ZASTOSOWANIE WYBRANYCH METOD TAKSONOMICZNYCH I PROSPEKTYWNYCH W POLITYCE ORAZ STRATEGICZNYM ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM

(1)

Studia Ekonomiczne. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach ISSN 2083-8611 Nr 233 · 2015 Zarządzanie 3

Marcin Baron

Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach Wydział Ekonomii

Katedra Badań Strategicznych i Regionalnych marcin.baron@ue.katowice.pl

Artur Ochojski

Katedra Badań Strategicznych i Regionalnych artur.ochojski@ue.katowice.pl

ZASTOSOWANIE WYBRANYCH METOD TAKSONOMICZNYCH I PROSPEKTYWNYCH

W POLITYCE ORAZ STRATEGICZNYM ZARZĄDZANIU PUBLICZNYM

Streszczenie: W artykule prezentowane jest podejście metodyczne do prowadzenia kompleksowych analiz na potrzeby polityki i strategicznego zarządzania publicznego.

Do identyfikacji podobnych regionów, pomiędzy którymi mogą wystąpić efekty uczenia się, zaproponowano metody taksonomiczne, natomiast metodę delficką wskazano jako odpowiednią dla lepszego zrozumienia przyszłości usług publicznych oraz zwiększenia zdolności adaptacyjnych na różnych poziomach sprawowania władzy. Metody zostały zilustrowane przykładami zastosowań, zaczerpniętymi z dorobku projektu ADAPT2DC („New innovative solutions to adapt governance and management of public infrastructures to demographic change”).

Słowa kluczowe: usługi publiczne, zarządzanie strategiczne, prowadzenie polityki, roz- wój lokalny, rozwój regionalny, metoda Warda, metoda k-średnich, metoda delficka.

Wprowadzenie

Poszukiwanie nowych ścieżek rozwoju w środowiskach lokalnych charak- teryzuje się wyraźną złożonością oraz wielopodmiotowością. Tak postawiona teza jest warta refleksji w kontekście kreowania polityki w warunkach nowych

Adam Polko

Katedra Gospodarki Przestrzennej adam.polko@ue.katowice.pl

Katarzyna Warzecha

Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach Wydział Zarządzania

Katedra Ekonometrii

katarzyna.warzecha@ue.katowice.pl

(2)

presji dla zarządzania usługami publicznymi – zmiany demograficznej oraz po- tencjalnego wzrostu kosztów tych usług. Problem ten jest istotny dla badań ekonomicznych, ze względu na istotę lokalnych usług publicznych, definiowanych jako specyficzna dla danego miejsca oferta publicznie gwarantowanych świad- czeń oraz infrastruktury. Specyfika lokalnych usług publicznych łączy się z wie- lopodmiotowością i złożonością procesów koordynacji, realizacji (dostarczania), finansowania oraz ustalania standardów, a przede wszystkim charakteru oferty.

Lokalne usługi publiczne są przedmiotem oferty tworzonej z zachowaniem za- sady służebnego charakteru samorządowego segmentu sektora publicznego względem odbiorcy i częściowego lub całkowitego braku możliwości wyłącze- nia odbiorców z korzystania z takich usług (np. usługi opieki społecznej, infrastruktury i usługi transportu publicznego). Oznacza to, że badania kategorii ekonomicznych (np. koszty, efektywność) w ramach usług publicznych wymagają łącznego uwzględnienia kwestii:

− politycznej i ekonomicznej odpowiedzialności władz gmin i miast za usługi świadczone na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego,

− zróżnicowanej w skali krajowej systemowej podaży usług (tzw. aksjologiczne standardy usług), dla której generalne mechanizmy finansowania wyznacza państwo,

− różnorodności podmiotów (jednostek publicznych, organizacji społecznych lub podmiotów biznesowych), definiujących standard produktów usługowych.

Dodatkową kwestią, potęgującą złożoność zarządzania usługami publicznymi, jest coraz powszechniejsze włączanie w ten proces odbiorców (np. kokre- acja standardów, koprodukcja usług czy np. systemowo dokonywana ocena). Jak opisuje to F. Kuźnik [2012, s. 35-43]: „Zarządzanie publiczne i polityka są współzależne. Wzajemne zależności między tymi dwiema sferami są tak złożone, że nie można ani metodami programowania menedżerskiego, ani zaangażowa- niem i entuzjazmem politycznym zbudować jednolitego systemu polityczno- -zarządczego. Tworzenie się takiego systemu jest procesem społecznym i kultu- rowym, który dzieje się w dłuższej perspektywie czasu i nazywa się governance”.

Złożoność polityki i zarządzania publicznego dotyczy przede wszystkim wymiaru czasowego oraz przestrzennego. Trudno dzisiaj wyobrazić sobie lidera i menedżera publicznego, który nie kreowałby swoich działań, sięgając w spo- sób zdecydowany do przyszłości. Przyszłość definiowana jest w kategoriach

„jedynie” prawdopodobnych (a nie pewnych), choć zdecydowanie pożądanych stanów. Dzieje się tak, bowiem horyzont czasu dla możliwych do podjęcia decyzji

(3)

Marcin Baron, Artur Ochojski, Adam Polko, Katarzyna Warzecha 58

bez ryzyka ich nietrafienia z jednej strony skraca się¹, a z drugiej – jest identyfiko- wany w warunkach coraz chętniej kreowanych wariantowych scenariuszy (zmian) otoczenia [van der Heijden, 2000] oraz innych rezultatów prac z wykorzystaniem metod foresightowych [Klasik i in., 2011; Klasik, Biniecki i Ochojski, 2014].

Jednocześnie zarówno w zarządzaniu strategicznym, jak i w polityce na znaczeniu zyskują nurty, w których za podstawę podejmowania decyzji czy ewaluacji uznaje się weryfikację lub hierarchizację pakietu precyzyjnie dobranych wskaźników. W zarządzaniu, także i publicznym, swoistym wzorcem w tym zakresie jest rozwijana od lat koncepcja zrównoważonej karty wyników [Kaplan i Norton, 2001; Perera, Schoch i Sabaratnam, 2007], natomiast w polityce jako ważny rysuje się nurt realizowania polityki opartej na dowodach (faktach) [Head, 2010], ang. evidence-based policy².

Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie doświadczeń z zastosowania wybranych metod: taksonomicznych (Warda i k-średnich) oraz prospektywnej (delfickiej) w polityce i strategicznym zarządzaniu publicznym. Materiał zgromadzono podczas realizacji projektu badawczo-wdrożeniowego, ukierun- kowanego na formułowanie zaleceń dla władz rządowych i samorządowych oraz ich partnerów, w związku z adaptacją modeli zarządzania usługami publicznymi do zmian demograficznych zachodzących w Europie Środkowej³. Metody taksonomiczne zastosowano w celu zidentyfikowania obszarów (NTS3) o podobnej charakterystyce ekonomiczno-społeczno-przestrzennej, by wskazać pomiędzy którymi (pod)regionami warto w pierwszej kolejności transferować dobre do- świadczenia. Metodę prospektywną zaproponowano, mając na uwadze koniecz- ność wyprzedzającego myślenia o polityce rozwoju usług publicznych na róż- nych poziomach sprawowania władzy.

1 W latach 90. XX w. przyjmowano za horyzont właściwy dla decyzji strategicznych w rozwoju miast około 10-15 lat. W obecnych warunkach, wydaje się, że jest to zdecydowanie zbyt długa perspektywa dla projektów strategicznych, a nawet dla wizji strategicznej.

2 Szerzej o tych zagadnieniach w monografii wydanej w ramach grantu zrealizowanego pod kierunkiem F. Kuźnika: Efektywne świadczenie miejskich usług publicznych. Analiza – zarzą- dzanie – polityka [Barczyk i in., 2013].

3 Projekt „New innovative solutions to adapt governance and management of public infrastructures to demographic change” (ADAPT2DC) był współfinansowany jako projekt strategiczny w ramach programu Central Europe (grant nr 3sCE414P4). Szerszy materiał w zakresie opisywanym w niniejszym artykule zawarto w monografii [Baron i in., 2014] oraz w raporcie tzw. position paper [Ehrlich i in., 2014].

(4)

1. Zastosowanie metod taksonomicznych

W celu wyodrębnienia grup obszarów podobnych pod względem badanych zmiennych wykorzystano metody taksonomiczne [Grabiński, Wydymus i Zeliaś, 1983; Grabiński, Wydymus i Zeliaś, 1989, s. 9; Gatnar, 1998; Młodak, 2006;

Pawełek, 2008]. W badaniach zastosowano metody grupowania oparte na podo- bieństwie taksonomicznym obiektów wielocechowych. Wykorzystane metody można podzielić na dwie podstawowe grupy: metody hierarchiczne (wśród któ- rych wyróżniamy metody aglomeracyjne i metody podziałowe) i metody iteracyjno-podziałowe. W niniejszym badaniu, wykorzystując metody hierarchiczne, zastosowano metodę Warda, a z metod iteracyjno-podziałowych – metodę k-średnich. Dla każdego wyodrębnionego skupienia obiektów zastosowano po- nadto metodę średnich arytmetycznych [Heffner i Gibas, 2007, s. 73]. Odpowiada ona na pytanie, które z wybranych cech zdecydowały o wydzieleniu poszczegól- nych klas i jakie cechy są w poszczególnych klasach dominujące.

Punktem wyjścia w metodzie Warda i metodzie k-średnich jest normalizacja zmiennych (gdyż badane cechy podane są w różnych jednostkach pomiarowych), a następnie wyznaczenie elementów macierzy odległości taksonomicznych mię- dzy badanymi obiektami (krajami). Badane zmienne zostały poddane procedu- rom normalizacyjnym za pomocą metody unitaryzacji zerowej [Kukuła, 2000, s. 79-104], a odległości taksonomiczne wyznaczono z wykorzystaniem metryki Euklidesowej:

= ^∑ ⁽ ⁾ ( i, k = 1,…, n) gdzie:

z_ij,z_kj – znormalizowane wartości j-tej zmiennej dla i-tego oraz k-tego obszaru.

Następnie zastosowano metodę Warda, postępując według schematu [Zeliaś (red.), 2000]:

1. Rozpoczynając proces grupowania, zakłada się, że każdy obiekt sam tworzy klasę; mamy zatem n klas (skupień) jednoelementowych.

2. W każdym etapie grupowania znajduje się taką parę skupień p i q (p<q) (na podstawie minimalnego elementu macierzy odległości), między którymi od- ległość jest najmniejsza:

= min { } (i, j = 1,…, n)

3. Łączy się skupienia p i q w jedno nowe skupienie, nadając mu numer p i usuwa- jąc skupienie q; dzięki temu liczba skupień zmniejsza się o jedno.

(5)

4. Oblicza się odległość nowo utworzonej grupy od wszystkich pozostałych skupień zgodnie ze wzorem:

= +

+ + + +

+ + −

+ + gdzie:

d_pr, d_qr, d_pq – odpowiednie elementy macierzy odległości zredukowanej w danym kroku procedury (r przyjmuje wartości różne od p i q);

np, nq, nr – odpowiednio liczebności skupień p, q oraz r, przy czym r ≠ p, r ≠q.

5. Obliczenia kontynuuje się aż do momentu otrzymania jednej grupy zawiera- jącej wszystkie badane obiekty.

Celem metody Warda jest takie łączenie obiektów, aby w powstałych sku- pieniach wariancja wewnątrzgrupowa zmiennych opisujących obiekty była moż- liwie mała.

Stosując metodę k-średnich, przyjęto następujący schemat postępowania [Gatnar i Walesiak, 2004, s. 331-332]:

1. Punktem wyjścia jest wstępny podział zbioru obiektów na k grup (skupień), których liczba jest określana a priori; w prezentowanym przypadku liczba skupień wynikała z dendrogramu otrzymanego na podstawie przeprowadzonej klasyfikacji metodą Warda.

2. Dla każdej klasy wstępnego podziału oblicza się środki ciężkości oraz odle- głości każdego obiektu od środka ciężkości tych klas.

3. Zmienia się przyporządkowanie obiektów do klas o najbliższym środku cięż- kości i oblicza się nowe środki ciężkości dla każdej klasy.

4. Wyżej opisane kroki powtarza się do chwili, gdy nie nastąpią przesunięcia obiektów między klasami.

Aby osiągnąć założony dla projektu ADAPT2DC cel utylitarny, za pomocą powyższej procedury przeanalizowano obszary NTS3 krajów Europy Środko- wej. Pod uwagę wzięto zmienne dotyczące:

− ekonomiki usług publicznych: Proxy Cost Ratio (PCR)⁴ za lata 2007-2011 dla usług związanych z: opieką społeczną, ochroną zdrowia, mieszkalnic-

4 PCR jest autorskim wskaźnikiem stworzonym i obliczonym na poziomie NTS3 dla Europy Środkowej w ramach projektu ADAPT2DC, na podstawie danych zawartych w sprawozdaniach finansowych firm świadczących usługi publiczne. Umożliwia on przybliżone porównanie kosztów usług. Odzwierciedla wielkość sprzedaży danej usługi w euro na jednego mieszkańca, z uwzględ- nieniem różnic siły nabywczej występujących pomiędzy krajami. Szczegółowe informacje metodyczne oraz analizy z wykorzystaniem wskaźnika zawarto we wspomnianej monografii [Baron i in., 2014].

(6)

twem, zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków oraz transportem publicznym⁵;

− demografii: zmiana liczby ludności w latach 1991-2011 (POPCH_11_91); średni wskaźnik przyrostu naturalnego w latach 2000-2010 (AVCBD_10_00); wskaź- nik liczby osób starszych w odniesieniu do liczby osób w wieku produkcyj- nym za rok 2008 (OADR_08);

− struktury przestrzennej: gęstość zaludnienia w roku 2008 (DENS_08);

− sytuacji gospodarczej: PKB na mieszkańca wg PPS w roku 2008 (GDP_08)⁶. Otrzymane wyniki grupowania zostały przedstawione na mapach uzupeł- nionych o tabele opisujące charakterystykę skupień. Przykład dla PCR w zakresie ochrony zdrowia (PCR_PLI_HEA) i pozostałych zmiennych zaprezentowano w tab. 1 oraz na rys. 1. Dla ujawnienia szczegółów dokonanej klasyfikacji na kolejnych rysunkach przedstawiono dendrogram z zaznaczeniem miejsca po- działu na skupienia (linia pionowa) – rys. 2, wykres przebiegu aglomeracji, po- zwalający na ocenę miejsca, gdzie należy podzielić dendrogram (rys. 3) i wykre- sy średnich dla każdego skupienia w podziale na badane koszty (rys. 4).

W opisywanym przypadku analizy z udziałem PCR dotyczącego ochrony zdrowia można było wskazać na dość jednoznaczny podział terytorium Europy Środkowej na grupy krajów, w których dominują skupienia typów E i D oraz A i B. Do pierwszej grupy należą Polska, Słowacja, Czechy i Węgry; do drugiej – Niemcy i Włochy. Stosunkowo niejednorodny podział na skupienia wystąpił w Austrii i Słowenii. Parametry DENS_08, OADR_08 oraz AVCBD_10_00 okazały się najistotniejszymi kryteriami grupowania.

5 Wyboru kategorii analizowanych usług dokonano a priori na poziomie przygotowania założeń projektowych. Mając na uwadze szczegółowe kwestie problemowe identyfikowane przez part- nerów samorządowych z regionów stojących przed wyzwaniem adaptacji do zmian w strukturze ludności, w projekcie ADAPT2DC prowadzono analizy w obszarach tematycznych dla usług związanych z: opieką społeczną, ochroną zdrowia, mieszkalnictwem, zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, transportem publicznym i drogownictwem. Niemniej, dla drogo- wnictwa nie było możliwe wyekstraktowanie rzetelnych danych metodą stosowaną do oblicza- nia wskaźnika PCR. Stąd obszar ten pominięto w części analizy opartej na PCR.

6 Wybór roku 2008 w kontekście oceny PKB per capita czy liczby mieszkańców podyktowany jest dostępnością jednolitych i kompletnych regionalnych danych ekonomicznych w bazach EUROSTAT’u dla poziomu NTS3. W roku 2008 poddano podziałowi lub połączeniu niektóre jednostki NTS3 m.in. w Niemczech oraz we Włoszech. Wsteczne wyliczenia uwzględniające nową klasyfikację i analizowane kategorie ekonomiczne są sukcesywnie prowadzone, jednak nie były dostępne w trakcie przygotowywania tekstu.

(7)

Tabela 1. Charakterystyka skupień podobnych obszarów NTS3 Europy Środkowej wg:

PCR_PLI_HEA, POPCH_11_91, AVCBD_10_00, DENS_08, OADR_08, GDP_08

SKUPIENIE CHARAKTERYSTYKA TYP A Charakterystyka przestrzenna:

− 19 obszarów NTS3 o specyfice głównie miejskiej,

− 77 obszarów NTS3 o specyfice mieszanej,

− 62 obszary NTS3 o specyfice głównie wiejskiej.

Charakterystyka statystyczna:

obszary należące do skupienia cechują się poziomem OADR_08 o wiele wyższym od średniej oraz niskimi wartościami AVCBD_10_00 i POPCH_11_91

TYP B Charakterystyka przestrzenna:

obszary należące do skupienia cechują się najwyższymi wartościami POPCH_11_91 TYP C Charakterystyka przestrzenna:

− 52 obszary NTS3 o specyfice głównie miejskiej,

obszary należące do skupienia cechują się najwyższymi wartościami PCR_PLI_HEA, DENS_08 oraz wysokimi wartościami GDP_08

TYP D Charakterystyka przestrzenna:

− 4 obszary NTS3 o specyfice głównie miejskiej,

− 36 obszarów NTS3 o specyfice głównie wiejskiej.

obszary należące do skupienia cechują się najniższymi wartościami PCR_PLI_HEA, GDP_08 oraz AVCBD_10_00

TYP E Charakterystyka przestrzenna:

− 32 obszary NTS3 o specyfice mieszanej,

− 37 obszarów NTS3 o specyfice głównie wiejskiej.

obszary należące do skupienia cechują się najniższymi wartościami OADR_08 i DENS_08 oraz wysokimi wartościami AVCBD_10_00

Źródło: [Baron i in., 2014, s. 77].

(8)

Rys. 1. Skupienia podobnych obszarów NTS3 Europy Środkowej wg: PCR_PLI_HEA, POPCH_11_91, AVCBD_10_00, DENS_08, OADR_08, GDP_08

Źródło: [Baron i in., 2014, s. 79].

(9)

6

* R

R 64

* Lin Rys

Rys nia p s. 2.

s. 3.

M

podz De PO

Wy PC GD

Mar

ziału endr OPC

ykre CR_P

DP_

rcin

u wsk rogr CH_

es p PLI _08

n Ba

kazu ram 11_

przeb I_HE

aron

uje n dla _91,

bieg EA

n, A

na po a obs

AV

gu a , PO

Artu

odzia szar VCB

aglo OPC

r O

ał na rów BD_

omer CH_

cho

a 5 sk w NT _10_

racj _11_

ojsk

kupi TS3 _00

ji dl _91

ki, A

ień.

Eu , DE

la ob , AV

Adam

urop ENS

bsza VCB

m P

py Ś S_0

arów BD_

Polk

rod 08, O

w N _10

ko, K

kow OAD

NTS 0_00

Kat

wej DR_

3 E 0, D

tarz

wg:

_08

Euro DEN

zyna

: PC 8, GD

opy NS_0

a W

CR_

DP_

Śro 08,

Warz

_PLI _08

dko OA

zech

I_H

owej ADR ha

HEA

j wg R_08 A,

g:

8,

(10)

R

t n z n n t u

2

r s m n j i w Rys

tod nyc zarz nyc nyc tzw unik

2. Z

rząd sow met na w jako i na w o

s. 4.

Pr tak ch w

ząd ch, ch. M w. d

knię

Zas W dzan wano todę wie ości ajcz osta

Wy Śro OA rzep kson wsk

zan w p Mo dobr ęcie

stos W ce nia o je ę de edzy iow zęśc atnie

ykre odko ADR prow nom kaźn nia

pier ożna rych e ew

sow elu

usł edn elfi y ek wym ciej ej f

es śr owe R_0

wad mic nikó

stra rws a pr h p wen

wan ws ług ną z

cką ksp m, c w fazie

redn ej w 08, G

dzo zny ów, ateg szej rzyp prak ntua

nie skaz gam

z n ą. M pertó choć

tra e pr

nich wg: P GDP one ych , po gicz j ko pus ktyk alny

me zan mi pu

najb Meto

ów ć w akc rac

h dla PCR P_0

w po odo zne olej szcz k o ych

eto ia p ubl bard oda [U wyni ie p

prz a zm R_P

8 opi ozw bne go jnoś zać, odpo h nie

dy przy iczn dziej a ta UNID

iki pra zek

mien PLI_

san wolił e do

i k ści , że owi epo

de ysz nym ej p

nal DO pos c o szta

nny _HE

ny p ły z o s kszt wa e dz iada owo

elfic złyc

mi i pow leży O, 2

stęp opat ałca

ych k EA,

pow zide sieb

tałto arto zięk ając odze

cki ch z i ks wsze y d 2007

pow tryw a si

każd PO

wyże enty bie

owa o cz ki ta cych eń,

ej zmi szta echn do g

7].

wani wan ę je

deg PCH

ej s yfik obs ania zerp

akie h s któ

an, ałtow

nyc grup Wy ia d ne s e w

go sk H_1

spos kow szar a p pać emu spec óre w

któ wan ch m py p ydaj delf są w w na

kup 11_9

sób wać, ry.

polit z u p cyfi wys

óre nie met pod ją o fick

war arrac

ieni 91,

b an , pr Na tyk doś pode fice stąp

bę pol tod dejść

oni kieg rtoś cyjn

ia d AV

naliz rzez leży i w świ ejśc

i p piły

dą lity stu ć ek sąd go o ścia nie

dla o VCB

zy z z p y u w za

adc ciu

pot y na

wp yki w

udió kstr dy o obra ami zap

obsz BD_

z w ryz uzna

akre czeń mo trze a inn

pływ w t ów rapo

o c abia

lic pisy

zaró _10_

wyko zma

ać, esie ń o ożliw

bom nyc

wały tym

pro oluj char

ane czbo ywa

ów N _00,

orzy at w

że e u bsz we m m ch o

y n m za osp jący rakt

są owy ane

NTS , DE

ysta wiąz

w usług

zaró jes mie obsz

na m akre pekt ych terz nu ymi

osą S3 E ENS

anie zki

pro g p ów st d ejsc zara

mod esie tyw h, op ze d ume

i. D ądy

Euro S_0

em wy oce pub pod obr ca,

ach

dele , za wnyc par de f eryc Dop y o

opy 8,

me ybra sac licz dob rani ora .

e za asto ch rtyc fact czni pier cha e- a- ch

z- b- ie az

a- o- – ch to ie ro a-

(11)

rakterze jakościowym. Metoda delficka pozwala budować na osądach liderów opinii, ekspertów w różnych dziedzinach i jako taka stanowi dobre uzupełnienie dla prac analitycznych w programowaniu polityki [Turoff, 2002].

Studia delfickie dotyczą zawsze kwestii, na temat których posiada się niepewną lub niekompletną wiedzę. W innym razie istnieją bardziej efektywne metody procesu decyzyjnego. Eksperci są angażowani na podstawie wiedzy i doświad- czenia, a sedno metody polega na ich ankietowaniu w dwóch lub więcej rundach.

Podczas kolejnych rund eksperci poznają wyniki rund wcześniejszych i oceniają te same kwestie jeszcze raz – po uzyskaniu opinii innych ekspertów [UNIDO, 2007]. W pracach prowadzonych metodą delficką zwraca się uwagę na: ważność zjawisk, prawdopodobieństwo ich wystąpienia lub gotowość do ich wdrożenia, przewidywane trendy, przewidywane czasy wystąpienia zjawisk lub ich wpływu na inne elementy systemu. Głównym celem zastosowania tej metody jest „osiąga- nie klarowności w danej sytuacji decyzyjnej, która może jawić się nieczytelna przez dużą dozę niepewności” [Godet i in., 2006]. Dobrze przeprowadzone postę- powanie delfickie może służyć za podstawę formułowania scenariuszy [Godet i Roubelat, 1996] lub także i pożądanej wizji przyszłości [Klasik i Biniecki, 2014].

W projekcie ADAPT2DC badanie delfickie zostało przeprowadzone w dwóch rundach, z wykorzystaniem kwestionariuszy dedykowanych dla:

− usług społecznych i ich infrastruktury na obszarach miejskich,

− usług społecznych i ich infrastruktury na obszarach wiejskich,

− infrastruktury i usług sieciowych na obszarach miejskich,

− infrastruktury i usług sieciowych na obszarach wiejskich.

W rundzie drugiej weryfikowano jedynie tezy, co do których nie została uchwycona zgodność w rundzie pierwszej. Tezy zostały sformułowane w wyniku tzw. field studies przeprowadzonych według spójnej metodyki [Baron, Ochojski i Polko, 2012] w sześciu obszarach tematycznych – dla usług związanych z: opieką społeczną, ochroną zdrowia, mieszkalnictwem, zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, transportem publicznym i drogownictwem – oraz w sied- miu lokalizacjach (o skali odpowiadającej gminie lub powiatowi) w Europie Środkowej⁷. Przykładowe fragmenty rdzeniowej części kwestionariusza rundy I badania delfickiego na temat infrastruktury i usług sieciowych na obszarach wiejskich przedstawiono w tab. 2.

7 Opracowane wyniki analizy field studies stanowią rozdział 3 monografii wydanej w ramach projektu [Baron i in., 2014].

(12)

Tabela 2. Fragmenty kwestionariusza rundy I badania delfickiego na temat infrastruktury i usług sieciowych na obszarach wiejskich

Nr Tezy przed 2020 r. po 2020 r.

I.1 Koszty utrzymania infrastruktury wodno-kanalizacyjnej na osobę będą wzrastały ze względu na zmniejszającą się liczbę miesz- kańców

Tak Nie Tak Nie

I.2 Udział ruchu pieszego i rowero- wego znacząco wzrośnie, stając się uzupełnieniem dla publicznych usług transportowych o krótkim zasięgu (lokalnych usług transportu publicznego)

Tak Nie Tak Nie

I.3 Niektóre obszary Europy Środko- wej staną przed wyzwaniem związanym z istotnym ogranicze- niem istniejących źródeł zaopa- trzenia w wodę, co będzie miało wpływ na poziom cen wody

Tak Nie Tak Nie

Nr Tezy

przed 2020 r.

W = wzrost S = stabilizacja Z = zmniejszenie

po 2020 r.

W = wzrost S = stabilizacja Z = zmniejszenie II.1. Nowe technologie (np. środowiskowe,

transportowe) wymagane przez europejskie oraz światowe dyrektywy spowodują … kosztów ponoszonych przez operatorów transportu publicznego o krótkim zasięgu (lokalnych usług transportu publicznego)

W S Z W S Z

II.2 Poziom krajowego/regionalnego współfinansowania lokalnych usług transportu publicznego będzie charakteryzował się … w związku ze zmianami legislacyjnymi oraz polityką państwa

W S Z W S Z

II.3 Poziom krajowego/regionalnego współfinansowania inwestycji w infrastrukturę lokalnego transportu publicznego będzie charakteryzował się … w związku ze zmianami legislacyjnymi oraz polityką państwa

W S Z W S Z

(13)

cd. tabeli 2

Nr Tezy

przed 2020 r.

Z = znacząco U = umiarkowanie

N = nie

po 2020 r.

Z = znacząco U = umiarkowanie

N = nie III.1. Dostępność infrastruktury wodno-

-kanalizacyjnej będzie … deter- minowała stały wzrost populacji (poprzez osiedlanie się na danym obszarze)

Z U N Z U N

III.2 Nowe sposoby dostaw wody będą

… wpływały na jej cenę

Z U N Z U N

III.3 Inwestycje w infrastrukturę siecio- wą, w tym w szczególności wodno-kanalizacyjną, transportową doprowadzą … do odwrócenia trendu depopulacji

Z U N Z U N

Źródło: M. Baron, A. Ochojski, A. Polko w ramach projektu ADAPT2DC.

Po zebraniu odpowiedzi od ekspertów pochodzących z różnych krajów Eu- ropy Środkowej (ankiety gromadzone były za pomocą aplikacji internetowej) dokonano zestawienia wyników i na tej podstawie przygotowano kwestionariusz rundy II, który odpowiednio ukształtował się tak, jak we fragmentach przedstawiono to w tab. 3 (można zauważyć, że całkowicie uzgodnione w I rundzie zo- stały tezy z grupy I oraz tezy III.2 i III.3).

Wyniki prac przeprowadzonych metodą delficką wykorzystano do przygo- towania dokumentu Position Paper [Ehrlich i in., 2014]. Został on opracowany jako materiał wyjściowy do menedżerskiej i politycznej dyskusji nad zagadnie- niami adaptacji usług publicznych w Europie Środkowej do zmian demograficznych. W dalszej kolejności przyczynił się do prac nad wspólną strategią adaptacji obszarów dotkniętych zmianami demograficznymi w Europie Środkowej. Jak zapisano w Position Paper, „wiedza powzięta ze studium delfickiego i identyfi- kacja kluczowych wyzwań, pozwalają na wzięcie pod uwagę szerszego kontek- stu dla rekomendacji dotyczących polityki oraz budowania ponadnarodowej wizji świadczenia usług”. Podkreśla się także, że metodą delficką potwierdzono część przesłanek do realizacji projektu i jego założeń merytorycznych, ale też pewne z nich zostały zakwestionowane. Stanowiło to impuls do dyskusji w gro- nie interesariuszy projektu.

(14)

Tabela 3. Fragmenty kwestionariusza rundy II badania delfickiego na temat infrastruktury i usług sieciowych na obszarach wiejskich Nr Tezy przed 2020 r. W = wzrost S = stabilizacja Z = zmniejszenie po 2020 r. W = wzrost S = stabilizacja Z = zmniejszenie

Wyniki rundy I II.1. Nowe technologie (np. środowiskowe, transportowe) wymagane przez europejskie oraz światowe dyrektywy spowodują … kosztów ponoszonych przez operatorów transportu publicznego o krótkim zasięgu (lokalnych usług transportu publicznego)

W S W S 47% – W 37% – S 38% – W 38% – S II.2 Poziom krajowego/regionalnego współfinansowania lokalnych usług transportu publicznego będzie charakteryzował się … w związku ze zmianami legislacyjnymi oraz polityką państwa

W S W S 45% – W 39% – S 47% – W 30% – S II.3 Poziom krajowego/regionalnego współfinansowania inwestycji w infrastrukturę lokalnego transportu publicznego będzie charakteryzował się … w związku ze zmianami legislacyjnymi oraz polityką państwa

W S 39% – W 36% – S Nr Tezy

przed 2020 r. Z = znacząco U = umiarkowanie N = nie po 2020 r. Z = znacząco U = umiarkowanie N = nie

Wyniki rundy I III.1. Dostępność infrastruktury wodno-kanalizacyjnej będzie … determinowała stały wzrost populacji (poprzez osiedlanie się na danym obszarze)

Z U N Z U N 27% - Z 46% - U 27% - N 31% - Z 31% - U 38% - N Źródło: M. Baron, A. Ochojski, A. Polko w ramach projektu ADAPT2DC.

(15)

Podsumowanie

Opisane w niniejszym artykule zastosowanie w jednym przedsięwzięciu rozłącznych metod: taksonomicznych i prospektywnej pozwoliło ujawnić zalety takiego podejścia. Założeniem autorów – a także konsorcjum projektowego ADAPT2DC – nie było traktowanie tego podejścia jako sposobu na triangulację metod badawczych. Świadomie każdą z metod zorientowano na inny cel po- znawczy, zakładając, że te cele muszą się uzupełniać, by stworzyć możliwie pełny obraz na potrzeby zarządzania strategicznego usługami publicznymi oraz kształtowania polityki w tym zakresie. Przeplatanie podejścia opartego na faktach z podejściem eksponującym znaczenie wiedzy eksperckiej i intuicji przy- niosło zamierzony efekt. Wywołano dyskusję otwartą na przyszłość, inspirującą do poszukiwania wyzwań wynikających z możliwej przyszłej nieciągłości dobrze rozpoznanych obecnie procesów. Jednocześnie w sposób możliwie jak naj- bardziej obiektywny wskazano terytoria, które w pierwszej kolejności powinny nawiązywać partnerską współpracę, by efekty wzajemnego uczenia się i mierze- nia się z wyzwaniami były jak największe.

Zaproponowany układ metod można modyfikować. Na inne potrzeby zwią- zane z zarządzaniem publicznym można także zmieniać zadane parametry i za- łożenia wyjściowe. Tego rodzaju spojrzenie warte jest dalszego testowania, wręcz eksperymentowania, w różnych warunkach w sektorze publicznym i nie tylko. Proponowane podejście może być przydatne nie tylko w fazie programowania, ale może także stać się podwaliną stałego obserwatorium procesów roz- wojowych w regionach, w tym narzędziem ewaluacji polityki.

Literatura

Barczyk S., Baron M., Biniecki J. i in. (2013), Efektywne świadczenie miejskich usług publicznych. Analiza – zarządzanie – polityka, Wydawnictwo Uniwersytetu Eko- nomicznego, Katowice.

Baron M., Ochojski A., Polko A. (2012), Field Study Guidelines, Guidelines for WP3.2.2 Implementation, ADAPT2DC, University of Economics, Katowice.

Baron M., Ochojski A., Polko A. i in. (2014), Economics and Strategic Management of Local Public Services in Central Europe. Towards Multidisciplinary Analysis of Infrastructure and Service Costs, Institute of Sociology, Academy of Sciences of the Czech Republic, Prague.

Ehrlich K., Schaarwächter M. i in. (2014), Position Paper. A Joint Transnational Vision for Future Provision of Infrastructures and Services in Shrinking Regions and Cities of Central Europe, ADAPT2DC, Leibniz Institute for Regional Geography, Leipzig.

(16)

Gatnar E. (1998), Symboliczne metody klasyfikacji danych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Gatnar E., Walesiak M. (2004), Metody statystycznej analizy wielowymiarowej w bada- niach marketingowych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław.

Godet M. i in. (2006), Strategic Foresight (la prospective) – Problems and Methods, LIPSOR Working Paper, Issue 20, Paris.

Godet M., Roubelat F. (1996), Creating the Future: The Use and Misuse of Scenarios,

„Long Range Planning”, Vol. 29, No. 2, s. 164-171.

Grabiński T., Wydymus S., Zeliaś A. (1983), Metody prognozowania rozwoju społecz- no-gospodarczego, PWE, Warszawa.

Grabiński T., Wydymus S., Zeliaś A. (1989), Metody taksonomii numerycznej w mode- lowaniu zjawisk społeczno-gospodarczych, PWN, Warszawa.

Head B. (2010), Evidence-based Policy: Principles and Requirements [w:] Strengthe- ning Evidence-based Policy in the Australian Federation, Roundtable Proceedings, Canberra, 17-18 August 2009, Commonwealth of Australia, s. 13-26.

Heffner K., Gibas P. (2007), Analiza ekonomiczno-przestrzenna, Wydawnictwo Akade- mii Ekonomicznej, Katowice.

Heijden K. van der (2000), Planowanie scenariuszowe w zarządzaniu strategicznym, Oficyna Ekonomiczna, Kraków.

Kaplan R.S., Norton D.P. (2001), Strategiczna karta wyników. Jak przełożyć strategię na działanie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Klasik A., Biniecki J. (2014), Metropolitalny foresight strategiczny – studium przypadku Górnośląskiego Obszaru Metropolitalnego [w:] F. Kuźnik (red.), Badania miejskie i regionalne. Doświadczenia i perspektywy, „Studia Komitetu Przestrzennego Za- gospodarowania Kraju PAN”, Tom CLX, Warszawa, s. 82-110.

Klasik A., Biniecki J., Ochojski A. (2014), Metropolitalny foresight kulturalny. Metodo- logia i studium przypadku, „Studia Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN”, Tom CLX, Warszawa.

Klasik A., Kuźnik F., Biniecki J. i in. (2011), Studia prospektywne metropolitalnych usług publicznych w Górnośląskim Obszarze Metropolitalnym [w:] J. Bondaruk (red.), Wizja przyszłości metropolitalnych usług publicznych w Górnośląskim Ob- szarze Metropolitalnym, Główny Instytut Górnictwa, Katowice.

Kukuła K. (2000), Metoda unitaryzacji zerowej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.

Kuźnik F. (2012), Polityka rozwoju i zarządzanie usługami publicznymi w strukturach samorządowych, „Studia Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN”, Tom CXLIII, Warszawa.

Młodak A. (2006), Analiza taksonomiczna w statystyce regionalnej, Difin, Warszawa.

Pawełek B. (2008), Metody normalizacji zmiennych w badaniach porównawczych złożonych zjawisk ekonomicznych, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego, Kraków.

(17)

Perera S., Schoch H., Sabaratnam S. (2007), Adoption of the Balanced Scorecard in Local Government Organizations: An Exploratory Study, „Asia-Pacific Management Accounting Journal”, Vol. 2, Iss. 1, s. 53-70.

Turoff M. (2002), General Applications: Policy Delphi [w:] H.A. Linstone, M. Turoff (red.), The Delphi Method. Techniques and Applications, reedycja internetowa z roku 2002, http://is.njit.edu/pubs/delphibook/delphibook.pdf.

UNIDO (2007), Foresight technologiczny. Podręcznik, opracowanie oryginału UNIDO, polskie wydanie: Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa.

Zeliaś A., red. (2000), Taksonomiczna analiza przestrzennego zróżnicowania poziomu życia w Polsce w ujęciu dynamicznym, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Kraków.

THE USE OF SELECTED TAXONOMIC AND FORESIGHT METHODS IN POLICY MAKING AND STRATEGIC PUBLIC MANAGEMENT Summary: The paper aims at presenting method approach to complex analysis in sup- port of policy making and strategic public management. Taxonomic methods are used to identify similar regions that can benefit of mutual learning and improve their perfor- mance in public service delivery. Delphi study is proposed to better understand public service futures and increase adaptation capacities on different levels of governance. The methods are illustrated with samples of ADAPT2DC project („New innovative solutions to adapt governance and management of public infrastructures to demographic change”) works and reflections concerning their application.

Keywords: public services, strategic management, policy making, local development, regional development, Ward’s method, k-means algorithm, Delphi method.