania konspiracyjne lub na uchodźstwie. Zarówno jedna, jak i druga grupa nie
poświęcała uwagi projektowaniu przyszłego ustroju niepodległego państwa polskiego;
pierwsza, nie przewidując w dającym się określić terminie takiej możliwości, druga zaś skupiając się na próbach osłabienia mocarstw zaborczych, przede wszystkich Cesarstwa Rosyjskiego, najbardziej opresyjnego wobec żywiołu polskiego.
Wybuch wojny światowej, w której głównymi aktorami ulokowanymi po przeciwnych stronach stały się państwa zgodne dotąd w swej negacji dla odrębnej państwowości polskiej, otwierał możliwość realnego myślenia i działania w kategoriach jej odbudowy.
Symbolicznym zaznaczeniem wysiłku idącego w tym kierunku była aktywność militarna pierwszej kompanii kadrowej, a później Legionów Polskich, których obecność mimo dosyć skomplikowanych dziejów namacalnie uwidaczniała aspiracje niepodległościowe Polaków.
Pamiętać przy tym należy, że obok wysiłku militarnego, już z momentem wkroczenia pierwszej kompanii kadrowej ogłoszenie utworzenia rządu narodowego co – mimo dość groteskowych okoliczności [Przypis 41.] – pokazywało państwowotwórcze ukierunkowanie wysiłku militarnego.
W czasie 1 wojny światowej podejmowano próby projektowania ustroju ziem polskich; w pierwszym okresie opierając się na, wydawało się nadal stabilnych, monarchiach
Habsburgów i Hohenzollernów, a wraz z ich słabnięciem i wzrastającym obciążeniem wojennym także jako odrębnego bytu państwowego.
Na terytorium stopniowo odradzającego się państwa polskiego występowały liczne podziały polityczne, które ogniskowały się także wokół wielu istotnych problemów, w tym
przyszłego ustroju politycznego państwa. Podziały te częściowo wynikające z odrębnego i generalnie niezależnego rozwoju życia politycznego pod zaborami, częściowo z
odmiennych koncepcji politycznych, cechowały się obok wyrazistej konkurencyjności brakiem dominacji jakiegoś jednego ośrodka czy środowiska. Tak więc nawet jeśli
prowadzono pewne prace koncepcyjne, projektujące ustrój przyszłego państwa polskiego, to po pierwsze, były to wizje niepodzielane przez większość środowisk politycznych, a po drugie, raczej ujęcia fragmentaryczne niż całościowe. Miarą jednak determinacji
określonych środowisk czy grup politycznych były próby budowania ośrodków władzy, mających ambicję wdrażania swoich koncepcji politycznych, w tym koncepcji ustrojowych.
Nie przypominając w tym miejscu szczegółowo dziejów politycznych u zarania
niepodległości [Przypis 42.], wskażmy tylko, iż żaden z ośrodków nie miał potencjału (możliwości materialnych, osobowych, organizacyjnych i autorytetu) wystarczającego do przejęcia pełni władzy państwowej w Rzeczypospolitej in statu nascendi.
Str. 204
Zawładnięcie ziem polskich przez zwycięskie w pierwszej fazie wojny monarchie Niemiec i Austro-Węgier sprawiło, iż pierwsze inicjatywy państwowotwórcze podejmowano,
opierając się na władzy obu wspomnianych państw zaborczych. Inicjatywy te miały charakter wyraźnie koncesjonowanej działalności, w formach raczej pozbawionych cech przedstawicielskich. Zakres faktycznej działalności powstających kolejno instytucji był mocno ograniczony, a głównie koncentrowały się na zarządzaniu sprawami bytowymi, co dość wyraźnie odróżniało je od naczelnych organów suwerennego państwa. Mimo to instytucje te podejmowały także próby działań długofalowych, nastawionych na budowanie elementarnych zrębów organizacyjnych, przydatnych w przyszłości dla odtworzenia
niepodległej państwowości polskiej. Jednak ich nazwy, takie jak Tymczasowa Rada Stanu czy Rada Regencyjna, użyte były wyraźnie na wyrost, raczej dla zaznaczenia bliżej
nieokreślonego związku tych instytucji z przyszłym państwem polskim, czy też władcą polskim.
Akt 5 listopada 1916 roku, zapowiadający utworzenie w przyszłości Królestwa Polskiego z ziem „panowaniu rosyjskiemu wydartych”, stanowił – co prawda bardzo ogólną – podstawę do budowania pierwszych zalążków organizacyjnych przyszłego państwa na obszarze dawnego Królestwa Polskiego. Pamiętać przy tym należy, że w odniesieniu do innej części ziem polskich wydany został przez cesarza Franciszka Józefa dekret o wyodrębnieniu Galicji w ramach Austro-Węgier, co dodatkowo ukazywało fragmentaryczność polskich struktur na obszarze dawnej Kongresówki [Przypis 43.].
Akt obu cesarzy otworzył drogę do ustanowienia przez generał-gubernatorów
rozporządzenia z dnia 6 grudnia 1916 roku o Tymczasowej Radzie Stanu [Przypis 44.]. Był to organ o ograniczonym zakresie działania – zarówno terytorialnie, rzeczowo, jak i
czasowo. Tymczasowa Rada Stanu ustanowiona była dla ziem generał-gubernatorstw warszawskiego i lubelskiego, a zgodnie z intencją jej twórców miała działać do czasu powołania Rady Stanu w Królestwie Polskim. Do jej rzeczowego zakresu działania należało współdziałanie z władzami okupacyjnymi „przy tworzeniu dalszych urządzeń państwowych w Królestwie Polskim”, m.in. poprzez przedstawianie opinii tym władzom w sprawach „krajowych”, przygotowanie urządzenia polskiej administracji państwowej, współdziałanie z okupacyjnymi władzami wojskowymi w tworzeniu armii polskiej i inne. W skład Tymczasowej Rady Stanu wchodziło 25 członków powoływanych przez obu generał- gubernatorów. Złożone dzieje Tymczasowej Rady Stanu są przedmiotem odrębnych opracowań naukowych [Przypis 45.], w tym miejscu jednak należy zwrócić uwagę, iż udało się tej instytucji podjąć prace nad strukturami organizacyjnymi tworzącymi w nieodległej przyszłości istotne segmenty ustroju państwowego odrodzonej Polski.
Str. 205
W szczególności dostrzec należy uchwalenie przepisów tymczasowych o urządzeniu sądownictwa w Królestwie Polskim, w wyniku których utworzono „sądy królewsko-polskie”, orzekające „w imieniu Korony Polskiej”, działające od 1 września 1917 roku, składające się z Sądu Najwyższego, dwóch sądów apelacyjnych (w Warszawie i w Lublinie), piętnastu sądów okręgowych oraz dla spraw mniejszej rangi sądów pokoju jako sądów pierwszej instancji. Mimo istotnych koncesji na rzecz władzy okupacyjnej (m.in. zastrzeżenie generał-gubernatorowi nadzoru nad ogólnym wymiarem sprawiedliwości, prawa łaski, prawa zamiany orzeczonej kary oraz zatwierdzania orzeczonych wyroków śmierci) to jednak, jak z perspektywy następnych lat można było stwierdzić, „wówczas powstał do życia wielki odłam organizacji państwowej Polski jako państwa udzielnego” [Przypis 46.].
Kolejnym rzeczywistym dokonaniem Tymczasowej Rady Stanu było rozpoczęcie prac nad ukonstytuowaniem polskiego szkolnictwa elementarnego, średniego i wyższego, były one kontynuowane z powodzeniem w następnych miesiącach głównie przez Komisję
Przejściową. Ponadto przygotowano projekt tymczasowej organizacji władz, a przede wszystkim projekt konstytucji, której walor polegał głównie na podjęciu wspólnego wysiłku przez polityków i środowiska uniwersyteckie (warszawskie, krakowskie i lwowskie) nad opracowaniem ram ustrojowych dla państwa polskiego zgodnie z wizją, która wówczas
wydawała się realna, czyli w istocie odpowiadała zasadom znanym postabsolutystycznym monarchiom konstytucyjnym [Przypis 47.].
Ustąpienie Tymczasowej Rady Stanu, stopniowe radykalizowanie się społeczeństwa coraz silniejsze domaganie się realnych działań na rzecz wolnej państwowości polskiej, wzrastająca krytyka postępowania państw zaborczych, presja na okupantów wynikająca ze stopniowo pogarszającej się sytuacji wojennej i międzynarodowej doprowadziły do utworzenia przez okupantów nowych struktur. Powołana została patentem obu generał- gubernatorów z dnia 12 września 1917 roku (a więc ponownie decyzją organów
zarządzających terytoriami okupowanymi, a nie organów konstytucyjnych obu państw okupacyjnych), Rada Regencyjna, której oddano „najwyższą władzę państwową”, lecz zastrzeżeniem stanowiska mocarstw okupacyjnych, według prawa międzynarodowego. W praktyce zarówno członkowie Rady Regencyjnej, jak i powoływany przez nią Prezydent Ministrów musieli dla swego powołania uzyskać akceptację okupantów (znany był m.in.
konflikt wokół proponowanej pierwotnie na to ostatnie stanowisko osoby Adama hr.
Tarnowskiego), a zakres spraw przekazanych Radzie był mocno ograniczony, przy zastrzeżeniu silnego wpływu okupantów na ich procedowanie [Przypis 48.]. Jak miały wykazać negocjacje pokojowe między Niemcami i Ukrainą, nie tylko nie zaproszono przedstawicieli „władz polskich” do udziału w negocjacjach, ale nawet podjęto decyzje odnoszące się do potencjalnie polskiego terytorium państwowego. Ponadto patent ów przesądzał o monarchicznym charakterze ustrojowym przyszłego państwa, nie tylko przez ustanowienie Rady Regencyjnej, lecz także poprzez ustalenie jej zadania, czyli
przygotowania przyszłej monarchii.
Str. 206
Stąd trafny wydaje się pogląd, że zarówno regulacje zawarte w patencie, jak i praktyka jego stosowania pozwalają mówić o istnieniu „jedynie pewnych zaczątków państwowości polskiej, pewnych fragmentów państwowości” [Przypis 49.].
Pod koniec wojny przegranej przez oba mocarstwa okupacyjne, gdy dezintegracja Austro- Węgier uwidaczniała się z każdym dniem coraz silniej, a Niemcy stopniowo pochłaniały problemy wewnętrzne, zaczęły coraz liczniej pojawiać się ośrodki symulujące odradzanie się polskiej władzy państwowej na powoli uwalniających się spod władzy okupantów obszarach Polski [Przypis 50.]. Dopiero jednak przybycie Józefa Piłsudskiego z
Magdeburga stanowiło z jednej strony katalizator postaw uczestników życia politycznego w rodzącej się pozaborczej rzeczywistości ustrojowej, a z drugiej doprowadziło do
utworzenia autentycznego centrum odbudowy państwowości polskiej. Reakcje na
przejmowanie władzy przez Józefa Piłsudskiego reprezentowały różnorodność postaw od rezygnacji z prób samodzielnej egzystencji ustrojowej (Rada Regencyjna, Rząd Ludowy w Lublinie) i afirmację działalności państwowej Tymczasowego Naczelnika Państwa, po jej negowanie i próby kontynuowania samodzielnej działalności państwowej (NKN). Jednak to wokół J. Piłsudskiego można było obserwować ogniskowanie się wysiłków na rzecz
odbudowy państwowości polskiej, co wyrażało się także poprzez uznanie jego
kierowniczej (przywódczej) roli na odradzającym się terytorium Polski przez powstające ad hoc ośrodki władzy. Niezależnie od różnic politycznych dzielących środowiska i
stronnictwa aspirujące do władzy wyraźna aprobata państwowotwórczej roli J.
Piłsudskiego dokonała się także niewiele później aktami wybranego w powszechnych i wolnych wyborach Sejmu Ustawodawczego, który mimo pluralistycznego składu (w tym z wyraźnym udziałem przeciwników politycznych J. Piłsudskiego) zaakceptował ten stan rzeczy [Przypis 51.]. Równoległe w tak zróżnicowanym środowisku politycznym i wyraźnie słabszym otoczeniu instytucjonalnym J. Piłsudski przystąpił do wielostronnych wysiłków na rzecz odbudowy państwowości polskiej, przy czym jak trafnie się zauważa, zasadnicze jego zainteresowanie skupiło się na problematyce polityki zagranicznej oraz sił zbrojnych.
Wydaje się, że działalność w sferze budowy zrębów organizacyjnych państwowości spoczęła głównie na rządzie, choć oczywiście korzystał on ze wsparcia Naczelnika Państwa.
Str. 207
Nie wdając się w szeroko omówione w literaturze dzieje odbudowy państwowości polskiej, należy zwrócić uwagę na pierwszy akt konstytucyjny, który za sprawą J. Piłsudskiego został ustanowiony już 14 listopada 1918 roku [Przypis 52.]. Nosił on nazwę dekretu, choć w istocie nie przypominał on w swej strukturze i formie redakcji aktu normatywnego, stąd zresztą P. Sarnecki nazywa go proklamacją, trafnie w ten syntetyczny sposób
charakteryzując jego kształt [Przypis 53.]. Nazwanie tego aktu konstytucyjnym wymaga uzasadnienia, gdyż pojęcie to nie pojawia się w tytule dekretu, a również nauka prawa konstytucyjnego raczej unika tego określenia [Przypis 54.], rezerwując go zgodnie z przyjętą tradycją dla aktu zawierającego pewne minimum treści organizacyjnych
odnoszących się do aparatu państwowego. Z tego punktu widzenia dekret z 14 listopada 1918 roku nie jest ustawą zasadniczą. Jeżeli jednak spojrzeć na akt konstytucyjny jako normatywną regulację określającą ośrodek (nie źródło) władzy i sposób jej wykonywania, szczególnie w sytuacji próżni prawnej właściwej nowo powstałemu państwu, a więc pierwszy wyraz wolnej woli organizacji nowego państwa, to wydaje się, że dekret z 14
listopada 1918 roku spełnia tę rolę. Oczywiście, należy oceniać go nie z perspektywy konstytucji dojrzałych w swej formie, lecz uwzględniając nadzwyczajność chwili jego stanowienia. Stąd tekst w dużym stopniu jest zapisem stanu świadomości autora dekretu (jednak osoby już nie prywatnej, lecz publicznej) oraz opisem działań podejmowanych przez niego w dziejowej chwili [Przypis 55.], stając się przede wszystkim ważnym komunikatem dla opinii publicznej, informującym o formowaniu się polskiej władzy
państwowej, oparciu jej na zasadzie suwerenności narodu, zasadzie reprezentacji oraz z Sejmem o co najmniej ustrojodawczej i ustawodawczej funkcji. Z tego punktu widzenia, kolejny dekret J. Piłsudskiego z 22 listopada 1918 roku „o najwyższej władzy
reprezentacyjnej Republiki Polskiej”, który częściej nazywany jest pierwszym aktem konstytucyjnym odradzającej się Polski [Przypis 56.], jest oczywiście dojrzalszy w formie i pełniejszy w treści, ale jednak stanowi kontynuację i rozwinięcie tego pierwszego. Do elementów kontynuacji zaliczyć należy utrzymywanie się zasadniczego ośrodka władzy, czyli Józefa Piłsudskiego uzyskującego (przyznającego sobie) tytuł Tymczasowego
Naczelnika Państwa, czy występowanie instytucji rządu jako drugiego z organów państwa znajdującego się in statu nascendi, nade wszystko podtrzymanie woli zwołania Sejmu Ustawodawczego [Przypis 57.]. Jak więc widać, dostrzec tu można nie tylko kontynuację, lecz także stabilizację związaną z konsekwentnym utrzymywaniem podstawowych zrębów organizacyjnych państwa.
Str. 208
Można więc powiedzieć, że oba akty uwidaczniają proces konsolidacji władzy. Zarówno dekret z 14, jak i 22 listopada 1918 roku sytuują osobę J. Piłsudskiego (od 22 listopada jako Tymczasowego Naczelnika Państwa) jako naczelnego organu państwa. Jego nazwa, przyjęta przez J. Piłsudskiego, nawiązywała do instytucji Naczelnika powstania
kościuszkowskiego, a sugerować mogła uzyskanie przez niego władzy dyktatorskiej.
Problem ten sam w sobie jest niezwykle interesujący i zasługujący na odrębne
potraktowanie, nie tylko w kontekście przełomowych dni odradzającej się Polski [Przypis 58.], lecz także późniejszych dociekań naukowych [Przypis 59.]. Skupienie władzy w rękach Tymczasowego Naczelnika Państwa miało niewątpliwie nadzwyczajny charakter, podobnie jak niezwyczajna była chwila dziejowa, w której to następowało; obok uprawnień głowy państwa (powoływanie Prezydenta Ministrów i ministrów oraz typowe kompetencje jej właściwe, jak np. ratyfikacja umów międzynarodowych, prawo łaski) obejmowało kompetencje w sferze ustawodawczej (zatwierdzanie i nadawanie mocy obwiązującej projektom ustawodawczym przedkładanym mu przez Radę Ministrów) oraz wykonawczej
(powoływanie wyższych urzędników państwowych, a nade wszystko sprawowanie
naczelnego dowództwa nad rodzącymi się siłami zbrojnymi, choć bez wyraźnej podstawy prawnej) [Przypis 60.]. Akty rządowe kontrasygnowane były przez Prezydenta Ministrów, przy czym instytucja ta wzbudzała wiele kontrowersji w literaturze naukowej. W
szczególności zwracano uwagę, że kontrasygnata, która miałaby oznaczać przejęcie przez Prezydenta Ministrów odpowiedzialności politycznej za akty Tymczasowego
Naczelnika Państwa przed parlamentem, w momencie jej ustanowienia była pozbawiona praktycznego znaczenia. To obszerne zagadnienie wymagałoby odrębnych rozważań przekraczających rozmiary tej pracy. Należy jednak podkreślić, że zwłaszcza w okresie, gdy instytucję kontrasygnaty włączono do dekretu „o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej”, instytucja ta niekoniecznie musiała być powiązana z
odpowiedzialnością parlamentarną rządu, żeby wskazać tytułem przykładu art. 17 Konstytucji Cesarstwa Niemieckiego z 1871 roku. Po drugie, jeżeli wiązać wspomnianą kontrasygnatę z odpowiedzialnością parlamentarną rządu za akty Tymczasowego Naczelnika Państwa, to pamiętać należy, iż absencja parlamentu w odradzającej się Polsce miała charakter przejściowy, skoro dekrety z 14 i 22 listopada 1918 roku ujawniały wolę szybkiego zwołania Sejmu Ustawodawczego, który przecież mógł dopełnić realny kształt kontrasygnaty [Przypis 61.].
Str. 209
W moim przekonaniu kontrasygnata na etapie jej ustanowienia służyła przede wszystkim potwierdzeniu autentyczności aktów stanowionych przez Tymczasowego Naczelnika Państwa [Przypis 62.], świadczyła także o jego współdziałaniu z rządem, a jednocześnie stanowiła wyraz pewnego samoograniczania się jego władzy. Wydaje się więc, że na położenie Tymczasowego Naczelnika Państwa należy spojrzeć zarówno z perspektywy regulacji normatywnych, które zawierały szereg mniej lub bardziej silnych ograniczeń zakresu przedmiotowego, jak i czasowego władzy przez niego sprawowanej, ale także politycznego, wiążącego się z licznymi podziałami politycznymi i krytycznym nastawieniem znacznego odłamu opinii publicznej do osoby piastuna tego urzędu. J. Piłsudski, zdając sobie z tego sprawę, nie forsował swej władzy ponad konieczną w danych okolicznościach miarę, lecz w możliwym zakresie ją ograniczał, czego najlepszym dowodem było
powołanie rządu I.J. Paderewskiego.
Pejzaż instytucjonalny zarysowany w dekrecie z 22 listopada 1918 roku uzupełniała Rada Ministrów jako kolegialny naczelny organ państwa, w tych nadzwyczajnych
okolicznościach dysponujący obok kompetencji właściwych organowi władzy wykonawczej
także ważnymi uprawnieniami w sferze właściwej legislatywie w czasach „normalnych” – uchwaleniem aktów ustawodawczych, a także budżetu. Dekret nie zawierał szerszych regulacji dotyczących rządu, co nie było zresztą czymś szczególnym dla
konstytucjonalizmu tego okresu. W praktyce jednak korzystano z „infrastruktury”
organizacyjnej wytworzonej w czasach Rady Regencyjnej, uzupełniając ją np. przez utworzenie Ministerstwa Sztuki i Kultury [Przypis 63.] czy Ministerstwa Robót Publicznych [Przypis 64.]. Wreszcie istotnym elementem ustrojowym tworzącym normalność
funkcjonowania państwa było sądownictwo, rozbudowywane konsekwentnie w kolejnych miesiącach (np. powołanie 8 lutego 1919 roku Sądu Najwyższego). Dekret z 22 listopada co prawda zawierał jedynie postanowienie dotyczące roty przysięgi dla sędziów w imieniu Republiki Polskiej, lecz brak innych postanowień w istocie sankcjonował istniejącą
strukturę sądownictwa, co było o tyle zrozumiałe, że organy wymiaru sprawiedliwości wszystkich państw zaborczych utrwaliły w drugiej połowie 19 wieku podstawowe reguły właściwe niezawisłości sędziowskiej.
Zgodnie z preambułą dekretu „o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej”, na trzecim posiedzeniu Sejmu Ustawodawczego, bezpośrednio po ukonstytuowaniu się jego kierowniczych organów, Tymczasowy Naczelnik Państwa złożył wobec Sejmu swój urząd w dniu 20 lutego 1919 roku. Mimo trwających prac konstytucyjnych w rządzie, a także istniejącego projektu, wcześniej przygotowanego przez Tymczasową Radę Stanu – co prawda w nowych okolicznościach mocno anachronicznego – nie zdecydowano się na tymczasowe rozwiązania ustrojowego.
Str. 210
Z jednej strony bowiem Tymczasowy Naczelnik Państwa zajęty problematyką
międzynarodową i wojskową nie podjął działań w tym kierunku, z drugiej natomiast rząd I.J. Paderewskiego będący w swym składzie kompromisem centroprawicowym nie miał pewności co do wyniku przyszłych wyborów do Sejmu Ustawodawczego, a wspierająca osobiście premiera endecja obawiała się wyraźnego zdominowania jego składu przez lewicę [Przypis 65.]. Nie zmienia to w niczym faktu, że w Prezydium Rady Ministrów pod kierunkiem podsekretarza stanu Władysława Wróblewskiego prowadzono prace nad przyszłą konstytucją, choć miały one głównie charakter ekspercki i nie mogły liczyć na wsparcie polityczne określonego stronnictwa politycznego czy ich grupy. Różniło to wyraźnie prace konstytucyjne w Niemczech, które podjęto bezpośrednio po przewrocie, opierając się na dominującym środowisku socjaldemokratycznym. Brak jednak własnego, samodzielnego projektu tymczasowej konstytucji ułatwił działanie konstytuancie, a w tych
warunkach projekt prowizorycznej regulacji ustroju państwa polskiego pochodził od niej, a przygotowany został przez Konwent Seniorów [Przypis 66.]. Formą prawną, jaką przyjęła, była uchwała Sejmu Ustawodawczego, nie zaś ustawa, co z jednej strony świadczyło o sporym pośpiechu w jej przygotowaniu, z drugiej natomiast planowaną krótkotrwałością jej obowiązywania [Przypis 67.].
Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że prowizoryczna polska konstytucja z 1919 roku nie określała precyzyjnie czasu swego obowiązywania, jedynie deklarując wolę uchwalenia Konstytucji, „która określi zasadniczo przepisy o organizacji naczelnych władz w Państwie Polskim” [Przypis 68.]. Wydaje się wszakże, że powód nieprzywiązania należytej
staranności do formy tzw. Krótkiej (Małej) Konstytucji wynikał także z przyjęcia zasady koncentracji władzy najwyższej („suwerennej”) w Sejmie Ustawodawczym. Przy takim założeniu forma prawna wypowiedzi władczej mogła wydawać się mniej istotna, szczególnie że konstytucjonalizm francuski (silnie oddziałujący swoim przykładem) dowodził możności podejmowania ważnych decyzji ustrojowych w tej właśnie formie [Przypis 69.]. Także tytuł uchwały (o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego
sprawowania urzędu Naczelnika Państwa) wskazywał, że ma ona charakter ad personam, a nie bardziej generalnej regulacji ustroju państwa [Przypis 70.].
Wyłonienie Sejmu Ustawodawczego, jak na ówczesne warunki w demokratycznych wyborach [Przypis 71.], w sposób naturalny przenosiło punkt ciężkości w legitymacji do rządzenia właśnie na ten organ z istniejących dotąd podmiotów, a zwłaszcza Naczelnika Państwa.
Str. 211
Sprzyjał temu też dystans J. Piłsudskiego do istniejących partii, wobec czego nie mogąc liczyć na pewne wsparcie z jego strony, musiały relacje między sobą oprzeć na zasadach gry parlamentarnej, aby uzyskać decydujący lub współdecydujący wpływ na państwo.
Ponadto w okresie wyzwalania się z ucisku państw okupacyjnych, zarządzających dotąd sprawami publicznymi wedle dyskrecjonalnych reguł, z lekceważeniem woli społeczeństwa polskiego i podmiotów je reprezentujących, czyniło Sejm Ustawodawczym, obrazujący cały przekrój społeczeństwa polskiego, organem kluczowym, a jednocześnie dogodną platformą budowania większości mogącej wziąć odpowiedzialność za państwo [Przypis 72.]. Z drugiej strony osoba Naczelnika Państwa, o trudnym do zignorowania autorytecie u poważnej części społeczeństwa, ale także skupiająca istotną dla kruchego wciąż bytu państwowego władzę wojskową, nie mogła zostać całkowicie pominięta. Dodatkowo jego osobistą zasługą było podjęcie wysiłku na rzecz organizacji państwa, co zostało formalnie
