,~o,bSJ
on~---DE NON-PROFIT
HUURSEKTOR:
WONINGBEHEER
EN -EXPLOITATIE
~li~fI1~~l,j
IHllijft
VOLKSHUISVESTING
?
IN THEORIE EN PRAKTIJK 10
Eerder verschenen in de serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' de
volgende uitgaven:
* H. Priemus, Volkshuisvesting in de vuw;linie (premie bundel)
ISBN 90-6275-120-2
1 H. Priemus, Volkshuisvestingssysteem en woningmarkt
ISBN 90-6275-121-0
2 H. Priemus, Huurprijsbeheersing: omstreden instrument
van
volkshuis-vestingsbeleid
ISBN 90-6275-122-9
3/4 H. Priemus, Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad
ISBN 90-6275-123-7
5 H. Priem us
, Bouwproces en woningbouwmarkt
ISBN 90-6275-125-3
6 H. Priemus, Nederlandse woontheorieën
ISBN 90-6275-126-1
8 J.
van der Schaar, De huisvestingssituatie
in
Nederland 1900-1982
ISBN 90-6275-128-8
9
L. G. Gerrichhauzen en M. van Giessen, Naar nieuwe lokale
bestuur-lijke verhoudingen: het partnermodel
ISBN 90-6275-129-6
11 Kristien Baartmans, Frits Meijer en André van Schaik,
Woningonder-houd en informele sektor
ISBN 90-6275-242-X
12 H. Westra, Non-profil woningexploitatie
ISBN 90-6275-277-2
13 André van Schaik, Huurbepaling van nieuwbouw en huuraanpassingen
in de voorraad
ISBN 90-6275-257-8
In voorbereiding is:
7 J. van der Schaar, Groei en bloei van het Nederlandse
volkshuisvestings-beleid
DE NON-PROFIT
HUURSEKTOR:
WONINGBEHEER
EN -EXPLOITATIE
De
serie 'Volkshuisvesting
in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door:
Delftse Universitaire Pers
.
Stevinweg 1
2628 CN J)elft
telefoon: (015) 783254
Omslagontwerp: Ben Aalbers, Leidschendam
Druk: Plan eta BV, Haarlem
CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag
Schaar,
J.
van der
De non-profit huursektor: woningbeheer en -exploitatie
IJ.
van der Schaar.
- Delft: Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Volkshuisvesting in theorie en
praktijk
;
dl. 10) Uitg. van het Onderzoeksinstituut voor Technische
Bestuurskunde. - Met lit. opg.
ISBN 90-6275-248-9
SISO 314 UDC 351. 778.5( 492)
Trefw.
:
woningbeheer
;
Nederland.
Copyright © 1987 by Delft University Press, The Netherlands
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint,
microfilm or any other means, without written permission from the
publisher: Delft University Press.
INHOUD
LIJST VAN FIGUREN LIJST VAN TABELLEN LIJST VAN AFKORTINGEN
1. l.I. 1.2. 1.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.
3.
3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6. 3.2.7. 3.3. 3.3.1. 3.3.2.3.3.3.
3.4.
3.5. 3.6. 3.7. 4. 4.1. 4.2.4.3.
INLEIDING •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Onderwerp ••••••••••••••.••••••••••••.•••••••••••••••• 1 Begrippen ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Hoofdstuk indeling ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 2ENIGE KWANTITATIEVE ONTWIKKELINGEN
VAN DE NON-PROFIT HUURSEK10R •••••••••••••••••••• 3 Het aandeel in de woningvoorraad •••••••••••••••••••••••• 3 Aantal korporaties en bezitsgrootte ••••••••••••••••••••••• 4 Het gemeentelijk woningbezit •••••••••••••••••••••••••••• 5 Enkele bezitskenmerken in 1981 •••••••••••••••••••••••••• 7
HET WETTELIJKE EN HET INSTITUTIONELE KADER •••••• 9 Inleiding •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9 Het wettelijk kader ••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9 De Woningwet van 1901 .•••••••••••••••••••••••••••••••• 9 Toelating ... . 10 Voorschotten ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 10 Bijdragen •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 11 Nadruk op partikulier initiatief •••••••••••••••••••••••••• 11 De huidige Woningwet ••••••••••••••••••••••••••••••••• 12 De uitvoeringsmaatregelen ••••••••••••••••••••••••••••• 13 De korporatie-koepels ••••••••••••••••••••••••••••••••• 13 De NWR ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 13 Het NCIV •••.•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 14 NWR -NCIV •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 16 De verhouding tussen de toegelaten instellingen
en de rijks,!verheid •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 16 De toegelaten instellingen en de gemeenten ••••••••••••••• 18 De gemeentelijke woningbedrijven ••••••••••••••••••••••• 19 De toegelaten instellingen en de bewoners •••••••••••••••• 20
TAAKVELD VAN WONINGKORPORATIES EN GEMEENTEN: BELEID EN MARKTONTWIKKELINGEN •••••••••••••••••• 25 Beleid: taakverbreding •••••..•.••.•.••••••••••••••••••• 25 Woningtoewijzing: huidige regelgeving ••••••••••••••••••• 26 Marktontwikkelingen •••••••••••••••••••••••••••••••••• 28
5.
5.1. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 5.2.3. 5.2.4. 5.2.5. 5.3. 5.4. 5.4.1. 5.4.2. 5.4.3. 5.4.4. 5.4.5. 5.5. 5.5.1. 5.5.2. 5.5.3. 5.6. 5.7. 6. 6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.2.5. 6.2.6. 6.2.7. 6.3. 6.4. 6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.4.4. 6.4.5. 6.4.6.7.
7.1. 7.2. 7.2.1. 7.2.2. 7.2.3. WONINGWETEXPLOITATIE •••••••••••••••••••••••••••• 33 Inleiding ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 33 Voorschriften met betrekking totde woningexploitatie ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 34 De administratie ... 34 De genormeerde exploitatie-opzet ••••••••••••••••••••••• 34 De werkelijke exploitatieresultaten •••••••••••••••••••••• 35 De fondsen ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 35 Het toetsingsmechanisme ...•... 36 Huurbepaling en bijdrageherziening •••••••••••••••••••••• 36 De normen voor variabele exploitatiekosten nader beschouwd •••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 38 Administratie en beheer ... 38 Onderhoudsnormen •••••••••.••••..•••.•••••••••••••••• 39 Onderhoudsnorm en onderhoudsuitgaven bij woningkorporaties •••••••••••••••••••••••••••••••••• 39 Onderhoudsuitgaven en onderhoudsbehoefte ••••••••••••••• 43 De omvang van de onderhoudsfondsen bij woningkorporaties ..•....... ' .•...•...•... . 44
Enkele financiële gegevens van de woningkorporaties ••••••• 47 Exploitatieresultaten •••••••••••••••••••••••••••••••••• 47 De ontwikkeling van de algemene bedrijfsreserves ••••••••• 49 Stille reserves bij woningkorporaties ••••••••••••••••••••• 50 Enkele financiële gegevens van gemeentelijke woningbedrijven ... 50
Slotopmerkingen ... 51
VERBETERING VAN WONINGWETWONINGEN •••••••••••• 53 Inleiding: de ontwikkeling van de regelgeving tot 1984 •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.•••••• 53 De regelgeving vanaf 1984 •••••••••••••••••••••••••••••• 54 Achtergronden ... ..... • 54
Subsidiëring van na-oorJogse woningverbeteringen ••••••••• 55 De financiering van ingrepen bij na-oorJogse woningen ...•...••..•.•... 56
De subsidiëring van vooroorlogse woningverbeteringen •••••• 56 Het huurregime ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 57 De budgetafspr~en woningverbetering ••• ; ••••••••••••••• 57 Diskussies ...••...• 58
Nieuwe beleidsvoorstel1en •••••••••••••••••••••••••••••• 59 Enkele effekten van de subsidiemaatregelen •••••••••••••• 62 Aantal1en en gemiddelde kosten ••••••••••••••••••••••••• 62 Welke woningen worden verbeterd? •••••••••••••••••••••• 63 Voor wie wordt er verbeterd? ••••••••••••••••••••••••••• 63 Investeringen en objektsubsidies ••••••••••••••••••••••••• 64 De huren ...•... 64
Slotopmerkingen ...••...•...••.•... 67
AAN- EN VERKOPEN VAN WONINGEN •••••••••••••••••• 69 Inleiding ...•.••... 69
Aankoop van woningen .•...••...•... 69
Formeel kader ...•...•... 69
Aankoopsubsidies ...•.•...•...•.• 70 AantaUen aankopen •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 71
7.2.4. 7.3. 7.3.1. 7.3.2. 7.3.3. 7.3.4. 7.4. 8.
Diskussies over aankopen ••••••••••••••••••••••••••••••• 71 Verkoop van non-profit huurwoningen •••••••••••••••••••• 72 Formeel kader •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 72 De ontwikkeling van de regelgeving •••••••••••••••••••••• 72
Aantallen verkopen ... 73
Diskussies over en mogelijke gevolgen van verkopen •••••••• 74 Slotopmerkingen •••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 75
UITLEIDING • •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• • 77
LIJST VAN TABELLEN
Tabel 1 Groei van het woningbezit van gemeenten en korpo-raties, 1900-1981; aantallen in duizenden (Bron: CBSwoningtellingen en CBS
Woningbehoefteonder-zoekingen) ... 3 Tabel 2 Gemiddelde bezitsgrootte van toegelaten instellingen
(1914-1982) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 4 Tabel 3 Aantal toegelaten instellingen naar grootteklasse
van het woningbezit, in 1958, 1967, 1973, 1977
en 1981 ...•.... 5 Tabel 4 Bezitsgrootte van gemeentelijke woningbedrijven
(Bron: Nagel, 1984) ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 6 Tabel 5 Woningkenmerken per sektor in 1981
(Bron: CBS 1983-a) ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 7 Tabel 6 Beroepsgroepen per sektor, in 1956, 1967, 1971
en 1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) ••••••••••••••••••• 28 Tabel 7 Leeftijdsverdeling per sektor in 1967, 1971 en
1975 (Bron: Van der Schaar, 1979) ••••••••••••••••••••• 29 Tabel 8 Bewonerskenmerken per sektor in 1981
(Bron: CBS 1983-a) •••••••••••••••••••••••••••••••••• 30 Tabel 9 Overzicht normbedragen ••••••••••••••••••••••••••••• 39 Tabel 10 Konfrontatie onderhoudskosten en onderhoudsnorm in
de jaren 1969-1975 in guldens, prijzen 1980
(Bron: Stork, e.a., 1979) •••••••••••••••••••••••••••••• 41 Tabel 11 Gemiddelde onderhoudsuitgaven in guldens per
woning-wetwoning (korporaties) en per onderhoudskategorie 1978-1983, konstante prijzen (Bron: Schellevis en
Van der Weyden, 1986) ••••••••••••••••••••••••••••••• 42 Tabel 12 Norm-onderhousuitgaven per woning en de
onderhouds-norm bij voor- en naoorlogse woningen, in lopende
prijzen (Bron: Schellevis en Van der Weyden, 1986) ••••••• 42 Tabel 13 Stand onderhoudsfonds naoorlogse komplexen
woning-wetwoningen van korporaties in de periode 1968-1980, in lopende bedragen en prijzen van 1980 (Bron::
Van Weerlee e.a., 1984) •••••••••••••••••••••••••••••• 45 Tabel 14 Gemiddelde onderhoudsfondsen per woning in guldens,
1978-1980, naar bouwjaarklasse, prijzen van 1980
Tabel 15 De onderhoudsfondsen per woning in guldens naar bezitsgrootte (aantal woningen) in 1981 en 1983
(Bron: Westra, 1985-a en c) ••••••••••••••••••••••••••• 46 Tabel 16 Exploitatieresultaten, in guldens per woning in
de periode 1969-1980 (Bron: CBS, Maandstatistiek
Financiewezen) ...•...• 47 Tabel 17 De exploitatieresultaten van woningwetwoningen
(korporaties) in 1981 en 1983, in guldens per woning, naar bezitsgrootte (Westra, 1984, 1985-b
en 1 985-c) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 48 Tabel 18 Aandeel woningwetkomplexen zonder rijksbijdragen,
komplexen met een nagatief exploitatieresultaat c.q. een negatief onderhoudsfonds uitgeplitst
naar bouwperiode, in 1981 (Bron: Westra, 1985-b) •••••••• 48 Tabel 19 Algemene bedrijfsreserves per woning in de periode
1969-1983 in lopende prijzen (Bron: Westra, 1984
en 1985-b) •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 49 Tabel 20 Enkele financiële kerngegevens van gemeentelijke
woningbedrijven in 1983, naar bezitsgrootte, in
guldens per woning (Bron: SEO, 1986) •••••••••••••••••• 50 Tabel21 Aantallen verbeterde woningwetwoningen per jaar en
de gemiddelde verbeteringskosten per woning (Bron:
CBS maandstatistiek bouwnijverheid) •••••••••••••••••• 62
Tabel 22 Enkele financiële gegevens over de woningexploitatie, gemiddeld per woning, per jaar (1970-1982) (Bron:
Al e.a., 1984) ...• 66 Tabel 23 Aankopen door korporaties of gemeentelijke
woning-bedrijven (Bron: CBS, 1984-b, 1985) •••••••••••••••••••• 71 Tabel 24 Verkopen van woningwetwoningen aan de bewoners
LIJST VAN FIGUREN
Figuur 1 Verbeteringskosten per jaar, per projekt, naar
niveau van de ingreep (Bron: Al e.a., 1984) •••••••••••••• 65 Figuur 2 Huurverhogingen na verbetering per projekt, als
percentage van de verbeteringskosten
(Bron: Al e.a., 1984) ••••••••••••••••••.•.•••••••••••• 66
Figuur 3 Huurverhogingen als percentage van de ver-beteringskosten uitgesplitst naar
AFKORTINGEN
ABR BTIV BGSV CBS CDV DGVH KIV Algemene bedrijfsreserveBesluit toegelaten instelllnger volkshuisvesting Besluit geldelijke. steun volkshuisvesting Centraal bureau voor de statistiek Centrale directie volkshuisvesting
Directoraat generaal van de volkshuisvesting Katholiek instituut voor de volkshuisvesting.
LOS Landelijk ombudsteam stadsvernieuwing
MVRO(M) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening (en Milieu-beheer) NCIV NIROV NWR S+V VHV VNG WBV WR
Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting
Nederlands Instituut voor de Ruimtelijke Ordening en de Volkshuis-vesting
Nationale Woning raad
Stedebouw en Volkshuisvesting (blad NIROV) Volkshuisvesting (blad NCIV)
Vereniging van Nederlandse Gemeenten De Woningbouwvereniging (blad NWR, tot 1970) De Woning raad (blad NWR vanaf 1970)
1
INLEIDING
1.1. Onderwerp
In deze studie wordt een uitvoerige beschrijving gegeven van het formele non-profit regime en - waar dit mogelijk is - van de toepassing en de effekten ervan. De nadruk ligt op het woningbehéér. Nieuwbouw blijft buiten beschouwing. Aan de keuze voor een beschrijving en analyse van het woningbeheer ligt een tweetal motieven ten grondslag. In de eerste plaats is kennis van de regelgeving en de effekten ervan ten aanzien van de non-profit verhuur van essentieel belang voor een goed begrip van het funktioneren van het volkshuisvestingssysteem in Nederland. In de tweede plaats neemt in de toekomst naar verwachting het wo-ningbeheer in betekenis toe, terwijl nieuwbouw en de subsidiëring daarvan minder belangrijk zullen worden. Daarbij kan het non-profit regime beschouwd worden als instrument van volkshuisvestingsbeleid. Dit regime biedt zowel de gemeenten als de rijksoverheid relatief veel mogelijkheden tot gedragsbeinvloeding, moge-lijkheden die buiten deze sektor grotendeels ontbreken. Dit geldt zowel voor de woningtoewijzing, de huurprijsbepaling, het onderhoud en de woningverbeteringen als voor de vermogenstransakties (aan- en verkopen).
De studie sluit aan bij een zelfstandig te publiceren analyse van de ontwikkeling van het nederlandse huur- en subsidiebeleid en de politieke en ekonomische ach-tergronden daarvan (Van der Schaar, 1986). In die studie komt uitgebreid de op-drachtverlenende rol van toegelaten instellingen aan de orde. Vandaar de beper-king tot woningbeheer en -exploitatie.
1.2. Begrippen
Onder non-profit verhuur wordt verhuur door non-profit instellingen verstaan, die niet streven naar winst en die eventuele exploitatie-overschotten moeten be-stemmen voor verbetering van de volkshuisvesting. Deze bestemmingsplicht is nauwkeurig vastgelegd in een groot aantal regels over administratie, fondsvor-ming en besteding van de middelen. Het toezicht door de gemeente en het Rijk op de non-profit instellingen biedt bovendien een mogelijkheid om de naleving van de overheidsvoorschriften af te dwingen.
Binnen de non-profit huursektor kan onderscheid worden gemaakt tussen de ver-schillende typen instellingen:
a) de woningkorporaties: partikuliere instellingen, welke door de overheid als non-profit instellingen zijn erkend en waarvan de statuten en reglementen door de rijksoverheid zijn goedgekeurd. De rechtsvorm van deze instellingen moet die van een stichting of vereniging zijn. Vroeger waren ook koöperative verenigingen
en naamloze vennootschappen toegestaan, maar in de loop der tijd zijn de eisen met betrekking tot de rechtsvorm stringenter geworden. Dit om te voorkomen dat aandeelhouders of leden kunnen profiteren van mogelijke exploitatie-over-schotten. Formeel zijn de woningkorporaties zelfstandig ten opzichte van Rijk en gemeente. In de praktijk zijn er vele en intensieve relaties met de overheid, welke niet in het minst voortvloeien uit de sterke financiële banden. De korpora-ties zijn bovendien een belangrijke partij in de uitvoering van het overheids-beleid, hebben daar zelf grote belangen in en vormen derhalve verenigd in de landelijke koepels ( de NWR en het NCIV) een machtige pressiegroep waarmee zowel de gemeentelijke als de rijksoverheid bij de vorming van het beleid terdege rekening houdt;
b) de gemeentelijke woningbedrijven. Hoewel de wetgever van meet af aan woningbeheer door partikuliere instellingen voorstond boven dat door gemeenten, sluit de Woningwet gemeentelijke woningexploitatie niet uit. De Woningwet van 1962 bepaalt wél de voorrang van de woningkorporaties boven het gemeentelijke woningexploitatie: alleen daar waar de korporaties in gebreke blijven zouden de gemeenten het heft in eigen hand nemen. In de praktijk heeft echter menige ge-meente een belangrijke rol vervuld bij de bouwen exploitatie van woningen. Dit was met name in de grote gemeenten gedomineerd door een socialistisch stads-bestuur het geval. Bij de gewenst geachte verhouding tussen gemeentelijke woningbedrijven en korporaties speelt politieke ideologie een belangrijke rol. De Woningwet bepaalt dat gemeentelijk woningbezit ondergebracht wordt in afzonderlijke taken van dienst, zodat zoveel mogelijk een zelfstandige bedrijfs-voering wordt gegarandeerd en een te grote afhankelijkheid van de gemeentelijke politiek wordt ingeperkt. In de praktijk blijkt ook hier dat afwijkingen van de norm veel voorkomen;
c) 'non-profits': partikulier instellingen, niet als toegelaten instellingen erkend, die op non-profit basis (veelal stichtingen) woningen voor bijzondere groepen bouwen en beheren. Vaak gaat het hier om bejaardenwoningen. Sinds het midden van de jaren zeventig stelt, in verband met de noodzaak om bij dynamische kost-prijskalkulatie klimleningen aan te trekken, de rijksoverheid zich voor deze le-ningen garant. Om de daarmee samenhangende risiko's zoveel mogelijk te redu-ceren, wordt sinds 1982 geprobeerd het toezicht op deze instellingen te inten-siveren en om de status er van te formaliseren (MG 82-44).
In deze studie wordt de nadruk gelegd op de woningkorporaties. De 'non-profits' blijven geheel buiten beschouwing.
1.3. Hoofdstuk indeling
De indeling van dit boek is als volgt. Eerst wordt een schets gegeven van de kwantitatieve ontwikkeling van de non-profit huursektor: het aantal woningen van korporaties en gemeenten, het aantal toelatingen, de bezitsgrootte per stelling en de bezitskenmerken in 1981. Dan komen enkele aspekten van het in-stitutionele kader aan de orde. Hierop volgt in hoofdstuk 4 een schets van de funktie van de non-profit huursektor op de woningmarkt. Naast de regelgeving komen in deze paragraaf met name de bewonerskenmerken aan de orde en de veranderingen daarin sinds 1956. Het grootste deel van deze studie wordt besteed aan de woningexploitatie in de non-profit huursektor (hoofdstuk 5): het formele regime, de kwestie van de onderhoudsnormen en onderhoudsuitgaven en de finan-ciële positie van de woningkorporaties en de gemeentelijke woningbedrijven. Dan volgen hoofdstukken over woningverbeteringen (hoofdstuk 6) en over aan- en ver-koop van woningen door toegelaten instellingen (hoofdstuk 7). Het geheel wordt met een nawoord afgesloten, waarin 'de' toekomst van deze sektor wordt belicht.
2
ENIGE KWANTITATIEVE ONTWIKKELINGEN VAN
DE NON-PROFIT HUURSEKTOR
2.1. Het aandeel in de woningvoorraad
De Woningwet van 1901 liep jaren op de volkshuisvestingspraktijk vooruit. De toelating van korporaties liet nog lang op zich wachten. Eerst na 1910 kwam hier
schot in. Ook de bouw van woningwetwoningen vlotte aanvankelijk niet erg. Pas in en direkt na de Eerste Wereldoorlog nam de voorschotverlening een hoge vlucht en groeide het aantal woningbouwverenigingen sterk. Dit hing nauw samen met de grote woningnood en de geringe produktie in de partikuliere huur sektor • De bouwkosten en rente waren in deze periode hoog. Rendabele exploitatie zon-der overheidssteun was onmogelijk. Maar al na 1920 wordt die groei geremd en hernam de partikuliere huursektor zijn oude plaats. Eerst na de Tweede Wereld-oorlog zal de betekenis van de non-profit huursektor weer toenemen en groot blijven tot op de dag van vandaag.
In tabel 1 wordt de kwantitatieve groei van de non-profit huursektor in de peri-ode 1900-1981 kort weergegeven, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen woningbezit van gemeenten en van korporaties.
Tabel 1: Groei van het woningbezit van gemeenten en korporaties, 1900-1981; aantallen in duizenden (Bron: CBS-woningtellingen en CBS Woning-behoefte-onderzoekingen). laai' 1900 1920 19.7 19'6 1967 197' 1981 totale voorraad 1091 1366 2117 2.5116 311.50 11367 119111 gemeenten 13 69 286 1162 .519 1107 korporaties 49 196 314 711.5 1277 1.511 totaal non-profit 10 62 26.5 600 1207 1796 1918 % gemeenten 1 3 11 13 12 8 % korporaties 4 9 12 22 29 31 % non-profit .5 13 24 3.5 41 39
De groei van de non-profit huursektor ging na de Tweede Wereldoorlog gestaag door. Het korporatiebezit nam sterk toe. Dat van de gemeenten vertoonde een veel kleinere toename. Sinds ongeveer 1967 was er zelfs van een stagnatie spra-ke. Nadien, mede door de voorrangsregel die bij nieuwbouw ten gunste van de korporaties werkte werd er door gemeenten weinig meer gebouwd. Door de over-dracht van gemeentelijk woningbezit aan korporaties nam de omvang ervan zelfs af.
2.2. Aantal korporaties en bezitsgrootte
Tabel 2 laat het aantal toegelaten instellingen in verschillende jaren en de ge-middelde bezitsgrootte zien. De gegevens zijn ontleend aan de jaarverslagen van de CDV (MVRO-CDV 1948-1982).
De grote toename van het aantal toegelaten instellingen vond plaats tussen 1914 en 1922. De uitgebreide subsidieregelingen voor woningwetbouw, het woningte-kort en de stilstand van de partikuliere bouw, dit alles stimuleerde in vele ge-meenten de oprichting van korporaties. Met name in de middelgrote en grotere gemeenten waren er meer dan één, veelal netjes ingedeeld naar konfessie en politieke stroming. De gemiddelde bezitsgrootte bleef echter gering. Daarbij moet echter ook bedacht worden, dat veel korporaties in het geheel niet bouw-den. Van de in de periode 1914-1922 opgerichte korporaties zou later meer dan de helft opgeheven worden.
Tabel 2: Gemiddelde bezitsgrootte van toegelaten instellingen (1914-1982) Jaar aantal
t0e.-gelaten' instellingen 1914 :I: 330 1922 1.350 1930 1.050 1947 1.040 1956 1.027 1967 1.009 1971 999 1975 949 1977 934 1979 916 1982 902 totaal, woningbezit t 7.750 75.650 95.800 195.510 313.560 744.680 :I: 900.000 1.1.56.400 1.249.300 1.269.480 1.348.500 gemiddelde bezitsgrootte :I: 26 56 91 190 305 740 ± 900 1.220 1.340 1.38.5 1.495
In 1921 werd het Woningbesluit gewijzigd. Tot dan toe had de Kroon weinig for-mele gronden om toelating te weigeren. Sinds 1921 was weigering van een toela-ting ook mogelijk, indien oprichtoela-ting van nog een korporatie niet in het belang van de volkshuisvesting werd gevonden. Een restriktief toelatingsbeleid was hiervan het resultaat. De nadruk ligt sindsdien sterk op het samenvoegen van korporaties en het bevorderen van grootschaliger en professioneler woningbeheer. Het op-richten van korporaties voor speciale doeleinden of bewonersgroepen is sindsdien zeer moeilijk. Hoe begrijpelijk ook uit het oogpunt van rationeler en professio-neler beheer en opdrachtverlening, de konkurrentie tussen de instellingen en de mogelijkheden voor woningzoekenden om zèlf in hun woonwensen te voorzien, namen door het restriktieve toelatingsbeleid af.
Na de Tweede Wereldoorlog groeide het woningbezit sterk, van gemiddeld zo'n 190 woningen in 1947 tot bijna 1500 woningen in 1982: resultaat van omvangrijke nieuwbouwprogramma's in deze sektor, fusies, het restriktieve toelatingsbeleid en, zij het op zeer geringe schaal, aankoop van huurwoningen.
Deze groei ging gepaard met een toename van het aantal middelgrote en grote korporaties. In tabel 3 is de spreiding vermeld naar bezitsgrootte in 1958, 1967, 1973, 1977 en 1981 (Jaarverslagen CD V; Möhlman, 1983; Westra, 1983-a).
De kleinere korporaties hebben hun werkterrein veelal in kleinere gemeenten, de grotere in de grotere gemeenten, op zich een weinig verrassend gegeven, daar het werkterrein van de toegelaten instellingen zich veelal tot één gemeente be-perkt. Toch is de spreiding groot.
Tabel 3: Aantal toegelaten instellingen naar grootteklasse van het woningbezit, in 1958, 1967, 1973, 1977 en 1981 1958 12§Z 12n 12ZZ 12111 bezitsgrootte (aantal won.) 0- 99 462} 952 256 } 807 146} 670 91 } 69} 100 - 499 387 392 336 291 578 245 511 500 - 999 103 159 188 196 197 1000 - 2499 58 } 74 143 } 182 209} 277 236 } 324 245 } 353 2500 - 4999 16 39 68 88 108 5000 - 7499
n
6In
·
20In
25 21 } 31 31 meer dan 7500 10 15 totaal aantal toegelaten instellingen 1.032 1.099 972 934 910Het CBS houdt regelmatig een enquête onder zowel korporaties als gemeentelij-ke woningbedrijven, waarin ondermeer wordt nagegaan, wat het aantal woningen is, dat de korporaties in beheer hebben en van hoeveel woningen deze het beheer aan derden hebben overgedragen (CBS, 1985). De cijfers wijken van de woning tel-lingen en woningbehoefte-onderzoeken af, door een verschil in definitie. Zo wor-den de tijdelijk geëxploiteerde woningen niet geteld, evenmin als de woningen die aan andere partijen dan binnen de sociale huursektor in beheer zijn uitgegeven. Het Woningbehoefte-onderzoek 1981 komt tot een totaalbezit van korporaties, dat ongeveer 90.000 woningen groter is dan de cijfers van de CBS-enquête aan-geven.
We bezien nu de cijfers uit de enquête onder korporaties. Op 1 januari 1985 had-den de korporaties ruim 1,585 mln. woningen in eigendom en in eigen beheer; van ongeveer 13.500 woningen was het beheer aan derden overgedragen - voor-namelijk aan andere korporaties. De korporaties hadden bovendien bijna 50.000 woningen in beheer gekregen van derden; van deze woningen kwamen veruit de meeste van gemeenten, gemeentelijke woningbedrijven en de Dienst voor de IJs-selmeerpolders. Dit aantal daalde in de voorafgaande jaren sterk, doordat de be-treffende woningen aan de korporaties in eigendom werden overgedragen.
2.3. Het gemeentelijk woningbezit
Van het woningbezit van gemeenten is relatief weinig bekend. De groei ervan vond voornamelijk tussen 1945 en 1965 plaats, doordat toen het aandeel van de gemeenten in de bouwproduktie hoog was. Ook kochten gemeenten woningen in het kader van saneringsplannen. Dit is veelal relatief oud en kwalitatief slecht bezit, bedoeld voor tijdelijke exploitatie. Met name in het midden van de jaren zeventig namen de aankopen voor instandhouding en woningverbetering toe. Daar staat tegenover, dat sinds het van kracht worden van de voorrangsregel in 1969, woningbezit aan korporaties werd overgedragen en woningbedrijven werden op-geheven.
Pas vanaf 1978 is er een afzonderlijke statistiek van het gemeentelijk woning-bedrijf, de eerder genoemde CBS-enquête (CBS, 1985, zie ook: CBS, 1984).
In 1980 waren er 329 woningbedrijven; dit aantal was in 1985 gedaald tot 291. Het woningbezit bedroeg volgens de enquête in 1980 332.266 woningen, in 1983 veranderd in 331.069. De gemiddelde bezitsgrootte bij gemeentelijke woningbe-drijven bedroeg in 1980 1010, in 1985 1138 woningen; er was dus sprake van een lichte groei van de bezitsgrootte, mede door de afname van het aantal bedrijven. Het aantal woningen van gemeentelijke woningbedrijven veranderde niet sterk. De nieuwbouw is bescheiden en bedraagt vijf tot zesduizend woningen; het bezit groeit daarnaast door aankopen van bestaande woningen (vier-
à
vijfduizend per jaar). Daar staat echter tegenover dat wel woningen worden overgedragen aan korporaties of aan derden worden verkocht.Blijkens het woningbehoefte-onderzoek 1981 hebben gemeenten ruim 400.000 ningen in bezit en beheer. Volgens de CBS-enquête naar het woningbezit van wo-ningdiensten is dit ongeveer 330.000. Er zouden dus ongeveer 70.000 woningen buiten een afzonderlijke tak van dienst in gemeentelijk bezit zijn, bijvoorbeeld de sloop woningen van het grondbedrijf. Dit blijkt ook wel uit het feit dat onge-veer 380 gemeenten woningen in bezit hebben, terwijl er 291 gemeentelijke wo-ningbedrijven zijn.
Door Van Koppenhagen-Van Mook en Nagel is een onderzoek verricht naar het gemeentelijk woningbezit en de veranderingen daarin tussen 1971 en 1982. Enkele gegevens uit dit onderzoek worden hieronder vermeld; deze zijn overigens niet volkomen vergelijkbaar met die van het CBS (Nagel, 1984, 1985).
Van de 775 gemeenten in 1983, waren er 394 zonder gemeentewoningen. De ove-rige 381 gemeenten hadden in totaal 378.500 woningen in bezit. Dit bezit was veelal in een afzonderlijke tak van dienst ondergebracht (308.755 woningen). Zo hadden van deze 381 gemeenten er 293 een afzonderlijke tak van dienst, 24 had-den hun bezit in een beheersstichting en 64 hadhad-den hun bezit bij de algemene dienst ondergebracht. De verdeling naar bezitsgrootte van deze 293 takken van dienst blijkt uit tabel 4.
1abe14: Bezitsgrootte van gemeentelijke woningbedrijven. (Bron: Nagel, 1984)
grootteklasse aantal aantal gemiddelde
woningen grootte
tot 600 woningen 203 49.365 243
600 - 1800 woningen 60 60.840 1.014
1800 - 4000 woningen 14 39.230 2.802
meer dan 4000 woningen 16 167.220 10.451 waarvan de grote steden 4 83.655 20.914
Er zijn relatief veel woningbedrijven met een geringe bezitsgrootte. Deze vindt men vooral op het platteland, relatief vaak in gemeenten waar geen korporatie werkzaam is. Opvallend is het aandeel van de grote bedrijven in het totale ge-meentelijke bezit. In 16 gemeenten zijn er bedrijven met meer dan 4000 wonin-gen. De gemiddelde bezitsomvang ervan is 10.451. Bij de vier grote steden is de bezitsomvang nog veel groter, namelijk ruim 20.000 woningen. Kortom, niet al-leen bij de woningkorporaties maar ook bij de gemeentelijke woningbedrijven hangen de omvang van het bezit en de gemeentegrootte nauw samen.
De groei van het gemeentelijk bezit was tussen 1971 en 1983 negatief. In deze periode nam de totale woningvoorraad met 38% toe. Het bezit van korporaties groeide met 52% en dat van partikulieren met 43%. Maar het gemeentelijk wo-ningbezit nam af, met 14,5%. In totaal zijn ongeveer 100.000 woningen in
eigen-dom overgedragen aan andere beheerders, meestal korporaties. In deze periode stootten 38~ gemeenten het bezit af, meestal ging het om enkele tientallen wo-ningen per gemeente. Deze afname was veruit het grootst in de niet-geliberali-seerde gebieden (30,5%) en in de gemeenten van 10.000 tot 50.000 inwoners. Er bestond bovendien een verband tussen gemeentegroei en de mutaties in het ge-meentelijk woningbezit. In gemeenten met een grote groeisnelheid was de daling van het aantal woningen in gemeentelijk bezit relatief groot. Juist daar waren vermoedelijk veel korporaties aktief. In kleine gemeenten waar geen korporaties waren, was die afname er echter niet (Nagel, 198~, 1985).
2.4. Enkele bezitskenmerken in 1981
Het woningbehoefteonderzoek 1981 biedt de mogelijkheid om de kenmerken van het woningbezit van gemeenten en korporaties te vergelijken met de partikuliere huursektor en de eigen-woningsektor. In tabel 5 zijn de desbetreffende gegevens samengevat (CBS, 1983-a).
De huursektor kent een hoger percentage woningen met 4 kamers of minder dan de koopsektor. Binnen de huursektor telt het korporatiebezit relatief veel wonin-gen met 5 of 6 kamers. De woningen van partikuliere personen hebben
verhou-dingsgewijs weinig kamers.
Tabe15: Woningkenmerken per sektor in 1981 (Bron: CBS 1983-a)
totaal eigen huurwoningen
woningen totaal gemeente7 korporaties part. part.
overheid inst. per500fI
totaal abs. 4940.5 2064.6 2875.8 407.2 1510.8 346.3 504.5 % 100 41.8 58.2 8.2 30.6 7.0 10.2 aantal vertrekken % 4 of minder vertrekken 28.3 14.4 38.3 38.6 33.9 39.7 47.8 % 5 of 6 61.5 68.0 57.0 58.1 63.8 53.8 42.3 7 of meer 10.2 17.6 4.7 3.3 2.3 6.5 9.9 % eengezinshuis 68,3 91,1 51,9 56,5 55,1 40,6 46,7 bouwperiode % voor 1906 7,8 10,1 6,1 7,0 0,7 6,4 20,1 1906 - 1930 11,2 12,8 10,0 9,3 5,4 9,1 24,2 1931 - 1944 9,0 11,4 7,1 4,7 3,5 9,6 17,7 1945 - 1959 15,4 12,2 17,8 27,0 20,4 11,7 7,5 1960 - 1969 19,6 17,4 21,2 22,5 25,8 20,9 7,0 1970 en later 27,9 30,1 26,3 17,0 34,6 31,9 5,6 onbekend 9,2 5,9 11,5 12,3 9,2 10,4 17,8 outilage % zonder badgelegenheid 4,1 2,6 5,2 6,7 2,0 4,2 13,6 % zonder CV 33,9 24,0 41,0 53,0 31,2 33,4 67,2
Naar bouwperiode bezien telt de koopsektor veel woningen van vóór 1930 en ná 1970; de huursektor is oververtegenwoordigd in de bouwjaarklasse 1945-1959 en 1960-1969. In verhouding tot de totale huursektor hebben gemeenten veel wonin-gen van voor 1906 - het aangekochte bezit - en van 19~5-1959. Korporaties heb-ben veel naoorlogse woningen. Deze eigenaren zijn in de bouwjaarklasse 'na 1970' duidelijk oververtegenwoordigd. Het kontrast met het woningbezit van partiku-liere verhuurders (personen) is groot. In deze sektor is het aandeel woningen van vóór 1930 immers zeer hoog.
De outillage van korporatiewoningen is relatief goed, duidelijk beter dan die bij gemeenten of partikuliere personen.
3
HET WETTELIJKE EN HET INSTITUTIONELE KADER
3.1. Inleiding
Het marktaandeel van de non-profit huurwoningen is groot. Marktprocessen bin-nen de huursektor worden dan ook in overwegende mate door het gedrag van non-profit instellingen bepaald. Dit maakt de vraag des te interessanter hoe de ver-houdingen tussen de instellingen, de gemeentelijke en rijksoverheid en de bewo-ners gestalte krijgt. Toegelaten instellingen hebben op de plaatselijke woning-markt welhaast een monopoliepositie. Niet alleen het prijsmechanisme, maar ook en vooral de bestuurlijke verhoudingen tussen de verschillende partijen zullen dan op het gedrag van deze instellingen grote invloed uitoefenen. Daarbij is er sprake van wederzijdse afhankelijkheden. Tussen rijk en gemeenten enerzijds en korpo-raties anderzijds bestaan nauwe financiële banden, welke op het eerste gezicht de afhankelijkheid van de korporaties vergroten. Maar de gemeente en het rijk zijn voor de uitvoering van het beleid veelal op de woningkorporaties aangewezen die daaraan wel invloed kunnen ontlenen. Voorts kan financiële afhankelijkheid in het tegendeel verkeren: het feit dat de overheid veel geld heeft geleend aan kor-poraties, exploitatiesubsidies verstrekt en uiteindelijk voor de gevolgen van fail -lisement van deze instellingen opdraait, verschaft de korporaties ook een machtsbasis. Niet in het minst hierom hebben de korporatie(koepels) een grote betrokkenheid bij de vorming en de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid. Vooruitlopend op de weergave van het non-profit regime wordt aandacht besteed aan enkele aspekten van de verhouding korporaties - rijk - gemeenten - bewo-ners.
3.2. Het wettelijk kader 3.2.1. De Woningwet van 1901
De Woningwet van 1901 - de éérste woningwet - bevatte naast de bepalingen over bouwverordening, bouwvergunning, bouwtoezicht, aanschrijving, onbewoon-baarverklaring e.d. ook een groot aantal artikelen over financiële steun van rijk en gemeenten voor de woningbouw en -exploitatie.
Dit laatste deel van de woningwet bestond in feite uit drie elementen: toelating, leningen en bijdragen.
3.2.2. Toelating
De financiële steun kon alleen en uitsluitend verstrekt worden aan gemeenten die zelf op non-profit basis woningen exploiteerden of aan partikuliere instellingen op non-profit basis. Deze non-profit instellingen dienden uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam te zijn, en als 'toegelaten instellingen', door de Kroon erkend te worden. De toelating vormde dus voorwaarde voor het verkrij-gen van financiële steun van rijk of gemeente.
De toegelaten instellingen stonden onder toezicht van de gemeenten. De ge-meenten droegen in belangrijke mate het risiko van exploitatietekorten van de korporaties. In veel gevallen, met name bij krotopruiming, onteigening en ver-vangende nieuwbouw, zou er tussen de gemeente en de korporatie een intensieve samenwerking moeten bestaan.
Overigens werkten van meet af aan de toegelaten instellingen voornamelijk bin-nen het grondgebied van één gemeente. Dit zou de positie van de gemeenten ten opzichte van de korporaties kunnen versterken. In de Memorie van Toelichting op de Woningwet van 1901 werd echter met nadruk vermeld, dat de wetgever de voorkeur gaf aan bouwen exploitatie door de toegelaten instellingen boven de
gemeenten. .
3.2.3. Voorschotten
Om problemen met de financiering te voorkomen - de kapitaalmarkt was nog niet zo goed georganiseerd als thans, hypotheken voor woningen waren relatief duur, en hypotheken werden veelal voor niet meer dan 60% van de marktwaarde van het onderpand verstrekt - werd de mogelijkheid geopend van Rijksvoorschotten: leningen met een looptijd van eerst 50 jaar, later (na 1921) van 75 jaar, met een vaste rente, die ongeveer op het niveau van de rente ,Voor staatsobligaties lag, ter grootte van de totale stichtingskosten. Juist in de jaren negentig van. de vo-rige eeuw bleek namelijk dat aktieve woningbouwverenigingen, zonder winstoog-merk, problemen ondervonden bij het aantrekken van de nodige financiële mid-delen. Het reservoir aan kapitaal van goedwillende burgers was immers beperkt. De 100% financiering van rijkswege maakte het de non-profit instellingen mogelijk om zonder eigen kapitaal te werken. De in vergelijking met de hypo-theekmarkt lage rente bood - zonder dat dit het rijk extra geld kostte - de mogelijkheid om de exploitatiekosten te drukken en relatief goedkoop te ver-huren. De met deze leningen gefinancierde woningen werden woningwetwoningen genoemd. De gedachte was, dat een 'revolving-fund' van ongeveer 250 miljoen gulden voldoende zou zijn voor de financiering van de bouw van woningwetwonin-gen. Door jaarlijkse aflossingen zou immers weer geld vrijkomen voor de bouw van nieuwe woningen. Hiervan is overigens weinig terechtgekomen.
De leningen werden niet willekeurig verstrekt. In de eerste plaats waren çle ge-meenten verantwoordelijk voor de betaling van rente en aflossing aan het rijk; de gemeenten zagen er dus terdege op toe, dat de woningkorporaties op ekonomisch verantwoorde basis werkten en dat de woningen goed verhuurbaar waren. Boven-dien werd aan het verstrekken van de lening veelal de voorwaarde verbonden, dat de te bouwen woningen eenvoudig van opzet zouden zijn, bestemd voor huisves-ting van arbeiders of daarmee gelijk te stellen bevolkingsgroepen. Veelal werden de leningen beperkt tot krot ver vangende nieuwbouw. Als korporaties of gemeen-ten wilden bouwen in afwijking van de rijksvoorschrifgemeen-ten, moesgemeen-ten zij zelf lenin-gen aantrekken op de kapitaalmarkt. Dit gebeurde na 192Ij/25, toen de marktren-te daalde, dan ook op gromarktren-te schaal.
3.2.4. Bijdragen
Naast rijksvoorschotten werd de mogelijkheid geopend van het verlenen van rijksbijdragen: subsidies in de tekorten van de exploitatie van woningwetwonin-gen; een ingrijpende vernieuwing, ook in vergelijking met het buitenland.
Het zal duidelijk zijn dat de omvang van de bijdragen sterk afhankelijk was van het huurniveau. De wetgever was van meet af aan van mening dat, algemeen ge-sproken, de huur kostendekkend diende te zijn en nauw moest aansluiten aan de huren die op de vrije markt bedongen konden worden.
Verhuur beneden de kostprijs door rijksbijdragen zou een onterechte bevoordeling van enkele toevallige huurders betekenen, een vreemd soort filantropie, en zou bovendien een eerlijke konkurrentie ten opzichte van de partikuliere inhouden, met wellicht een vermindering van het totale woningaanbod als resultaat. Niettemin werd de mogelijkheid van rijksbijdragen geopend, omdat gebleken was, dat krotbewoners vaak niet in staat waren om de hogere huur van vervangende nieuwbouw te betalen. Daardoor bestond het gevaar dat opruiming van de ene krottenwijk aanleiding zou geven tot het ontstaan van nieuwe. Het bijdragestel-sel werd geïntroduceerd op puur pragmatische gronden, en de wetgever moest weinig hebben van het ideologische debat over de wenselijkheid van financiële steun voor de woningvoorziening, dat links en rechts gevoerd werd. Woningpoli-tiek was immers bij uitstek praktische sociale poliWoningpoli-tiek ! Bij de parlementaire behandeling werd met nadruk gesteld dat het niet gewenst was om nauwkeurig in de wet vast te leggen, hoe en waarvoor de bijdragen gebruikt zouden mogen wor-den: komt tijd, komt raad. De uitwerking van het bijdragestelsel - alsmede van dat van de rijksvoorschotter. - werd daarmee een kwestie die in uitvoeringsmaat-regelen geregeld moest worden.
De Woningwet was, ook hierin, niet meer dan een kaderwet. De wetgevers heb-ben hier duidelijk hun vooruitziende blik getoond. Tot op de dag van heden zijn de financiële bepalingen van de woningwetbouw niet wezenlijk veranderd. Door de grote flexibiliteit in de toepassing van het bijdragestelsel, kon steeds het beleid aangepast worden aan aktuele problemen, marktontwikkelingen en heersende po-litieke opvattingen.
3.2.5. Nadruk op partikulier initiatief
Met het stelsel van non-profit instellingen werd aangesloten bij de overigens niet talrijke initiatieven van gegoede burgers, die probeerden de woonsituatie van ar-beiders en kleine middenstand te verbeteren door bouwen exploitatie van goede woningen tegen een matig rendement èn op initiatieven vanuit arbeiderskring om door koöperaties in de eigen woningbehoefte te voorzien. Deze nadruk op parti-kulier initiatief paste uitstekend in de politieke kultuur uit die tijd, waar libera-len nog de boventoon voerden. Een keuze voor gemeentebouw en exploitatie zou in die tijd wellicht teveel de geur van staats-socialisme hebben gehad. De nadruk op partikulier initiatief bood politieke groeperingen in opkomst - zoals de konfes-sionelen en de sociaal-demokraten - de mogelijkheid om binnen dit stelsel eigen organisaties op te zetten. Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen tot een 'depolitise-ring' van het stelsel van de non-profit verhuur, welke op zijn beurt weer een belangrijke voorwaarde vormde voor de gestage expansie van die sektor.
Door de nadruk op partikulier initiatief werd bovendien op gemeentelijk niveau aan burgers de mogelijkheid geboden om initiatieven te nemen met betrekking tot nieuwbouw, daar waar de gemeente zelf (te) weinig aktie ontplooide. Dit was een faktor van niet te onderschatten belang, in een periode dat veel gemeente-besturen uiterst terughoudend waren om iets te doen aan de woonsituatie der slecht behuisd en.
be-lang der volkshuisvesting betekende echter tegelijkertijd een afscherming: non-profit instellingen konden geen vakbondsorganen zijn, of onderdelen van produ-centen- of konsumentenorganisaties. Overheidssteun voor eigen-woningbezit werd tevens uitgesloten, de voorkeur voor gemeenschappelijk woningbezit werd welhaast dwangmatig in de wet vastgelegd.
Het is overigens niet geheel duidelijk, waarom van meet af aan het eigen-woningbezit niet in het kader van een volkshuisvestingsbeleid gestimuleerd werd, zoals bijvoorbeeld in België. De enige steun die de eigen-woningbezitter ontving, was 'fiskale steun', en deze zou pas na de invoering van de loon- en inkomsten-belasting (na 19~0) belangrijk worden.
3.2.6. De huidige Woningwet
In de huidige Woningwet is het vijfde hoofdstuk (art. 57 t/m 73) gewijd aan "Voorziening in de Woningbehoefte". De voor de toegelaten instellingen belang-rijkste bepalingen zijn terug te vinden in artikel 59. Daarop werd het nieuwe "Besluit toegelaten instellingen" gebaseerd, dat het aloude Woningbesluit verving. Bij het in werking treden van de Woningwet juni 1965 was al duidelijk, dat de eerder vermelde terugbetalingsplicht verdwijnen zou en dat in verband hiermee een wetswijziging noodzakelijk was, evenals een herziening van de op dit artikel gebaseerde uitvoeringsmaatregelen om nauwkeuriger te kunnen aangeven, wanneer en onder welke voorwaarden de toegelaten instellingen over batige saldi kunnen beschikken. In 1968 werd door de toenmalige minister Schut een ingrij-pende herziening van het non-profit regime aangekondigd die pas in 1975 tot een definitief wetsontwerp leidde (Tweede Kamer, zitting 1970/71 tot en met
197~/75, nr. 11.092). Na uitvoerige kamerdiskussies werd het nieuwe regime in 1977 van kracht: een nieuw Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting en een nieuw artikel 59 WW. Aanvankelijk lag bij deze wetswijziging de nadruk op het vergroten van de financiële zelfstandigheid van de woningkorporaties, als uitvloeisel van de aanbevelingen van de Kommissie de Roos, waarvan het rapport in 1964 werd gepubliceerd. Maar gaande de rit kwam ook de nadruk te liggen op het bevorderen van bewonersparticipatie bij het woningbeheer. In een van de vol-gende hoofdstukken wordt hierbij kort stilgestaan.
Het nieuwe artikel 59 bepaalt het volgende:
1. Alleen verenigingen of stichtingen kunnen worden toegelaten, waarbij de wet-gever een duidelijke voorkeur uitspreekt voor de verenigingen: deze zouden een demokratischer struktuur hebben dan stichtingen. Dit is vastgelegd in ar-tikel 59-2, na langdurige diskussies in de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsontwerp.
2. Het is toegelaten instellingen niet langer verboden winst te maken. De
nieu-we redaktie luidt: "Het niet beogen uitkeringen te doen, anders dan in het be-lang van de volkshuisvesting": alleen de winstbestemming wordt vastgelegd. 3. Belangrijk is artikel 59-6, waarin de onderwerpen worden genoemd, waarover
in de uitvoeringsmaatregelen nadere gedragsregels kunnen worden gesteld. Nieuw in dit artikel zijn de onderwerpen "het verhuren van woningen" en "overleg met en verplichtingen ten opzichte van de huurders". Wat het ver-huren betreft: het gaat hier vooral om de verhuur van relatief goedkope wo-ningen.
Artikel 60WW bepaalt, dat de gemeente aan toegelaten instellingen geldelijke steun kan verlenen in de vorm van leningen, garanties op rente en aflossingen daarvan, bijdragen-ineens of jaarlijkse bijdragen, voor:
- verwerven, ontruimen en bouwrijp maken van terreinen; - bouwen van woningen en bijbehorende gebouwen en werken;
- verwerven van bestaande woningen en bijbehorende gebouwen en werken; - het exploiteren van woningen en bijbehorende gebouwen en werken; - het treffen van voorzieningen aan bestaande woningen.
Art. 67 bepaalt vervolgens, dat aan gemeenten hiervoor geldelijke steun kan worden verleend door het rijk; volgens art.68 kan ook van rijkswege direkt aan korporaties steun verleend worden.
Verder is vooral nog artikel 61 van belang. Hierin wordt bepaald dat ook gemeen-ten zelf voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting kunnen treffen, mits aannemelijk kan worden gemaakt, dat toegelaten instellingen ,dit in onvoldoende mate willen doen: de eerder besproken voorrangsregel.
3.2.7. De uitvoeringsmaatregelen
Op grond van de Woningwet zijn in 1976 twee belangrijke besluiten uitgevaar-digd: het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) en het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSV), welke op hun beurt weer de basis vor-men voor een zestal beschikkingen. Daarnaast zijn er een groot aantal konkrete regels, opgenomen in ministeriële cirkulaires aan gemeenten.
3.3. De korporatie-koepels
De korporaties zijn in het algemeen aangesloten bij een van de twee landelijke centrales, ook wel de koepels genoemd. Dit zijn de Nationale Woningraad (NWR) en het Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting (NCIV). Deze koepels geven, waar gewenst, aan de korporaties bijstand en advies en vertegen-woordigen deze in het overleg op landelijk of regionaal niveau.
3.3.1. De NWR
De Nationale Woning raad is de oudste en de grootste instelling van de twee. Er zijn ongeveer 700 korporaties en gemeentelijke woningbedrijven bij aangesloten met een totaal bezit van zo'n 1 mln. woningen. De NWR werd in 1913 opgericht, en vormde lange tijd het verzamelpunt van degenen die in de sociale woningbouw en - beheer geïnteresseerd waren. De NWR kwam direkt voort uit de sociale be-weging, die georganiseerd was in het CBSA, het Centraal Bureau voor Sociale Adviezen. Dit CBSA had nauwe bindingen met de toenmalige progressief-libera-len (De Ruyter, 1978). Reden was de toenemende behoefte aan een eigen organi-satie van woningbouwverenigingen en aan advies op technische- sociaal-hygië-nisch gebied. Later, in 1918 werd bovendien het Instituut voor de Volkshuisves-ting vanuit het CBSA opgericht dat een neutraal platform diende te worden voor studie en propaganda. Dit instituut leeft thans voort onder de naam NIROV (Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting). Van meet af aan lag bij de NWR de nadruk op zowel deskundige ondersteuning van de kor-poraties, als op belangenbehartiging. Het was en is een neutrale vereniging, op niet-konfessionele grondslag, zonder formele binding met een politieke partij of vakbond, maar niettemin met een duidelijk eigen gezicht. Want in het begin was het een van de belangrijkste organisaties van de woninghervormers, die tegen de geest van die tijd, pleitten voor meer staatsinmenging in de overheidsvoorzie-ning. Bouw van woningwetwoningen voor de arbeiders tegen betaalbare huren vormde het belangrijkste programmapunt. Na de Tweede Wereldoorlog was de NWR voorstander van een stringente huurregulering en het terugdringen van de rol van de kleine partikuliere huiseigenaar. In perioden dat een verminderde be-trokkenheid van de overheid bij de woning voorziening dreigde, zoals in het begin
van de jaren zeventig, werd het belang van de sociale woningbouw benadrukt, veelal in samenwerking overigens met het NCIV. Verkoop van woningwetwonin-gen wees de NWR steeds met kracht af. In deze kring werd bovendien bouw van koopwoningen lange tijd niet als een belangrijke taak voor de korporaties gezien. Niet alleen werd door de NWR een pleidooi gevoerd voor uitbreiding van de so-ciale sektor, ook was de NWR voorstander van professioneel woningbeheer en opdrachtverlening, van een management op bedrijfsmatige leest geschoeid. Men stelde zich tew eer tegen het imago - dat jarenlang populair was - van de korpo-ratiebestuurder die als goedwillende amateur in de avonduren het kostbaar bezit beheert. Ook werd een aktieve rol van de korporaties tegenover de gemeenten bepleit. Een aantasting van de zelfstandige positie ten opzichte van de gemeen-ten werd met kracht bestreden.
Dit eigen gezicht bracht ook in maatschappelijk en politiek opzicht een plaatsbe-paling met zich. Zo bestond er jarenlang een nauwe band met het Nationaal Vak-verbond. Op plaatselijk niveau hadden vakbondsbestuurders vaak een bestuurlijke funktie bij korporaties. Op landelijk niveau was er-meermalen sprake van perso-nele unies en inhoudelijke afstemming. Daarnaast waren er goede kontakten met de SDAP - de Sociaal Demokratische Arbeiders Partij - en na de Tweede Wereld-oorlog met de Partij van de Arbeid. Dit bleek met name in de jaren vijftig uit het gezamenlijke streven naar een geleide huurpolitiek en een groot aandeel van wo-ningwetwoningen in de bouwproduktie. Een van de bekendste mensen uit de NWR was Bommer, begonnen als medewerker bij de NWR, aktief in het NVV en na de oorlog fraktiespecialist voor de volkshuisvesting in de PvdA. De koalitie, typisch een produkt van verzuild Nederland, werd na het midden van de jaren zestig min-der hecht.
3.3.2. Het NCIV
Het NCIV werd in 1970 opgericht als een samenwerkingsverband tussen de toen-malige katholieke koepel - het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting - en de protestantse koepel - het Verbond van Christelijke Woningbouwverenigingen. Het telt ongeveer 200 aangesloten bouwverenigingen met een gezamenlijk wo-ningbezit van ruim ~OO.OOO. In 1983 werd tot een volledige fusie besloten, met opheffing van het KIV en het Verbond. Het is ook nu nog een konfessionele orga-nisatie, met relatief veel leden in het zuiden en het oosten van het land. Eerst wordt nu kort ingegaan op de geschiedenis van het Verbond en het KIV afzonder-lijk.
Het Verbond kwam voort uit de christelijk-sociale beweging, het oude
werklie-denverbond Patrimonium en het CNV. Een eerste poging in 1920, om de inmiddels
talrijke christelijke woningbouwverenigingen te bundelen in een landelijke cen-trale, mislukte. Teveel korporaties zouden bij de NWR aangesloten zijn. Eind 1951 kwam op initiatief van het CNV na een voorbereiding van vier jaar, het Verbond tot stand (CNV, 19~9). Koninklijke goedkeuring volgde in 1953. Het CNV behield er nadien ook nauwe bindingen mee en was met name aktief bij het op-richten van nieuwe korporaties via haar plaatselijke afdelingen. Het kostte ech-ter veel moeite om op dit punt succes te boeken. De centrale overheid was geen voorstander van oprichting van veel nieuwe korporaties uit vrees voor te grote versnippering. Veel christelijke korporaties bleven bovendien bij de NWR aange-sloten.
De band met de NWR was aanvankelijk sterk. Er was veelal sprake van dubbel lidmaatschap. De NWR had het dienstverlenende apparaat; het Verbond was niet in staat een dergelijke organisatie op te bouwen. Het streefde naar een federatie met de NWR en het KIV, maar de twee andere instellingen voelden weinig voor een gezamenlijke technische dienst. Na enige zwenkingen werd in het midden van
de jaren zestig besloten tot samenwerking met het KIV, wat in 1967 resulteerde in het Christelijk Centrum voor de Volkshuisvesting en in 1970 in de oprichting van een federatie met het KIV (Elsinga, 1976).
Een sterke organisatie vormde het Verbond niet, mede door een versnippering van krachten in eigen kring. Over de invloed van het Verbond op het volkshuis-vestingsbeleid is weinig bekend. Vermoedelijk waren er nauwe banden met de An-ti RevoluAn-tionaire ParAn-tij. Maar in deze parAn-tij domineerde toch sterk de gedachte dat woningbouw primair door partikulieren diende plaats te vinden, op ekono-misch verantwoorde grondslag.
Ook het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting kwam uit de sociale bewe-ging voort. Ook hier vond oprichting vlak na de Tweede Wereldoorlog, in 1949, plaats, op initiatief van de katholieke arbeidersbeweging (KAB). En lang nadien werd die band met de vakbeweging behouden. Bovendien bestond er een nauwe band met de Katholieke Volkspartij. Van der Gun, een van de drijvende krachten bij de oprichting, was in alle drie de sferen aktief. Andriessen jr. werd in 1954 direkteur van het KIV en speelde in de katholieke politiek een prominente rol, onder meer als volkshuisvestingsspecialist. Het organisatie netwerk was veel sterker dan in christelijke kring, en door de sterke positie van de vakbeweging was het klimaat voor bouwen beheer van woningen door non-profit instellingen veel gunstiger. Belangrijke faktoren, die de levensvatbaarheid van het KIV ver-klaren.
Het KIV heeft een lange voorgeschiedenis. De belangstelling voor het woning-vraagstuk in katholieke kring nam rond het einde van de vorige eeuw snel toe. De katholieke arbeidersbeweging groeide, en op plaatselijk niveau werden vele akti-viteiten ontplooid. Aalberse, de drijvende kracht achter het Bureau voor Katho-lieke Sociale Actie (KSA) dat begin van deze eeuw werd opgericht, was zeer ak-tief bij het oprichten van nieuwe korporaties en het geven van deskundige advie-zen. Toen de katholieke arbeidersbeweging na 1910 meer vorm kreeg, werd be-sloten om de vakverenigingen te bundelen in diocesane bonden, die in nauw over-leg met de geestelijkheid allerlei aktiviteiten ontplooiden om het geestelijk en lichamelijk welzijn van de leden te bevorderen. Toen ook ontstonden per bisdom overkoepelende organisaties op het vlak van de woningbouw en het woningbeheer. Eén daarvan verdient bijzondere vermelding, namelijk 'Ons Limburg', een grote professionele organisatie die zich toelegde op grondverwerving, bouwen woning-beheer in de mijnstreken. Poels was hier de drijvende kracht.
Het KIV was, zoals gesteld, voorstander van sociale woningbouw en sociaal wo-ningbeheer. En door de sterke banden met de vakbeweging en de landelijke poli-tiek was de invloed groot. In tegenstelling tot de protestantse zuil werd minder zwaar aan partikuliere woningbouw en aan kostendekkende woningexploitatie ge-hecht. De sterke groei van subsidies in volkshuisvestingsland hing niet in het minst samen met de opvatting in katholieke kring dat sociale woningbouw gesti-muleerd diende te worden met een huur die voor de gemiddelde arbeider betaal-baar was. Wel werd de nadruk gelegd op het partikuliere karakter van de korpo-raties: het waren geen organen voor uitvoering van overheidsbeleid, maar zelf-standige instellingen met nauwe bindingen met maatschappelijke organisaties in eigen kring. Kenmerkend voor het KIV was ook een relatief grote aandacht voor de bevordering van het eigen-woningbezit. Niet alleen hing dit samen met het streven naar bezitsvorming dat bij katholieken populair was, ook was van oudsher op het platteland en in het zuiden de belangstelling voor het eigen-woningbezit groot.
3.3.3. NWR - NCIV
Tussen beide koepels bestaan op dit moment accentverschillen in de benadering van volkshuisvestingsvraagstukken. De NWR heeft een zeer zakelijke houding en stelt zich naar het rijk heel duidelijk als belangenbehartiger van de korporaties op. Naast een professioneel woningbeheer bepleit zij voortdurend voldoende fi-nanciële speelruimte. Inhoudelijk vindt men bij het NCIV deze stellingname ook, maar de toonzetting is anders. De nadruk ligt wat minder op het bedrijfsekono-mische en wat meer op het sociale. Zo is het NCIV een sterk voorstander van het bevorderen van bewonersparticipatie bij bouwen beheer en vindt er in deze kring veel studie plaats naar nieuwe beheervormen: de erfenis van het streven naar eigen-woningbezit binnen de non-profit sektor.
De twee koepels hebben regelmatig onderling overleg, met name om gemeen-schappelijke standpunten te formuleren voor gesprekken met het departement en de staatssekretaris of minister. Het sekretariaat berust bij het NCIV.
Met het departement bestaan intensieve kontakten. Zo vindt er elke maand over-leg plaats met de Directeur-Generaal van het DGVH, waaraan werkoverover-leg op ambtelijk niveau vooraf gaat. Bovendien zijn er veelvuldige kontakten met de bewindslieden, op initiatief van een van beide partijen.
3.4. De verhouding tussen de toegelaten instellingen en d~ rijksoverheid
Oorspronkelijk was het de bedoeling dat korporaties financieel zelfstandige in-stellingen zouden zijn die op ekonomisch verantwoorde wijze hun woningbezit ex-ploiteren. In uitzonderingsgevallen zouden exploitatiesubsidies worden verstrekt. Tussen rijksoverheid en woningkorporaties bestaan er in die situatie betrekkelijk weinig financiële banden. Een toezicht achteraf met tussenkomst van de ge-meente is dan voldoende waarborg voor een doelmatig funktioneren van de kor-poraties; de beleidsvrijheid ervan kan ook betrekkelijk groot zijn. Dan ook zijn de woningkorporaties bij uitstek partikuliere instellingen die zich kunnen richten op belangenbehartiging van de bewoners.
Van de opzet, om alleen bij uitzondering exploitatiesubsidies zouden te verstrek-ken, kwam betrekkelijk weinig terecht. De bouw van huurwoningen in de Eerste Wereldoorlog was niet rendabel. Korporaties leden aanzienlijke exploitatie-verliezen, nadat het rijk de subsidies verminderde. Veel reserves werden niet ge-vormd. Hierdoor kwamen veel korporaties onder kuratele van de gemeenten. Pas aan het eind van de jaren twintig werd een kommissie benoemd, die deze exploi-tatieproblemen onderzocht en die moest nagaan of door een afschrijving-ineens van het onrendabele deel van de gedane investeringen, ten laste van het rijk, de woningexploitatie gesaneerd kon worden. Maar toen die kommissie rapport in 1932 uitbracht, was inmiddels de krisis uitgebroken en was het rijk in staat, noch bereid, om hoge subsidies te geven (Commissie Vliegen, 1932). Bovendien werd een politiek van huurverlaging gevoerd om de kosten van levensonderhoud te drukken. Dit ging gepaard met extra steun van het rijk. In 1934 werd bij wijziging van het Woningbesluit bepaald dat toegelaten instellingen eventuele exploitatie-overschotten moesten terugbetalen aan de overheid. De terugbetalingsplicht werd ook na de Tweede Wereldoorlog gehandhaafd.
De overkoepelende organisaties als de Nationale Woning raad en het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting (KIV, later NCIV), vele politieke partijen, evenals de eerder vermelde Commissie de Roos waren van mening dat deze si-tuatie ongewenst was en bepleitten opheffing van de terugbetalingspUcht, wat in 1968 met terugwerkende kracht tot 1965 geschiedde. Dit betekende een kwijt-schelding aan de korporaties van een bedrag ter grootte van twee miljard gulden. Eerst daarna kon er sprake zijn van fondsvorming uit de exploitatie-overschotten op enige schaal. De nadruk op de financiële zelfstandigheid van de
