Onderzoek naar het
functioneren van het
Vereveningsfonds
Amsterdam
Advies van de onafhankelijke commissie
Wijntjes over een nieuw planeconomisch stelsel
voor de ruimtelijke plannen
Voorwoord
Het rapport van Deloitte over het Vereveningsfonds vormde voor het College van B&W aanleiding een externe commissie in te stellen die gevraagd is voorstellen te doen met betrekking tot:
een systeemaanpassing van het Vereveningsfonds;
een normstelsel dat het Vereveningsfonds robuuster en minder conjunctuurgevoelig maakt;
een verbetering/versterking van de risicobeheersing. (NB voor de exacte opdrachtformulering, zie 3 Opdracht)
De leden van de commissie (de heren Bodewes, Fleischeuer, De Wolff en Wijntjes1) zijn afkomstig uit het bedrijfsleven, de wetenschap en de overheid. Doordat zij op afstand van het proces staan, is de onafhankelijkheid van hun oordeel gewaarborgd. De commissie is begin september met haar werkzaamheden gestart.
Van meet af aan heeft de commissie de indruk gekregen dat alle betrokkenen zich zeer goed bewust zijn van de noodzaak om veranderingen aan te brengen in de
werkprocessen die samenhangen met het beheer van het Vereveningsfonds in brede zin en de organisatie die daar mee samenhangt. Tevens heeft zij geconstateerd dat alle betrokkenen doordrongen zijn van de urgentie om het Vereveningsfonds te saneren en de bestaande overmaat in het voorziene programma te reduceren. Diverse stappen zijn en worden al gezet.
De commissie bedankt iedereen die aan dit onderzoek heeft meegewerkt voor de
beschikbaar gestelde tijd en voor de open en eerlijke wijze waarop er is gecommuniceerd. De commissie dankt in het bijzonder de secretaris voor de bereidwillige ondersteuning. De commissie is onder de indruk geraakt van omvang en aard van de beschikbare achtergrondinformatie. Veel ervan is waardevol gebleken. Veel bouwstenen zijn naar haar oordeel goed bruikbaar voor het aanpassen en vernieuwen van het planeconomische stelsel van de gemeente Amsterdam. Aanpassingen en vernieuwingen die in de huidige tijd wenselijk en in veel gevallen noodzakelijk zijn.
W.G.J. Wijntjes RA, voorzitter
1
Inhoud
Voorwoord 3
1 Conclusies 5
2 Aanleiding 7
3 Opdracht 10
4 Uitgangspunten en werkwijze commissie 11
5 Analyse, bevindingen en aanbevelingen 13
5.1 Sturing, verantwoording en vereist regie-instrumentarium 13
5.1.1 Programmatische regie en sturingsmogelijkheden 13
5.1.2 Sterke diensten, sterke projecten 16
5.1.3 Stadsdelen versus Centrale stad 18
5.2 Het Vereveningsfonds, opzet, werking en conjunctuurgevoeligheid 20
5.2.1 Waarderingsgrondslagen en rekenregels 20
5.2.2 Wijze van financiering 21
5.2.3 Opbrengsten 22
5.2.4 Beheer Vereveningsfonds 24
5.3 Systeemaanpassingen teneinde betrouwbare informatie te leveren 29
5.3.1 Werken binnen de begroting: budgetbewaking 29
5.3.2 Werken binnen de begroting: sturen op cash flow 30
5.3.3 Werken binnen de begroting: planningsoptimisme 30
5.3.4 Werken binnen de begroting: kennisoverdracht/dossiervorming 31 5.3.5 Terugrapportage over de projecten naar besluitvormers: P&C cyclus 31 5.3.6 Terugrapportage over de projecten naar besluitvormers: besluitvorming over
bijstellingen 33
5.4 Verbetering en versterking van risicobeheersing 35
5.4.1 Normeringssystematiek van het Vereveningsfonds 35
5.4.2 Risicobeheersing 36
Bijlage 1 Geraadpleegde documentatie en overige stukken 37
Bijlage 2 Geïnterviewde personen 39
Bijlage 3 Leden van de commissie 40
1 Conclusies
De commissie is van oordeel dat het werken met een Vereveningsfonds als middel om gebiedsontwikkeling te faciliteren voor een stad als Amsterdam een goede zaak was en is. Het werken met een fonds gaat uit van de gedachte dat de gebiedsontwikkeling van de stad als geheel in belangrijke mate budgettair kan worden gedekt door overschotten en tekorten tussen plannen – ook in de tijd – te verevenen. Daarnaast maakt het werken met een fonds het mogelijk om op een flexibele en adequate wijze met marktpartijen plannen te ontwikkelen. De toevalligheid van de locatie alleen is geen doorslaggevende factor meer, net zo min als het uitvoeringsmoment.
Het werken met een fonds dat tekorten aanzuivert brengt echter ook risico’s met zich mee. Het systeem heeft in de hand gewerkt dat het opbrengstbewustzijn in plannen onderbelicht is en dat onvoldoende op cashflow en dus op fasering van de kosten in relatie tot de opbrengsten wordt gestuurd.
De commissie heeft op basis van haar analyse onderstaande conclusies getrokken: - Het is noodzakelijk het risico te beheersen dat eerder begrote overschotten in de
looptijd van een project verdampen. De commissie concludeert dat dit risico verkleind kan worden door veel strakker op programma en kasstromen te sturen. Hetzelfde geldt uiteraard voor het risico dat tekorten groter worden dan begroot. Om deze risico’s verder te verkleinen is naar het oordeel van de commissie verdere professionalisering in de samenwerking tussen ambtelijke partijen in de stad noodzakelijk. Neveneffect daarvan kan zijn dat dit leidt tot een betere benutting van kennis en kunde die bij de gemeente aanwezig is.
De commissie acht het noodzakelijk dat op macroniveau periodiek inzicht verkregen wordt in de ontwikkeling van deze risico’s.
- Het is noodzakelijk selectief te zijn bij de opname van projecten in het fonds. Projecten moeten worden beoordeeld in een stedelijk programmatisch kader, qua schaal overzichtelijk zijn en een acceptabel kasstroomritme hebben.
- Het fonds is bedoeld om tekorten uit grondexploitaties op te vangen. In de praktijk is het fonds ook als dekkingsmiddel gebruikt voor niet-grondexploitatie gerelateerde kosten. De commissie benadrukt het belang van de criteria zoals ook opgenomen in de handleiding grondexploitaties, en pleit voor een zuivere scheiding tussen dekking uit de algemene dienst en dekking uit de grondexploitaties.
- Het is naar mening van de commissie wenselijk te komen tot een sanering en opschoning van het Vereveningsfonds, om met een gezond Vereveningsfonds de ruimtelijke investeringen in Amsterdam te kunnen faciliteren.
De commissie is niet pessimistisch over de mogelijkheden de gevraagde verandering en professionalisering op vastgoedeconomisch gebied te bewerkstelligen. Amsterdam heeft voldoende schaalgrootte en expertise om hier adequaat aandacht aan te kunnen geven.
De commissie merkt daarbij op dat de volgende aspecten de noodzaak onderstrepen om de problematiek rond het Vereveningsfonds te verbeteren dan wel op te lossen en te komen tot structurele aanpassingen:
het gegeven dat de kantorenmarkt zich structureel op een lager niveau ontwikkelt en er dus minder profijtelijke locaties kunnen worden ontwikkeld;
de planontwikkeling zich meer en meer zal richten op moeilijk te ontwikkelen transformatiegebieden en de ontwikkeling van dergelijke gebieden duurder is dan planvorming in onbebouwde gebieden;
woningbouw in Amsterdam vooralsnog een gemiddeld onrendabele top kent van € 20.000 á € 30.000 per woning;
er in tegenstelling tot in de afgelopen decennia naar alle waarschijnlijkheid geen sprake zal zijn van beschikbaarstelling van additionele middelen vanwege het Rijk. De aanbevelingen in dit rapport geven aan op welke concrete punten de commissie verbeteringen wenselijk acht.
Als de aanbevelingen worden overgenomen zal dit leiden tot een behoorlijk zwaar verbetertraject. De commissie beseft dat dit traject aanzienlijke ambtelijke capaciteit vergt en adviseert, gezien de noodzaak en urgentie, dit verbetertraject vóór 2012 af te ronden.
2 Aanleiding
Het Vereveningsfonds heeft zich de afgelopen jaren zeer ongunstig ontwikkeld. Reeds vanaf 2004 is er sprake van een geleidelijke verslechtering van de stand van het fonds. Sinds 2004 heeft het OGA diverse beheersmaatregelen getroffen om het
Vereveningsfonds weer op peil te brengen. De belangrijkste hiervan waren:
Beheersmaatregel Planaudits
In 2004 en 2006 is gekeken naar maatregelen op planniveau om te komen tot saldoverbetering van actieve plannen.
Beheersmaatregel Plabeka 12
In 2006 is een rapportage verschenen met als titel ‘Minder kantorenplannen in
uitvoering’. Aanleiding was de leegstand in de actuele voorraad en een forse overmaat aan kantoren in de planvoorraad. Op basis van een multicriteria-analyse is een
voorstel gemaakt om 1,2 mln. m² kantooroppervlak uit de toen actuele planvoorraad te schrappen.
Beheersmaatregel Stofkamoperatie
Voorjaar 2009 is de ‘stofkamoperatie uitgevoerd. Doel was € 200 mln. aan ruimte in het Vereveningsfonds te vinden.
Mede onder invloed van de in september 2008 uitgebroken kredietcrisis, de erop volgende vastgoedcrisis en de instorting van de kantorenmarkt, is de stand van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds verder verslechterd.
Nota Meer Ruimte Winnen (MRW) februari 2010
Om het Vereveningsfonds weer op orde te brengen heeft het College in september 2009 een bestuursopdracht aan OGA en Concern Financiën gegeven om oplossingsrichtingen te definiëren en uit te werken, om het bestuur dat na de raadsverkiezingen in maart 2010 zou aantreden in staat te stellen een keuze te maken uit maatregelen gericht op
gezondmaking van het fonds. De hiermee belaste werkgroep heeft voor in totaal ca. € 750 mln. aan potentiële maatregelen geïnventariseerd die op 16 februari 2010 in de nota MRW zijn gepubliceerd.
Second opinion Deloitte juli 2010
Bij de bespreking van de nota MRW in februari 2010 heeft het College de wethouder Grondzaken opdracht gegeven om het Vereveningsfonds extern te laten toetsen. Het resultaat van deze door Deloitte uigevoerde second opinion is op 9 juli in B&W van Amsterdam besproken. Deloitte heeft geconstateerd dat de planeconomische sturing van grondexploitatieplannen zodanig is georganiseerd dat er sprake is van te veel
planningsoptimisme. Gevolg hiervan is dat de macroanalyse op fondsniveau en de
2
investeringsstrategie gebaseerd zijn op onvoldoende betrouwbare informatie, vooral op het punt van prognoses van de grondopbrengsten.
Commissie Wijntjes (augustus 2010 –december 2010)
Bespreking van de second opinion van Deloitte is voor B&W aanleiding geweest om een externe commissie in te stellen die gevraagd is voorstellen te formuleren met betrekking tot:
een systeemaanpassing van het Vereveningsfonds;
een normstelsel dat het Vereveningsfonds robuuster en minder conjunctuurgevoelig maakt;
een verbetering/versterking van de risicobeheersing. (NB voor de exacte opdrachtformulering, zie 3 Opdracht)
Inmiddels zijn in augustus en september 2010 voorstellen geformuleerd ten behoeve van de Baakbesprekingen en de behandeling van de Begroting 2011 gericht op:
het vaststellen van een programmatisch kader voor de kantoren- en woningbouw in Amsterdam
het treffen van aanvullende maatregelen om het Vereveningsfonds te saneren; in totaal is een bedrag van ca. € 900 mln. aan mogelijke maatregelen geïnventariseerd die aan de Gemeenteraad ter besluitvorming over de Begroting 2010 zullen worden voorgelegd. Een belangrijk deel van dit bedrag heeft betrekking op de verwachte uitkomsten van de 1e en 2e projectenschouw waarin grote projecten zijn doorgelicht op de financiële en programmatische effecten van het faseren / stoppen van plannen. Ook zijn deze plannen beoordeeld op afzetbaarheid. Omdat de commissie daar geen onderzoek naar heeft verricht, heeft zij geen oordeel over welk effect het
implementeren van de geïnventariseerde mogelijke maatregelen heeft op de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds.
De feitelijke gevolgen van de reeds in gang gezette en nog te nemen maatregelen zijn, gegeven de noodzakelijke bijsturing van het Vereveningsfonds, hoopvol maar ongewis. De cijfers waarop de commissie zich heeft gebaseerd zijn die uit de jaarrekening OGA 2009, waarin de stand van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds per ultimo 2014 wordt geprognosticeerd op -/- € 316 mln. Daarnaast heeft de commissie kennis genomen van de prognose van de ontwikkeling van de stand van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds uit het Verdelingsvoorstel bij de Begroting 2011:
Tabel 1. Verwachte ontwikkeling van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds 2010-2014; Bedragen * € 1 miljoen.
De hierboven weergegeven prognose toont naar het oordeel van de commissie aan dat de noodzaak om tot structurele verbeteringen te komen nog in volledige omvang bestaat.
Algemene Reserve 2010 2011 2012 2013 2014
De commissie wijst er op dat de cijfers in tabel 2 uit het lenteRAG3 2010 aantonen dat er voor de huidige planvoorraad in de periode van 2011 tot 2030 nog voor ca. € 3,7 miljard ontvangen moet worden, respectievelijk voor € 3,1 miljard uitgegeven kan worden. De omvang van beide bedragen, de looptijd van de resterende planperiode (die per plan varieert) en het gegeven dat er in die periode aanzienlijk meer ontvangsten dan kosten gerealiseerd moeten worden, onderstreept naar het oordeel van de commissie de noodzaak van structurele verbeteringen in het fonds.
LenteRAG 2010 Stadsdelen (excl. Stimuleringsfonds Grootstedelijk (excl. Zuidas) Totaal Nog te realiseren kosten na 2010 € 541 mln. € 2.519 mln. € 3.060 mln. Nog te realiseren baten na 2010 € 612 mln. € 3.128 mln. € 3.740 mln.
Tabel 2. Nog te realiseren kosten en baten in grondexploitaties na 2010 (NB Met de effecten van de Projectenschouw is in deze cijfers nog geen rekening gehouden)
3
3 Opdracht
Naar aanleiding van de second opinion probleemanalyse Vereveningsfonds heeft het College besloten tot instelling van een externe commissie die de mogelijkheden dient te onderzoeken die er zijn om te komen tot een nieuw planeconomisch stelsel voor de ruimtelijke plannen.
Wat betreft de te onderzoeken onderwerpen is de commissie gevraagd:
a voorstellen te formuleren m.b.t. een systeemaanpassing die waarborgt dat het systeem te allen tijde betrouwbare, actuele en juiste informatie levert die nodig is om te kunnen sturen op de grondexploitaties. Dit vereist een adequate informatie-uitwisseling tussen het (micro) planniveau en het (macro) fondsniveau.
De vraag is welke maatregelen, ook in relatie tot de Financiële Perspectieven en aansturing van (risicovolle) projecten binnen de gemeente, getroffen moeten worden om een dergelijk systeem te realiseren. Spanningsveld daarbij is de meerwaarde om op projectniveau of gebiedsniveau als planeigenaar
handelingsvrijheid en de verantwoordelijkheid te hebben om kwaliteit, tijd en geld met elkaar in verband te brengen en tegelijkertijd de meerwaarde vanuit het sturingsperspectief van het fonds om de planeigenaar tot een uiterste
inspanning te bewegen om zo een zo goed mogelijk plan, zo snel mogelijk en met een zo hoog mogelijk financieel resultaat te realiseren;
b voorstellen te doen over een normstelsel voor het Vereveningsfonds dat minder conjunctuurgevoelig is, voldoende robuust en voorzien van checks en balances om zowel in tijden van laag- als hoogconjunctuur robuust te functioneren; c voorstellen te doen gericht op verbetering/versterking van de risicobeheersing
en de presentatie en waardering daarvan in de gemeentebalans, met inachtneming van de BBV voorschriften.
Het besef is aanwezig dat het huidige systeem een optelsom is van alle plannen, met alle nog te realiseren opbrengsten en te verrichten investeringen over de gehele looptijd. Het gaat om nog geplande opbrengsten en te verrichten uitgaven van ongeveer € 3,7 resp. € 3,1 miljard, terwijl de economische
toekomst per definitie onzeker is. Het huidige systeem maakt geen onderscheid tussen onomkeerbare verplichtingen en geplande investeringen en stuurt ook niet op cashflow, maar op het totaal resultaat en proceskosten. Lange termijn sturing en risicobeheersing wordt daardoor ernstig bemoeilijkt.
4 Uitgangspunten en werkwijze
commissie
De commissie neemt de opdrachtformulering over zoals door het college geformuleerd in de brief van 27 juli gericht aan de leden van de commissie. Daarbij legt de commissie dit uit binnen de volgende uitgangspunten:
a De actieve grondpolitiek van de gemeente c.q. de wijze waarop de gemeente Amsterdam invulling geeft aan haar verantwoordelijkheid in de relatie tot ruimtelijke ontwikkelingen en de daarbij betrokken partijen, inclusief de daarbij behorende residuele grondprijsmethodiek.
b Het huidige systeem, dat bestaat uit een indrukwekkend bouwwerk met een groot aantal spelregels, procedures, vastgestelde bestuurlijke relaties en dat onderbouwd is met verschillende beleidsdocumenten.
Met de projectenschouw is al een verstandige voorzet gedaan voor een gezonder systeem. De commissie ziet het in de beperkte tijd ook niet als haar opdracht om een nieuw systeem te ontwerpen, maar adviezen te geven hoe het huidige systeem aangepast kan worden.
De opdrachtformulering biedt ook enige ruimte voor interpretatie. Dit is duidelijk geworden bij de verkenning van de systematiek van het fonds. Vandaar dat de commissie in haar rapportage in gaat op:
• de systematiek c.q. techniek van het Vereveningsfonds en de onderliggende grondexploitaties: Dit betreft de beperkte uitleg van de opdracht en gaat in op het systeem, de normen en risicoparameters. Meer in het bijzonder is er aandacht voor de gewenste duidelijkheid over de waarderingsregels, de marktconformiteit van de financiering, de actualiteit van opbrengsten inclusief het spanningsveld tussen realisme en gewenste inzet van de onderhandelingen, de budgettering van kosten, een risiconorm die beter aansluit bij de daadwerkelijke risico's en
gerelateerd is aan de waardering van de grondexploitatie, zuiverheid en transparantie in de toe te delen kosten en relatie met andere fondsen.
• de besluitvorming: Het is de commissie al snel duidelijk geworden dat de risico's sterk samenhangen met de mandaten die meer(lang)jarig worden verstrekt, zowel naar projectdirecties als de doormandatering naar stadsdelen, de wijze waarop sturing plaatsvindt op de programmatische overmaat, de reikwijdte van kredieten en het inzicht in verplichtingen ten aanzien van derden. De commissie gaat ook in op mogelijke weeffouten op dit vlak in de uitwerking van de relatie planeigenaar en Ontwikkelingsbedrijf.
• het werken binnen de begroting: Het is de commissie opgevallen dat in
Amsterdam een verdeling van verantwoordelijkheden geldt die risicobeheersing kan bemoeilijken. De commissie probeert de relaties en controlemechanismes te ontrafelen. Daarbij zijn aan de orde de scherpte waarop OGA en planeigenaren budgetten en/of kosten en opbrengsten bewaken, mede in relatie tot de fasering, sturen op cashflow, omgaan met planningsoptimisme, de cijfers zo actueel mogelijk kunnen verwerken en informatie borgen.
• de rapportages: De commissie vraagt zich af of de Raad respectievelijk andere actoren de juiste besluitvorming en controlemechanismen hanteren om de risico's te beheersen die samenhangen met een actieve grondpolitiek. De commissie kijkt daarbij naar hoe met minder informatie toch actueler kan worden geïnformeerd en of de politieke besluitvorming voldoende scherp is om in de uitvoering te komen tot handelingsvrijheid om kansen te kunnen pakken in combinatie met beheersing van stedelijke risico's.
De achtergrond van de commissieleden waarborgt dat de problematiek vanuit verschillende invalshoeken is benaderd:
vanuit wetenschappelijk perspectief (de heer De Wolff);
vanuit het perspectief van de markt (de heer Bodewes);
vanuit de invalshoek van de verslagleggingvoorschriften (de heer Wijntjes);
5 Analyse, bevindingen en
aanbevelingen
De commissie is op basis van de verstrekte opdracht, de gevoerde gesprekken en de door OGA ter beschikking gestelde informatie tot een aantal aanbevelingen gekomen. Op basis van de punten uit de opdracht, is de commissie tot de volgende indeling gekomen:
Sturing, verantwoording en vereiste regie-instrumenten (zie 5.1)
Het Vereveningsfonds wordt ingezet om op stedelijk niveau projecten te verevenen. Dat vraagt om een stedelijke regie op het programma en een duidelijke positie en verantwoordelijkheid van de planeigenaren ten opzichte van het fonds.
Het Vereveningsfonds, opzet, werking en conjunctuurgevoeligheid (zie 5.2)
Hierbij gaat het om de inrichting van het fonds. Deze moet zo worden aangepast dat zij minder conjunctuurgevoelig is en het fonds zuiverder wordt gebruikt voor de dekking van tekorten op grondexploitaties.
Systeemaanpassingen teneinde betrouwbare informatie te leveren (zie 5.3) De manier van werken binnen het fonds moet zo zijn dat vooraf duidelijker is welke financiële consequenties projecten voor de kasstromen binnen het fonds hebben. Dit vraagt ook aanpassing van de rapportagesystematiek.
Verbetering en versterking van risicobeheersing (zie 5.4)
Door de looptijd van de projecten is er altijd onzekerheid of begrote opbrengsten gehaald kunnen worden, en kosten niet overschreden worden. Het systeem moet zo ingericht worden dat risico’s inzichtelijker zijn en beter beheerst worden.
In dit hoofdstuk worden deze punten verder langs gelopen. Na een korte analyse wordt ieder onderwerp - als de beschouwing daar aanleiding toe geeft - gevolgd door een aanbeveling.
5.1 Sturing, verantwoording en vereist regie-instrumentarium
5.1.1 Programmatische regie en sturingsmogelijkhedenMet het Plaberum (PLan- en Besluitvormingsproces RUimtelijke Maatregelen) wordt beoogd een onderlinge samenhang en afhankelijkheid te creëren tussen de planvorming, de bestuurlijke besluitvorming over ruimtelijke plannen en de financiële en administratieve organisatie. Dit op zich afgewogen systeem heeft desondanks niet kunnen voorkomen dat te veel (onrendabele) plannen tot het Vereveningsfonds zijn toegelaten.
Een paar jaar geleden is het Plaberum gewijzigd, waarbij het beslismoment (go/ no-go-besluit) over plannen eerder in het planproces is gelegd. Dit kan hebben geleid tot een hoger risicoprofiel van de planportefeuille.
De commissie beklemtoont het belang van programmatische afstemming tussen plannen over de gehele stad en zelfs regionaal. Deze afstemming wordt bemoeilijkt als de
gemeente niet of moeilijk in staat is haar eigen programma bij te stellen en/of indien de gemeente plannen vaststelt en bijbehorende budgetten vrijgeeft voor lange periodes. Op zich is enige overmaat in de planvoorraad niet onverstandig, daarmee kan worden ingespeeld op bewegingen in de markt. Daar hoort dan wel een systeem bij dat inzicht biedt in die overmaat en de risico’s van deze overmaat beheerst. Tegelijkertijd dient er selectief toestemming te worden gegeven voor het doen van investeringen en is de fasering een aandachtspunt.
In de markt wordt bijvoorbeeld in de huidige conjuncturele situatie alleen geïnvesteerd in projecten met een (groot) voorgecalculeerd positief rendement. Andere projecten worden in verband met het grote risico stilgelegd, dan wel niet gestart. In die zin is het verstandig ook ten aanzien van de gemeentelijke planvoorraad programmatisch te sturen en flexibiliteit in te bouwen in de planvoorraad in de portefeuille. Voor al lopende plannen is dat moeilijker, althans voor zover er sprake is van contractuele verhoudingen.
OGA -of meer precies de fondsbeheerder- zou jaarlijks inzicht moeten bieden in macro-economische ontwikkelingen waaronder een trendmatige analyse van de vastgoedmarkt over bijvoorbeeld 5 jaar. Dit inzicht is noodzakelijk om de realiteit van de
marktbewegingen in een vroeg stadium te onderkennen en op basis daarvan de programmering waar het kan bij te stellen of anders te faseren (het zgn. early warning
system). Ook bijvoorbeeld de ambities van de structuurvisie dienen een visie van de
fondsbeheerder op de haalbaarheid, afzetbaarheid en financierbaarheid te bevatten, dan wel uitspraken over met welke strategieën of beleidsingrepen de doelstellingen haalbaar zijn.
De commissie is gegeven deze noodzaak van programmatische regie enigszins verbaasd over de ruime mandaten die de Raad meegeeft als het gaat om de lange
planningshorizon en de focus op het saldo in de rapportages, de wijze van bewaking van dat saldo en dus ook de controle door de Gemeenteraad daarop. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid dat na verloop van tijd kan blijken dat de kosten al zijn gemaakt terwijl de opbrengsten niet (zullen) worden gerealiseerd in verband met de programmatische haalbaarheid.
De commissie constateert dat over langjarige strategische programmering van de stad op bestuurlijk niveau onvoldoende discussie wordt gevoerd. Dit zou naar het oordeel van de commissie intensiever moeten gebeuren bij voorkeur op basis van een strategische analyse van de programmering en de financiële consequenties daarvan voor het Vereveningsfonds die bij aanvang van elke collegeperiode door directeur OGA /
fondsbeheerder wordt gepresenteerd en jaarlijks wordt geactualiseerd. De ontwikkeling en voortgang hiervan zou jaarlijks door de Raad geagendeerd dienen te worden.
Er zijn in de afgelopen jaren (aan het eind van fase III) meerdere investeringsbesluiten genomen die een groot gebied en een lange periode omvatten. De commissie pleit ervoor in het vervolg investeringsbesluiten met een kleinere reikwijdte op te stellen, c.q. de beslissingen over het daadwerkelijk doen van investeringen te koppelen aan kleinere eenheden met sneller zicht op opbrengsten (waarbij de “kost” niet te ver voor de “baat” uitgaat en de kasstromen beheersbaar zijn). Het werken met planclusters, waarbij positieve en negatieve resultaten tussen de verschillende plannen in het cluster kunnen worden doorgeschoven, wordt door de commissie vanuit een adequate sturing vanuit het
Vereveningsfonds afgekeurd. Het beperkt de transparantie en brengt met zich mee dat winsten in deelexploitaties kunnen verdampen.
De commissie benadrukt het belang om controle toe te passen op deelbudgetten en tegelijkertijd ook het belang voor planeigenaren om daadkrachtig te kunnen handelen. Als er een goede beheersing is van de verplichtingen op korte termijn kan de beheersing op langere termijn zich veel meer richten op programmatisch- of portefeuille beheer. De primaire verantwoordelijkheid van directeur OGA / fondsbeheerder bij de
planuitvoering betreft de financiën. Hij is uiteindelijk verantwoordelijk voor een ordentelijke begrotingsuitvoering voor OGA als geheel. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken is het gewenst dat de sturing van het programma op strategisch niveau ook bij hem komt te liggen.
De planeigenaar moet gebonden worden aan dat programmatisch kader. Voorwaarde is daarbij dat programma en grondexploitatie/RAG gekoppeld zijn. Andersom zou dit de planeigenaar de ruimte moeten geven zijn portefeuille terug te geven als het kader te knellend of onrealistisch is.
Aanbeveling 1
De commissie adviseert dat OGA regie voert op de korte en lange termijn programmering van vastgoedontwikkeling in de hele stad. Daarbij moet aandacht worden besteed aan de aspecten afzetbaarheid en haalbaarheid. Elke collegeperiode stelt directeur OGA / fondsbeheerder een strategisch plan op inzake het programma voor 4 jaar waarin de gevolgen voor het Vereveningsfonds worden vermeld. Dit plan wordt jaarlijks
geactualiseerd en geagendeerd in de Raad.
Aanbeveling 2
De commissie adviseert om grondexploitaties / plannen /begrotingen op te knippen in kleinere, logisch samengestelde gebiedseenheden met een looptijd die past bij de aard en omvang van het project en de projecten zo te faseren dat rekening wordt gehouden met een gewenste cashflow in de projecten (kosten niet te veel voor de baat laten uitgaan). De commissie is geen voorstander van het werken met planclusters.
De commissie is tot de conclusie gekomen dat het instrument “Rekenen en Tekenen” onvoldoende wordt ingezet. Inzetten ervan is, ook voor de gewenste planoptimalisatie, echter onontbeerlijk. Daarbij geldt dat de mogelijkheid om kosten en opbrengsten te beïnvloeden in fase 1 van het Plaberum veel groter is dan in latere fasen. Om die reden acht de commissie het gewenst vanaf het allereerste ontwerpproces “Rekenen en Tekenen” in te zetten en daarbij meerdere alternatieven te analyseren.
Aanbeveling 3
De commissie adviseert om ook in fase 1 en 2 van het Plaberum het instrument “Rekenen en Tekenen” in te zetten waarbij de optimale grondopbrengst expliciet in beeld wordt gebracht. De expertise over dit onderwerp van betrokken medewerkers dient verder te worden geprofessionaliseerd.
5.1.2 Sterke diensten, sterke projecten
De ruimtelijke sector is georganiseerd met gemeentelijke diensten die verantwoordelijk zijn voor beleid & regie (financieel, ruimtelijk, programmatisch, procedureel etc.) en het faciliteren van projectbureaus en daarnaast die projectbureaus die integraal
verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding en realisatie van ruimtelijke projecten (binnen de door bestuur en diensten gestelde kaders). Dit uitgangspunt van zowel sterke diensten als sterke projecten levert spanning op tussen enerzijds de gedefinieerde integrale verantwoordelijkheid van de projectdirecteur en zijn/haar doel het realiseren van het project binnen de kwaliteitsdoelstellingen en anderzijds de centrale verantwoordelijkheid van de directeur OGA / fondsbeheerder voor het beheersbaar houden en optimaal benutten van het Vereveningsfonds.
Een deel van die spanning kan worden weggenomen door nadere uitwerking van de wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden en door een actief informatiebeleid. Mandaten aan projectdirecteuren dienen gepaard te gaan met het actief informeren, immers daarmee wordt invulling gegeven aan verantwoordelijkheid nemen en ontstaat vrijheid van handelen binnen de vastgelegde kaders. Actief informeren behoort bij een organisatie die “in control” wil zijn.
Op het eerste gezicht valt het de commissie op dat er veel relaties liggen en er veel controle plaatsvindt met alle proceskosten van dien. Tegelijkertijd valt het de commissie op dat de sturingsmogelijkheden van de directeur OGA / fondsbeheerder beperkt zijn. Het lijkt erop dat het besturingsmodel ‘sterke diensten / sterke projecten’ vooral heeft geleid tot sterke projecten. Voor wat betreft de kosten die gemaakt worden in fase 1 t/m 3 van het Plaberum constateert de commissie dat duidelijke regie over die kosten ontbreekt. Directeur OGA / fondsbeheerder dient in fase 1 uitdrukkelijk een adviserende rol te vervullen mede gezien het macro perspectief voor de stad: alleen die plannen dienen in voorbereiding te worden genomen die passen in het stedelijke investeringsperspectief. Bij elk investeringsbesluit is een inhoudelijk beargumenteerd advies van directeur OGA / fondsbeheerder gewenst.
Bij nadere analyse ontstaat het beeld dat de verantwoordelijkheden van de directeur OGA / fondsbeheerder en planeigenaren ten opzichte van elkaar onduidelijk zijn. De
planeigenaren opereren met een ondermandaat (op financieel gebied) en hebben een integraal mandaat vanuit het bestuur voor de ontwikkelingen van vastgestelde plannen. Het lijkt op een model met dubbele sturing. Dit roept de vraag op wie uiteindelijk
verantwoordelijk is voor het OGA als geheel (en dus ook voor het Vereveningsfonds). Aan deze onduidelijkheid moet, mede gelet op het financieel economische belang dat in het geding is, een einde komen. Met behoud van de waardering voor de integrale
verantwoordelijkheid van de projectdirecteur en de rechtstreekse relaties tussen planeigenaar en bestuur, is de commissie van mening dat het beter is dat de formele
verantwoordelijkheid wordt geregeld via de lijn van de directeur OGA / fondsbeheerder. Daar staat dan tegenover dat tegelijkertijd de integrale verantwoordelijkheid van de planeigenaar verder moet worden ingevuld. De commissie is voorstander van een systeemwijziging waarbij zowel de directeur OGA / fondsbeheerder als de planeigenaar beter in positie worden gebracht om hun rol optimaal te kunnen vervullen. Wat betreft directeur OGA / fondsbeheerder moet dit leiden tot betere control op het fonds en wat betreft de projectdirecteur / planeigenaar tot meer ruimte voor ondernemerschap. Het verder invullen van de integrale verantwoordelijkheid van de planeigenaar kan o.a. gebeuren door de diffuse relaties tussen OGA en het project te stroomlijnen. Dit op basis van moderne visies op control die inhouden dat niet controle het primaire doel is, maar
control, waarbij degene die een proces uitvoert wordt aangesproken op zijn
verantwoordelijkheid voor goede beheersing en optimale resultaten van het betreffende werkproces. Dat betekent dat niet meer via drie wegen (zowel Kaders en Fondsen, projectleiders als planeconomen en projectcontrollers OGA) controle wordt uitgeoefend. De lijn zou moeten zijn: Kaders en Fondsen stelt beleidsrijke kaders en beheert het fonds. Projectleiders zijn op de hoogte van het beleid en hebben de verantwoordelijkheid dit beleid ook in te brengen in het project. Over afwijkingen van het beleid rapporteren niet zij, maar de projectdirecteuren, die immers verantwoordelijk zijn. De projectcontroller is de enige die in opdracht van de planeigenaar bewaakt of werkzaamheden plaatsvinden conform vastgestelde kaders. Hij blijft zoals nu het geval is in dienst van het OGA maar rapporteert primair aan de planeigenaar. Hij is daarnaast degene die aan de controller van OGA rapporteert als met zijn signalen te weinig wordt gedaan. Dat de projectcontroller zijn taak goed kan vervullen is de verantwoordelijkheid van de planeigenaar. Slechte controle, voorstellen die (ongezien) afwijken van het beleid, cijfers die niet realistisch zijn, dat geheel is de verantwoordelijkheid van de projectdirecteur / planeigenaar.
De sanctie op onjuiste informatieverstrekking aan de directeur OGA / fondsbeheerder door de projectdirecteur kan zeer zwaar zijn. De door de commissie geadviseerde systematiek gaat uit van een wederzijds geaccepteerde professionaliteit tussen directeur OGA / fondsbeheerder en projectdirecteuren. Duidelijk moet zijn dat het leveren van juiste en volledige informatie tussen beide partijen voorop staat. Wordt tegen dit principe gehandeld dan moet directeur OGA / fondsbeheerder een instrument hebben om dit te corrigeren.
In de aanvullende gesprekken met planeigenaren heeft de commissie de indruk gekregen dat planeigenaren het “in control” zijn en de kennis over de voortgang van het project loskoppelen. De projectdirecteur / planeigenaar heeft primair een verantwoordelijkheid naar het OGA toe. Het is essentieel dat de projectdirecteur / planeigenaar risico’s altijd tijdig met directeur OGA / fondsbeheerder deelt en de volledige verantwoordelijkheid neemt voor de voortgang van zijn project. De huidige rolopvatting lijkt te zeer tactisch / strategisch van aard te zijn: “ik laat mijn kaarten niet zien als jij dat ook niet doet”. Op grond van bovenstaande komt de commissie tot de volgende aanbevelingen:
Aanbeveling 4
De commissie adviseert om het integrale mandaat voor de gebiedsontwikkeling bij de directeur OGA / fondsbeheerder te leggen en hem per project ondermandaat te laten verlenen aan de projectdirecteur / planeigenaar.
Dat betekent ook dat de directeur OGA / fondsbeheerder besluit wanneer middelen ter beschikking worden gesteld voor de planvoorbereidingsfase van een project.
Aanbeveling 5
De planeigenaar rapporteert aan de directeur OGA / fondsbeheerder en bespreekt periodiek voortgang en eventuele afwijkingen van planning, programma en financiën. De directeur OGA / fondsbeheerder kan op basis van zijn verantwoordelijkheid aanwijzingen geven aan de planeigenaar.
De commissie adviseert om bij onoverbrugbaar verschil van mening tussen directeur OGA / fondsbeheerder en de projectdirecteur / planeigenaar te escaleren naar de wethouder, met de beperking dat dit slechts gebeurt als de kern van een project of een wezenlijke (politiek/bestuurlijke) beleidslijn in het geding is.
Aanbeveling 6
De commissie adviseert directeur OGA / fondsbeheerder een opdrachtgevende rol richting directeur PMB te vervullen en jaarlijks het functioneren van de projectdirecteuren te evalueren. Directeur OGA / fondsbeheerder moet de vrijheid hebben zo nodig van projectdirecteur te wisselen. Meningsverschillen hierover worden opgeschaald naar de Gemeentesecretaris.
Zoals eerder gememoreerd vervult de Projectcontroller een spilfunctie. Deze functionaris fungeert als countervailing power ten opzichte van de projectdirecteur / planeigenaar. Hij is diens financieel strategische geweten. Dit vraagt om een ander en zwaarder profiel dan dat van de huidige projectcontrolfunctie.
Aanbeveling 7
De commissie adviseert de functie van Projectcontroller naast de verantwoordelijke projectdirecteur de enige controllijn naar directeur OGA / fondsbeheerder te laten zijn en de functie te verzwaren naar een hoger functieniveau.
5.1.3 Stadsdelen versus Centrale stad
De verantwoordelijkheid voor het opstellen van ruimtelijke plannen in het kader van de gebiedsontwikkeling in Amsterdam is sinds de invoering van de stadsdelen voor een deel gedecentraliseerd. Stadsdeelbesturen dragen de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het opstellen en vaststellen van de ruimtelijke plannen in hun stadsdeel, voordat daar een definitief besluit door de Gemeenteraad over wordt genomen. Nu er zeven grote
stadsdelen zijn gekomen waarvan het grondgebied ook de onder de Projectdirecties vallende actieve plangebieden omvat, is een nieuwe situatie ontstaan. Hierin is de huidige bevoegdheden- en verantwoordelijkhedenverdeling wellicht niet meer vanzelfsprekend.
Binnen het stelsel speelt ook het onderwerp van “centrale meerkosten voor een kwalitatief betere inrichting van openbare ruimte, om later decentraal lagere beheerkosten te
behalen”. In zijn algemeenheid gaat het om de relatie tussen de centrale en decentrale geldstromen. Dubbele controles via de toetsingsprocedure van het fonds enerzijds en de jaarrekening van de stadsdelen anderzijds zouden voorkomen moeten worden.
Het beeld van de commissie is dat de stadsdelen gezien hun schaal op zich, binnen de programmatische rol en bevoegdheden van de directeur OGA / fondsbeheerder, in staat moeten zijn om projecten te ontwikkelen. Ook hebben zij logischerwijs een nauwe relatie met stakeholders. De commissie begrijpt het voorstel om daarbij de grens te verhogen van het kosten / opbrengstenniveau waarbinnen de stadsdelen plannen voor eigen rekening en risico mogen uitvoeren van maximaal € 500.000 tot maximaal € 5 mln. Dat er nu uitzonderingen zijn in de vorm van grotere of complexe projecten zoals de Houthavens zal historisch wel te verklaren zijn maar de commissie vindt dit onverstandig in relatie tot beheersing van de risico's. Ook voor de kleinere projecten stelt de commissie dat er gedwongen winkelnering zou moeten zijn ten aanzien van onderhandelingsdeskundigheid en juridische contractvorming, om te bevorderen dat financieel optimale contracten worden gesloten door gebruik te maken van centrale expertise. Hierbij geldt net als bij de projectdirecties dat inzet van OGA in dat geval faciliterend is en niet controlerend. De controlelijn zou moeten lopen via de controllers van de stadsdelen.
Aanbeveling 8
De commissie adviseert om stadsdelen toe te staan projecten te ontwikkelen met een maximale grondproductie van € 5 mln., mits deze passen binnen de stedelijk vastgestelde programmatische kaders en adviseert overige projecten terug te geven aan het OGA.
Aanbeveling 9
De commissie adviseert verplichte afname bij het OGA van
onderhandelingsdeskundigheid en juridische control. De rapportages van stadsdelen over de voortgang in de projecten dienen qua vorm en periodiciteit gelijk te zijn aan die van de Projectbureaus. Dit betekent ook dat de commissie het gewenst acht dat stadsdelen jaarlijks een Financieel Perspectief maken.
5.2 Het Vereveningsfonds, opzet, werking en
conjunctuurgevoeligheid
5.2.1 Waarderingsgrondslagen en rekenregels
Op de balans wordt nu een voorziening getroffen voor de totaaltelling van de contant gemaakte geprognosticeerde tekorten van de tot het Vereveningsfonds toegelaten negatieve plannen. De relatie is één-op-één. Op welke wijze kan het gebruik van risico-analyses hierbij worden betrokken en wat voor invloed heeft dat op de wijze van financieel ramen van individuele grondexploitaties?
De commissie vindt het onwenselijk dat er clusters van plannen of financiële kaders bestaan, als deze werkwijze betekent dat het verevenen tussen deelplannen weinig transparant gebeurt. Het ontneemt het zicht op planonderdelen en daarmee op de beheersing van risico's en het vergroot de kans dat kosten worden ondergebracht in planonderdelen die al afgesloten hadden moeten worden. Zo blijkt uit het financieel Kader van IJburg dat het voor de 1e en 2e fase voorziene negatieve grondexploitatiesaldo van ruim € 400 mln. voor het overgrote deel betrekking heeft op planonderdelen die (grotendeels) al zijn afgerond. Op deze manier vertroebelt dit ook het beeld van de bewegingsruimte in het fonds. Nu is het saldo van het fonds € 930 mln. waartegenover ongeveer € 860 mln. aan negatieve plannen staat. Als deze € 860 mln. wordt beschouwd als nog te beïnvloeden, is dat heel iets anders dan wanneer bijna de helft van het bedrag over deelexploitaties gaat die in feite afgesloten hadden moeten zijn.
Bij een toelichting op de opzet van het fonds valt op dat er veel voorzieningen of reserves zijn met allerlei verschillende doelen, en die soms ook op verschillende manieren
gerelateerd zijn aan een project. Dit komt de transparantie, flexibiliteit en sturing niet ten goede.
Naar het oordeel van de commissie is gelet op het bovenstaande de stand van het Vereveningsfonds in de beleving en in werkelijkheid lager dan tot nu toe is weergegeven. De voorzieningen dienen, voor zover ze betrekking hebben op grondexploitaties, naar haar oordeel in mindering te worden gebracht op de betreffende activa op de balans (dit is overigens in overeenstemming met de wettelijke voorschriften).
Aanbeveling 10
De commissie adviseert over te gaan tot balansverkorting door de voorzieningen, voor zover ze betrekking hebben op de grondexploitaties, in mindering te brengen op de positie onderhanden werken op de balans van het OGA.
Gelet op de stand van en prognoses voor de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds vindt de commissie het gewenst de thans aanwezige
bestemmingsreserves en voorzieningen (exclusief de grondexploitaties) zoveel mogelijk te beperken en waar het kan deze toe te voegen aan de Algemene Reserve van het
Vereveningsfonds (mede gezien het primaire doel dat de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds zo snel mogelijk positief wordt).
Aanbeveling 11
De commissie adviseert het aantal (bestemmings-) reserves en voorzieningen zo veel mogelijk te beperken.
Aanbeveling 12
De commissie adviseert om zodra zich een positief plansaldo voordoet dit veilig te stellen voor het Vereveningsfonds, en het niet mogelijk te maken dat dit plansaldo zonder nadere besluitvorming voor een ander (negatief) plan (in een plancluster) gebruikt wordt.
Aanbeveling 13
De commissie vindt het gewenst om ongerealiseerde winsten ieder jaar negatief in een project te boeken d.m.v. een zgn. obligoboeking. Dit heeft tot gevolg dat het actieve saldo altijd op “0” staat. Hiermee kan het inzetten van winsten voor oneigenlijke doelen worden voorkomen.
5.2.2 Wijze van financiering
In de grondexploitaties wordt de door Concern Financiën vastgestelde omslagrente gehanteerd. De variatie die het gevolg is van de jaarlijkse vaststelling van deze rente leidt tot ongewenste risico’s voor het Vereveningsfonds (vergelijk pensioenenproblematiek als gevolg van de zeer frequente aanpassing van de rekenrente). Rentefluctuaties hebben zo een te direct effect op de stand van het fonds. Omdat ruimtelijke ontwikkelingen een langdurige looptijd hebben is dit onwenselijk. Grote rentewijzigingen nopen dan al snel tot herontwerpen en planaanpassingen met doorlooptijden en bijbehorende kosten of tot grote effecten op het fonds.
Een alternatief is dat OGA per goedgekeurde grondexploitatie een marktconforme financiering krijg voor de looptijd van het plan. Dit betekent voor het plan een eenduidige financiering. Het voordeel is bovendien dat de rentelast een door de planeigenaar te beïnvloeden post is die samenhangt met de te realiseren planning. Een goede en realistische planning is dan wel een voorwaarde. Een ander voordeel is dat het een gezonde discussie op gang brengt tussen Concern Financiën en OGA over het risico(-beheer) van de portefeuille. Immers de ontwikkeling van de financiering van het OGA zou een van de zorgpunten moeten zijn voor Concern Financiën.
In contact met Concern Financiën is gebleken dat financiering per plan niet zo gemakkelijk te realiseren is. Naar de mening van de commissie is het echter wel een discussie waard.
Grote fluctuaties als gevolg van rentemutaties zouden vermeden kunnen worden door in plaats van met een jaarlijks aan te passen omslagrente met een meer structurele Leningfondsrente te rekenen.
Aanbeveling 14
De commissie adviseert OGA en Concern Financiën het college nader te adviseren over de wijze van financiering met het oog op het mitigeren van het renterisico (het meer vast maken van de gehanteerde rentevoet) en het verbeteren van de concerncontrol.
5.2.3 Opbrengsten
De huidige standaard is dat de grondopbrengsten in grondexploitaties zijn gebaseerd op vigerend grondprijsbeleid. Wijzigingen in de per project wijzigende marktomstandigheden worden niet direct in de grondexploitaties verwerkt. Dit kan langs twee lijnen
onbetrouwbaarheid opleveren: a) de standaard wordt niet gehanteerd; b) de standaard levert een onbetrouwbare voorspelling op van de opbrengsten, omdat de grondprijzen om verschillende redenen niet kunnen worden gehaald.
De commissie benadrukt de marktgevoeligheid van grondopbrengsten en omgeslagen naar de hoeveelheid onderhanden werk, de impact van marktschommelingen op het fonds en eventueel zelfs op de gemeentebegroting.
Bij de vaststelling van het gemeentelijk beleid constateert de commissie, mede op basis van het rapport van Deloitte, dat de wijze waarop het grondprijsbeleid wordt vastgesteld, een politiek en bestuurlijk traject kent dat er al snel voor zorgt dat het grondprijsbeleid anderhalf jaar achter de feiten aan loopt: De in het herfst/lenteRAG verwerkte cijfers zijn gebaseerd op in december daarvoor vastgestelde prijzen die weer gebaseerd zijn op metingen in het voorjaar daar aan voorafgaand.
Dat het grondprijsbeleid voor commerciële functies zo is gepolitiseerd wekt bevreemding. Grondprijzen zijn mathematische uitkomsten van opbrengsten- en kostenontwikkelingen: de politieke keuze is slechts dat de gemeente kiest voor residuele grondprijzen. De commissie adviseert de Gemeenteraad alleen de systematiek te laten vaststellen en verder slechts te laten kennisnemen van de gebruikte grondprijzen en de afwijkingen ten opzichte van marktontwikkelingen. De verantwoording vindt dan achteraf plaats bij bespreking van de jaarrekening. Tegelijkertijd dient er een instantie te zijn die door het jaar heen de prijzen bijstelt op basis van marktontwikkelingen. Het ligt voor de hand deze verantwoordelijkheid ambtelijk in te vullen en neer te leggen bij de directeur OGA / fondsbeheerder.
De commissie constateert dat als gevolg van de beleidsmatige insteek de gronduitgiftes en grondexploitaties per definitie geen actuele grondprijzen bevatten. Dit kan dynamischer worden ingevuld. Daarbij moet wel een vorm, een afslag of waarderingsmethode worden gevonden die te grote schommelingen dempt als het gaat om de doorwerking naar de balans of de stand van het fonds. In die zin lijkt de huidige werkwijze de fluctuaties in de markt redelijk te dempen. Dit is echter ongewenst op het moment dat deze prijzen de basis vormen voor de onderhandelingen in projecten.
De huidige werkwijze suggereert bovendien een maximalisatie van de opbrengsten. De praktijk is dat het grondprijsbeleid het startpunt is van onderhandelingen, die, naar het inzicht van de commissie, in de praktijk niet zelden leiden tot het realiseren van lagere grondprijzen en/of toezeggingen in de vorm van extra programmatische ruimte of bijdragen in de kosten indien het mandaat ontbreekt om de grondprijzen verder te
verlagen. In die zin lijkt er een spanningsveld te bestaan tussen de beoogde systematiek en de praktijk. Immers het beleid suggereert dat het grondprijsbeleid rationeel wordt bepaald, zonder de toevoeging van onderhandelingsmarges. De commissie verwacht dat dit samenhangt met het feit dat de grondprijzen zijn bepaald op basis van standaardtypes. Er ontstaat dan een kloof met de complexere praktijk. Op deze wijze wordt duidelijk wat de prijs is voor een niet optimaal gebouwontwerp maar dat lijkt niet de bedoeling te zijn. Optimalisaties kunnen beter worden gevonden in stedenbouwkundige en
programmatische zin.
De commissie adviseert een geheel andere aanpak door de fluctuaties in
opbrengstniveaus ten minste voor een gedeelte af te kopen door daarover langere termijn afspraken te maken met marktpartijen, maar bovenal in de relatie met de planeigenaar de nadruk te leggen op het optimaliseren van opbrengsten. In andere steden hebben
ontwikkelingsbedrijven een veel zwaardere rol om maximale opbrengsten voor een plangebied in beeld te brengen en vormt het advies van het ontwikkelingsbedrijf een belangrijk element in de politieke besluitvorming over plannen. Het lijkt alsof er in het verleden in de Amsterdamse context voldoende financiële ruimte was om programma's als gegeven te beschouwen en veel meer te toetsen op de correctheid van de
opgenomen normen. Ook wordt herkend dat de invloed van de planeconoom in het ontwikkelingsproces relatief weinig gewicht heeft als gevolg van de aansturing in de lijn van het project. Daar komt bij dat planontwikkelingen in de praktijk vaak sterk worden beïnvloed door de vastgoedeconomische sturing van betrokken ontwikkelaars. Het vastgoedeconomische optimum is een ander dan de optimale grondopbrengst.
Aanbeveling 15
De commissie adviseert bij het investeringsbesluit het Ontwikkelingsbedrijf in aanvulling op zijn opvatting over planoptimalisaties ook een advies te laten geven over welke strategieën mogelijk zijn ten aanzien van de uitgifte van gronden, welke risico's en opbrengsten daar mee gemoeid zijn en welke strategie vanuit het portefeuillebeheer het meest gewenst wordt geacht. Indien noodzakelijk kan een dergelijk investeringsbesluit betekenen dat vooralsnog de grond niet wordt geëxploiteerd maar in voorraad gehouden. Overwogen moet worden of het mogelijk is bij de vaststelling van de genormeerde grondprijzen gebruik te maken van een reeks van enkele jaren om grote fluctuaties te voorkomen dan wel te dempen, rekening houdend met een programma dat leidt tot reële afzetkansen. Bij onderhandelingen en bij waardering en bespreking eindejaarsRAG moeten dagkoersen wel worden betrokken.
Het verdient aanbeveling om de ontwikkeling van reële grondprijzen zoveel mogelijk te dynamiseren. Daarmee wordt bedoeld dat prijsbepaling niet slechts 1 of 2 maal per jaar moet plaatsvinden. Dit veronderstelt de aanwezigheid, ontsluiting van en actueel houden van expertise op het gebied van vastgoedontwikkeling, marktomstandigheden,
bouwkosten etc. Deze expertise is nu (gedeeltelijk) al binnen het Ontwikkelingsbedrijf beschikbaar maar dient verder te worden geprofessionaliseerd, minder
Aanbeveling 16
De commissie adviseert grote fluctuaties in grondprijzen in de grondexploitatie te dempen door uit te gaan van langere termijn perspectieven op opbrengstenontwikkeling die in de markt aanwezig kunnen zijn
Aanbeveling 17
De commissie adviseert de grondprijzenbrief slechts ter kennisneming aan de Gemeenteraad te sturen (met uitzondering van de bepaling van grondprijzen voor de categorieën sociale huur en maatschappelijke voorzieningen).
Aanbeveling 18
De commissie adviseert de rapportages van gerealiseerde grondprijzen in het kader van verantwoording aan de Gemeenteraad deel te laten uitmaken van de jaarrekening en in dat kader door de Raad te laten behandelen.
5.2.4 Beheer Vereveningsfonds
De Regeling Beheer Vereveningsfonds is naar het oordeel van de commissie te financieel georiënteerd en houdt te weinig rekening met de beleidsmatige rol van de directeur OGA / fondsbeheerder. Bovendien maakt de regeling het ook mogelijk wezensvreemde kosten onder te brengen in het fonds (zie de toelichting op artikel 1 sub a van de Regeling Beheer Vereveningsfonds waarin wordt gesteld: “Het Vereveningsfonds heeft in beginsel
betrekking op de productie van uitgeefbare grond. Echter, het is mogelijk dat op basis van expliciete bestuurlijke besluitvorming het Vereveningsfonds dekking biedt voor kosten die niet direct aan grondproductie kunnen worden toegerekend”).
Aanbeveling 19
De commissie adviseert het Bestuur af te zien van de mogelijkheid die de Regeling Beheer Vereveningsfonds biedt om kosten die naar de letter en geest van de Handleiding Grondexploitaties en de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening / Grondexploitatiewet niet in een grondexploitatie thuishoren daar toch in onder te brengen en daarmee ten laste van het Vereveningsfonds te brengen.
De Handleiding Grondexploitaties biedt op hoofdlijnen houvast welke kosten er aan grondexploitaties mogen worden toegerekend en hoe opbrengsten verantwoord moeten worden. Onduidelijk is echter of en zo ja, in welke mate bovenwijkse plankosten, met name kosten van bovenwijkse infrastructuur, aan plannen toegerekend mogen worden.
Aanbeveling 20
De commissie adviseert de Handleiding Grondexploitaties te actualiseren en opnieuw te laten vaststellen. Bijzondere aandacht behoeft de bovenplanse toerekening van kosten (vooral waar het gaat om de aanleg van bovenwijkse infrastructuur).
In onderstaand overzicht van de verwachte ontwikkeling van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds springt een aantal categorieën in het oog.
1) Uit punt 4 van onderstaand overzicht van de ontwikkeling van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds blijkt dat aan de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds € 8 -11 mln. rente per jaar wordt bijgeschreven. Naar de opvatting van de commissie is het onjuist dat dit gebeurt omdat rentebijschrijving bij een negatieve stand van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds de problematiek ervan onnodig verergert.
Algemene Reserve Vereveningsfonds
(bedragen * € 1 miljoen) 2010 2011 2012 2013 2014 STAND PER 01-01 -/- 256,6 -/- 290,0 -/- 254,0 -/- 296,0 -/- 293,2 1. Planafsluitingen 58,7 74,4 0,4 41,9 38,0 2. Houthavens 0,0 3. BLS 25,7 4. Rentebijschrijving -8,2 -11,0 -9,5 -10,9 -11,0
5. Actualisatie voorziening grondexploitaties -20,7 -6,0 -7,5 -8,5 -9,3
6. Bouwen aan de stad 1 16,2 6,0 7,5 8,5 9,3
7. Plabeka I-effect - 57,0
8. Apparaatskosten toets- en vermogensbeheer - 4,4 - 5,0 -5,0 - 5,0 -5,0
9. Onttrekking saldi grondbank - 1,3 - 1,3 - 1,3 - 1,3 - 1,3
10. Proceskosten fase II en III IPB - 7,7 - 7,5 - 7,5 - 7,5 - 7,5
11. Dotatie aan voorziening bodemsanering -9,0 - 14,7 - 20,2 - 13,6 - 12,7 12. FES-bijdrage bodemsanering Buiksloterham 2,0 2,0 2,0
13. Tegenvaller grondlevering Westrandweg -1,0
14. Bijdrage ACE 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
15. Stimulering actieplan woningbouw 0,0
16. Bezuinigingstaakstelling Ontwikkelingsalliantie -25,0
17. Gaasperdammerweg - 25,0
18. Overig - 1,8 -1,1 -1,0 -1,0 -1,0
Totaal STAND PER 31-12 -/- 290,0 -/- 254,0 -/- 296,0 -/- 293,2 -/- 318,5 Tabel 3. Verwachte ontwikkeling van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds 2010-2014;
Aanbeveling 21
De commissie adviseert om zolang de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds negatief is geen rente toe te rekenen aan de Algemene Reserve van het
Vereveningsfonds.
2) Uit hetzelfde overzicht blijkt ook (punt 10) dat de kosten voor een plan in fase II (onderzoeksfase leidend tot projectbesluit) en III (programma- en ontwerpfase leidend tot investeringsbesluit) ten laste van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds gebracht mogen worden. De commissie acht deze ongeclausuleerde toerekening bij de huidige negatieve stand van de Algemene Reserve ongewenst.
Aanbeveling 22
De commissie adviseert om de kosten voor een plan in fase II (onderzoeksfase leidend tot projectbesluit) en III (programma- en ontwerpfase leidend tot investeringsbesluit)
uitsluitend ten laste van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds te brengen als er zicht is op een plan met een positief saldo. De voorbereidingskosten voor negatieve plannen die om redenen toch doorgang zouden moeten vinden, zouden dan ten laste van de Algemene Dienst gebracht moeten worden.
3) Uit hetzelfde overzicht blijkt (punt 8) dat de apparaatskosten voor toets- en vermogensbeheer eveneens ten laste van de Algemene Reserve van het
Vereveningsfonds gebracht worden. Gezien de negatieve stand van de Algemene Reserve en de omstandigheid van afgenomen bedrijfsdrukte acht de commissie heroverweging hiervan wenselijk.
Aanbeveling 23
De commissie adviseert de kosten van het toets- en vermogensbeheer van het Vereveningsfonds nader te normeren.
Hoewel de commissie begrijpt dat bodemsaneringskosten ten laste van de grondexploitaties worden gebracht, vraagt zij zich af of het terecht is dat het
Vereveningsfonds als dekkingbron geldt. De oorzaak van bodemverontreiniging ligt over het algemeen in een ver verleden. De commissie vindt het ongewenst dat (excessieve) kosten van sanering daarvan de grondexploitatie (en daarmee het Vereveningsfonds) onevenredig zwaar belasten en pleit voor een voorziening ten laste van de Algemene Dienst.
De commissie vraagt zich overigens af of de voorziening bodemsanering in zijn huidige omvang de potentiële saneringskosten in het fonds voldoende afdekt.
Gezien de weinig rooskleurige stand van de Algemene Reserve van het
Vereveningsfonds en gericht op een structurele sanering van het Vereveningsfonds komt de commissie tot het navolgende advies.
Aanbeveling 24
De commissie adviseert een aantal van de posten die nu ten laste van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds worden gebracht ten laste van de Algemene Dienst te brengen. De commissie denkt daarbij (voor tenminste de periode 2011 - 2014) aan de volgende posten:
- Rentebijschrijving € 42 mln.
- Dotatie aan de voorziening bodemsanering € 61 mln.
Met betrekking tot de posten (nadelen) die ontstaan als gevolg van de actualisatie van grondexploitaties ( € 31 mln. in totaal) kan men zich af vragen of die nog
geprognosticeerd moeten worden, immers het beeld van de treffen voorzieningen zou toch ultimo 2010 duidelijk moeten zijn. Het schrappen van deze post heeft een positief effect van € 31 mln.
5.2.5 Relatie met andere dekkingsbronnen/fondsen
Naast het Vereveningsfonds bestaan er in de gemeente Amsterdam nog andere ruimtelijke fondsen: het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting (SFV) voor de stedelijke vernieuwing in West en Noord, het Mobiliteitsfonds voor infrastructurele plannen en het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Er is een systeem denkbaar dat deze verschillende, maar logischerwijs met elkaar samenhangende dekkingsmiddelen, worden samengebracht, dan wel dat in grondexploitaties duidelijker onderscheid wordt
aangebracht tussen kosten en dekkingsbronnen. Ook in de stukken over het
Vereveningsfonds wordt gesproken over dekkingsbronnen als subsidies en de Algemene Dienst.
Op zich kunnen bijvoorbeeld de kosten van bovenwijkse infrastructuur buiten de
grondexploitaties en dus buiten het fonds worden gebracht. Ook dan moeten ze door de gemeente worden opgebracht en in die zin verdwijnen ze niet. Wel wordt de afweging over investeringen in infrastructuur transparanter en belangrijk in relatie tot het advies over een investeringsbesluit en wordt een beperkter beroep op het noodzakelijke risicovermogen van het fonds gedaan.
De crisis en in algemene zin de terugval in opbrengsten uit kantoren en de omslag van uitleglocaties naar transformaties zullen betekenen dat het Vereveningsfonds geen
profitcenter is voor de Algemene Dienst, maar een instrument om de economische
ontwikkeling van de stad positief te beïnvloeden, zoals in eigenlijk alle andere steden. Daarmee wordt gedoeld op bijvoorbeeld de waardeontwikkeling van woongebieden, de structurele transformatie van de stad, het aantrekken van hogere inkomens of het bieden van goede vestigingsmogelijkheden voor bedrijven. Als deze slag wordt gemaakt is niet de sturing op het saldo van het fonds het enige doel, maar ook de sturing op een efficiënte inzet van middelen in breder verband. Inzet vanuit de Algemene Dienst is dan ook verdedigbaar gegeven de omslag van uitleg naar transformatie van de stad.
Naar het oordeel van de commissie zou daarom moeten worden bezien of een deel van het erfpachtresultaat benut kan worden om het Vereveningsfonds gezond te maken.
Transformatie en herontwikkeling leiden potentieel tot waardevermeerdering. Te overwegen valt de waardevermeerdering die het gevolg is van stedelijke projecten (niet alleen de waardevermeerdering van de locatie zelf, maar ook van de omgeving van de locatie) (gedeeltelijk) ten gunste van het Vereveningsfonds te laten komen. Soms zal het gaan om waardevermeerdering op termijn bij de verlenging van het erfpachtrecht (indien geen sprake is van periodieke canonbetaling). De commissie verwijst overigens ook naar de 5 maatregelen die over dit onderwerp voorgesteld zijn in de Nota Meer Ruimte Winnen (pagina 30-31)
Aanbeveling 25
De commissie adviseert te bezien of en zo ja, in welke mate de overige ruimtelijke fondsen en/of de Algemene Dienst een bijdrage kunnen leveren aan de sanering van de Algemene Reserve van het Vereveningsfonds.
Aanbeveling 26
De commissie adviseert te bezien of een deel van het erfpachtresultaat dat gerealiseerd wordt door herontwikkeling benut kan worden om de Algemene Reserve van het
5.3 Systeemaanpassingen teneinde betrouwbare informatie te
leveren
5.3.1 Werken binnen de begroting: budgetbewaking
In algemene termen vindt de commissie het kostenbewustzijn op proceskosten laag. Vertragingen in planningen zouden in tegenstelling tot de huidige praktijk moeten leiden tot bezuinigingen, versnellingen mogen juist gepaard gaan met wat hogere proceskosten. Ondanks dat er inmiddels sprake is van dalende bedrijfsdrukte lopen de proceskosten gewoon door. Ook vanuit het Bestuur komen veel aanvullende vragen die een
kostenverhogend effect hebben zonder dat dit wordt gesignaleerd. De huidige sturing, waarbij veel accent wordt gelegd op de inhoudelijke verantwoording van activiteiten, verliest te veel het resultaat van de grondexploitatie uit het oog.
De commissie adviseert om sterker te sturen op proceskosten en dat ook sterker te relateren aan de aannames die daarvoor zijn opgenomen in grondexploitaties. Werken met een flexibele schil ligt voor de hand maar lijkt in de ambtelijke context moeilijk te realiseren. Een andere insteek is kostendekkendheid van proceskosten. De definitie uit de Wet Ruimtelijke Ordening / Grondexploitatiewet kan daarvoor als richtinggevend worden gezien.
De commissie adviseert bij investeringen meer te sturen op jaarschijven die afgeleid zijn van grondexploitatiebegrotingen en steeds zicht te houden op de cost to complete. De situatie dat met het vaststellen van grondexploitaties budgetten zijn vrijgegeven voor meerdere jaren acht de commissie ongewenst. Daardoor zijn investeringen mogelijk voor opbrengsten die in de onzekere verre toekomst liggen.
De commissie vindt sturing vanuit de P&C-cyclus gewenst binnen de reguliere afstemming tussen directeur OGA / fondsbeheerder en planeigenaar, aangevuld met periodieke audits.
Aanbeveling 27
De commissie adviseert om voor grote projecten periodiek een zwaardere toets of audit uit te voeren.
Aanbeveling 28
De commissie adviseert de proceskosten normatief op te nemen in de grondexploitaties, jaarlijks de budgetten daarop af te stemmen en planeigenaren zich daar jaarlijks op te laten verantwoorden.
Aanbeveling 29
De commissie adviseert om het ondermandaat om investeringen te doen en opbrengsten te realiseren jaarlijks, bij bespreking van de jaarrekening, te laten herbevestigen. Basis voor deze herbevestiging wordt gevormd door het gesprek tussen directeur OGA / fondsbeheerder en projectdirecteur / planeigenaar over de voortgang van het project en de uitkomsten en ontwikkeling van de kosten en opbrengsten.
5.3.2 Werken binnen de begroting: sturen op cash flow
Planeigenaren toetsen investeringsbeslissingen momenteel niet of onvoldoende aan de mate waarin ze gekoppeld zijn aan harde opbrengsten. De commissie acht het gewenst in het vervolg investeringsbeslissingen zo veel mogelijk te nemen op basis van inzicht in de ontwikkeling van de begrote versus de gerealiseerde cashflows (kasstromen). Om dit mogelijk te maken is het noodzakelijk dat er meerjaren cashflowbegrotingen worden gemaakt. Een negatieve cashflow is tijdens de realisatie van een grondexploitatie gebruikelijk, maar moet wel beheerst worden.
Afwijkingen van de cashflowbegrotingen en de gevolgen voor het plan op macroniveau dienen aan de orde te komen in de tweemaandelijkse gesprekken tussen directeur OGA / fondsbeheerder en projectdirecteur / planeigenaar conform de P&C-cyclus die onder 5.3.5 wordt toegelicht.
Aanbeveling 30
De commissie adviseert meerjarige cashflowbegrotingen op te stellen.
Aanbeveling 31
De commissie adviseert om de planeigenaar in principe niet te laten sturen op plansaldi (door mee- en tegenvallers in kosten en opbrengsten wederzijds te compenseren) maar vooral separaat te sturen op uitgaven en inkomsten en daarover te rapporteren aan directeur OGA / fondsbeheerder.
5.3.3 Werken binnen de begroting: planningsoptimisme
Een project maakt een activiteiten- en resultatenplanning voor de voorbereiding en uitvoering van een plan, doorgaans het werk van een planner van het PMB. De
planbegeleider OGA maakt een financiële vertaling van deze planning waardoor inzicht ontstaat in cashflow en contante waarde/eindwaarde etc. De realisatie blijkt sterk achter te blijven op de planning zowel aan de kostenkant als aan de opbrengstenkant. Er is
duidelijk sprake van planningsoptimisme. Hierdoor ontstaat een zogenaamde boeggolf, waarbij geplande kosten en opbrengsten steeds vooruit worden geschoven. De kwaliteit van de planning, de actuele financiële vertaling en de koppeling van planning aan programmatische kaders (er is een overmaat aan m² kantoorruimte en aantallen
woningen) zijn ontwikkelpunten.
Aanbeveling 32
De commissie adviseert per grondexploitatie het planningsoptimisme te corrigeren in de grondexploitatiebegrotingen.
5.3.4 Werken binnen de begroting: kennisoverdracht/dossiervorming De commissie benadrukt dat een goede en voorspoedige ruimtelijke ontwikkeling afhankelijk is van continuïteit in de organisatie. In de huidige laagconjunctuur is de arbeidsmobiliteit overal beperkt, maar zodra de markt aantrekt is dat niet langer het geval. De commissie is van mening dat de projectdirecteur een zeer grote verantwoordelijkheid draagt die gepaard gaat met een groot financieel afbreukrisico. Het zou goed zijn als er continuïteit is die aansluit bij de planhorizon van de gebiedsontwikkeling. In aanvulling daarop is het gewenst dat als een directeur vertrekt, er decharge kan worden verleend en dat er protocollen zijn voor een dergelijke overdracht. Tot slot dient de relevante
planinformatie goed geborgd te zijn in het backoffice. Hierbij geldt vanzelfsprekend dat één en ander slechts naar behoren kan functioneren als de financiële discipline op orde is.
Aanbeveling 33
De commissie adviseert te waarborgen dat er sprake is van zorgvuldige inhoudelijke en financiële overdracht door middel van te accorderen rapportages op het moment dat belangrijke functies door andere medewerkers vervuld gaan worden.
5.3.5 Terugrapportage over de projecten naar besluitvormers: P&C cyclus De wijze waarop aan het Bestuur wordt gerapporteerd over de ontwikkeling van de Fondsen moet opnieuw worden bezien. Het samenbrengen van de ‘jaarcyclus’ van Begroting en Jaarrekening en de ‘projectcyclus’ van voorbereiding tot realisatie, is daarbij van essentieel belang. In OGA termen gaat het dan over de P&C (planning en control) cyclus en de plancyclus (het Plaberum en de RAG systematiek).
De commissie acht het wenselijk dat er om de actuele beschikbaarheid van cijfers te verbeteren goede informatiesystemen zijn, wat kan betekenen dat het nodig is dat er meer in ICT geïnvesteerd wordt. Op die manier wordt in de reguliere processen betere bewaking mogelijk van de budgetten en zijn ook de prognoses van de eindejaarscijfers te gebruiken bij het vaststellen van de begroting in december.
Het zal dan de opgave zijn om de huidige twee zware rondes van een lente- en eindejaarsRAG, terug te brengen tot een zware ronde (eindejaarsRAG) die hoort bij de jaarrekening en daarnaast over te gaan op een structurele bewaking en periodieke lichte rapportagevorm over ontwikkeling van kosten en opbrengsten.
