DEMOKRACJA LOKALNA W PAŃSTWACH EUROPY

W PAŃSTWACH EUROPY

WARSZAWA 2014

DEMOKRACJA LOKALNA W PAŃSTWACH EUROPY

REDAKCJA NAUKOWA

IZOLDA BOKSZCZANIN ANDŻELIKA MIRSKA

UNIWERSYTET WARSZAWSKI

Recenzenci: prof. dr hab. Joachim Osiński (SGH)

prof. dr hab. Jacek Zieliński (UPH w Siedlcach)

Opracowanie redakcyjne i korekta: Hanna Januszewska

Projekt okładki: Agnieszka Miłaszewicz

© Copyright by Authors and Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2014

ISBN 978-83-7151-981-9

Opracowanie komputerowe, druk i oprawa:

Dom Wydawniczy ELIPSA ul. Infl ancka 15/198, 00-189 Warszawa tel./fax 22 635 03 01, 22 635 17 85, e-mail: elipsa@elipsa.pl, www.elipsa.pl

Wstęp (Izolda Bokszczanin, Andżelika Mirska) ... 7 Rozdział 1.

Demokracja lokalna – próba konceptualizacji (Izolda Bokszczanin) ... 11 Rozdział 2.

Demokracja lokalna w Austrii (Andżelika Mirska) ... 43 Rozdział 3.

Demokracja lokalna w Czechach (Jacek Wojnicki) ... 65 Rozdział 4.

Demokracja lokalna w Danii (Piotr Olszewski) ... 79 Rozdział 5.

Demokracja lokalna we Francji (Izolda Bokszczanin) ... 99 Rozdział 6.

Demokracja lokalna w Irlandii (Katarzyna Radzik-Maruszak) ... 150 Rozdział 7.

Demokracja lokalna w Niemczech (Andżelika Mirska) ... 167 Rozdział 8.

Demokracja lokalna w Polsce (Eugeniusz Zieliński) ... 198 Rozdział 9.

Demokracja lokalna w Słowacji (Bogusław Pytlik) ... 231 Rozdział 10.

Demokracja lokalna w Słowenii (Jacek Wojnicki) ... 257 Rozdział 11.

Demokracja lokalna w Szwajcarii (Tadeusz Branecki) ... 272

Rozdział 13.

Demokracja lokalna w Wielkiej Brytanii (Lucyna Rajca) ... 298 Rozdział 14.

Demokracja lokalna we Włoszech (Izolda Bokszczanin) ... 315 Rozdział 15.

Demokracja lokalna na poziomie jednostek pomocniczych w najwięk- szych miastach Polski (Monika Sidor) ... 348 Noty o autorach ... 368

Demokracja lokalna w Austrii

ANDŻELIKA MIRSKA

Fundamentem wolnego państwa jest wolna gmina¹

Wprowadzenie

Demokracja lokalna w Austrii ukształtowała się w długim i żmudnym proce- sie, który nie był pozbawiony okresów regresu, czy wręcz atrofi i instytucji demo- kratycznych. Liberalno-demokratyczna tradycja samorządnej wspólnoty jako na- turalnej formy organizacji życia społecznego znacznie wyprzedziła wykształcenie się austriackiego państwa narodowego. Specyfi ka tego państwa, u którego źródeł leżały ogromne konfl ikty społeczne, doprowadziła do wytworzenia się specyfi cznej kultury kompromis u oraz unikania konfl iktów i  sporów politycznych. Koncylia- cyjność jest zatem cechą austriackiego modelu demokracji, w tym również demo- kracji lokalnej. Jednakże pomimo przywiązania Austriaków do tego modelu funk- cjonowania sytemu politycznego, nie ominął ich, następujący w większości państw europejskich od lat 90. XX wieku, proces modernizacji lokalnej polityki. Choć płaszczyzna lokalna pozostaje w cieniu problemów federacji czy krajów związko- wych i nie stanowi przedmiotu pogłębionych badań naukowych, to z pewnością jest miejscem, gdzie dochodzi do wielu innowacyjnych reform dotykających istoty funkcjonowania demokracji.

Celem artykułu jest próba ukazania austriackiego modelu demokracji lokalnej ujętego w ramy państwa federalnego. Specyfi ka i jednocześnie trudność w eksplo- racji tej materii wynika z faktu, iż analizy politologiczne koncentrują się przede

1 W oryginale: Grundfeste des freien Staates ist die freie Gemeinde. Art. I prowizorycznej ustawy z 17.03.1849 r. o gminie (das Provisorische Gemeindegesetz vom 17. März 1849, Reichs- gesetzblatt 1849/170).

wszystkim na problematyce funkcjonowania austriackiego federalizmu, zaś płasz- czyzna komunalna pozostaje poza głównym nurtem badań. Tradycyjnie, samorząd gminny znajduje się w sferze zainteresowania nauk prawnych i administracyjnych, szczególnie roztrząsana jest kwestia zakresu zadań wykonywanych przez samorząd oraz ich fi nansowania. Kwestie związane z  funkcjonowaniem demokratycznych mechanizmów władzy nie budzą szczególnego zainteresowania badaczy, wynika to również z roli wspomnianych powyżej procesów koncyliacyjnych, które modyfi kują czy wręcz zniekształcają logikę procesów demokratycznych.

By choć w części ustalić aktualną kondycję demokracji lokalnej w Austrii kon- centruję się na uwarunkowaniach historycznych i  ustrojowych, które implikują obowiązującą obecnie konstrukcję normatywną. Analiza konwencjonalnych i no- wych instrumentów demokracji lokalnej, szczególnie praktyki ich funkcjonowania wypada dość skromnie z uwagi na ograniczone źródła empiryczne.

1. Uwarunkowania historyczne, ustrojowe, kulturowe

Austriacy chętnie cytują słowa, które otwierają nadaną patentem cesarskim² ustawę o gminie z 17.03.1849 r.: „Fundamentem wolnego państwa jest wolna gmi- na”³. Deklaracja ta wymuszona wydarzeniami liberalnej rewolucji 1848 r. wycho- dziła naprzeciw żądaniom społecznym przyznania prawa politycznej partycypacji na płaszczyźnie lokalnej. Ustawa powoływała zatem do życia „wolną gminę”, która widziana była jako antyteza państwa absolutnego. Ustawa kreowała władze gmin- ne, które miały pochodzić z wyborów. Czynne i bierne prawo wyborcze przyznano obywatelom gminy⁴. Ustawa wyznaczyła zakres „naturalnych” (własnych) zadań gminy, jak również konstruowała instytucję zadań państwowych poruczonych do wykonania. Były to rewolucyjne rozstrzygnięcia – bowiem do tej pory w ramach państwa absolutnego mieszkańcy miast i obszarów wiejskich nie mieli prawie żad-

2 Ustawa o gminie została nadana patentem cesarskim Franciszka Józefa I (cesarz Austrii od 1848 r. do 1916 r.), na podstawie oktrojowanej Konstytucji Cesarstwa Austrii z dnia 4 marca 1849 r. (Reichsverfassung für das Kaiserthum Oesterreich vom 4. März 1849).

3 Art. I prowizorycznej ustawy z  17.03.1849 r. o  gminie (das Provisorische Gemeindegesetz vom 17. März 1849, Reichsgesetzblatt 1849/170), źródło: http://www.gemeindearchiv.at/mandatare/

gemeindegesetze/provisorisches-gemeindegesetz-1849/.

4 Mieszkańców gminy ustawa dzieliła na 2 kategorie: obywateli gminy i  członków gmi- ny. Obywatel musiał legitymować się własnością domu bądź ziemi lub określonym majątkiem z prawnie dopuszczonych źródeł, z którego uiszczał podatek. Gmina mogła również przyznać obywatelstwo innym osobom. Uprawnionymi do głosowania byli ponadto mieszkający na tere- nie gminy duchowni, ofi cerowie, urzędnicy państwowi, akademicy ze stopniem naukowym i na- uczyciele państwowi.

nego wpływu na zarząd sprawami lokalnymi ani nie uczestniczyli w  obsadzanie władz i  urzędników lokalnych. Co ważne, regulacja ta dotyczyła zarówno gmin miejskich, jak i wiejskich, inaczej niż np. w przypadku Prus, gdzie miasta wyprze- dzały znacznie gminy wiejskie, jeśli chodzi o  regulacje samorządowe. Żądania rewolucyjne w  Austrii odnosiły się m.in. do uregulowania stosunków wiejskich i zniesienia systemu feudalnego. Warunkiem instytucjonalnym dla wdrożenia tych postulatów było stworzenie pokrywającej cały obszar kraju systemu jednostek te- rytorialnych – gmin, tak by wykluczyć istnienie nieruchomości pozostających poza przynależnością terytorialną do gminy⁵.

Jeśli chodzi o  inspiracje austriackich rozwiązań przyjętych w  ustawie o  gmi- nie z  1849 r. to na teren cesarstwa austriackiego docierały zarówno koncepcje Self-government z Anglii, jak i liberalne idee w wydaniu francuskim, czy pruskim.

W rozgorączkowanych dysputach politycznych okresu Wiosny Ludów z rewolu- cyjnym zapałem gloryfi kowano gminę jako fundament wolnego społeczeństwa.

Gmina miała stać się podstawą budowy wszelkich wyższych podmiotów władzy pu- blicznej i wzorem życia wspólnotowego. Cała Austria miała stać się niczym innym, tylko „wielką gminą główną”. To entuzjastyczne nastawienie do gminy w owym czasie podsumował sarkastycznie jeden z  dziennikarzy pisząc: „wszelka władza w państwie pochodzi od gminy”⁶. Zgodnie z obowiązującym wówczas na obsza- rze środkowoeuropejskim liberalnym kanonem przyjmowano, że gmina jest auto- nomicznym podmiotem wobec państwa, dysponuje tak jak jednostka ludzka nie- zbywalnymi, naturalnymi prawami. Zakładana odrębność (czy wręcz antagonizm tych dwóch sfer), która była również podstawowym elementem pruskiej koncepcji samorządu komunalnego z  1808 r., w  Austrii wzmacniana była przez specyfi kę ogromnego terytorialnie państwa wielonarodowego. Rosnąca świadomość naro- dowa poszczególnych ludów wchodzących w skład imperium Habsburgów wzmac- niała niechęć i opór wobec biurokratycznej władzy scentralizowanego państwa⁷.

Ustawa o gminach z 1849 r. była zatem zalążkiem wolnościowych tradycji na płaszczyźnie lokalnej w Austrii, jednakże było to tylko chwilowe ograniczenie biu- rokratycznego paterializmu państwa absolutnego – wkrótce cesarstwo wróciło do względnej równowagi, a ustawa została uchylona.

Dopiero na mocy ustawy o gminie z 5 marca 1862 r.⁸ udało się trwale zain- stalować w systemie państwa samodzielną gminę. Powrócono do regulacji ustawy z 1849 r. wprowadzając ponownie nakaz periodycznych wyborów do organu przed-

5 J. Schmid, Die Stellung der österreichischen Gemeinden in einer reformierten Bundesverfas- sung, Dissertation an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Wien, 2006, s. 32.

6 J. Klabouch, Die Gemeindeselbstverwaltung in Österreich 1848–1918, Wiedeń 1968, s. 32.

7 Ibidem, s. 14.

8 Das Reichsgemeindegesetz vom 5. März 1862 (RGBl 1862/18).

stawicielskiego gminy oraz podział zadań gminy na własne i poruczone. Na mar- ginesie należy wspomnieć, iż defi nicja zadań własnych skonstruowana w ustawie z 1862 r. pozostała w zasadzie niezmieniona do dziś (art. 118 obowiązującej obec- nie Konstytucji Austrii z 1920 r. – mowa tu o wolnym samostanowieniu gminy: freie Selbstbestimmung). Pojawia się tu również formuła pomocniczości, która do dziś determinuje myślenie o fi lozofi i demokracji budowanej „od dołu”.Kolejnym waż- nym wydarzeniem, które przyczyniło do kształtowania modelu austriackiej demo- kracji lokalnej była konstytucja z 21 grudnia 1867 r.⁹, która ostatecznie przesądziła, że regulacja ustroju gminnego przechodzi w ręce parlamentów krajów. Z krótką przerwą spowodowaną powołaniem państwa unitarnego (Republika Niemiec- kiej Austrii 1918–1919)¹⁰ i okresem wcielenia Austrii do III Rzeszy Niemieckiej (1938–1945) zasada ta obowiązuje do chwili obecnej i jest podstawą różnic w kon- strukcji demokracji lokalnej pomiędzy krajami związkowymi współczesnej Austrii (oczywiście w ramach narzuconych przez konstytucję federalną). Cechą charak- terystyczną przejmowania po 1867 r. odpowiedzialności za kształt instytucjonalny płaszczyzny lokalnej przez parlamenty poszczególnych krajów (w postaci uchwala- nych w latach 1863–1866 ustaw gminnych i lokalnych ordynacji wyborczych) była redukcja obszaru samodzielnego działania gmin i zwiększanie ingerencji (nadzo- ru) ze strony krajów¹¹. Upadek cesarstwa i powołanie do życia demokratycznej re- publiki austriackiej nie spowodowały w tym zakresie większych zmian. Wprawdzie pozycja gmin jako jednostek samorządowych została usankcjonowana w Konsty- tucji Federalnej Austrii z 1920 r., jednakże przepisy o gminie pozostały martwą literą (zabrakło przepisów wykonawczych). Konstytucja z 1920 r. była wynikiem bardzo trudnego kompromisu zawartego pomiędzy dwiema wiodącymi wówczas siłami politycznymi o odmiennych wizjach ustroju państwa i demokracji (Socjalde- mokratyczna Partia Robotnicza i Partia Chrześcijańsko-Społeczna). W zaciętych sporach politycznych zabrakło miejsca i sił na regulacje wielu kwestii – w tym tych, które dotyczyły szczebla lokalnego. Choć należy w tym miejscu zacytować współ- autora Konstytucji Federalnej Austrii z 1920 r. Hansa Kelsena¹² iż „organizacja gmin powinna być kształtowana według tych samych zasad demokratycznych, któ-

9 Konstytucja ta zwana potocznie konstytucją grudniową dotyczyła austriackiej części Au- stro-Węgier, czyli tzw. Przedlitawii.

10 Incydent związany z powołaniem państwa unitarnego nie odbił się na zmianie regulacji normatywnych dotyczących płaszczyzny komunalnej: ogłoszono, iż nadal będą obowiązywały poprzednie ustawy regulujące ustrój samorządu gminnego, w tym ustawy krajowe.

11 H. Neuhofer, Gemeinderecht. Organisation und Aufgaben der Gemeinden in Österreich, Wien–Neu York 1998, s. 6.

12 H. Kelsen (1881–1973), profesor prawa publicznego i administracyjnego na Uniwersyte- cie Wiedeńskim.

re są istotne dla ustroju federacji i krajów”¹³. Ta myśl jest obecna we współcześnie obowiązującej konstytucji federalnej Austrii.

W kolejnych latach, mimo wprowadzenia do konstytucji federalnej paragrafu o  ochronie prawnej samorządu gminnego, postępowało krępowanie samodziel- ności gmin – poprzez rozbudowę instrumentów nadzoru oraz zawężanie zakresu zadań własnych. System demokratyczny nie wytrzymał próby czasu i od 1934 r.

Austria stała się państwem autorytarnym. Ostateczna atrofi a demokracji lokalnej dokonała się wraz z włączeniem Austrii do III Rzeszy w 1938 r. Austriackie ustawy komunalne zostały zastąpione niemiecką ustawą komunalną z 30 stycznia 1935 r.

W ten sposób dokonała się unifi kacja prawa regulującego ustrój lokalny w Au- strii i podporzadkowanie gmin zasadzie wodzostwa według wzoru nazistowskich Niemiec.

Po wojnie, wraz z  narzuconą demokratyzacją systemu politycznego Austrii, powrócono do demokratycznego modelu gminy, przywracając akty prawne regu- lujące ustrój lokalny z lat 1862–1938. Jednakże dopiero nowelizacja konstytucji federalnej, która nastąpiła w 1962 r. (przyjęta w setną rocznicę ustawy z 1862 r., która wprowadziła samorząd gminny do systemu austriackiego) zakończyła okres obowiązywania prowizorycznych i  rozproszonych regulacji dotyczących ustroju gminnego. Ten przedłużający się stan braku spójnego prawa o gminach, prowadził do osłabiania pozycji samorządu w poszczególnych krajach związkowych Austrii.

Inicjatywa wprowadzenia do konstytucji federalnej szczegółowej regulacji ustroju lokalnego wyszła ze strony dwóch organizacji reprezentujących interesy austriac- kich gmin: Austriackiego Związku Gmin i Austriackiego Związku Miast. Ostatecz- ny kształt nowelizacji odzwierciedlał wypracowany z wielkim trudem kompromis polityczny¹⁴ (co należy niejako do tradycji austriackiej), który z małymi korektami obowiązuje do dziś.

W Austrii, zgodnie z logiką systemu federalnego, została przyjęta generalna zasada, iż regulacja ustroju gmin pozostaje w gestii krajów związkowych. Specyfi ką austriacką jest jednakże bardzo widoczne ograniczenie tej formuły. Po pierwsze samo brzmienie art. 115.2 Konstytucji Federalnej Austrii wyraźnie sygnalizuje, iż właściwość krajów w tym zakresie może zostać zawężona przez federację, cyt: Je- żeli wyraźnie nie jest stwierdzona kompetencja federacji, prawo dla gmin jest regulo- wane w ustawodawstwie krajowym według zasad określonych w dalszych przepisach tego rozdziału. Ponadto w  artykule tym znalazł się zapis, iż regulacja ta ma się odbywać według zasad określonych w dalszych przepisach konstytucji. Nie jest to

13 E. Berger, Das Gemeinderecht als Errungenschaft des Liberalismus, Wiedeń 2009, s. 13.

14 K. Weber (red.), Gemeindeaufgaben, [w:] Österreichischer Gemeindebund Festschrift 40 Jahre Gemeindeverfassungsnovelle 1962. Aktuelle Rechtsfragen und Entwicklungen der kommuna- len Selbstverwaltung, 2002, s. 40.

oczywiście zaskakujące – według zasady hierarchii źródeł prawa aktem najwyższej rangi jest konstytucja, a wszelkie akty niższego rzędu mają z nią być zgodne. Oso- bliwością austriacką jest jednak to, iż w konstytucji federalnej znalazły się bardzo szczegółowe regulacje dotyczące gmin. Tak więc dla ustawodawstwa krajowego nie pozostawało zbyt wiele „wolnej przestrzeni” na wprowadzanie własnych, oryginal- nych rozwiązań w zakresie ustroju gminnego¹⁵.

Na marginesie, można w tym miejscu przypomnieć, iż Konstytucja Federalna Austrii jest dokumentem bardzo rozbudowanym, rozstrzygającym wiele kwestii (nie tylko ustrój gminy) w sposób kazuistyczny. Ponadto austriackie prawo konsty- tucyjne obejmuje nie tylko samą konstytucję ale całość norm konstytucyjnych, wy- raźnie nazwanych jako przepisy (ustawy) konstytucyjne. Oznacza to, iż austriackie prawo konstytucyjne jest konglomeratem, obejmującym obecnie ponad 2000 stron tekstu, 1400 specjalnych regulacji oraz ponad 100 nowelizacji konstytucji. Z tego względu prawo konstytucyjne Austrii jest najobszerniejsze w porównaniu z innymi krajami UE¹⁶. To powoduje, iż ustawodawstwo krajów związkowych jest w dużym stopniu skrępowane przez tak szczegółowe regulacje prawa federalnego.

Między innymi z tego względu w badaniach porównawczych federalizmu, au- striacki model państwa znalazł określenie „federacja bez federalizmu” (Federation without Federalism)¹⁷. Paradoksalnie brzmiąca konstrukcja pojęciowa wskazuje na specyfi kę rozwiązań ustrojowych przyjętych i praktykowanych w Austrii. W lite- raturze przedmiotu rozpowszechnione jest stanowisko, iż system austriacki jest przykładem słabo rozwiniętego państwa związkowego, z wyraźnie zaznaczoną ten- dencją do rozwiązań unitarnych i centralizacji systemu politycznego (Of the nomi- nal federations in the western word (Germany, Switzerland, USA, Canada, Australia) Austria is in fact the least genuinely federal and the most centralised)¹⁸.

Wracając do bardzo rozbudowanej regulacji dotyczącej samorządu gminnego w Konstytucji Federalnej Austrii (tak nietypowej dla innych państw federalnych) należy podkreślić, że ich źródłem nie była tylko austriacka tradycja tworzenia

15 W literaturze pojawia się pojęcie „anomalii federalnej” autriackich rozwiazań: za:

R. Hink, Demokratie und Staatsform, „Rechts und Finanzierungspraxis der Gemeinden”, 2003, nr 5, s. 14.

16 M. Welan, Der Österreich-Konvent – eine konstruktiv-kritische Zwischenbilanz, [w:] F. Mi- chael Stegel (red.), Baustelle Bundesstaat. Perspektiven der Weiterentwicklung des politischen Sy- stems Österreich, Wien 2007, s. 16.

17 J. Erk, Austria: A Federation without Federalism, „Publius, The Journal of Federalism”, 2004, 34(1).

18 J. Fitzmaurice, Austrian Politics and Society Today, New York 1991, s. 159. Więcej na ten temat: A. Mirska, Austriacki model federalizmu w perspektywie europejskiej, [w:] D. Popławski (red.), Państwa niemieckojęzyczne w procesie integracji europejskiej. Austria, Liechtenstein, Szwaj- caria, Warszawa 2011, s. 73–89.

skomplikowanych i zawiłych ustaw konstytucyjnych oraz związane z tym zasady wykładni prawa dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny¹⁹. To przede wszyst- kim obawa gmin, iż brak kazuistycznych gwarancji konstytucyjnych na szczeblu federalnym będzie powodował ograniczanie samorządu przez kraje związkowe.

Takie stanowisko gmin uzasadnione było doświadczeniem z  lat wcześniejszych, gdy kraje związkowe znacząco osłabiły pozycję gmin jako samodzielnych podmio- tów samorządowych.

Podsumowując, za podstawową cechę austriackiego modelu demokracji lokal- nej (wynikającą z uwarunkowań ustrojowych: drobiazgowej regulacji ustroju gmi- ny na mocy noweli konstytucyjnej z 1962 r.) należy uznać jego relatywnie wysoką homogeniczność. Jednak zauważalną od pewnego czasu tendencją jest proces dy- ferencjacji modelu – wskutek wprowadzania różnych, odmiennych rozwiązań do ustaw gminnych przez poszczególne kraje związkowe (np. jednolity do 1990 r. spo- sób wyboru burmistrza (wybór pośredni), został w niektórych krajach zastąpiony wyborem bezpośrednim).

2. Koncepcja demokracji lokalnej a model samorządu terytorialnego

Konstytucja Federalna Austrii w art. 1 stanowi, iż Austria jest republiką demo- kratyczną, a władza pochodzi od Narodu. Regulacja w zakresie ustroju terytorialne- go następuje w art. 2, gdzie zapisano, iż Austria jest państwem federalnym, składa- jącym się z dziewięciu samodzielnych krajów (Burgenland, Karyntia, Dolna Austria, Górna Austria, Salzburg, Styria, Tyrol, Vorarlberg i Wiedeń – mający status gminy).

Dopełnieniem struktury terytorialnej państwa jest dyspozycja art. 116 konstytucji (w części piątej konstytucji pt. „Samorząd”), według której każdy kraj dzieli się na gminy, zaś każda gmina jest korporacją terytorialną z prawem do samorządu. Miej- sce gminy w strukturze państwa austriackiego zaznaczone zostało wyraźnie również w  innych artykułach części pierwszej konstytucji (w postanowieniach ogólnych).

Ustrojodawca wskazuje wprost na trójszczeblową strukturę państwa austriackiego

19 Przy wykładni prawa konstytucyjnego przez Federalny Trybunał Konstytucyjny stosuje się teorię skamieniałości (Versteinerungstheorie), tzn. przy interpretacji prawa stosuje się takie znacze- nie danej instytucji, jakie miała w momencie, gdy prawo ją regulujące uchwalono. Przy stosowaniu takiej wykładni historycznej nie mogą być uwzględnione społeczne i technologiczne przemiany, które zachodzą w państwie. Z tego względu nowe zadania publiczne wynikające z postępu spo- łecznego bardzo trudno przyporządkować do istniejących już katalogów zadań. Czyli wszelkie przeobrażenia treści przepisów konstytucji w procesie ich stosowania – z uwagi na zmianę histo- rycznych, społecznych, czy politycznych warunków ich funkcjonowania są niedopuszczalne. Tak więc konieczne są kolejne regulacje na poziomie prawa konstytucyjnego w zakresie nowych zadań publicznych, co prowadzi co dalszego komplikowania systemu prawa konstytucyjnego.

wprowadzając do konstytucji m.in. takie sformułowania: Republika (federacja, kraje i gminy) uznaje swoją językową i kulturalną różnorodność, która znajduje swój wyraz w istnieniu autochtonicznych grup narodowościowych. Język, kulturę, istnienie i trwanie tych grup narodowościowych należy szanować, zachować i wspierać (art. 8). Z politolo- gicznego punktu widzenia ta konfi guracja (republika czyli: federacja, kraje i gminy) pozwala traktować gminę na równi z federacją i krajami – w aspekcie jej demokra- tycznych kompetencji i organizacji. Uzasadnia to również wyjście poza perspektywę prawniczą, w której gmina rozpatrywana jest li tylko jako płaszczyzna wykonywania części zadań publicznych/administracyjnych.

Na marginesie można wskazać, że w podziale administracyjnym Austrii funk- cjonują ponadto okręgi administracyjne (Bezirke), powołane do życia jako szcze- bel pośredni pomiędzy gminą a krajem związkowym, w celu wykonywania zadań administracji ogólnej krajów związkowych. Nie są to jednak jednostki samorządo- we i z tego względu zostaną w tym opracowaniu pominięte.

Postanowienia dotyczące gminy zostały umieszczone w części piątej Konstytu- cji Federalnej Austrii pt. „Samorząd”. Ta część z kolei dzieli się na dwa rozdziały:

A) „Gminy” (art. 115–120), B) „Inny samorząd” (art. 120a–120c)²⁰. Przesądza to o istnieniu w Austrii jednoszczeblowego samorządu terytorialnego na poziomie gmin. Prawo gminy do samorządu zostało zagwarantowane w jednym zdaniu wraz z  określeniem, że gmina jest jednocześnie jednostką administracyjną – częścią administracji krajów związkowych Die Gemeinde ist Gebietskörperschaft mit dem Recht auf Selbstverwaltung und zugleich Verwaltungssprengel (art. 116).

Konstytucja federalna nie posługuje się pojęciem samorządu terytorialnego czy samorządu komunalnego, tylko prowadza określenie „Ortsgemeide”, które może- my dosłownie przetłumaczyć jako „gmina miejscowa/gmina lokalna” – by nie było wątpliwości, że chodzi o jednostkę terytorialną najbliższą obywatelowi w systemie władz publicznych. Zgodnie z nakazem konstytucji nie mogą istnieć nieruchomości, które nie należą do gminy (tak jest np. w Niemczech, gdzie właścicielem nierucho- mości może być kraj związkowy bądź federacja). Gminy w zasadzie mają jednakowy status, zakres zadań oraz organizację – bez podziału na gminy miejskie i wiejskie – ta tradycja sięga roku 1849 r. (pojęcie Einheitsgemeinde). Przy prawie 8-milionowym społeczeństwie, liczba gmin na poziomie 2354²¹ oznacza, że są to raczej małe gmi- ny²² (w Polsce przy 38 milionach ludności mamy porównywalną liczbę gmin).

20 Konstytucjonalizacja „innego samorządu” (czyli samorządu nieterytorialnego) nastąpiła w Austrii w 2008 r.

21 http://www.statistik.at/web_de/klassifikationen/regionale_gliederungen/ortschaften/

index.html.

22 Najmniejsza gmina Gramais (na terenie Tyrolu) posiada 47 mieszkańców, największą Wals-Siezenheim (na terenie kraju Salzburg) zamieszkuje 12.665 osób.

Wyjątkiem od koncepcji braku zróżnicowania statusu prawnego gmin (Einheits- gemeinde) jest instytucja gminy (w zasadzie miasta) z odrębnym statutem miejskim (Stadt mit eigenem Statut). Konstytucja federalna dopuszcza możliwość odrębnego regulowania ustroju gminy liczącej co najmniej 20 000 mieszkańców (art. 116.3). Od- bywa się to na wniosek zainteresowanej gminy, w drodze ustawy krajowej, za zgodą rządu federalnego. Gminy posiadające własny statut są jednocześnie okręgami ad- ministracyjnymi i obok zadań gminnych wykonują również administrację okręgową (jest to pierwszy szczebel ogólnej administracji krajowej) Pozostałe „zwykłe” gminy grupowane są w okręgi administracyjne (jest ich obecnie 80). Obecnie miast z od- rębnym statutem jest 15 (Eisenstadt, Graz, Innsbruck, Klagenfurt, Krems, Linz, Rust, Salzburg, St. Pölten, Steyr, Villach, Waidhofen/Ybbs, Wels, Wiedeń, Wiener Neustadt). Są to w większości miasta o charakterze ponadlokalnym/regionalnym, w pierwszym rzędzie stolice krajów związkowych (z wyjątkiem jednak stolicy kraju związkowego Vorarlberg – Bregencji).

Ujęta w konstytucji federalnej gwarancja istnienia gminy jako instytucji samo- rządowej o  demokratycznym sposobie funkcjonowania i  organizacji władz, nie oznacza indywidualnego prawa istnienia dla konkretnej gminy. Wyjątkiem są tu miasta z odrębnym statutem, które mają mocniejsza pozycję prawną wynikającą z ustawy krajowej, która powołuje je do życia. Warto w tym miejscu odnieść się do mających miejsce w latach 70. XX wieku reform terytorialnych, które polegały na scalaniu małych gmin. Szczególnie takie kraje związkowe jak Burgenland, Dol- na Austria i Styria miały bardzo rozdrobnioną strukturę terytorialną gmin. Choć taka konfi guracja gmin miała długą i  w  pełni akceptowaną przez mieszkańców tradycję sięgającą utworzonych w  1849 r. gmin katastralnych, rządy krajowe na fali przebiegających w innych krajach europejskich reform terytorialnych (choć- by w Niemczech) przystąpiły do modernizacji podziału terytorialnego w kierunku uzyskania dużych, wydajnych ekonomicznie gmin. Gdy próby skłonienia samo- rządów do dobrowolnego łączenia się nie przyniosły rezultatów, przeprowadzo- no zmiany odgórnie, np. w Dolnej Austrii na mocy ustawy o ulepszeniu struktur komunalnych z 1971 r. (Kommunalstrukturverbesserungsgesetz). Ten kierunek re- fom wzbudzał ogromny sprzeciw mieszkańców. Co prawda, w latach 1961–1981 w skali całego kraju udało się krajom związkowym doprowadzić do redukcji liczby gmin o 50 proc. jednakże od lat 80. wskutek determinacji mieszkańców zachodziło zjawisko odwrotnie, mianowicie inicjowane oddolne podziały gmin na mniejsze wspólnoty. Z pewnością wydarzenia te były katalizatorem procesu budowy realnie funkcjonującej demokracji lokalnej na bazie struktur samorządowych. Doszło do ogromnej mobilizacji społecznej, która odegrała arcyważną rolę w  rozbudzeniu politycznego zaangażowania mieszkańców wspólnot lokalnych. Społeczności lo- kalne poczuły wagę normatywnej koncepcji prawa do samostanowienia o  sobie

(każdorazowo doprowadzając do rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konsty- tucyjny). By zabezpieczyć się przed podobnymi „zamachami” na swój byt, gminy reprezentowane przez Austriacki Związek Gmin zgłosiły projekt wprowadzenia do konstytucji federalnej indywidualnej gwarancji prawnej dla istnienia gmin²³. Warunkiem dokonania korekt w  strukturze terytorialnej gmin miała być zgoda mieszkańców wyrażona w referendum. Wobec fi aska prac nad reformą konstytu- cyjną, została złożona do parlamentu federalnego²⁴ petycja²⁵ dotycząca konstytu- cyjnej gwarancji egzystencji dla gmin i miast poprzez obowiązkowe referendum (w sytuacji łączenia gmin)²⁶. Treścią tej petycji jest żądanie skierowane do rządu federalnego przygotowania odpowiedniego projektu ustawy w tej sprawie²⁷.

Ważnym elementem konstrukcji normatywnej samorządu gminnego jest spo- sób określenia zakresu zadań, który ten podmiot wykonuje. Zgodnie z tradycją ustawy z 1849 r. gminy mają własny zakres działania oraz zakres działania zleco- ny przez federację lub kraj. Własny zakres działania obejmuje wszystkie sprawy, które leżą w wyłącznym lub przeważającym interesie miejscowej wspólnoty ucie- leśnionej w gminie, i które wykonywane są przez tę wspólnotę w jej granicach miej- scowych. Ustawy winny tego rodzaju sprawy wyraźnie określać, jako mieszczące się we własnym zakresie działania gminy (art. 118.2 konstytucji federalnej).

3. Klasyczne instrumentarium demokracji lokalnej

Wybory lokalne

Konstytucja Federalna Austrii jednoznacznie przesądza o  demokratycznych podstawach ustroju gmin austriackich wprowadzając w art. 117.2 obowiązek de- mokratycznych wyborów rad gmin: wybory do rady gminy odbywają się na zasa- dzie równego, bezpośredniego, tajnego i osobistego, proporcjonalnego prawa wybor-

23 Projekt został zgłoszony do rozpatrzenia Konwentowi Konstytucyjnemu Austrii (Österre- ich-Konvent, który został powołany w celu opracowania całościowej reformy konstytucji federal- nej. Konwent działał od 1 czerwca 2003 r. do 31 stycznia 2005 r. i wbrew ogromnym oczekiwa- niom nie doprowadził do wiążących rozstrzygnięć.

24 Rada Narodowa (Nationalrat).

25 Prawo do składania tej formy petycji mają tylko posłowie, w tym przypadku byli to człon- kowie partii FPÖ.

26 http://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXV/PET/PET_00013/index.shtml#tab- Uebersicht

27 Petition betreffend „verfassungsgesetzliche Bestandsgarantie für Gemeinden und Städ- te durch verpfl ichtende Volksabstimmung (bei Gemeindezusammenlegungen)”, http://www.

parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXV/PET/PET_00013/imfname_348378.pdf.

czego (…). Uprawnieni do głosowania są wszyscy obywatele Austrii, którzy mają w gminie stałe miejsce zamieszkania. Idąc z „duchem czasu” konstytucja federalna pochyla się nad problemem wzrastającej mobilności obywateli i upoważnia usta- wodawcę krajowego do przyznania praw wyborczych także obywatelom mającym w danej gminie miejsce zamieszkania, które jednak nie jest ich stałym miejscem zamieszkania.

Wraz z przystąpieniem Austrii do Unii Europejskiej rozszerzył się krąg osób posiadających prawa wyborcze na płaszczyźnie lokalnej – o obywateli państw człon- kowskich UE. W Wiedniu, który jest jednocześnie jednolitą gminą i jednym z dzie- więciu austriackich krajów związkowych, prawo to jest ograniczone tylko do dziel- nic miejskich (które spełniają rolę jednostek quasi samorządowych), ponieważ na poziomie krajów związkowych obywatele Unii nie posiadają praw wyborczych. Cu- dzoziemcy spoza UE nie dysponują prawami wyborczymi na poziomie lokalnym.

Próbą zmiany tego stanu prawnego była decyzja parlamentu krajowego Wiednia w 2003 r., by cudzoziemcy spoza UE, którzy od co najmniej pięciu lat mają swoje główne miejsce zamieszkania w Wiedniu mieli prawa wyborcze w dzielnicach wie- deńskich. Trybunał Konstytucyjny uznał to jednak w 2004 r. za sprzeczne z konsty- tucją i uchylił odpowiedni przepis ordynacji wyborczej dla dzielnic Wiednia.

Czynne prawo wyborcze przysługuje osobom, które ukończyły 16 lat, bierne prawo wyborcze 18 lat – w tym zakresie panują jednolite uregulowania poszcze- gólnych krajów związkowych (warto podkreślić, iż proces obniżania wieku wybor- czego, który zainicjowany został na poziomie lokalnym został również następnie zaakceptowany na płaszczyźnie federalnej: w wyborach do parlamentu (Rady Na- rodowej) od 2007 r. wiek czynnego prawa wyborczego został obniżony z  18 na 16 lat²⁸, a biernego prawa z 19 na 18 lat²⁹).

Generalnie, do 1990 r., zgodnie z dyspozycją konstytucji federalnej, rada gminy była jedynym organem samorządu wybieranym w wyborach bezpośrednich a organ wykonawczy samorządu był wybierany przez radę i przed nią odpowiadał. Można było zatem przyjąć, iż porządek ustrojowy gmin zorganizowany był na wzór ustro- ju parlamentarnego i działał w oparciu o model demokracji przedstawicielskiej.

Doszło jednak do ciekawej sytuacji: parlamenty kilku krajów związkowych uchwa- liły możliwość bezpośredniego wyboru organu wykonawczego w  gminach. Były to: Karyntia (w 1990 r.), Tyrol z wyłączeniem swojej stolicy Innsbruck (w 1991 r.) i Burgenland (w 1992 r.). Wobec tego Trybunał Konstytucyjny orzekł w 1993 r., iż wybór bezpośredni nie jest zgodny z konstytucją - bowiem konstytucja federalna

28 § 21 ordynacji wyborczej do Rady Narodowej Nationalrats-Wahlordnung (nowelizacja:

BGBl. I 2007/27).

29 § 41 21 ordynacji wyborczej do Rady Narodowej Nationalrats-Wahlordnung (nowelizacja:

BGBl. I 2007/27).

jednoznacznie opiera się na zasadzie demokracji przedstawicielskiej z wiążącymi konsekwencjami dla całego systemu. Reakcją na to była decyzja o nowelizacji kon- stytucji w 1994 r. i przyznanie tym samym krajom związkowym prawa do wpro- wadzania wyborów bezpośrednich (z wyjątkiem Wiednia). Art. 117.6 konstytucji federalnej zyskał zatem następujące brzmienie: Burmistrz jest wybierany przez radę gminy. Konstytucja krajowa może przewidywać, że burmistrza wybierają uprawnieni do wyboru rady gminy. W chwili obecnej spośród ośmiu krajów związkowych, któ- re mogą wprowadzić bezpośredni wybór burmistrza dokonało tego pięć krajów:

Vorarlberg, Burgenland, Tyrol, Górna Austria i Salzburg. Poza Wiedniem, który jest krajem związkowym i nie mógł odejść od systemu parlamentarnego, pośredni wybór burmistrza przez radę gminy został zachowany w gminach na terenie Dol- nej Austrii i Styrii.

Na terenie poszczególnych krajów związkowych kadencja organów gminy jest jednakowa a wybory odbywają się w jednym terminie. Kadencja wynosi 6 lat (Gór- na Austria, Tyrol, Karyntia), bądź 5 lat (Burgenland, Dolna Austria, Salzburg, Sty- ria, Vorarlberg, Wiedeń).

Organy gminy

Wskazane powyżej dwa organy samorządowe (rada, burmistrz) nie wyczerpują struktury organizacyjnej austriackiej gminy, o której przesądza regulacja konsty- tucji federalnej. Na mocy art. 117.1 organizacja wewnętrzna władz gminy musi opierać się na triadzie:

a) rada gminy (Gemeinderat), jest to ciało przedstawicielskie wybierane przez osoby mające prawa wyborcze w gminie;

b) zarząd gminy (Gemeindevorstand), bądź rada miejska (Stadtrat), bądź senat miejski (Stadtsenat) w miastach z własnym statutem;

c) burmistrz (Bürgermeister).

Zatem w modelu austriackim nie ma typowego np. dla Polski układu z dwoma organami ustrojowymi w samorządzie gminnym.

Ciekawym organem jest zarząd gminy, pomyślany jako drugi, obok rady gminy, organ kolegialny. Wobec dyspozycji art. 117.5 konstytucji federalnej skład zarządu odzwierciedla stosunek sił politycznych w radzie gminy: Reprezentowane w radzie gminy partie, mają prawo do reprezentacji w zarządzie gminy stosownie do ich siły (zasada proporcjonalności). Zarząd gminy pełni przede wszystkim funkcję do- radczą wobec rady, członkowie zarządu przewodniczą przeważnie komisjom we- wnętrznym rady gminy.

Jeśli chodzi o relację pomiędzy organami, to pierwszorzędne znaczenie w tym zakresie ma art. 118.5 konstytucji federalnej: Burmistrz, członkowie zarządu gminy

(rady miejskiej, senatu miasta) i wszelkie inne powołane organy gminy ponoszą przed radą gminy odpowiedzialność za wypełnianie zadań we własnym zakresie działania gminy. Jednakże, poprzez wprowadzenie bezpośredniego wyboru burmistrza, zo- stał zmodyfi kowany sposób pociągania burmistrza do odpowiedzialności: rada gminy musi odwołać się bezpośrednio do mieszkańców, by ci wyegzekwowali to prawo głosując w referendum w sprawie usunięcia burmistrza.

Poza obligatoryjnymi elementami lokalnych struktur władzy (rada, zarząd, burmistrz) na mocy ustaw gminnych krajów związkowych mogą zostać powołane dodatkowe ograny gminy. Z reguły do rangi organu gminy podnoszone są poszcze- gólne komisje rady gminy, a także sam urząd gminy (np. w Dolnej Austrii).

Instrumenty demokracji bezpośredniej

Koncepcja demokracji lokalnej, która została nakreślona w  Konstytucji Fe- deralnej Austrii opiera się z pewnością na modelu reprezentacyjno-parlamentar- nym³⁰. Jednakże na mocy nowelizacji konstytucji z 1984³¹ ustrojodawca federalny wyraźnie dopuszcza możliwość wprowadzania form bezpośredniego udziału oby- wateli w gminnych procesach decyzyjnych: w sprawach mieszczących się we własnym zakresie działania gminy ustawodawca krajowy może przewidzieć bezpośredni udział i współdziałanie osób mających prawo wybierania rady gminy (art. 117.8 konstytucji federalnej). Rozstrzygnięcia o uzupełnieniu lokalnego systemu władzy o elementy demokracji bezpośredniej podejmują zatem parlamenty krajów związkowych i jest to ich uprawnienie a nie obowiązek. Regulacja ta jest dość wyjątkowa dla austriac- kiej konstytucji federalnej, bowiem pomimo przyjętej konwencji drobiazgowego regulowania spraw gminnych, w tym aspekcie pozostawiono krajom związkowym dość sporą autonomię, nie wprowadzając żadnych bliższych rozstrzygnięć co do form i  instrumentów gminnej demokracji bezpośredniej. Na marginesie należy wspomnieć, że pewne instrumenty demokracji bezpośredniej występowały przed nowelizacją konstytucji federalnej z  1984 r. na poziomie ustaw gminnych. Po- wodowało to powracające wciąż zastrzeżenia prawników co do konstytucyjności tych regulacji³². Wypowiedział się w tej sprawie również Trybunał Konstytucyjny

30 K. Giese, Direktdemokratische Willensbildung in der Gemeindeselbstverwaltung – Stand, Rechtsfragen, Perspektiven, [w:] Österreichischer Gemeindebund Festschrift 50 Jahre Gemeinde- verfassungsnovelle 1962. Aktuelle Rechtsfragen und Entwicklungen der kommunalen Selbstverwal- tung, Wien 2012, s. 109.

31 H. Kopetz, Soziokultureller Wandel im Verfassungsstaat: Phänomene politischer Transfor- mation, Wien 2004, s. 351.

32 R. Rack, Einrichtungen direkter Demokratie in Österreichs Gemeinden, „Österreichische Gemeindezeitung”, 1970, s. 26.

w 1993 r. dowodząc, iż wobec jednoznacznej koncepcji systemu reprezentacyjnego zawartej w konstytucji federalnej, wprowadzanie instrumentów demokracji bezpo- średniej wymaga wyraźnego upoważnienia tejże konstytucji³³. Konsekwencją tego orzeczenia była wspomniana powyżej nowelizacja konstytucji federalnej z 1984 r.

Również obecnie wątek lokalnej demokracji bezpośredniej jest wciąż bardzo aktualny, nie tylko na płaszczyźnie naukowej, ale również w odczuciu społecznym.

W badaniach przeprowadzonych pod koniec 2011 r. 79 proc. Austriaków oceniło pozytywnie instytucje lokalnej demokracji bezpośredniej, 58 proc. uznało, że wzo- rem dla Austrii powinny być rozwiązania szwajcarskie³⁴. Żądania rozbudowy de- mokracji bezpośredniej należą do najczęściej podnoszonych kwestii w dyskusjach dotyczących reformy austriackiego systemu politycznego³⁵.

Obok instytucji bezpośredniego wyboru organu wykonawczego, generalnie można wskazać na trzy tradycyjne instytucje bezpośredniej demokracji na pozio- mie gmin:

a) konsultacje gminne (Gemeidevolksbefragung),

b) inicjatywa uchwałodawcza / żądanie obywatelskie (Gemeidevolksbegehren), c) głosowanie gminne /referendum wiążące (Gemeidevolksabstimmung).

W zasadzie instytucje te obecne są we wszystkich gminach austriackich, jed- nakże bardzo różnią się miedzy sobą, jeśli chodzi o procedury oraz skutki, jakie mogą wywrzeć na lokalne mechanizmy decyzyjne. Dyferencje nie przebiegają tyl- ko wzdłuż granic krajów związkowych, ale również występują w obrębie poszcze- gólnych krajów.

Wobec wszystkich trzech form obowiązuje generalna zasada, że mogą one do- tyczyć spraw będących w zakresie własnych zadań gminy, ale tylko tych, które mają zasadnicze znaczenie dla wspólnoty (poza tym szereg spraw został wyłączony, np.

decyzje personalne, kwestie dotyczące podatków i opłat).

KONSULTACJEGMINNE (GEMEIDEVOLKSBEFRAGUNG)

Konsultacje gminne (przez niektórych autorów określane mianem referendów niewiążących³⁶) przewidziane są obecnie na terenie wszystkich krajów związko-

33 Verfassungsgerichtshof, VFSgl 13.500/1993.

34 Market-Institut für Martk-, Meinungs- und Mediaforschung (Linz), News Novemeber 2011, http://www.market.at/de/market-aktuell/news/entity.detail/action.view/key.614.html.

35 M. Dolezal, K. Poier. Rechtliche Hürden, sozioökonomischer Kontext oder Struktur des Rechtliche Hürden, sozioökonomischer Kontext oder Struktur des Parteienwettbewerbs? Die An- wendung direktdemokratischer Verfahren in Österreichs, Gemeinden ÖFG/Working Group on Democracy and Research Conference Vienna, 9/10 November, 2012, s. 2.

36 Ibidem, s. 6.

wych (w ustawach gminnych bądź statutach miejskich). Służą one zbadaniu opinii uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy w określonej, gminnej sprawie.

Inicjatywa przeprowadzenia konsultacji leży we wszystkich gminach austriackich po stronie rad gmin (może być wymaga zwykła większość bądź bezwzględna lub też kwalifi kowana). W niektórych krajach również burmistrz może zarządzić kon- sultacje gminne (Burgerland, Tyrol, Salzburg i miasto Eisenstadt)³⁷. W siedmiu z dziewięciu krajów związkowych także mieszkańcy gmin mogą zainicjować kon- sultacje (jeśli taki wniosek poprze od 5 do 25 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców – w zależności od regulacji krajów związkowych).

Przedmiotem konsultacji może być zarówna pojedyncza sprawa, jak również kilka różnych kwestii. Niektóre kraje, wymagają by pytanie było sformułowane w sposób pozwalający na prostą odpowiedz „tak/nie” (np. w Górnej Austrii). Kon- sultacje odbywają się przeważnie w niedzielę, specyfi czne rozwiązanie występuje w Wiedniu, gdzie konsultacje trwają 3 dni.

Generalnie, wynik konsultacji nie jest wiążący dla organów gminy. Tylko na terenie miasta Innsbruck i  kraju związkowego Dolna Austria obowiązują inne, dość specyfi czne regulacje w tym zakresie. W przypadku Insbrucka, jeśli w kon- sultacjach opcja „za” lub „przeciw” osiągnie próg poparcia powyżej 50 proc.

uprawnionych do głosowania to takie rozstrzygniecie jest wiążące dla rady gminy – musi ona podjąć, odpowiednią do wyniku konsultacji, uchwałę. Jeśli rada tego nie uczyni, to rząd kraju związkowego Tyrol ma prawo rozwiązać radę i ogłosić nowe wybory. Wybrana rada nie jest już związana decyzją podjętą przez miesz- kańców w  konsultacjach. Mamy więc do czynienia z  przypadkiem, gdy odpo- wiednio wysoka mobilizacja i  jednomyślność mieszkańców może doprowadzić do nowej sytuacji w procesie decyzyjnym, gdzie „ostatnie słowo” nie będzie nale- żało do rady gminy, lecz do mieszkańców. Inna regulacja obowiązuje na terenie Dolnej Austrii. Tu ostateczną decyzję podejmuje rada, z takim zastrzeżeniem, iż czyni to ex ante, czyli już w trakcie przygotowań do konsultacji może zadeklaro- wać, iż rozstrzygnięcie mieszkańców podjęte w trakcie konsultacji będzie dla niej wiążące.

INICJATYWAUCHWAŁODAWCZA/ŻĄDANIEOBYWATELSKIE

(GEMEIDEVOLKSBEGEHREN)

Instrument ten oznacza uprawnienie obywateli do kierowania do organu gminy wniosków (żądań) podjęcia określonej uchwały/rozstrzygnięcia. To, w jaki sposób powinno być to żądanie sformułowane, jak przebiega procedura zbierania pod-

37 K. Giese, Direktdemokratische Willensbildung…, op. cit., s. 118.

pisów pod wnioskiem, znacząco różni się w poszczególnych krajach związkowych i miastach z odrębnym statutem. Decydujące znaczenie ma próg poparcia miesz- kańców dla takiej inicjatywy, który wynosi od 2 proc. do 20 proc. (w zależności od kraju związkowego i często również od wielkości gminy). Jeśli wymagany poziom poparcia inicjatywy zostanie osiągnięty, wniosek taki musi być przedłożony pod obrady właściwego organu gminy (w większości przypadków jest to rada gminy, ale mogą to być również pozostałe organy). W większości gmin właściwy organ jest zobowiązany do dyskusji nad wnioskiem, tylko w niektórych ma obowiązek podjęcia formalnej decyzji dotyczącej przyjęcia bądź odrzucenia wniosku. Rów- nież nie we wszystkich gminach nieprzyjęcie żądania obywatelskiego przez gminę prowadzi automatycznie do referendum. Tak jest dla przykładu na terenie kraju związkowego Vorarlberg: jeśli wniosek został zgłoszony przez minimum 25 proc.

uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, po nieuwzględnieniu zawarte- go w nim żądania przez radę gminy, musi dojść do rozpisania referendum, którego wynik będzie wiążący (burmistrz ma obowiązek wcielić w życie podjęte w referen- dum rozstrzygniecie).

GŁOSOWANIEGMINNE /REFERENDUMWIĄŻĄCE (GEMEIDEVOLKSABSTIMMUNG) W sześciu z dziewięciu³⁸ krajów związkowych Austrii wprowadzono do porząd- ku ustrojowego gmin instytucję referendum (wiążącego). Podobnie, jak w przy- padku powyżej omówionych instrumentów demokracji bezpośredniej występują poważne różnice w kształcie procedury referendalnej.

Przedmiotem głosowania jest generalnie podjęcie przez uprawnionych miesz- kańców decyzji czy projekt uchwały rady gminy (bądź uchwała rady gminy) po- winna obowiązywać na terenie gminy. Wyjątkowo mogą to być również uchwa- ły/wnioski uchwałodawcze innych organów gminy (przypadek Salzburga). Tylko w gminach Vorarlbergu pytanie referendalne nie musi być bezpośrednio związane z projektami uchwał/uchwałami organów gminy.

Inicjatorem referendum może być zawsze rada gminy (decyduje przeważnie zwykłą większością głosów), bądź określona liczna radnych (np. w Karyntii 1/3 rad- nych). Ponadto w trzech krajach (Burgenland, Salzburg, Vorarlberg) uprawnienie do ogłoszenia referendum uzyskał dodatkowo burmistrz. Jest to z pewnością bar- dzo znaczące wzmocnienie pozycji burmistrza wobec rady – może on w ten sposób wetować działania rady gminy. Dziwić natomiast musi fakt, iż sami mieszkańcy gminy zostali w tym zakresie zmarginalizowani: tylko w trzech krajach związko-

38 Referendum lokalnego nie przewidziano dla mieszkańców gmin na terenie krajów: Tyrol, Dolna Austria, Górna Austria.

wych inicjatorem referendum może być również gminny demos (Burgenland, Vo- rarlberg, Styria), w pozostałych krajach, a więc na przeważającym obszarze Austrii mieszkańcy nie mają inicjatywy prowadzącej do rozpisania referendum gminnego i tym samym prawa weta wobec uchwał i działań organów gminy. Natomiast tam, gdzie mieszkańcy mogą inicjować referendum, próg wymaganego poparcia dla wniosku referendalnego został ustalony na poziomie od 20 do 25 proc.

Jeśli chodzi o próg frekwencji dla ważności referendum to tylko nieliczne kraje zdecydowały się na wprowadzenie takiego wymogu. W gminach na terenie kraju Burgenland jest to 40 proc, w Wiedniu 50 proc.

Tabela 1. Referendum (wiążące) w gminach austriackich³⁹ Kraj związkowy Inicjatywa mieszkań-

ców Inicjatywa organów

gminy Min. frekwencja dla ważności referendum

Burgenland 25% Burmistrz, rada gminy 40%

Karyntia Brak prawa inicjatywy Rada gminy Brak

Dolna Austria Brak instytucji referendum

Górna Austria Brak instytucji referendum^*

Salzburg Brak prawa inicjatywy Burmistrz, rada gminy, zarząd gminy, komisja Brak

Styria 25% Rada gminy Brak

Tyrol Brak instytucji referendum

Vorarlberg 20% , 15%, 10%^** Burmistrz, rada gminy Brak Wiedeń (dzielnice) Brak prawa inicjatywy Rada gminy 50%

* Na terenie Górnej Austrii na mocy odrębnych statutów miasta Linz, Wels, Steyr dysponują instytucją referendum wiążącego.

** 20 proc. pierwszych 1500 mieszkańców, następnie 15 proc. kolejnych 1500, i 10 proc. pozostałej liczby mieszkańców.

Decyzja w referendum zapada bezwzględną większością oddanych głosów. Za- tem uchwala rady gminy, która jest przedmiotem referendum nie będzie obowią- zywała jeśli więcej niż połowa głosujących zaznaczy odpowiedź „nie” i odpowied- nio, jeśli taką większość uzyska odpowiedź „tak” uchwała wejdzie w życie⁴⁰.

39 M. Dolezal, K. Poier, Rechtliche Hürden, sozioökonomischer Kontext oder Struktur des Rechtliche Hürden…, op. cit., s. 8.

40 Cały podpunkt napisano na podstawie ustaw gminnych dziewięciu krajów związkowych Austrii, dodatkowo korzystano z ustaw krajowych o procedurze konsultacji, inicjatywy uchwa- łodawczej i referendum.

Na zakończenie, należy również wskazać na instytucję należącą do konwen- cjonalnego instrumentarium demokracji lokalnej, mianowicie na zgromadzenie obywatelskie/gminne. Zgromadzenia służą komunikacji pomiędzy władzą lokalną a mieszkańcami. Nie zawsze są zabezpieczone prawnie (np. ustawa gminna kraju związkowego Vorarlberg nie przewiduje takiej instytucji), jednakże z tego wzglę- du, iż nie mają one absolutnie wiążącego charakteru mogą być zwoływane również bez wyraźnego umocowania normatywnego. Generalnie, upoważnienie do za- rządzenia zgromadzenia posiada burmistrz, wyjątkowo również sami mieszkańcy (np. w Karyntii i Styrii min. 5 proc. uprawnionych do głosowania), bądź inny organ gminy. W niektórych krajach związkowych wprowadzono obowiązek przynajmniej corocznego zwoływania zgromadzenia gminnego.

4. Nowe formy partycypacji na szczeblu lokalnym

Austria należy do grupy krajów, w których nowe formy partycypacji obywatel- skiej traktuje się z pewnym dystansem. Jednakże powoli zarówno decydenci, jak i  obywatele dostrzegają zmieniające się uwarunkowania, jak również nowe wy- zwania dla demokracji, w tym przede wszystkim dla demokracji lokalnej. Jednym z nich jest wykluczający charakter konwencjonalnych (formalnych) instrumentów demokracji lokalnej. Pozostające w zasięgu li tylko obywateli Austrii (i UE) nie pozwalają na integrację polityczną innych osób wchodzących w  skład wspólno- ty lokalnej. Obserwowany jest zatem powolny proces uzupełniania formalnych procesów decyzyjnych o  pewne nieformalne (prawnie nie regulowane) formy partycypacji, np. w postaci rad obcokrajowców, rad młodzieżowych⁴¹. Nie są one umocowane jako niezbędny element procedur demokratycznych, ale poszczegól- ne samorządy wprowadzając je do systemu lokalnego widząc w  nich szanse na lepsze rozwiazywanie problemów wspólnoty. W literaturze austriackiej rozróżnia się wobec tego z jednej strony „prawa obywatelskie” (np. prawo do udziału w refe- rendum gminnym) z drugiej zaś „prawa do partycypacji”⁴².

W ostatnich kilku latach powstają wytyczne i  projekty, które mają pomóc wzmocnić partycypację polityczną obywateli. Impulsy i sugestie wychodzą zarów- no od decydentów na płaszczyźnie centralnej (choćby dokument/program z 2013 r.

przygotowany przez Federalne Ministerstwo Rolnictwa, Leśnictwa, Środowiska

41 W przypadku młodzieży problem defi cytu możliwości udziału młodych ludzi w formal- nych procedurach demokratycznych na poziomie lokalnym został częściowo zredukowany po- przez obniżenie wieku czynnego prawa wyborczego do 16 lat.

42 K. Giese, Kommunale Kinder- und Jugendbeteiligung, „Österreichische Gemeindezei- tung”, 1996, nr 7, s. 3.

i Gospodarki Wodnej pt. „Partycypacja a zrównoważony rozwój Europy”⁴³). Na szczeblu krajów związkowych jednym z  bardziej aktywnych w  tym zakresie jest rząd Vorarlbergu, który w 2012 r. opracował „Podręcznik partycypacji dla krajów i gmin”⁴⁴. Wagę partycypacji obywatelskiej rozpoznają również powoli same gmi- ny, tu za przykład może posłużyć Graz, którego organ przedstawicielski opraco- wał dokument „Wytyczne dla partycypacji obywateli odnośnie projektów i planów miasta Graz”⁴⁵. Również Wiedeń próbuje nadążyć za wyzwaniami współczesności i przygotował w 2012 r. dokument „Praktyczny przewodnik partycypacji. Wspólnie rozwijamy miasto”.

Obecne są również przykłady wyjścia poza ramy deklaracji i  „dobrych rad”

w zakresie partycypacji. Pionierem w tym zakresie jest Vorarlberg, który w 2013 r.

wprowadził do konstytucji krajowej pojęcie demokracji partycypacyjnej: Kraj zobowiązuje się do demokracji bezpośredniej w  formie referendów, konsulta- cji i  uchwałodawczych inicjatyw obywatelskich a  także do wspierania innych form demokracji  partycypacyjnej (znowelizowany art. 1.4 konstytucji krajowej Vorarl- bergu)⁴⁶.

Wobec powyższego rząd tego kraju przyjął „Wytyczne w sprawia powoływania i procedury działania rad obywatelskich”. „Rady obywatelskie” (Bürgerräte) mają być podstawową procedurą demokracji partycypacyjnej. To sposób na „prostą, ta- nią i szybką procedurę wypracowywania propozycji/wniosków” co do konkretnych zagadnień dotyczących danej gminy. Inicjatywa zwołania rady obywatelskiej oraz określenie dyskutowanej problematyki należy do administracji gminnej, mieszkań- cy nie zgłaszają się sami do udziału w radzie, tylko są do niej zapraszani. Podstawą wyboru do rady jest losowanie z  rejestru osób zameldowanych w  danej gminie (12–16 osób). Następnie, wypracowane podczas dwudniowego spotkania wnioski mają zostać przekazane do „kawiarenki obywatelskiej” (Bürgercafe), by w ten spo- sób zaprezentować wyniki pracy rady mieszkańcom (każdy zainteresowany może wziąć udział w spotkaniu) oraz do „grupy rezonansu” (Resonanzgruppe) złożonej z przedstawicieli władz lokalnych, administracji i fachowych instytucji, by przekon- sultować konsekwencje prawne, fi nansowe czy polityczne zgłoszonego przez radę obywatelską wniosku⁴⁷.

43 http://www.partizipation.at/.

44 http://www.vorarlberg.at/pdf/handbuchbuergerbeteiligun.pdf.

45 http://www.graz.at/cms/dokumente/10209679_4894233/53c6fe2d/Beilage_Leitlinien%20 f%C3%BCr%20B%C3%BCrgerInnenbeteiligung_Stand_05.05.2014.pdf.

46 Nowelizacja konstytucji krajowej Vorarlbergu (LGBl.Nr. 14/2013).

47 https://www.vorarlberg.at/pdf/buergerratrichtlinie.pdf.

5. Praktyka funkcjonowania

Jeśli przyjrzeć się wykorzystaniu instrumentów demokracji bezpośredniej w praktyce, to mieszkańcy gmin austriackich nie są zbyt aktywni w tym zakresie.

W literaturze przedmiotu za podstawowy czynnik ograniczający obywateli w ini- cjowaniu procedur bezpośredniego udziału w  procesach decyzyjnych uznaje się konstrukcję normatywną poszczególnych instrumentów: wysokie progi poparcia dla wniosku referendalnego, dla ważności referendum, dla rozstrzygnięć referen- dalnych. Zdaniem K. Giese konieczny jest również rozwój kultury demokracji bez- pośredniej, która w przypadku Austrii nie jest na zbyt wysokim poziomie. Poniższa tabela pokazuje, że najczęściej stosowanym w praktyce jest instrument konsultacji gminnych (referendum niewiążącego) ⁴⁸. Ta forma dialogu obywatele – władze gminy stała się „powszednim” elementem systemu i nie jest już obecnie widzia- na jako nadzwyczajne zjawisko w funkcjonowaniu gminy. W zasadzie nie ma tu jednak mowy o inicjatywie obywateli – większość konsultacji inicjowana jest przez organy gminy. Co ważniejsze, wola obywateli wyrażona na tej drodze nie jest dla władz gminy wiążąca (w większości przypadków).

Jeśli spojrzeć na instytucję inicjatywy uchwałodawczej/żądania obywatelskiego (Gemeidevolksbegehren) to praktycznie nie odgrywa ona żadnej roli w praktyce.

Podobnie w przypadku referendum wiążącego – w zasadzie tylko na terenie jed- nego kraju związkowego (Vorarlberg) instrument ten wykorzystywany jest w prak- tyce. Cechą szczególną jest dość wysoka frekwencja uzyskiwana w referendach, dla przykładu: gmina Meiningen: w  referendum w  2009 r. frekwencja wyniosła 75 proc., gmina Latern w 2009 r. – 71,8 proc., Schlins w 2010 r. – 56 proc., gmina Schruns, 2011 r., frekwencja 59 proc. Kraj Voralberg jest w porównaniu z pozosta- łymi krajami związkowymi pionierem w wykorzystywaniu przez obywateli instytucji referendum, które jest wiążące dla władz gminy i prowadzi do zmiany decyzji pod- jętej przez organy gminy. Referendum może być również wykorzystywane przez organy gminy w celu wzmocnienia swojej pozycji, na przykład w stosunku do władz krajowych. Tak było w przypadku gminy Meiningen w 2009 r., gdy burmistrz tej gminy zainicjował referendum w sprawie odrzucenia projektu budowy stacji wo- dociągów na terenie tej gminy, na którą to lokalizację naciskał rząd kraju Vorarl- berg⁴⁹. Vorarlberg jest również z pewnością najbardziej zaawansowanym spośród pozostałych krajów związkowych Austrii promotorem nowych form demokracji partycypacyjnej. Z kolei, jeśli chodzi o  wykorzystanie najsłabszego instrumentu

48 K. Giese, Direktdemokratische Willensbildung…, op. cit., s. 110.

49 http://www.vol.at/volksabstimmung-gemeinde-stellt-sich-gegen-land-vorarlberg/news- 20090517-02561618.

demokracji bezpośredniej, jakim są konsultacje/referendum niewiążące to pozo- staje daleko w tyle za pozostałymi krajami. Na tak wyraźną orientację Vorarlbergu na „silny” instrument demokracji lokalnej, czyli na referendum wiążące ma być może wpływ bezpośrednie sąsiedztwo Szwajcarii i przenikanie szwajcarskich wzor- ców i kultury demokracji lokalnej.

Tabela 2. Demokracja bezpośrednia w praktyce gmin austriackich w latach 2000–2011⁵⁰ Kraj związkowy Konsultacje/niewiążące

referendum Inicjatywa uchwałodawcza Referendum

Burgenland 15 – 1

Karyntia 8 1 –

Dolna Austria 26 1 Brak instytucji

Górna Austria 9 1^* Brak instytucji

Salzburg 2 – –

Styria 9 – –

Tyrol 29 –^* Brak instytucji

Vorarlberg 3 – 11

Wiedeń (dzielnice) 4 Brak instytucji –

W sumie 96 3 12

* W Górnej Austrii i  w  Tyrolu instytucja inicjatywy uchwałodawczej nie jest przewidziana dla wszystkich gmin.

Posumowanie – tendencje rozwojowe

Oceniając aktualny stan demokracji lokalnej w  Austrii należy stwierdzić, że również w tym kraju w okresie ostatnich dwudziestu lat doszło do charakterystycz- nych dla innych krajów europejskich procesów zmian. Można wskazać następują- ce kierunki modyfi kacji na szczeblu lokalnym: uzupełnianie systemu demokracji przedstawicielskiej elementami demokracji bezpośredniej oraz rozbudowywanie modelu demokracji lokalnej poprzez wprowadzanie nowych (nieformalnych) in- strumentów partycypacji obywatelskiej.

Uwzględniając specyfi kę państwa federalnego należy również wskazać, iż w Austrii doszło z pewnością do procesu odwrotnego niż w Niemczech, tzn. dość

50 F. Karlhofer, Direkte Demokratie – ja, aber ? Stand und Perspektiven kommunaler Bürger- beteiligung, [w:] A. Kahl (red.), Offen in eine gemeinsame Zukunft. FS 50 Jahre Gemeindeverfas- sungsnovelle, Wien 2012, s. 154.

jednolite rozwiązania dotyczące kształtu demokracji lokalnej w  poszczególnych krajach związkowych zaczęły się w ostatnich latach znacznie różnicować⁵¹, wła- śnie wskutek wprowadzania i praktykowania różnych, nieformalnych form party- cypacji. Pod hasłami odbiurokratyzowania i odformalizowania procesów decyzyj- nych na szczeblu lokalnym gminy austriackie próbują zahamować obecne również w Austrii zjawisko „zniechęcenia obywateli polityką” (Politikverdrossenheit).

W austriackiej literaturze przedmiotu chętnie przywoływane są wzorce szwaj- carskie i  niemieckie jako kierunek koniecznych modyfi kacji systemu lokalnego.

W  porównaniu do tych państw mieszkańcy gmin austriackich dysponują „słab- szymi” instrumentami wpływu na procesy decyzyjne w ich najbliższym otoczeniu.

Z  tego względu pojawiają się głosy, iż instytucja konsultacji/niewiążącego refe- rendum, (Gemeidevolksbefragung) charakterystyczna dla systemu austriackie- go powinna być wyeliminowana, a  w  to miejsce we wszystkich gminach należy wprowadzić referendum wiążące, które umożliwi obywatelom wywieranie real- nego wpływu na funkcjonowanie samorządu gminnego⁵². Kolejnym elementem oczekiwanych zmian jest upoważnienie mieszkańców do odwołania rady gminy w referendum. Obecnie nie przewidziano instytucji odpowiedzialności politycznej organu stanowiącego przed gminnym demos⁵³.

Obok konwencjonalnych instrumentów demokracji lokalnej Austriacy przeko- nują się również powoli do nowych form partycypacji i choć są to obecnie wciąż skromne doświadczenia, to należy oczekiwać, że „nowinki partycypacyjne” będą w coraz szerszym stopniu modyfi kować austriacki model demokracji lokalnej.

51 K. Giese, Gemeinden und Demokratie: Willensbildung in der Gemeindeselbstverwaltung, [w:] Österreichischer Gemeindebund/Österreichischer Städtebund (Hg.): Festschrift 40 Jahre Gemeindeverfassungsnovelle 1962, Wien 2002, s. 137.

52 F. Karlhofer, Direkte Demokratie – ja, aber ? Stand und Perspektiven, [w:] A. Kahl (red.), Offen in eine gemeinsame Zukunft…, op. cit.,, s. 156.

53 K. Giese, Direktdemokratische Willensbildung…, op. cit., s. 139.