VOORTDURENDE ZORG OM
STADSVERNIEUWING
E. Kalle
R.
Teule
STEDELIJKE EN REGIONALE VERKENNINGEN
13
VOORTDURENDE ZORG OM
STADSVERNIEUWING
8iliil1fiif
ITII
Delft C 23041358510
420G
STEDELIJKE EN REGIONALE
VERKENNINGEN
Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft Postbus 5030 2600 GA Delft tel. (015) 278 30 05 fax (015) 278 44 2213
SOAB Onderzoek en Advies Gieterijstraat 4a-6a 4814 DA Breda Postbus 2210 4800 CE Breda tel. (076) 521 30 80 fax (076) 522 42 34
VOORTDURENDE ZORG OM
ST ADSVERNIEUWING
E. Kalle R. Teule
De serie Stedelijke en Regionale Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Mekelweg 4 2628 CD Delft tel. (015) 278 32 54
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het
'Bestuurlijk overleg van de 23 Grotere Stadsvernieuwingsgemeenten'
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG Kalle, E.
Voortdurende zorg om stadsvernieuwing / E. Kalle en R. Teule - Delft : Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Stedelijke en Regionale Verkenningen, Onderzoeksinsti-tuut OTB, ISSN: 0928-7353 ; 13). Met lito opg.
ISBN 90-407-1414-2 NUGI 655
Trefw.: stadsvernieuwing ; naoorlogse wijken ; leefbaarheid Copyright 1997 by SOAB en Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfllm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University
VOORWOORD
Dit jaar is het jaar waarin gediscussieerd wordt in het Parlement en daarbuiten over de vraag of de kwantitatieve en kwalitatieve aannames, die ten grondslag lagen aan het Beleid voor Stadsvernieuwing in de Toekomst (Belstato) van begin jaren '90, in de praktijk kloppen. Het woord herijking is hierop van toepassing.
Het bestuurlijk overleg van 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten heeft gemeend aan deze discussie een bijdrage te moeten leveren, zoals het dat in de loop der jaren ook steeds gedaan heeft.
Vooraf is er behoefte om vast te stellen dat de meerjarige afspraken, die door Kabinet en Parlement onder de verantwoordelijkheid van Staatssecretaris Heerma gemaakt zijn, over het inhalen van de extra achterstand in de steden, een goed beleid is. Gemeenten weten waar ze aan toe zijn en kunnen plannen maken voor vele jaren. Plannen maken, die bespreken en in procedure brengen om vervolgens tot uitvoering over te gaan, daar gaat immers jaren over heen. Vandaar dat het belang van afspraken over een bepaalde doeluitkering, zoals de stadsvernieuwing, tussen Rijk, Gemeenten en Provincies, over een reeks van jaren niet genoeg onderkend kan wor-den. Het voorkomt teleurstellingen bij bewoners, organisaties en bestuurders over het plotseling stoppen van geldstromen.
De fysieke achterstand in vooral de steden, veelal geconcentreerd in de oudere vooroorlogse en vroeg-naoorlogse delen van de stad, is echter groter dan met de bestaande geldmiddelen kan worden opgelost. Het onderzoek dat hier voorligt, gaat daar nader op in. De constatering, al in eerdere onderzoeksrapporten van "de 23" gedaan, dat de huidige 2,4 miljard gulden opgehoogd moeten worden met ruim 2 miljard, wordt herbevestigd. Voor dit onderzoek is dezelfde methode gebruikt als het Ministerie van VROM gehanteerd heeft.
Van meet af aan is de aandacht ook gevestigd geweest op naoorlogse probleemwij-ken. Nader' onderzoek onderbouwt de stelling dat integrale plannen nodig zijn om de neerwaartse spiraal te keren voor die wijken die getypeerd worden door verschraalde portiekwijken en hoogbouw galerijflats, meestal gebouwd in de jaren '60.
Door de ontwikkeling van grootschalige woningbouw op de zogenaamde Vinex-uitleglocaties wordt de noodzaak des te groter de achterstanden in de bestaande stad te lijf te gaan. Anders gaat de vlucht door van een ieder die maar net even wat meer verdient vanuit de bestaande stad naar de nieuwe stadsdelen. Daardoor raken de steden uit evenwicht en dat wordt als ongewenst ervaren.
Een naoorlogse stadsvernieuwingsoperatie met eenzelfde soort systematiek als de huidige stadsvernieuwingsaanpak ligt dan ook voor de hand. Deze naoorlogse stadsvernieuwing, waarin de fysieke aanpak centraal staat, hoort gepaard te gaan met sociale investeringsprogramma's. Het is als het ware een weegschaal met aan de ene kant de stadsvernieuwing, geconcretiseerd in meerjarenprogramma's gericht op woningverbetering (vooral geluidsisolatie en energiebesparing), aanpak woonomge-ving (inclusief de groenstructuur), herstructurering van het voorzieningsniveau en herstructurering van de woningvoorraad in de richting van meer pluriformiteit. Aan de andere kant van de weegschaal horen de sociaal-economische meerjarenpro-gramma's te staan. Het Grote-stedenbeleid richt zich daar ook steeds op. Ook voor de sociaal-economische investeringsprogramma's is een financieel meerjarenperspec-tief van groot belang.
Margriet C. Meindertsma
INHOUD
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.1 Achtergrond . . . ... . . .. . . . .. . . .. 1
1. 2 Doelstelling. ... . . 2
1.3 Werkwijze . . . ... . . 3
1.4 Opbouw van het rapport .. . . 4
2 STADSVERNIEUWING IN DE PERIODE 1990-1995 . . . 7
2.1 Achtergrond ... . . .. . . .. . . ... . . 7
2.2 De uitgaven in de periode 1990-1995 .. . . ... . . 9
2.3 Enkele uitgavenposten in perspectief . . . . . . . . .. 11
2.3.1 Grondproductiekosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 12
2.3.2 Bodemsaneringskosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14
2.3.3 Particuliere woningverbetering . . . . . . . . . . . . . .. 15
2.3.4 Monumenten . . . .. . . 17
2.4 Bevindingen met betrekking tot de nabije toekomst . .. . . 18
3 ZORG OM NAOORLOGSE STADSVERNIEUWINGSWIJKEN . . . 21
3. 1 Inleiding . . . .. . 21
3.2 Naoorlogse wijken in de problemen? . . . . . . . . . .. 21
3.3 Zeven probleemwijken onder de loep . . . . . . . . . . .. 24
3.4 Evaluatie . . . .. . . .. . . 28
4 STADSVERNIEUWING, BEHEER EN LEEFBAARHEID . . . 31
4.1 Inleiding. . . .. . . ... . . 31
4.2 Stadsvernieuwing, beheer en onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . 31
4.3 Leefbaarheid en sociale vernieuwing . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4.4 Samenhang met Grote-stedenbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 37
5 IN DE KLEM TUSSEN VINEX EN BELST ATO . . . .. . . . 39
5.1 Inleiding . . . .. . . ... . . 39
5.2 Marktgerichte stadsvernieuwing als pushfactor vanuit het centrum 39 5.3 Vinex-nieuwbouw aan de stadsrand als pullfactor . . . 41
5.4 Vroeg-naoorlogse wijken tussen Vinex en Belstato . . . 43
6 INTEGRALE ZORG VOOR TOEKOMSTIGE STADSVERNIEUWING Samenvattende conclusies . . . . .. . .. .. . . .. 47 LITERATUUR . . . . .. .. . .. .. . .. . . 51 BIJLAGE 1 VERANTWOORDING ONDERZOEKSMETHODIEK . . . . . . . . . . 55
BIJLAGE 2
VARIANTEN ST ADSVERNIEUWINGSBEHOEFfE 1993 . . . . . . . . . . . . 59BIJLAGE 3
HERIJKINGSVARIANTEN STADSVERNIEUWING 1996 . .. . . 611
INLEIDING
1.1 Achtergrond
Aan het begin van de jaren negentig is door de rijksoverheid via het project Belstato de toekomstige nog resterende stadsvernieuwingsopgave in Nederland gekwantifi-ceerd. Ook is aangegeven welke financiële middelen het Rijk daarvoor ter beschik-king stelt en hoe deze zijn verdeeld over de diverse (groepen van) gemeenten in ons land (Ministerie van VROM, 1992 en 1993a en b). Stadsvernieuwing is volgens Belstato eindig. Uiterlijk in 2005 is het afgelopen met de rijkssteun voor de stadsver-nieuwing. Daarnaast is stadsvernieuwing op een statische en defensieve manier afgebakend. Het gaat om een gelimiteerd aantal kostenposten (zoals grondproductie-kosten, woningverbetering en woonomgeving), geconcentreerd in het vooroorlogse gebied. Zo is met monumentenzorg, bodemsanering en ontwikkelingen in naoorlogse wijken (vrijwel) geen rekening gehouden. Het oorspronkelijke integrale, continue karakter van de stadsvernieuwing is grotendeels buiten beeld geraakt.
Reeds vele malen hebben de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten1 de noodzaak
van juist dit integrale en continue karakter van de stadsvernieuwing benadrukt en onder de aandacht gebracht. In 1992 is al aangegeven dat er ernstige problemen in de naoorlogse wijken zouden ontstaan als ingrijpen zou uitblijven (SOAB, 1992a). Dat signaal is onlangs opnieuw afgegeven (Kalle e.a., 1996). Daarnaast is ook in 1992 gewezen op tekortschietende uitgangspunten van Belstato over de omvang van de bodemverontreiniging in bestaand stedelijk gebied (SOAB, 1992b). Ook deze problematiek is recent bevestigd en benadrukt (SOAB, 1995). Tot slot is in een contra-expertise berekend dat het via Belstato toegekende bedrag in 1993 te laag is voor de uitvoering van het stadsvernieuwingsprogramma in de 23 gemeenten (Breuking e. a., 1993). In verschillende varianten liep het tekort op van 0,5 tot ruim 3 miljard gulden voor de 23 in de periode 1990-2005 (zie ook bijlage 2). Deze tekorten kwamen allereerst voort uit het ontbreken of onvoldoende aanwezig zijn van
In het vervolg worden deze gemeenten veelal aangehaald als 'de 23' (Alkmaar, Amersfoort,
Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, 's-Hertogenbosch, Hilversum, Leeuwarden, Leiden, Maastricht,
specifieke stadsvernieuwingstaken in het Belstato-project (zoals de aanpak van naoorlogse wijken, monumentenzorg en bodemsanering) en een aangebrachte cesuur tussen gemeenten met meer en minder dan 100.000 inwoners. Daarnaast ontvingen de 23 een te gering aandeel van het resterende budget dat in 1993 door de toenmali-ge staatssecretaris Heerma voor stadsvernieuwing is toenmali-gereserveerd.
Bij de behandeling van de verdeling van het Belstato-budget in 1993 in de Tweede Kamer afgesproken dat halverwege de rit, in 1997, de uitgangspunten van Belstato herijkt zouden worden. Daarbij zou dan ook nadrukkelijk de positie van naoorlogse wijken betrokken moeten worden. Deze afspraak kwam tot stand mede onder invloed van de door de 23 gemeenten geuite bezwaren en aangegeven tekortkomingen van het project Belstato.
1.2 Doelstelling
Inmiddels is deze herijking van het project Belstato door het Ministerie van VROM ter hand genomen. Parallel daaraan heeft de groep van 23 gemeend een beeld te moeten geven van de integrale en continue stadsvernieuwingsproblematiek waarvoor de 23 gemeenten zich geplaatst zien en de daarvoor noodzakelijke aanpak en middelen. Met dit rapport wordt getracht dit beeld te schetsen. Evenals in de genoemde contra-expertise 'Behoefteraming stadsvernieuwing 1990-2005' (Breuking e.a., 1993) voor de groep van 23 gemeenten uit 1993 is daarbij voor de vergelijk-baarheid aangesloten bij de systematiek uit het Belstato-project.
Het doel is enerzijds aan te geven in hoeverre de indertijd door zowel het Ministerie van VROM als door de groep van 23 berekende behoefte aan toekomstige stadsver-nieuwing en de daarbij gehanteerde uitgangspunten een reële voorstelling van zaken is geweest (de component herijking). Anderzijds is het ook uitdrukkelijk bedoeld om de meer kwalitatieve aspecten van het (toekomstige) stads vernieuwingsproces voor het voetlicht te brengen (de component omgevingsverkenningen, zie paragraaf 1.3). Dit rapport vormt daarbij de afsluiting van een periode waarin door de onderzoeksin-stituten OTB en SOAB2 verschillende deelanalyses zijn uitgevoerd en waarover deels reeds apart is gerapporteerd. Zo is allereerst de herijkingsanalyse van de behoefteberekeningen uit 1993 uitgevoerd op basis van de bereikte resultaten in elk van de 23 stadsvernieuwingsgemeenten gedurende de periode 1990-1995. Daarnaast is de stadsvernieuwingsproblematiek in typerende vroeg-naoorlogse wijken naar voren gebracht (Kalle e.a., 1996) en is een meer kwalitatieve analyse uitgevoerd naar de inhoud en initiatieven rond de problematiek van beheer en leefbaarheid in woonwijken.
Naast de beide auteurs hebben hieraan de volgende personen hun medewerking verleend:
V. Breuking (SOAB) en A. Faber, G. Hilkhuysen, J. Koffijberg en H. Kruythoff (allen
1.3 VVerk~jze
Dit rapport is gebaseerd op deze verschillende deel onderzoeken die in de afgelopen periode zijn uitgevoerd binnen de groep van 23 stadsvernieuwingsgemeenten. Elk van deze analyses kende zijn eigen aanpak en werkwijze, waarover in bijlage 1 meer uit de doeken wordt gedaan. Enige meer algemene opmerkingen over de werkwijze zijn hier op hun plaats.
Binnen het meer kwantitatieve deel van deze rapportage, de herijking van de stadsvernieuwingsbehoefte, is aangesloten bij de door het Ministerie van VROM gehanteerde werkwijze. De herijking heeft tot doel de kostenaannames voor de behoefteraming Belstato tussentijds te beoordelen en eventueel aan te passen. Uiteraard kan dat consequenties hebben voor het beschikbare budget voor de toekomstige stadsvernieuwing. Tevens is ten aanzien van de herijking afgesproken dat de productieaantallen - zoals in het project Belstato berekend - in principe geen punt van discussie zijn.
Dat er wellicht andere, nieuwe problemen zijn binnen of gelieerd aan de stadsver-nieuwing, die om nieuwe oplossingsrichtingen vragen, wordt door het Ministerie van VROM binnen de zogenaamde omgevingsverkenningen Belstato op een rij gezet. Men noemt dit de context van Belstato. Binnen die context of omgeving van de stadsvernieuwing komen zaken aan de orde als de positie van naoorlogse wijken, het beheer na stadsvernieuwing, de sociale vernieuwing en de leefbaarheid in wijken.
Daarnaast wordt in het kader van deze omgevingsverkenningen ook aandacht besteed aan de voortgang van de stadsvernieuwing, waaronder ook de productieaantallen.
Ook in het onderhavige rapport wordt analoog aan de omgevingsverkenningen van het Ministerie van VROM aandacht geschonken aan de genoemde aspecten, die juist uitdrukking geven aan het integrale en continue karakter van de stadsvernieuwing. Het onderscheid tussen een meer kwantitatieve en een meer kwalitatieve benadering hangt nauw samen met het bovengenoemde onderscheid tussen herijking en omge-vingsverkenningen. Op basis van stadsvernieuwingscijfers van alle 23 gemeenten uit de periode 1990-1995 wordt de herijking conform Belstato vormgegeven. Daarbij wordt eveneens via kwantitatief onderzoek aandacht besteed aan aspecten die door het Ministerie van VROM onder de omgevingsverkenningen worden geschaard (zoals de productie en ontwikkelingen in naoorlogse wijken).
Omdat een dergelijke kwantitatieve benadering alleen weinig ruimte laat voor een meer inhoudelijke en kwalitatief gerichte bezinning op stadsvernieuwing als integraal en continu proces, worden de cijfermatige bevindingen als opstap gebruikt voor een beschrijving van meer inhoudelijke zaken als leefbaarheid en Grote-stedenbeleid, waaraan de integrale problematiek in (vroeg-)naoorlogse wijken en de positie van toekomstige herstructureringsgebieden verwant is.
1.4 Opbouw van het rapport
Het rapport volgt de hiervoor aangebrachte scheiding tussen de herijking en de omgevingsverkenningen en de daaraan gekoppelde meer kwantitatieve en meer kwalitatieve benadering. Hoofdstuk twee gaat in op de gerealiseerde stadsver-nieuwingsopgave in de periode 1990-1995 en op de consequenties daarvan voor de destijds binnen Belstato opgestelde behoefteraming. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar zaken als grondproductiekosten, particuliere woningverbetering en woonom-geving. De kwantitatieve effecten van de in de raming 'vergeten' zaken als bodemsa-nering, monumentenzorg en naoorlogse wijken komen in dit hoofdstuk eveneens aan bod. Voor de gehanteerde verschillende behoeftevarianten stadsvernieuwing voor de groep van 23 wordt verwezen naar de bijlagen 2 en 3 in dit rapport.
Hierna volgen de hoofdstukken die meer ingaan op aspecten die het Ministerie van VROM als de omgeving van de stadsvernieuwing bestempelt en die meer kwalitatief zijn onderzocht. In hoofdstuk drie wordt een beeld geschetst van de positie en de aanpak van problemen in naoorlogse wijken in de 23 gemeenten. Het hoofdstuk borduurt voort op de conclusies en aanbevelingen van het eerder in deze reeks uitgebrachte rapport Zorg om naoorlogse stadsvernieuwingswijken (Kalle e.a., 1996).
In hoofdstuk vier wordt het thema leefbaarheid in relatie tot stadsvernieuwing nader belicht. Deze kwalitatieve analyse is gebaseerd op secundair bronnenmateriaal dat door de gemeenten in de loop van 1995 is aangeleverd.
In hoofdstuk vijf wordt, eveneens op basis van kwalitatieve analyses, specifiek ingegaan op de positie van vroeg-naoorlogse woongebieden, die ingeklemd worden
tussen de klassieke meer marktgerichte stadsvernieuwing in het stadscentrum en de marktconforme nieuwbouw op Vinex-uitleglocaties aan de stadsrand.
Het rapport wordt in hoofdstuk zes afgesloten met een aantal samenvattende en concluderende opmerkingen.
Vanwege de omvang en de overzichtelijkheid zijn de bijlagen bij dit rapport in twee delen gesplitst. Er zijn bijlagen in dit rapport opgenomen waarin kort aandacht wordt besteed aan de gehanteerde onderzoeksmethoden en de in het project Belstato en in de herijking anno 1996 gehanteerde behoefteramingen stadsvernieuwing.
Daarnaast is in een apart bijlagenboek (Kalle en Teule, 1997) het basismateriaal voor de uitgevoerde kwantitatieve berekeningen en kwalitatieve analyses opgenomen. Het bijlagenboek bevat ten eerste de resultaten van een enquête onder de 23 gemeenten en de gevolgde berekeningsmethodiek (bijlage 1, bijlagenboek). In bijlage 2 van het bijlagenboek worden de bestedingsverslagen stadsvernieuwing van de 23 gemeenten in de periode 1990-1995 weergegeven. Daarnaast is een reactie opgenomen vanuit de groep van 23 gemeenten op de herijking van de bodemsaneringskosten (bijlage 3, bijlagenboek). Tot slot zijn de samenvattingen van de door de 23 gemeenten in de loop van 1995 toegestuurde nota's omtrent aspecten die zich in de omgeving van de stadsvernieuwing voordoen (beheer en onderhoud, leefbaarheid, voorzieningen, veiligheid, e.d.) in het bijlagenboek opgenomen. Deze samenvattingen zijn per gemeente in bijlage 4 van dat bijlagenboek weergegeven.
2
STADSVERNIEUWING IN DE PERIODE 1990-1995
2.1 Achtergrond
Al geruime tijd geleden, in 1990, zijn de 23 grotere gemeenten met een eerste gezamenlijke rapportage gekomen over de collectieve behoefte aan stadsvernieu-wingsmiddelen (SOAB, 1990). Die rapportage was een bijdrage in een discussie die door het Ministerie van VROM in het kader van de opstelling van de nota Belstato was gestart. Doel van die discussie was een nauwgezet beeld van de resterende stadsvernieuwingstaken te krijgen. Daarbij werden er door het Ministerie van VROM al in het begin van de discussie twee belangrijke uitgangspunten geformu-leerd:
1
2.
de stadsvernieuwing als inhaaloperatie was eindig en
de resterende behoefte kon worden gedefInieerd als het verschil tussen de omschreven taakstelling uit 1980 (nota stadsvernieuwing) en de sindsdien gerealiseerde behoefte.
Bovendien werd in de discussie over Belstato al snel duidelijk dat het integrale karakter dat kenmerkend was voor de stadsvernieuwing aan zeggingskracht had ingeboet. De resterende behoefte werd namelijk bepaald aan de hand van de voort-gang ten opzichte van de taakstelling van een beperkt aantal stadsvernieuwingstaken.
De bijdrage van de 23 stadsvernieuwingsgemeenten in die discussie is vooral gericht geweest op het noodzakelijke behoud van het integrale en continue karakter van stadsvernieuwing. Daarbij werd uitdrukkelijk gewezen op het gemis van een aantal belangrijke beleidsvelden. Keer op keer zijn de positie en aanpak van naoorlogse wijken, de bodemsanering en de monumentenzorg nadrukkelijk genoemd. In de rapportage van 1990 werd daarmee al een begin gemaakt (SOAB, 1990). In dat onderzoek werd het nadelige saldo voor de periode 1990-1994 becijferd op
f
300 miljoen.In een vervolgrapportage, als reactie op de verdeelnota Belstato, is opnieuw een berekening opgesteld voor de resterende behoefte aan stadsvernieuwing in de groep van 23 stadsvernieuwingsgemeenten (Breuking e.a., 1993). De resultaten van de
berekeningen uit 1993 (weergegeven in een zestal varianten) zijn opgenomen in bijlage 2 van dit rapport.
De methodiek van deze berekening was analoog aan die van Belstato. Twee verschil-len zijn echter van belang:
1. De berekening is gebaseerd op onderliggende productiegegevens voor de 23, die in een enkel geval iets afwijken van de schattingen uit Belstato. De af-wijkingen hebben voornamelijk betrekking op het feit dat Belstato de gemeen-tegroep van de 23 over twee klassen heeft verdeeld (cesuur tussen gemeenten met meer en minder dan l00.0ü0 inwoners) en zo tot afwijkende productie-schattingen komt (nog afgezien van de afwijkende kostenramingen per productie-eenheid als gevolg van deze cesuur).
2. De productiegetallen voor de belangrijkste in Belstato ontbrekende beleidster-reinen (naoorlogse wijken, bodemsanering en monumentenzorg) zijn in aparte varianten aan de berekeningen toegevoegd.
De onder punt 1 aangegeven berekening leidt tot een totale behoefte van
f
3,3 miljard voor de periode 1990-2005 (variant 1 uit de berekening van 1993). Dit is ruim 29% van het totale stadsvernieuwingsfonds (excl. de als stelpost meegenomen gemeentelijke bijdragen). Belstato komt na de vaststelling van de totale behoefte, op grond van de aangepaste verdeelsleutel tot een aandeel voor de 23 vanf
2,77 miljard (oftewel 24,2%). Het verschil zit in het feit, dat de berekening van de 23 is opgesteld op basis van de afgeleide productie van de 23, terwijl Belstato alleen de totale landelijke behoefte berekent op basis van landelijke productieramingen en die behoefte vervolgens op basis van een sleutel over de gemeenten en provincies verdeelt (behalve voor de vier grote steden). Deze landelijke behoefteraming en de toegepaste verdeelsleutel hebben inhoudelijk slechts zeer beperkte raakvlakken.De opzet conform het bovengenoemde tweede punt, de feitelijke behoefte op grond van een brede stadsvernieuwingsdefmitie, leidt evenwel tot aanzienlijke verschillen met de uitkomsten van de berekeningen uit de verdeelnota Belstato. Het tekort voor de 23 zou in de jaren tot 2005 oplopen tot circa
f
3,7 miljard op basis van een vergelijking van de behoefteraming van de door de groep van 23 breed gedefmieerde stadsvernieuwing (variant 6 uit 1993; zie ook bijlage 2) met de behoefteraming analoog aan Belstato (variant 1 uit 1993; zie bijlage 2). Het tekort is feitelijk nog groter omdat door de lange besluitvormingsperiode (van 1990 totdat het beleid feitelijk was geformuleerd) een deel van de financiële middelen al was besteed aan uitgaven en verplichtingen met betrekking tot die aspecten, waarmee Belstato geen rekening hield.We zijn nu ruim drie jaar verder en de discussies over Belstato zijn in het kader van de herijkingsoperatie opnieuw gestart. Het tekort is in 1996 onder dezelfde condities wederom berekend en die berekening laat een vergelijkbaar beeld zien. In dit hoofd-stuk gaan we daar nader op in. Daartoe wordt eerst de gerealiseerde productie in de 23 gemeenten in de periode 1990 t/m 1995 behandeld. De belangrijkste aspecten van deze productiegetallen zetten we af tegen eerdere schattingen (uit 1993) en nu al
bekende resultaten uit de herijkingsoperatie van het Ministerie van VROM om daaruit enkele conclusies te trekken met betrekking tot de ontwikkeling van het stadsvernieuwingsbeleid in de komende jaren. Deze conclusies vormen tevens de opstap naar de volgende, meer beschouwende hoofdstukken.
De beschrijving van de daadwerkelijke stadsvernieuwingsproductie in dit hoofdstuk is gebaseerd op een enquête die in de groep van 23 gemeenten is uitgezet, aangevuld met de gegevens uit de verslagleggingsformulieren stadsvernieuwing (WSDV-verslagen) uit de jaren 1990 t/m 1994. De berekening per te onderscheiden kosten-post binnen de stadsvernieuwing alsmede de verslagleggingsformulieren zijn als bijlage 1 en 2 in het aparte bijlagenboek opgenomen (Kalle en Teule, 1997).
2.2 De uitgaven in de periode 1990 - 1995
Zoals in de vorige paragraaf aangegeven, is de huidige berekening of herijking opgesteld in diverse varianten, analoog aan de varianten uit het onderzoek van 1993 (Breuking e.a., 1993)1. Samengevat staan de varianten naast elkaar in tabel 2.1.
Tabel 2.1
Variant 1 Variant 2 Variant 3
De saldi van de varianten behoefteraming stadsvernieuwing uit 1993 en 1996 vergeleken (bedragen x
f
1 miljoen)1993 Totale periode 1993 Ie vijf jaar 1996 Ie vijf jaar 3.370 4.639 5.612 1.123 1.546 1.870 1.102 1.213 1.534 Belstato 924 924 924 Variant 1: de gerealiseerde productie analoog aan de verdeelnota Belstato uit 1993.
Variant 2: variant 1 + grondproductiekosten bij verdichting, sloop naoorlogse woningen bij de bepaling van de grondproductiekosten en toevoeging kosten milieuhinderlijke bedrijven.
Variant 3: variant 2 + kosten verbetering van de naoorlogse woningvoorraad (verbeterkosten, aankoopkosten en proceskosten), bodemsaneringskosten en restauratie monumenten. De Belstatovariant in dit overzicht is excl. gemeentelijke bijdrage en bedraagt een derde van het totale budget van de 23.
Analoog aan dit rapport kunnen opnieuw verschillende varianten worden doorgerekend. In deze varianten is geen rekening gehouden met de cesuur tussen gemeenten met meer of minder dan 100.000 inwoners, omdat nu sprake is van schattingen op basis van reële ver-plichtingen.
In de rapportage uit 1993 werd dit onderscheid wel aangehouden. Ter vergelijking is toen eveneens een drietal varianten gepresenteerd, waarin geen rekening werd gehouden met de genoemde cesuur. Omdat deze herijking een beoordeling is van de realiteit van de aannames onder Belstato (waarin dus wel rekening gehouden is met dit onderscheid) dienen de resulta-ten van het onderhavige onderzoek dus met de varianresulta-ten I, 2 en 3 uit het onderzoek van
Tabel 2.2 Gerealiseerde productie stadsvernieuwing van de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten in de periode 1990-1995 (bedragen x
f
1 miljoen)Uitgaven
Grondproductiekosten wonen Grondproductiekosten niet-wonen Verbetering eigen woningen
Verbetering particuliere huurwoningen Aankopen t.b.v. verbetering Proceskosten Woonomgeving Bedrijvensteun MilieuhinderJijke bedrijven Riolering Bodemsanering Geluidshinder Monumentenzorg Overig wonen Verbouw basisonderwijs Verbouw woningen Infrastructuur Welzijn Subtotaal Inkomsten Grondopbrengsten Andere rijkssubsidieregelingen Subtotaal Saldo Herijking 1996 Belstato 834 1.059 73 92 136 30 71 59 19 20 115 35 256 227 45 27 8 0 0 0 80 0 0 0 154 0 0 0 0 0 92 16 117 102 66 52 2.068 1.720 443 513 91 84 534 597 1.534 1.123
Bron: Enquêtegegevens en verslagleggingsformulieren stadsvernieuwing van de 23 grotere stadsver-nieuwingsgemeenten.
De bedragen in 1996 zijn iets lager dan in 1993, maar komen (in totaal) wel fors uit boven het door Belstato berekende aandeel voor de groep van 23 (excl. eigen gemeentelijke bijdrage). Voor een overzicht van alle varianten wordt nogmaals verwezen naar bijlage 2 in dit rapport. De gerealiseerde productie analoog aan deze varianten in relatie tot de Belstatovariant (variant 1 uit 1993) staat uitgebreid weerge-geven in bijlage 1 van het bijlagenboek.
In tabel 2.2. is de vergelijking getrokken tussen de raming volgens Belstato (variant 1 uit 1993) en de totale uitgaven volgens de herijking anno 1996 (variant 3 uit tabel 2.1). Deze laatstgenoemde herijkingsvariant uit 1996 kent exact dezelfde opzet als de
vergelijkbare variant 3 in de berekeningen uit 1993. Deze variant komt nu in 1996 evenals in 1993 aanmerkelijk hoger uit dan de ramingen van Belstato (variant 1 uit
1993). De verklaring ligt voor een belangrijk deel in het feit, dat de 23 gemeenten in deze variant een aanmerkelijk breder takenpakket uitvoeren, dan via de uitgangspun-ten van Belstato in de ramingen is meegenomen (zie tabel 2.2).
Deze verbreding, die ook in de verslagleggingsformulieren terug te vinden is (zie bijlage 2 van het bijlagenboek), wijst op een integrale benadering van de stadsver-nieuwingsproblematiek. De bezorgdheid om het wegvallen van de basis onder deze integrale benadering is in 1993 aanleiding geweest voor de berekeningen van de 23. We zien nu, dat in de praktijk van de afgelopen jaren die vrees voor tekortschietende aannames ook blijkt te kloppen. Het verschil tussen variant 1 uit 1993 en de uitgaven van de 23 volgens de herijkingsvariant bedraagt over de eerste periode van vijf jaar 40% ofwel ruim
f
410 miljoen. Over de volledige Belstatoperiode van 15 jaar zou dit verschil in totaal oplopen tot een bedrag vanf
1,23 miljard. Wanneer we de behoefte volgens de herijkingsvariant afzetten tegen het aandeel van de 23. volgens de verdeelnota Belstato (in totaal
f
2,77 miljard excl. gemeentelijk aandeel), loopt het tekort zelfs op tot ruimf
2 miljard.De beide basisvarianten uit 1993 en 1996 laten een vergelijkbaar beeld zien. Het resulterende saldo ligt overigens weer aanmerkelijk hoger dan het uiteindelijk toegekende aandeel van de 23 volgens de verdeelnota (f 1,1 miljard versus
f
0,9miljard). Deze vergelijking is in de bijlagen 2 en 3 van dit rapport weergegeven. Uit een vergelijking van de bestedingsverslagen stadsvernieuwing (zie bijlage 2 uit het bijlagenboek) en de geraamde behoefte op basis van de enquête blijkt hetzelfde beeld. Omdat de bestedingsverslagen op kasbasis zijn opgesteld en de enquête betrekking heeft op productie en aan die productie gerelateerde verplichtingen (ook historische kosten), zijn op de concrete posten wel verschillen waarneembaar. In totaliteit lopen de uitgaven echter parallel.
Zouden we de behoefteramingen op basis van de bestedingsverslagen opstellen, dan loopt het tekort in vergelijking met Belstato verder op. Dit tekort kan alleen worden gecompenseerd met hogere gemeentelijke eigen bijdragen. In de bestedingsverslagen zijn de eigen bijdragen al opgenomen tot een bedrag van
f
250 miljoen (over de totale periode gerekend dus bijnaf
750 miljoen).2.3 Enkele uitgavenposten in perspectief
Zoals uit de berekeningen van de vorige paragraaf blijkt, zijn op verschillende posten grote afwijkingen tussen de herijkingsvariant van 1996 (variant 3) en de analoog aan Belstato berekende variant (variant 1 van 1993) te constateren. Van enkele posten geven we een nadere toelichting. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de achtergronden van die cijfers vanuit de gegevens van de 23 grotere stadsver-nieuwingsgemeenten zelf, maar ook naar de stand van zaken met betrekking tot de herijkingsoperatie Belstato vanuit het Ministerie van VROM (voor zover in dit ver-band aan de orde en voor zover nu reeds bekend). De posten, die achtereenvolgens aan de orde komen zijn: grondproductiekosten, bodemsaneringskosten. particuliere
woningverbetering en monumentenzorg. Deze posten hebben voor een deel ook be-trekking op de discussie over de aanpak van de naoorlogse wijken die in dit hoofd-stuk niet apart aan de orde komt, maar in het volgende hoofdhoofd-stuk wordt behandeld. 2.3.1 Grondproductiekosten
De grondproductiekosten vormen de grootste post uit het stadsvernieuwingsfonds. In de berekeningen van 1993 (variant 1, analoog aan Belstato) bedraagt de totale raming bijna
f
3,2 miljard aan kosten en ruimf
1,5 miljard aan inkomsten. Het saldo bedroeg in die ramingen ruimf
1,6 miljard voor de totale periode van 15 jaar. Voor de periode 1990-1995 mag het saldo dus geraamd worden op ruimf
500miljoen. De grondproductiekosten conform de berekeningen van 1996 blijven daar dus enigszins bij achter (overigens zijn ook de inkomsten lager). Verklaringen voor die situatie liggen onder meer in de volgende zaken.
1. Een groter aandeel van de nieuwbouwproductie is door de markt gepleegd en is buiten de gemeente om en veelal kostenneutraal geregeld, ook al omdat de grondopbrengsten in de lijn van de prijsstijgingen2 op de woningmarkt
omhoog konden en gingen.
2. De beperkte beschikbaarheid van bouwlocaties in bestaand stedelijk gebied (onder meer vanwege de vertragingen in de procedures als gevolg van bijvoorbeeld bodemsanering) leidt tot een bouwproductie, die achterblijft bij de ramingen, die in Belstato zijn gehanteerd.
3. De dichtheden op de binnenstedelijke locaties, de zogenaamde invullocaties, zijn hoger geworden.
4. De voordelen uit de hogere marktaandelen en grondopbrengsten compen-seerden deels de hoge kosten van de zogenaamde moeilijke plannen.
5. De aanvankelijke ramingen van Belstato zijn op relatief dure plannen geba-seerd. Dit punt komt verderop nader aan de orde.
Bij bovenstaande cijfers is het belangrijk aan te geven dat uit de behandeling van de enquêteresultaten is gebleken, dat de saldering van de exploitatie van een beperkt aantal afzonderlijk aangegeven stadsvernieuwingsplannen tot een hoger tekort leidt. Hierin zijn niet begrepen de plannen die buiten de gemeente om volledige gereali-seerd zijn door de markt. Het zou kunnen zijn, dat de historische kosten (bijvoor-beeld de grondverwervingen in de jaren tachtig), die door een aantal gemeenten niet zijn meegeteld, tot dat beeld leiden.
De ontwikkeling die uit de enquêteresultaten blijkt wordt feitelijk ook bevestigd door de berekeningen van Kolpron (1996) in het kader van de herijking door het Ministe-rie van VROM. In die berekening zijn de grondproductiekosten weliswaar hoger dan uit de enquêteresultaten blijkt, maar ook hier geldt dat de resultaten aanmerkelijk lager zijn, dan in de berekeningen van 1991, die ten grondslag hebben gelegen aan
De prijsstijgingen op de woningmarkt zijn hoger dan de indexering van het stadsvernieu
de behoefteraming Belstato. Als voorbeeld: de gemiddelde grondproductiekosten (functieverandering en sloop/nieuwbouw) volgens Kolpron voor woningen in 100.000+ gemeenten (exclusief de grote vier steden) zijn gezakt met ruim 20%, terwijl de inkomsten stegen met bijna 18%. Het negatieve saldo nam af met een kleine 33% (van
f
50.000 naarf
33.000). Op de verdichtingslocaties vond Kolpron deze ontwikkeling nog veel sterker terug en nam het negatieve saldo zelfs met 60%af (vanf 28.047 naar f 11.723).
Belangrijk in deze discussie is overigens, dat in tegenstelling tot de aannames in Belstato, uit de enquêteresultaten blijkt dat alle vormen van nieuwbouw, zowel sloop/vervangende nieuwbouw als functieveranderingslocaties en verdichtingslocaties tot aanzienlijke tekorten op de grondproductie leiden. Die tekorten zien we niet alleen op de vooroorlogse locaties, maar evenzeer op de naoorlogse. Indien we die meenemen in de totale grondproductiekosten blijken de kosten sterk op te lopen tot ruim
f
800 miljoen. Daarmee benaderen ze de oorspronkelijke ramingen van Belsta-to, maar blijven ze nog wel achter bij de vergelijkbare berekeningen in de andere varianten uit 1993.2.3.2 Bodemsaneringskosten
De kosten voor bodemsanering zijn in Belstato verwerkt in de grondproductiekosten. Dat wil zeggen, dat na globale berekeningen de saneringskosten zo laag uit kwamen, dat ze volgens de toenmalige staatssecretaris Heerma binnen de marge van de grond-productiekosten meegenomen moesten kunnen worden. Belstato ging daarbij uit van een bedrag van circa
f
1000 per woning. Een analyse van de 23 in 1992 leidde tot een berekening vanf
5000 per woning aan bodemsaneringskosten, waarmee dus een substantiële post ontstond (SOAB, 1992b).De berekening van de 23 is herhaald in 1995 en leverde toen een hoger bedrag op van
f
6.950 per woning (SOAB, 1995). Dit bedrag is in een contra-expertise uitgevoerd door Kolpron ter discussie gesteld, in die zin, dat bepaalde kostenelemen-ten weliswaar ontegenzeggelijk aanwezig waren, maar dat die niet tot de feitelijke taakstelling van Belstato behoorden. Onder deze posten vielen onder meer:rentekosten voorflnanciering IBS;
niet verhaalbare kosten ten laste van particulieren en bedrijven;
rechtstreekse bijdragen aan saneringskosten op ernstig vervuilde locaties.
In de eigen berekeningen kwam Kolpron uit op een bedrag van
f
1825 per woning in de groep van 23 gemeenten. Dit bedrag had ten eerste betrekking op een beperkt aantal onkostenposten en was bovendien gebaseerd op een gering aantal plannen uit slechts enkele van de 23 gemeenten3• Deze berekeningen sluiten, met andere woor-den, de bevindingen van de 23 niet uit. In bijlage 3 van het bijlagenboek is de reactie opgenomen van de groep van 23 gemeenten op de bevindingen van Kolpron. Deze reactie is integraal in het slothoofdstuk van het onderzoek van Kolpron verwerkt.
Interessant is, dat de bevindingen van het onderzoek van de groep van 23 uit 1995 (SOAB, 1995) op twee manieren worden bevestigd.
1. De 23 gemeenten hebben bedragen van ruim
f
6000 per woning opgegeven voor onkosten bodemsanering als reactie op een aparte vraagstelling, die na de enquête is verzonden.2. In de bestedingsverslagen stadsvernieuwing (zie bijlage 2 uit het bijlagen-boek) is een bedrag van
f
80 miljoen uitgegeven voor bodemsaneringskosten binnen de groep van 23. Dit bedrag is op kasbasis berekend en heeft betrek-king op reeds gerealiseerde plannen. In de aannames van het onderzoek (zowel in 1992 als in 1995) is aangegeven, dat de saneringskosten in de toekomst zullen stijgen en dat de uitgaven in de beide jaren voorafgaand aan het onderzoeksjaar lager waren dan de ramingen voor de toekomst. Als we stellen, dat de 80 miljoen uit de bestedingsverslagen betrekking heeft op een bouwproductie van circa 20.000 woningen (een vergelijkbare productie als de enquête over de periode 1990-1995), dan is er vanuit het fondsf
4.000 perIn de steekproef van Kolpron waren 6 van de 23 grotere stadsvemieuwingsgemeenten vertegenwoordigd. Niet alle van de door hen ingezonden plannen en daarmee gemoeide uitgaven zijn bij de berekening van de bodemsaneringskosten meegenomen.
woning bijgedragen aan bodemsaneringskosten. Dit bedrag komt overeen met de berekeningen uit 1993.
Per saldo mogen we stellen, dat de aanvankelijk door de 23 berekende bodemsa-neringskosten een aanzienlijk beslag op de stadsvernieuwingsmiddelen leggen. De vraag of al die kosten tot de Belstatotaakstelling gerekend mogen worden, doet aan die vaststelling feitelijk niets af. Daar komt bij, dat uitstel van bodemsanering blijkens gesprekken met sleutelpersonen en opgaven uit de enquête leidt tot een verdere afname van de beschikbaarheid van bouw locaties. In dat opzicht is er vaak geen keuze voor alternatieve wegen en moet direct in de saneringskosten worden bijgedragen.
2.3.3 Particuliere woningverbetering
Voor een berekening van de bedragen, die met particuliere woningverbetering zijn gemoeid, is een tweedeling tussen eigenaar-bewoners en eigenaar-verhuurders noodzakelijk. In de vergelijking van de cijfers blijken zich grote verschillen voor te doen tussen de berekening analoog aan Belstato en de opgave van de gemeenten in de enquête.
Eigenaar-bewoners
De geconstateerde verschillen hebben vooral betrekking op de verbeteringsingrepen, die door de gemeenten worden gesubsidieerd, maar door Belstato niet in de ramin-gen worden opramin-genomen. Het betreft daarbij verbetering van naoorlogse particuliere woningen en gesubsidieerde niet-ingrijpende verbetering.
In de herijkingsoperatie van het Ministerie van VROM wordt al gewezen op een af-name van het aantal ingrijpende verbeteringen als gevolg van onaantrekkelijke regelingen en grotere drempels. Tevens wordt melding gemaakt van een daling van het investeringsbedrag als gevolg van het uitsluiten van bepaalde voorzieningen. In de praktijk van de 23 blijken bovendien veel niet-ingrijpende verbeteringen plaats te vinden, waarvoor wel subsidie wordt verleend. Veelal is de subsidiëring onderdeel van een wijkgerichte aanpak: de subsidie heeft daarbij een hoger doel dan uitsluitend de bouwtechnische verbetering van de woning. Zij draagt bij aan een integrale wijkverbetering. Het is om die reden niet logisch subsidiëring te beperken tot de in-grijpende woningverbetering met investeringsbedragen van meer dan
f
35.000. Er zijn overigens ruim 850 ingrijpende verbeteringen gesubsidieerd voor een totaalbe-drag van ruimf
36 miljoen. Dit aandeel is al hoger dan in Belstato werd berekend. Wanneer we daar de niet-ingrijpende verbeteringen bij optellen, komt er een bedrag van ruimf
125 miljoen voor bijna 7000 woningen bij. Bijtelling van de naoorlogse woningverbeteringen leidt uiteindelijk tot een bedrag van ruimf
180 miljoen. Particuliere huurwoningenGesubsidieerde verbeteringen van particuliere huurwoningen lopen volgens de enquêtegegevens redelijk in de pas met aannames conform Belstato. Dat geldt zowel voor de aantallen als voor de uitgekeerde subsidie.
Bodemsanering schrikt af
Foto: MultiVision & Partners, Tilburg.
Stadsvernieuwing en woningverbetering
Aankopen ten behoeve van verbetering
Het aantal aankopen van woningen ten behoeve van verbetering blijft in de vooroor-logse voorraad sterk achter bij de aannames (bijna de helft). De bijdragen per woning zijn wel ongeveer gelijk aan de aannames. Opvallend is, dat de aankopen in de naoorlogse voorraad zich hebben verdubbeld ten opzichte van de ramingen. Ook daar zijn de kosten per woning gelijk aan de ramingen. Een verklaring voor deze beweging is er moeilijk te geven. Wellicht is sprake van een ruimtelijke verschui-ving van de problematiek.
2.3.4 Monumenten
Voor het opstellen van de beleidsopgave voor monumentenzorg tot 2005 zijn vier deelonderzoeken uitgevoerd, te weten:
de restauratiebehoefte van monumenten van voor het jaar 1850 (uitgevoerd door Bouwcentrum Advies);
de "conditie" van beschermde stads- en dorpsgezichten (uitgevoerd door Kolpron Consultants);
een simulatie van het Monumentenselectieproject (uitgevoerd door de Rijks-dienst voor de Monumentenzorg);
de in het verleden geleverde prestaties op financieel en beleidsmatig terrein (uitgevoerd door Aussems & Partners).
Deze vier onderzoeken hebben geleid tot een strategisch plan voor de monumen-tenzorg. In het kader van dit rapport zijn met name de eerste twee deelonderzoeken van belang.
In het eerste onderzoek is de restauratiebehoefte voor de gemeentelijke monumenten voor de eerste tien jaar (1995-2005) vastgesteld. Voor 20.000 gemeentelijke monumenten wordt die behoefte geschat op
f
881 miljoen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) plaatst hierbij de kanttekening dat het aantal gemeentelijke monumenten sinds het tot stand komen van het strategisch plan is toe-genomen tot 25.000 objecten. Met deze forse toename moet rekening worden gehou-den bij het actualiseren van de financiële behoefte.Uit het tweede onderzoek blijkt dat een deel van de beschermde stads- en dorps-gezichten een onderhoudsachterstand hebben die door een restauratieprogramma in samenhang met een actief proces van stadsvernieuwing in de periode 1995 tot 2005 ingehaald moet kunnen worden. De kosten van de aanpak van deze gebieden wordt globaal geschat op
f
211 miljoen.In de rapporten wordt helaas geen onderscheid gemaakt naar de 23 grotere stadsver-nieuwingsgemeenten. Vanuit de verdeling van de rijkssteun voor de stadsvernieu-wing in de toekomst (verdeelnota Belstato) kunnen echter wel enige percentages worden berekend. In de groep van 23 gemeenten bevindt zich 24% van de be-schermde monumenten en 30 % van het aantal panden in de bebe-schermde stads- en dorpsgezichten. Uitgaande van deze percentages en de hierboven genoemde totaalbe-dragen komt de behoefte van de groep van 23 voor de komende 10 jaar (1995-2005) uit op 275 miljoen gulden, oftewel
f
27,5 miljoen per jaar. De bestedingen van 1990 tot en met 1994 bedroegen gemiddeldf
30,9 miljoen per jaar voor de restauratie van monumenten. Dit bedrag werd ook al in eerdere onderzoeken van de 23 genoemd(SOAB, 1990, 1992a en 1995). Beide bedragen ontlopen elkaar niet veel. Het op
zijn minst doortrekken van de stabiele uitgavenpost van de afgelopen jaren lijkt dan ook reëel. Daar komt bij dat het aantal gemeentelijke monumenten sterk is gestegen.
In de toekomst mag dan ook - geheel in overeenstemming met het oordeel van de VNG - een verdere stijging van het geprognotiseerde jaarlijkse bedrag van
f
30,9miljoen worden verwacht. De behoefte is in ieder geval veel hoger dan de in Belstato geheel ontbrekende fmanciële investeringen en middelen voor monumenten-zorg.
2.4 Bevindingen met betrekking tot de nabije toekomst
De bestedingsverslagen en de antwoorden op de enquête laten zien dat de groep van 23 gemeenten in de periode 1990-1995 een hoger uitgavenpatroon bezitten dan in Belstato is berekend. Als dit uitgavenpatroon wordt opgehoogd tot de totale periode van 15 jaar (1990-2005), dan komen de 23 op grond van de huidige bestedingen uit op een totale stadsvernieuwingsbehoefte van circa
f
4,7 miljard. Dit bedrag is ruimf
2 miljard hoger dan is berekend in de verdeelnota Belstato.Bij een nadere beoordeling van de onderliggende posten blijken de opgegeven bestedingen alsmede de afwijkingen ten opzichte van Belstato goed te verklaren.
Ten eerste blijken de afwijkingen ook in andere onderzoeken met betrekking tot de herijking voor te komen en vormen ze vaak een vervolg op bevindingen uit voor-gaande jaren. Ten tweede zijn ze het gevolg van enerzijds een vrij enge definiëring van de via het stadsvernieuwingsfonds aan te pakken problematiek en anderzijds een vrij strakke inhoudelijke beperking van de posten waarvoor nog middelen beschik-baar gesteld worden.
Met betrekking tot die enge definiëring die Belstato voor de aan te pakken knel-punten hanteert, geldt dat de stadsvernieuwing zoals die door de 23 wordt aangepakt een integrale benadering vormt, waarbij gebiedsgerichte accenten worden geplaatst. Daarom moet niet het individuele probleem de basis voor de oplossing en een geldelijke bijdrage uit het fonds vormen, maar het perspectief van een samenhangend beleid. In dat samenhangende beleid blijken keuzes vaak minder te passen in de rechtlijnige benadering die in Belstato wordt aangehouden. De Belstato-aannames doen geen recht aan de gecompliceerde situatie waarop in de praktijk gereageerd moet worden.
Afgezien van de bredere aanpak, waardoor de begrenzing van de aan te pakken problematiek niet werkt (zoals investeringsgrenzen bij particuliere woningverbete-ring), gaat Belstato van een beperkte taakstelling uit. In de uitgavenpatronen van de gemeenten klinkt die beperking niet door. Dat is logisch, omdat de besluitvorming van Belstato pas laat op gang is gekomen en feitelijk pas de afgelopen twee jaar aan invloed wint en in de lokale bestedingen doorklinkt.
Belangrijker is evenwel dat het schrappen van een aantal posten uit de behoeftera-ming van Belstato niet zonder meer leidt tot het wegvallen van de bij die posten behorende problematiek. In het stadsvernieuwingsbeleid blijkt de aandacht en energie dus ook naar die weggestreepte posten uit te moeten gaan, bijvoorbeeld monumen-tenzorg en zorg om naoorlogse wijken.
In dat licht is het dan ook van belang te wijzen op het feit, dat nieuwe ontwikkelin-gen in de stadsvernieuwing hun intrede hebben gedaan, zonder dat daar via Belstato een adequate reactie tegenover is gezet. Te denken valt daarbij aan:
de aanpak van de vroeg-naoorlogse wijken die in het kader van stadsvernieu-wing aan bod dient te komen;
de steeds scherpere milieueisen en hinderzoneringen.
In de Belstatoramingen klonken deze ontwikkelingen niet door. Vanaf het begin van de jaren negentig zijn ze in toenemende mate de ramingen van de 23 gaan beheer-sen. Afgezien van deze kwantitatief aan te duiden problematiek, signaleren we in het verlengde van een voortgaand verouderingsproces, met name in de vroeg-naoorlogse wijken, een dreigende ruimtelijke segregatie. Deze wordt verscherpt als gevolg van de Vinex-ontwikkelingen. In de komende hoofdstukken nemen we enkele van die nieuwe ontwikkelingen in kwalitatieve zin nader onder de loep.
3
ZORG OM NAOORLOGSE
STADSVERNIEUWINGSWIJKEN
3.1 Inleiding
Al jarenlang wijst het 'Bestuurlijk overleg van 23 grotere stadsvernieuwingsge-meenten' op achterstandssituaties in vroeg-naoorlogse wijken die zich juist openbaren in middelgrote gemeenten (zie ook SOAB, 1992a). Recent is door de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten opnieuw aandacht gevraagd voor de problemen in delen van het naoorlogse gebied, door zeven probleemwijken onder de loep te nemen (Kalle e.a., 1996).
Ook binnen de rijksoverheid is men zich bewust van een mogelijke cumulatie van negatieve ontwikkelingen in (delen van) grotere steden, getuige de invoering van een specifiek Grote-stedenbeleid (zie ook hoofdstuk 4). Daarnaast is mede in het kader van de omgevingsverkenningen Belstato onderzoek uitgevoerd naar de positie van naoorlogse wijken in relatie tot het proces van stadsvernieuwing (Rohde e.a., 1995). De uitkomsten van de diverse studies worden in dit hoofdstuk in hun onderlinge samenhang bezien. Het tegengaan van problemen in (delen van vroeg-)naoorlogse wijken vraagt om een integrale aanpak van alle betrokken actoren: het rijk, de ge-meenten, de corporaties en de overige marktpartijen.
In de volgende paragraaf wordt allereerst de problematiek in de naoorlogse wijken in 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten kort weergegeven, mede in relatie tot de positie van naoorlogse wijken zoals die blijkt uit de omgevingsverkenningen Belstato. Daarna wordt in paragraaf 3.3 ingezoomd op de relevante ontwikkelingen in zeven specifiek vroeg-naoorlogse wijken. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte evaluatie.
3.2 Naoorlogse wijken in de problemen?
Belangrijke delen van de (vroeg-)naoorlogse wijken, gebouwd in de jaren vijftig en zestig, dienen zich nu al aan als problematische gebieden, zowel in fysieke als in sociale zin (zie ook SCP, 1996). In 1992 werd al aangetoond dat de problemen in deze naoorlogse wijken in de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten in grote lijnen niet verschillen van die in de vooroorlogse stadsvernieuwingsgebieden (SOAB,
1992a). Er werd geraamd dat
f
3,3 miljard gulden extra nodig is voor de aanpak: van deze naoorlogse wijken. Ook werd aangegeven dat de in het rijksbeleid conform Belstato voorgestane lijn van intensief beheer in delen van deze wijken volstrekt onvoldoende zal zijn.We zijn inmiddels een aantal jaren verder en de problematiek in de vroeg-naoorlogse wijken wordt steeds meer erkend. De wijken verouderen snel. De woningvoorraad is vrij eenzijdig: veel kleine, sobere en goedkope woningen in gestapelde vorm gebouwd (drie of vier hoog). Door deze onvoldoende differentiatie zijn de kansen voor doorstroming binnen deze wijken beperkt; potentiële doorstromers met enige financiële draagkracht trekken dan ook weg (Kalle e.a., 1996). De achtergelaten woningen worden, geheel conform het meer stringente toewijzingsbeleid, betrokken door woonconsumenten aan de onderkant van de woningmarkt met een lager inkomen: allochtone gezinnen, alleenstaande ouders en jongeren. De Achterblijvers (de oorspronkelijke bewoners) zijn vaak gepensioneerd en hebben eveneens een laag inkomen.
Door het veranderende stadsvernieuwings- en nieuwbouwbeleid dreigt deze ontwik-keling in de nabije toekomst versterkt te worden (Teule, 1996). De meer marktge-richte stadsvernieuwing stimuleert de mobiliteit van de lage-inkomensgroepen vanuit de vooroorlogse naar de naoorlogse gebieden. Tegelijkertijd brengt het Vinex-nieuw-bouwbeleid verhuisprocessen op gang die direct, danwel indirect (via verhuisketens) huishoudens met een hoger inkomen uit nabijgelegen vroeg-naoorlogse wijken trekt. Op deze wijze komt een ruimtelijke segregatie van huishoudens naar inkomen binnen handbereik, waarbij de vroeg-naoorlogse wijken vooral een huisvestingsfunctie vervullen voor huishoudens aan de onderkant van de woningmarkt. Verderop in dit rapport wordt nader op dit (toekomstige) spanningsveld ingegaan (zie hoofdstuk 5). Ook op rijksniveau bestaat er tegenwoordig de nodige aandacht voor (negatieve) ontwikkelingen in met name de vroeg-naoorlogse wijken. In het kader van de herijking van het Belstato-beleid is door het rijk binnen de omgevingsverkenningen Belstato ondermeer aandacht besteed aan de positie van naoorlogse wijken. Op initiatief van de Tweede Kamer (daartoe opgeroepen door de groep van 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten) is onlangs in opdracht van het Ministerie van VROM onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen in en de positie van naoorlogse wijken (Rohde e.a., 1995). Het onderzoek inventariseert de kenmerken en de problematiek van alle naoorlogse wijken (wijken met minimaal 50% van de woningen uit de periode 1945-1980) naast die van vooroorlogse wijken, recente wijken (na 1980) en gemengde wijken in Nederlandse gemeenten met meer dan 30.000 inwoners. Er is een typologie van wijken opgesteld op grond van fysieke, sociale en demografische factoren.
Hoewel het onderzoek een goed globaal beeld geeft van de situatie in allerlei naoorlogse wijken, komen specifieke problemen minder uit de verf. Met name het gemiddelde beeld op landelijk niveau wordt in concluderende zin belicht. Plussen en minnen van verschillende wijktypen en van verschillende wijken binnen die typen (ook in geografisch opzicht) vallen op die manier tegen elkaar weg.
Zo moet men zich realiseren dat naoorlogse wijken slechts in beperkte mate te vinden zijn in de vier grote steden en juist relatief meer in de middelgrote gemeenten en overige gemeenten met meer dan 30.000 inwoners (Rohde e.a., 1995). Bovendien blijkt uit het onderzoek dat juist bepaalde naoorlogse wijktypen die het slechtst af zijn, zoals de verschraalde portiekwijk, relatief veel meer in middelgrote gemeenten voorkomen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de globale conclusie van het onderzoek dat naoorlogse wijken een geheel andere positie innemen dan de klassieke stadsvernieuwingswijken bevreemding wekte bij de 23 grotere stadsvernieuwingsge-meenten. Specifieke aandacht voor bepaalde typen naoorlogse wijken werd door de groep van 23 gemeenten zeer gewenst geacht.
3.3 Zeven probleemwijken onder de loep
Mede op grond van het bovenstaande is recent onderzoek uitgevoerd in zeven voorbeeldwijken binnen de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten, waarbij de problematiek van vroeg-naoorlogse woongebieden in kaart is gebracht (Kalle e.a., 1996). Als voorbeeld dienden de wijken Kruiskamp/Koppel (Amersfoort), Malbur-gen (Arnhem), Crabbehof/Wielwijk (Dordrecht), De Bennekel (Eindhoven), Twekkelerveld-West (Enschede), Nieuwland (Schiedam) en Holterbroek (Zwolle). Vijf van de zeven onderzochte wijken zijn te omschrijven als 'verschraalde portiek-wijk' . Dit is het meest problematische type vroeg-naoorlogse wijk in het hiervoor genoemde onderzoek in het kader van de omgevingsverkenningen Belstato (Rohde, e.a., 1995). De andere twee wijken kunnen als 'centrale vroeg-naoorlogse rijt jes-wijk' worden bestempeld, eveneens een wijktype met de nodige problemen.
Problematiek
In de voorbeeldwijken blijken zowel fysieke als sociaal-economische problemen te bestaan. De bewoners hebben weinig geld, vaak geen werk en uiteenlopende leefstijlen; bovendien vergrijzen de wijken. De relatief goedkope woningen zijn te klein, verouderd en gehorig. Kortom, vooral woontechnisch is er sprake van een achterstand. Daarnaast is de woonomgeving vaak troosteloos en op bepaalde plaatsen sociaal onveilig. De veelal brede woonstraten leveren vooral voor kinderen gevaar op door het voorbij razende verkeer.
Botsende woonvormen leiden tot irritaties, onverschilligheid en verwaarlozing van portiek en woonomgeving. De werkloosheid in de voorbeeldwijken neemt toe, deels door het wegtrekken van werkenden en het instromen van meer werklozen (in toenemende mate allochtone huishoudens), maar ook door het verlies van banen bij de zittende bewoners. In gesprekken met sleutelfiguren is onderstreept dat de oorspronkelijke, nu oudere bevolking steeds vaker in botsing komt met andere bevolkingsgroepen en weg trekt. Lange tijd hadden juist deze oorspronkelijke bewoners een grote betrokkenheid bij de wijk. Het aantal huishoudens dat zich om de woning en woonomgeving bekommert, wordt dan ook kleiner. Het gevaar van verloedering, verpaupering en vervreemding neemt daarmee toe.
Echter, de onderzochte vroeg-naoorlogse wijken bezitten ook duidelijke pluspunten en potenties. De vele huurwoningen zijn relatief goedkoop en bieden dus huisves-tingsmogelijkheden voor de onderkant van de woningmarkt. Daarnaast hebben de wijken een gunstige ligging, relatief dicht bij het centrum. Bovendien biedt de vaak ruimere opzet goede mogelijkheden voor verdichting en herstructurering. Naast de oorspronkelijke, steeds ouder wordende bevolking is een substantieel deel van de bewoners jong met een lange toekomst voor zich. Het feit dat kleine bedrijfjes de kop opsteken op plaatsen die er niet voor bedoeld waren, toont aan dat er ook positieve initiatieven in de wijk worden ontwikkeld, die vaak zijn toegesneden op de lokale (in toenemende mate allochtone) bevolking. Kansen liggen er ook in de weliswaar tanende, maar nog altijd aanwezige betrokkenheid van de oorspronkelijke bewoners, mits ook zij niet uiteindelijk de wijk ontvluchten om aan de vervalspiraal te ontsnappen.
Integrale aanpak
De ernst en de reikwijdte van de problematiek in dergelijke wijken nopen tot een integrale aanpak, waarin oplossingen voor fysieke, sociale en economische proble-men gelijktijdig ter hand worden genoproble-men. Hiermee is in vrijwel alle wijken een aanvang gemaakt; in sommige wijken zelfs al jaren geleden.
Bij de aanpak van problemen spelen omvangrijke investeringen in de woonomge-ving, de voorzieningenstructuur (en dat is meer dan alleen de detailhandel) en in de woningen zelf een belangrijke rol (zonder de sociale investeringscomponent daarbij uit het oog te verliezen). Trefwoorden daarbij zijn draagvlak en differentiatie. Dat laatste komt vooral tot uitdrukking in de aanpak van de bestaande, eenzijdige woningvoorraad. Naast de instandhouding van het goedkope woningbestand (de zogenaamde kernvoorraad) voor de doelgroepen van het beleid wil men ook duurdere woningen bouwen in deze wijken. Het gaat daarbij in eerste instantie om het bouwen op verdichtings- en functieveranderingslocaties. In het verlengde hiervan geldt tegenwoordig in veel grotere gemeenten het adagium van het zogenaamde 'gespiegeld bouwen'. Als duurdere woningbouw ten koste gaat van de goedkope bestaande woningvoorraad (sloop/nieuwbouw), dan moeten ter compensatie goedko-pe (huur)woningen in de uitleggebieden of elders worden gerealiseerd.
De realisatie van duurdere woningbouw is in vroeg-naoorlogse wijken beslist geen automatisme. De markt zal alleen inspringen als men verzekerd is van afzet. En wat dat betreft, zit het tij niet mee. Immers, de vroeg-naoorlogse wijken liggen 'inge-klemd' tussen de centraler gelegen marktgerichter stadsvernieuwingsgebieden en de Vinex-nieuwbouwlocaties aan de stadsrand, waar bijna driekwart van de woningen in de marktsector wordt ontwikkeld. De concurrentie ligt dus binnen schootsafstand (zie ook hoofdstuk 5).
Uit de voorbeeldwijken blijkt dat het integrale karakter van de plannen ook tot uitdrukking komt in de omvang en structuur van de organisatie. De gemeente heeft vrijwel altijd de regie in handen. Opvallend is echter daarnaast de (broodnodige) actieve inbreng van corporaties bij de aanpak van probleemwijken. Ook bewoners spelen een cruciale rol, met name bij het succesvol uitvoeren van maatregelen die de sociale problemen moeten verminderen. Daarnaast is ook het creëren van het eerder
genoemde draagvlak voor sloop/nieuwbouw van goedkope huurwoningen en verbetering van eigen woningen noodzakelijk.
Kansen en bedreigingen
De problemen in de vroeg-naoorlogse wijken vereisen ingrijpende, veelomvattende maatregelen om de gesignaleerde vervalspiraal om te buigen, waarbij diverse actoren geactiveerd moeten worden. De integrale aanpak stuit echter in de praktijk op knelpunten en risico's, maar er liggen ook duidelijke kansen.
Allereerst kunnen de financiële grenzen worden genoemd. De keuzemogelijkheden voor het aanpakken van problemen in deze wijken worden meer door fmanciële haalbaarheid dan door wenselijkheid bepaald. De tering wordt dus naar de nering gezet. Gemeenten komen er telkens weer op uit om binnen de gestelde doelstellingen en ambities te schrappen. Dit beperkt de gemeentelijke inbreng in investeringspro-gramma's en daarmee haar sturingsmogelijkheden. Bovendien neemt het risico toe dat participanten (zoals corporaties en andere marktpartijen) zich uit de ontwikkeling terugtrekken.
Corporaties investeren soms fors in de kwaliteit van hun eigen bezit in deze wijken om de woningen in de nabije toekomst èn verhuurbaar èn tenminste deels bereikbaar te houden voor hun doelgroepen. Een investeringsimpuis om extra achterstandssitua-ties in de vroeg-naoorlogse wijken te voorkomen vereist echter meer. In dat kader kunnen zowel zekerheid en continuïteit worden genoemd als extra financiële onder-steuning.
Zoals opgemerkt werd in 1992 geraamd dat met de aanpak van naoorlogse wijken in de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten een bedrag van
f
3,3 miljard gemoeid was. Uit de voorbeeldwijken blijkt ook nu weer dat er anno 1996 voor de aanpak van de problematiek forse fmanciële injecties nodig zijn. Nader onderzoek moet bepalen in hoeverre de raming van 1992 moet worden bijgesteld. Een opwaartse bijstelling lijkt waarschijnlijker dan een neerwaartse. Naast financiële middelen is de aanpak ook gebaat bij zekerheid en continuïteit. Het is echter nog maar de vraag of de markt die mogelijkheden biedt in een tijd waarin de rijksoverheid de stadsver-nieuwing afbouwt en haar bijdrage in investeringen vermindert en waarin de concurrentie van marktontwikkelingen op aanpalende locaties, met zo op het eerste gezicht meer potenties, toeneemt (marktgerichte stadsvernieuwing en Vinex-nieuw-bouw).De aanpak op basis van sociaal beheer leidt in de wijken al tot zichtbare verbeterin-gen van de leefbaarheid. Zo nemen vandalisme, overlast, klachten en dergelijk af. Niettemin staat de aandacht voor de sociale wijkaanpak nog in de kinderschoenen. Structurele plannen van aanpak en kwantitatieve taakstellingen op het niveau van de wijk ontbreken nog vrijwel overal. Met het Grote-stedenbeleid als initiator (zie ook het volgende hoofdstuk), waarin de meeste van de 23 stadsvemieuwingsgemeenten participeren, zijn gemeenten druk doende meer concrete en structurele plannen te ontwikkelen. Ondanks alle inspanningen zien we met name op het gebied van de verbetering van de perspectieven van inwoners (op bijvoorbeeld de arbeidsmarkt)
Een gemêleerde bevolkingssamenstelling
Foto: Bemadette Hoogland, Haarlem.
