L U B L I N – P O L O N I A
VOL. XLVI, 1 SECTIO H 2012
Katedra Finansów i RachunkowoĞci Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocáawiu
JAROS àAW DZIUBA
Wykorzystanie przychodów zwrotnych w finansowaniu miast...
na prawach powiatu
The application of refundable revenues in district municipalities financing
Wprowadzenie
Uprawnienie do pozyskiwania przychodów zwrotnych przez jednostki samorz ądu terytorialnego (JST) wynika m.in. z przepisów Europejskiej Karty Samorz ądu Lokal- nego
1. Akcentuje ona przede wszystkim inwestycyjne wykorzystanie pozyskanych t ą drogą Ğrodków, stwierdzając w art. 9, Īe „dla potrzeb finansowania nakáadów inwestycyjnych spo áecznoĞci lokalne powinny mieü dostĊp do krajowego rynku kapita áowego, w granicach okreĞlonych prawem”.
W pozyskiwaniu przychodów zwrotnych, tworz ących dáug samorządowy, JST mog ą kierowaü siĊ róĪnymi motywami. Celem artykuáu jest identyfikacja gáównych przes áanek uzasadniających wykorzystanie przychodów zwrotnych w finansowaniu JST oraz okre Ğlenie skali tego wykorzystania na przykáadzie miast na prawach powiatu.
1. Przesáanki wykorzystania przychodów zwrotnych w finansowaniu miast na prawach powiatu
Pozyskiwanie przychodów zwrotnych jest nast Ċpstwem istniejących potrzeb po Īyczkowych. Potrzeby te wynikają z róĪnych zdarzeĔ ekonomiczno-finansowych.
1 Dz.U. z 1994 r. nr 124 poz. 607.
Wed áug art. 89 ustawy z 28.08.2009 r. o finansach publicznych
2JST mog ą zaciągaü kredyty i po Īyczki oraz emitowaü papiery wartoĞciowe na:
1) pokrycie wyst Ċpującego w ciągu roku przejĞciowego deficytu budĪetu, 2) finansowanie planowanego deficytu bud Īetu,
3) sp áatĊ wczeĞniej zaciągniĊtych zobowiązaĔ z tytuáu emisji papierów wartoĞ- ciowych oraz zaci ągniĊtych poĪyczek i kredytów,
4) wyprzedzaj ące finansowanie dziaáaĔ finansowanych ze Ğrodków pochodzących z bud Īetu Unii Europejskiej.
Mo Īna zatem przyjąü, Īe bezpoĞrednią przyczyną wykorzystania przychodów zwrotnych w gospodarce finansowej JST jest konieczno Ğü zapewnienia równowagi finansowej bud Īetu w związku z brakiem zbilansowania dochodów i wydatków oraz konieczno Ğcią spáaty wczeĞniej zaciągniĊtych zobowiązaĔ. Istnieje przy tym w teo- rii finansów publicznych wiele argumentów ekonomicznych i pozaekonomicznych przemawiaj ących za zwrotnym finansowaniem niektórych przedsiĊwziĊü i zadaĔ samorz ądowych.
Jeden z takich argumentów mo Īna wysunąü, odwoáując siĊ do zasad etyki, a prze- de wszystkim zasady sprawiedliwo Ğci. Jako zgodne z tą zasadą moĪna uznaü takie finansowanie, podczas którego finansuj ący mają moĪliwoĞü korzystania z efektów tego finansowania, a korzystaj ący są zobowiązani do ponoszenia kosztów. JeĞli efekty wydatkowania Ğrodków są jednorazowe i natychmiastowe, to powinny byü finansowane z bie Īących dochodów podatkowych przez obecnych mieszkaĔców JST. Natomiast je Īeli efekty te mają charakter dáugofalowy i bĊdą dostĊpne takĪe dla przyszáych mieszka Ĕców, zasadne wydaje siĊ obciąĪenie ich kosztami realizowanego przedsiĊ- wzi Ċcia. MoĪe to nastąpiü poprzez jego finansowanie dáugiem, którego spáata nastąpi w przysz áoĞci, a jej Ĩródáem bĊdą podatki páacone przez przyszáych mieszkaĔców
3. Idea ta zwana jest tak Īe zasadą równoĞci miĊdzypokoleniowej i geograficznej.
Po Īyczka stanowi obciąĪenie dla poĪyczkobiorcy w postaci kosztów jej obsáu- gi. W przypadku po Īyczki publicznej ciĊĪar ten poniosą podatnicy w przyszáoĞci, w trakcie sp áaty dáugu. BĊdzie on jednak tym mniej dotkliwy, im wiĊksze korzyĞci gospodarcze uzyska si Ċ wskutek zaangaĪowania pozyskanego kapitaáu
4. Najwi Ċksze korzy Ğci wystąpią w przypadku finansowania przedsiĊwziĊü generujących w przyszáoĞci dochody, które pokryj ą koszty zadáuĪenia
5. W takim wariancie bud Īet bieĪący JST w ogóle nie zostanie obci ąĪony ciĊĪarem dáugu, a spoáecznoĞü lokalna dodatkowo odniesie korzy Ğci związane np. z oĪywieniem gospodarczym, spadkiem bezrobocia, wzrostem jako Ğci Īycia itp. Cechy takich przedsiĊwziĊü posiadają inwestycje w obiekty
2 Dz.U. nr 157, poz. 1240 z póĨn. zm.
3 R. A. Musgrave, Should we Have a Capital Budget?, „The Review of Economics and Statistics”, vol.
45, nr 2 (May, 1963), s. 135.
4 System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. PolaĔski, B. WoĨniak, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 701.
5 P. M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2000, s. 365.
dzia áające na zasadzie samofinansowania w formie np. spóáek komunalnych. Instru- mentem d áuĪnym, w którego konstrukcjĊ wbudowany jest przedstawiony mechanizm, s ą obligacje przychodowe.
W áaĞciwe ukierunkowanie polityki inwestycyjnej JST moĪe siĊ takĪe przyczyniü do zmniejszenia kosztów Ğwiadczenia usáug publicznych, a wiĊc redukcji wydatków bud Īetowych. Przykáadem moĪe byü np. wymiana Ğrodków transportu publicznego na bardziej nowoczesny i mniej kosztoch áonny. Redukcja kosztów w róĪnych obszarach funkcjonowania gospodarki komunalnej poprzez unowocze Ğnienie infrastruktury mo Īe przewyĪszaü koszt obsáugi dáugu, czyniąc finansowanie kapitaáem obcym ekonomicznie uzasadnionym
6.
Inwestycje infrastrukturalne s ą wysoce kosztocháonne, przez co budĪety sa- morz ądowe nierzadko nie są w stanie ich udĨwignąü. Brak takich inwestycji moĪe wywo áywaü tzw. koszty zaniechania, takie jak np. záa jakoĞü Ğwiadczonych usáug publicznych lub ich cz ĊĞciowy brak. Koszty te są trudne do zmierzenia i czĊsto wáadza publiczna nie jest ich Ğwiadoma. Sfinansowanie inwestycji kapitaáem obcym umoĪli- wia nie tylko ich przeprowadzenie, czyli unikni Ċcie kosztów zaniechania, ale takĪe znacz ąco przyspiesza realizacjĊ projektu w porównaniu ze stopniowym gromadzeniem Ğrodków z dochodów. PoniewaĪ inwestycje takie zwiĊkszają atrakcyjnoĞü JST, korzy- Ğci przez nie wygenerowane (np. wyĪsze ceny za nieruchomoĞci komunalne, wyĪsze czynsze, nowe inwestycje sektora prywatnego, nowe miejsca pracy, nowi mieszka Ĕcy, wy Īsze wpáywy podatkowe) mogą przewyĪszaü koszt obsáugi dáugu. Zatem szybkie wykonanie niezb Ċdnych inwestycji, nawet wykraczających poza bieĪące moĪliwoĞci bud Īetowe, leĪy w interesie JST. Dochody wygenerowane z przyspieszonego, dziĊki inwestycji, lokalnego rozwoju gospodarczego i poszerzenia bazy podatkowej uzasad- niaj ą poniesienie kosztu obsáugi dáugu. Warunkiem tego jest jednak przeznaczenie Ğrodków zwrotnych wáaĞnie na projekty rozwojowe, a nie na cele bieĪące.
Zastosowanie przychodów zwrotnych w finansowaniu inwestycji paradoksalnie, mimo pojawienia si Ċ kosztów tego kapitaáu, moĪe przyczyniü siĊ takĪe do zmniejszenia kosztów samej inwestycji. Wynika to, po pierwsze, ze wspomnianego ju Ī skrócenia cyklu inwestycyjnego w porównaniu z jego finansowaniem ograniczonymi w skali jednego roku bud Īetowego dochodami. Ze wzglĊdu na to, Īe duĪa czĊĞü kosztów inwestycji ma charakter sta áy, skrócenie cyklu powoduje spadek ogólnych nakáadów inwestycyjnych. Po drugie, mo ĪliwoĞü zwiĊkszenia, dziĊki zastosowaniu dodatkowego finansowania zwrotnego, zakresu inwestycji mo Īe spowodowaü zmniejszenie jej kosztu jednostkowego. Kolejny czynnik zmniejszaj ący realny koszt inwestycji wynika ze spadku warto Ğci pieniądza w czasie. PrzesuniĊcie w czasie spáaty dáugoterminowej po Īyczki moĪe spowodowaü, Īe jej realny ciĊĪar spáaty, jak i realne koszty jej ob- s áugi, okazaü siĊ mogą dla przyszáych mieszkaĔców niĪsze niĪ dla wspóáczesnych
7.
6 P. Swianiewicz, Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004, s. 133.
7 M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 102.
W gospodarce finansowej podmiotów publicznych równie Ī moĪna dostrzec, zna- ny cho üby w finansach przedsiĊbiorstw, mechanizm dziaáania dĨwigni finansowej.
Dzi Ċki zastosowaniu kapitaáów obcych zwiĊksza siĊ efektywnoĞü zaangaĪowania Ğrodków wáasnych. KorzyĞci ze zrealizowanych inwestycji w przeliczeniu na jed- nostk Ċ wkáadu wáasnego są wyĪsze niĪ przy wykorzystaniu wyáącznie finansowania w áasnego
8. W przeciwie Ĕstwie do dziaáalnoĞci komercyjnej korzyĞci tych czĊsto nie da si Ċ precyzyjnie ująü w jednostce pieniĊĪnej, stąd teĪ trudno oceniü skalĊ dziaáania mechanizmu d Ĩwigni finansowej.
Wysoko Ğü wydatków inwestycyjnych JST cechuje siĊ duĪą niestabilnoĞcią, co wynika ze zmienno Ğci potrzeb inwestycyjnych samorządu terytorialnego – zarówno w wymiarze terytorialnym, jak i czasowym. Aby ograniczy ü duĪe wahania zapo- trzebowania na dochody w okresach przeprowadzania inwestycji, korzystne jest uzupe ánianie tych zwiĊkszonych potrzeb przychodami zwrotnymi, co nie powoduje waha Ĕ ani wysokoĞci podatków, ani zakresu realizacji zadaĔ bieĪących.
Inn ą przesáanką finansowania inwestycji kapitaáem zwrotnym jest dąĪenie do optymalnej alokacji Ğrodków, wynikającej z bliskich relacji pomiĊdzy finansującymi a realizatorami przedsi ĊwziĊcia i korzystającymi z niego. Przykáadowo w sytuacji gdy kapita á jest pozyskany wprost od mieszkaĔców wspólnoty (np. poprzez emisjĊ obligacji), wyst Ċpująca wiĊĨ emocjonalna skutkuje bezpoĞrednią presją ze strony opinii publicznej na w áadzĊ, zwiĊkszającą racjonalnoĞü wykorzystania Ğrodków zwrotnych.
Kolejnym argumentem przemawiaj ącym za korzystaniem przez JST z przycho- dów zwrotnych jest mo ĪliwoĞü pozyskania Ğrodków pomocowych Unii Europejskiej.
Absorpcja takich funduszy wymaga jednak, zgodnie z zasad ą wspóáfinansowania, posiadania wk áadu wáasnego oraz finansowania wyprzedzającego – zgodnie z zasadą refundacji. Ze wzgl Ċdu na duĪe koszty inwestycji ich zapewnienie przekracza czĊsto mo ĪliwoĞci finansowe budĪetów, szczególnie maáych jednostek. Zamyka im to drogĊ do starania si Ċ o Ğrodki pomocowe i w konsekwencji powoduje rezygnacjĊ z prze- prowadzenia inwestycji ze wszystkimi tego negatywnymi nast Ċpstwami. Przychody zwrotne, zapewniaj ąc niezbĊdny wkáad wáasny, a takĪe finansowanie wyprzedza- j ące, mogą staü siĊ istotnymi instrumentami zwiĊkszającymi absorpcjĊ funduszy unijnych.
Powy Īsze przesáanki uzasadniają finansowanie przychodami zwrotnymi wydat- ków inwestycyjnych, natomiast nie da si Ċ nimi uzasadniü pokrywania nierozwojo- wych wydatków bie Īących. Nie moĪna takiego dziaáania uznaü za sprawiedliwe, nie wyst ąpią teĪ w tym przypadku takie efekty, jak dĨwignia finansowa, przyspieszony rozwój gospodarczy czy zmniejszenie kosztów funkcjonowania. Równie Ī cel sta- bilizowania potrzeb dochodowych nie mo Īe byü brany pod uwagĊ, gdyĪ wydatki bie Īące cechują siĊ wysoką stabilnoĞcią. NaleĪy zgodziü siĊ z poglądem, Īe finanso-
8 A. KopaĔska, ZewnĊtrzne Ĩródáa finansowania inwestycji jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2003, s. 69.
wanie d áugiem wydatków bieĪących powinno byü stosowane tylko w wyjątkowych sytuacjach. Jest to zgodne z tzw. z áotą reguáą zrównowaĪonego budĪetu bieĪącego, która zak áada, Īe wydatki bieĪące powinny zawsze znaleĨü pokrycie w bieĪących dochodach
9.
Teoretyczne motywy wykorzystania przychodów zwrotnych w najwi Ċkszym stopniu mo Īna zaobserwowaü wáaĞnie na samorządowym poziomie wáadzy publicznej.
W zwi ązku z „bliskoĞcią” wyborców lokalni politycy kierują siĊ bardziej racjonalnymi przes áankami zaciągania dáugu niĪ ma to miejsce na szczeblu centralnym
10. Przepro- wadzone badanie ankietowe
11potwierdzi áo, Īe wáadze samorządowe są Ğwiadome przede wszystkim inwestycyjnego przeznaczenia Ğrodków zwrotnych (tab. 1).
Tabela 1. Przyczyny korzystania z przychodów zwrotnych przez miasta na prawach powiatu
Jakie są podstawowe przyczyny pozyskiwania przez miasto przychodów zwrotnych (z tytuáu kredytów, poĪyczek, emisji obligacji)?
Liczba udzielonych odpowiedzi na miejscu:
1 2 3
Brak Ğrodków na realizacjĊ absolutnie niezbĊdnych zadaĔ bieĪących 1 0 1 ChĊü realizacji inwestycji podnoszących konkurencyjnoĞü miasta 12 11 4 DąĪenie do obniĪenia kosztów inwestycji poprzez skrócenie czasu
ich realizacji 0 3 5
ChĊü skorzystania z preferencyjnego oprocentowania oraz moĪliwoĞci
umorzenia czĊĞci poĪyczki 2 3 6
ChĊü pozyskania wspóáfinansowania/prefinansowania projektu
realizowanego z udziaáem Ğrodków UE 12 7 4
Brak Ğrodków na spáatĊ zobowiązaĔ 2 1 2
ChĊü wczeĞniejszej spáaty zadáuĪenia zaciągniĊtego na mniej
korzystnych warunkach 1 5 2
Inne przesáanki 0 0 0
ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie badaĔ ankietowych.
Na pytanie o przyczyny pozyskiwania przez miasto na prawach powiatu przy- chodów zwrotnych wi ĊkszoĞü ankietowanych wskazaáa na „chĊü realizacji inwestycji podnosz ących konkurencyjnoĞü miasta” oraz „chĊü pozyskania wspóáfinansowania/
9 P. Swianiewicz, Finanse lokalne – teoria i praktyka, s. 131.
10 A. Szewczuk, Dáug lokalny szansą na realizacjĊ strategii rozwojowych jednostek samorządu teryto- rialnego, [w:] Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu SzczeciĔskiego, Szczecin 2009, s. 459.
11 AnkietĊ skierowano drogą pocztową do skarbników wszystkich 65 miast na prawach powiatu. Odpo- wiedziaáo na nią 28 respondentów, czyli poziom zwrotnoĞci wyniósá 43%.
prefinansowania projektu realizowanego z udzia áem Ğrodków Unii Europejskiej”
12. Bior ąc pod uwagĊ fakt, Īe takie projekty mają gáównie charakter inwestycyjny, od- powied Ĩ taka równieĪ Ğwiadczy o zamiarze inwestycyjnego przeznaczenia Ğrodków po Īyczkowych.
2. Analiza wykorzystania przychodów zwrotnych przez miasta na prawach powiatu w latach 2008–2010
Analiza wykorzystania przychodów zwrotnych przez miasta na prawach powia- tu mo Īe byü dokonana przy wykorzystaniu metody strumieniowej oraz zasobowej.
W pierwszym przypadku badaniu podlegaj ą strumienie przychodów pozyskiwanych w ci ągu roku budĪetowego, a w drugim przypadku uwaga jest skoncentrowana na poziomie zad áuĪenia na koniec roku budĪetowego.
Miasta na prawach powiatu pozyska áy w 2008 r. przychody zwrotne o wartoĞci ponad 3,6 mld z á. Na wielkoĞü tĊ skáadaáy siĊ gáównie instrumenty kredytowo-po- Īyczkowe, których udziaá przekroczyá 94% (tab. 2). W 2009 r. wartoĞü pozyskanych przychodów zwrotnych wzros áa o ponad 118% – do prawie 7,6 mld zá. Byáo to spowo- dowane pogorszeniem, w wyniku spowolnienia gospodarczego, sytuacji finansowej JST, szczególnie w zakresie pozyskanych dochodów w áasnych, i wzrostem liczby bud Īetów deficytowych wzglĊdem roku poprzedniego. Podczas gdy w 2008 r. budĪety 45 miast zamkn Ċáy siĊ deficytami, których áączna suma nieco przekroczyáa 2 mld zá, to w 2009 r. ju Ī w 63 jednostkach budĪet wykonano z deficytem o áącznej wartoĞci prawie 6 mld z á. Warto zauwaĪyü, Īe plany budĪetowe przewidywaáy na ten rok de- ficyty o áącznej sumie ponad 9,3 mld zá i ta wartoĞü staáa siĊ podstawą wyznaczenia potrzeb po Īyczkowych miast, których plan zostaá zrealizowany w 90%. Pozytywnym zjawiskiem jest to, Īe pomimo spadku dochodów wáasnych miasta utrzymaáy rozmiar wydatków maj ątkowych, które nawet wzrosáy o ponad 10%. MoĪliwe to byáo dziĊki m.in. zwi Ċkszeniu skali pozyskanych Ğrodków zwrotnych.
Wysokiej dynamice wzrostu przychodów zwrotnych w 2009 r. towarzyszy áa te Ī zmiana ich struktury wedáug zastosowanych instrumentów dáuĪnych. Inten- syfikacja programów emisyjnych obligacji komunalnych, skutkuj ąca ponad dwu- nastokrotnym wzrostem warto Ğci emisji w stosunku do 2008 r., doprowadziáa do zwi Ċkszenia siĊ udziaáu tego instrumentu do 34% (z niespeána 6% w 2008 r.) przychodów zwrotnych, osi ągając wartoĞü prawie 2,7 mld zá. Na uwagĊ zasáuguje tu zw áaszcza aktywnoĞü emisyjna Warszawy, która w 2009 r. wyemitowaáa papiery na kwot Ċ prawie 1,5 mld zá w ramach programu emisyjnego opiewającego na 4 mld zá.
12 J. Dziuba, Znaczenie przychodów zwrotnych w procesie absorpcji Ğrodków pomocowych Unii Euro- pejskiej przez miasta na prawach powiatu, [w:] Finanse i rachunkowoĞü – teoria i praktyka, red. J. Adamek, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocáawiu nr 121, Wydawnictwo UE we Wrocáawiu, Wrocáaw 2010, s. 168.
Kolejny badany rok 2010 charakteryzowa á siĊ niewielkim spadkiem wartoĞci przy- chodów zwrotnych o niespe ána 6% z zachowaniem dotychczasowej ich struktury instrumentalnej.
Tabela 2. Przychody zwrotne miast na prawach powiatu
Wyszczególnienie
2008 2009 2010
mln zá % mln zá % mln zá %
Przychody zwrotne, w tym: 3 600,92 100,00 7 851,55 100,00 7 392,69 100,00
• Kredyty i poĪyczki, w tym: 3 387,53 94,07 5 160,75 65,73 5 000,83 67,65 na pokrycie wydatków „unijnych” 359,99 10,00 738,27 9,40 656,71 8,88
• Papiery wartoĞciowe, w tym: 213,39 5,93 2 690,80 34,27 2 391,86 32,35 na pokrycie wydatków „unijnych” 0,56 0,02 59,64 0,76 121,61 1,64 Przychody zwrotne na pokrycie
wydatków „unijnych” 360,55 10,01 797,91 10,16 778,32 10,53
ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budĪetów miast na prawach powiatu w latach 2008–2010, www.mf.gov.pl.
Jednym z motywów finansowania zwrotnego jest potrzeba zapewnienia wk áadu w áasnego lub finansowania wyprzedzającego projektów realizowanych z udziaáem Ğrodków Unii Europejskiej. W strukturze instrumentalnej tej kategorii przychodów dominuj ą kredyty i poĪyczki, natomiast znaczenie obligacji komunalnych jest nie- wielkie. Przychody zwrotne pozyskane na ten cel stanowi áy w kaĪdym badanym roku nieco ponad 10% przychodów zwrotnych ogó áem. W poprzednich latach udziaá ten by á wiĊkszy i siĊgaá np. w 2007 r. 35%, a w 2006 r. 24,6%. Przeprowadzone dla tego okresu badania wskazuj ą, Īe istnieje dodatnia zaleĪnoĞü pomiĊdzy skalą absorpcji przez miasta na prawach powiatu funduszy unijnych a wielko Ğcią pozyskiwanych w zwi ązku z projektami unijnymi przychodów zwrotnych. Stanowią one zatem istotny czynnik zwi Ċkszający skalĊ absorpcji funduszy unijnych
13.
Zobowi ązania miast na prawach powiatu dominują w strukturze podmiotowej d áugu JST (tab. 3). Ich wartoĞü wzrosáa z poziomu 12,8 mld zá na koniec 2008 r. do ponad 23,4 mld z á na koniec 2010 r. Stanowiáy one na koniec badanego okresu ponad 42,5% zobowi ązaĔ wszystkich JST, a w 2009 r. nawet 46,5%. Dáug JST w relacji do pa Ĕstwowego dáugu publicznego (PDP) wykazywaá tendencjĊ wzrostową z poziomu 5,6% na koniec 2008 r. do 7,1% w 2010 r., w tym zobowi ązania miast na prawach powiatu stanowi áy w 2010 r. nieco ponad 3% PDP, po wzroĞcie z 2,1% w 2008 r.
i 2,7% w 2009 r.
13 Ibid., s. 178.
Tabela 3. Struktura podmiotowa dáugu jednostek samorządu terytorialnego Wyszczególnienie
2008 2009 2010
mln zá % mln zá % mln zá %
JST ogóáem: 28 774,69 100,0 40 294,34 100,0 55 093,87 100,0
gminy 10 821,05 37,6 14 611,05 36,3 21 929,61 39,8
miasta na p.p. 12 775,29 44,4 18 729,82 46,5 23 437,52 42,5
powiaty 2 888,91 10,0 3 907,31 9,7 5 435,59 9,9
województwa 2 289,45 8,0 3 046,16 7,6 4 291,15 7,8
ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budĪetów miast...
W badanym okresie wszystkie szczeble samorz ądu terytorialnego odnotowaáy dodatni ą dynamikĊ zadáuĪenia. NajwiĊkszym przyrostem dáugu charakteryzowaá si Ċ szczebel gminny (wzrost o ponad 102%). ZadáuĪenie miast na prawach powiatu zwi Ċkszyáo siĊ o ponad 83%, a w samym 2009 r. o ponad 46% i byá to najwyĪszy roczny przyrost d áugu tej grupy jednostek od 2002 r.
Struktura zad áuĪenia miast na prawach powiatu wedáug tytuáów dáuĪnych ksztaátuje si Ċ podobnie jak na innych szczeblach samorządu terytorialnego (tab. 4). Dominują w niej instrumenty aktywne, tzn. takie, które umo Īliwiają pozyskanie przychodów zwrotnych (kredyty, po Īyczki i dáuĪne papiery wartoĞciowe). WielkoĞü zobowiązaĔ wymagalnych jest marginalna, a przyj Ċte depozyty w ogóle nie wystĊpują. Udziaá kredytów i po Īyczek w 2008 r. przekraczaá 91%, a w ostatnich dwóch latach spadá do 85%. Na koniec 2009 r. zad áuĪenie obligacyjne miast na prawach powiatu wzrosáo o 146%, osi ągając ponad 14% udziaá w dáugu ogóáem, czemu przysáuĪyá siĊ znacząco wspomniany ju Ī program emisyjny Warszawy.
Tabela 4. Struktura przedmiotowa zadáuĪenia miast na prawach powiatu Wyszczególnienie
2008 2009 2010
mln zá % mln zá % mln zá %
Zobowiązania ogóáem 12 775,29 100,0 18 729,82 100,0 23 437,52 100,0 papiery wartoĞciowe 1 078,60 8,4 2 653,19 14,2 3 336,52 14,2
– dáugoterminowe 1 070,60 8,4 2 653,19 14,2 3 336,52 14,2
kredyty i poĪyczki 11 648,68 91,2 16 029,12 85,6 19 997,30 85,3 – dáugoterminowe 11 571,97 90,6 15 989,19 85,4 19 921,19 85,0
przyjĊte depozyty 0,0 0,0 0,0 0,0 0, 0,0
wymagalne zobowiązania 48,00 0,4 47,51 0,3 103,71 0,4
ħródáo: Opracowanie wáasne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budĪetów miast...
Warto zauwa Īyü, Īe zadáuĪenie z tytuáu zastosowanych instrumentów dáuĪnych niemal wy áącznie miaáo charakter dáugoterminowy, co Ğwiadczy o tym, Īe przychody pozyskane dzi Ċki nim sáuĪyáy osiągniĊciu równowagi finansowej budĪetu. Fakt, Īe wydatki maj ątkowe, w tym równieĪ inwestycyjne, badanych jednostek przewyĪszaáy wielko Ğü ich deficytów budĪetowych, potwierdza tezĊ, Īe miasta pozyskiwaáy przy- chody zwrotne g áównie na finansowanie projektów inwestycyjnych.
Zako Ĕczenie
Przes áanki zastosowania przychodów zwrotnych w gospodarce finansowej JST formu áowane przez teoriĊ finansów publicznych uzasadniają przede wszystkim inwestycyjne wykorzystanie pozyskanych t ą drogą Ğrodków. Praktyka zarządzania finansami na poziomie miast na prawach powiatu odpowiada w tym zakresie po- stulatom teoretycznym. Teza ta znajduje potwierdzenie zarówno w odpowiedziach ankietowanych skarbników miast, jak i w analizie poziomu i struktury przychodów zwrotnych oraz powsta áego w ten sposób zadáuĪenia.
Obserwowan ą w ostatnich latach wysoką dynamikĊ wzrostu aktywnoĞci poĪycz- kowej i d áugu badanych jednostek táumaczyü moĪna chĊcią utrzymania aktywnoĞci inwestycyjnej w warunkach luki dochodowej spowodowanej pogorszeniem otoczenia makroekonomicznego. Podkre Ğlenia wymaga fakt, Īe aktywnoĞü ta dotyczy takĪe rozpoczynania nowych projektów inwestycyjnych, a nie tylko kontynuacji tych roz- pocz Ċtych w okresie dobrej koniunktury gospodarczej
14. Motywacj ą dla utrzymania aktywno Ğci inwestycyjnej jest moĪliwoĞü pozyskania bezzwrotnego finansowania unijnego, zatem przychody zwrotne stanowi ą istotny czynnik zwiĊkszania absorpcji funduszy unijnych.
Pomimo wysokiej dynamiki przyrostu zad áuĪenia samorządowego nadal stanowi ono niewielki odsetek pa Ĕstwowego dáugu publicznego. Nieracjonalne wydają siĊ zatem prezentowane na pocz ątku 2011 r. pomysáy páynące z Ministerstwa Finansów, dotycz ące administracyjnego ograniczenia poziomu deficytów budĪetowych JST do 4% ich dochodów w 2012 r., a docelowo do 1% w 2015 r. W opinii samorz ądowców skutkiem tego by áby spadek aktywnoĞci inwestycyjnej oraz zmniejszenie absorpcji fun- duszy unijnych przez JST, natomiast efekt w postaci ograniczenia PDP by áby wątpliwy.
The application of refundable revenues in district municipalities financing
In the theory of public finance there are numerous well-founded arguments justifying the appli- cation of debt to public investment financing. Survey results presented in the article confirm that the authorities of district municipalities are mainly aware of refundable means of investment allocation.
14 P. Swianiewicz, J. àukomska, Spowolnienie gospodarcze a sytuacja finansowa samorządów teryto- rialnych, Finanse Komunalne 5/2010, s. 25.
!["Einführung in den Glauben", Walter Kasper, Mainz 1972 : [recenzja]](data:image/gif;base64,R0lGODlhAQABAIAAAP///wAAACH5BAEAAAAALAAAAAABAAEAAAICRAEAOw==)