II SA/Ke 96/19, Niekonstytucyjna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach LEX nr 2639818
Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2019 r.
II SA/Ke 96/19
Niekonstytucyjna odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
TEZA aktualna
Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
UZASADNIENIE Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.).
Sędziowie WSA: Krzysztof Armański, Dorota Pędziwilk-Moskal.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie faktyczne
Decyzją z 18 grudnia 2018 r., znak:, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z (...) r., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z
zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, na okres od 1 października 1918 r. do 30 września 1920 r., w wysokości 1477 zł miesięcznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), zwanej dalej
"ustawą", stwierdził, że B. M. jest osobą uprawnioną do ubiegania się o oświadczenie alimentacyjne, gdyż ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem ojca, T. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.
Kolegium podkreśliło, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca wnioskodawczyni wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od 73 roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie
pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, kiedy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o częściowej
niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania
niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie usunął tego przepisu z ustawy. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Natomiast Kolegium zobligowane jest stosować przepisy prawa w brzmieniu aktualnie obowiązującym. SKO dodało, że na dzień wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i, mimo że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to wciąż obowiązuje. Dlatego też skoro nie zostało spełnione, nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy, przyznanie wnioskowanego przez stronę świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się ponownego rozpoznania sprawy, B. M. podniosła, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania
niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, której niekonstytucyjność została
stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżąca dodała, że zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy z pominięciem wyroku Trybunału sygn. 38/13, stanowi naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie prawne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było to, że niepełnosprawność w stopniu znacznym u wymagającego opieki ojca skarżącej powstała po ukończeniu przez niego 25. roku życia, a więc, że nie jest spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b. ustawy.
Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji co do braku skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Wyrokiem tym Trybuna orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skoro Trybunał stwierdził niezgodność przepisu ustawy we wskazanym zakresie z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w
którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego
fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.
Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M.
Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.
104).
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania
niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy co do treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia
pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd
Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).
Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest
stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku (w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443). Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako
niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.
Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Dlatego też nie jest prawnie istotne powoływanie się przez Kolegium na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli
niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Powyższe uzasadnienie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem, jednak go nie zastępuje. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie
niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny niezgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 dostępny w3 bazie jak wyżej).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wyżej zaprezentowane stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK w sprawie o sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo: wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1614/16, z 6 lipca 2016 r.
sygn. I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 923/16, z 7 września 2016 r. sygn. I OSK 755/16, z 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017 r. sygn. I OSK 1600/16, z 2 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 108/17, wyroki WSA: w Gdańsku z 11
października 2018 r., sygn. III SA/Gd 651/18, z 2 sierpnia 2018 r.,. sygn. III SA/Gd 413/18, WSA w Gorzowie WLK z 5 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 274/18, WSA w Rzeszowie z 22 maja 2018 r. sygn. II SA/Rz 219/18, w Krakowie z 17 maja 2018 r. sygn. III SA/Kr 244/18, w Lublinie z 10 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Lu 82/18, we Wrocławiu z 31 stycznia 2018 r.
sygn. IV SA/Wr 686/17, w Kielcach z 22 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 633/17, w
Szczecinie z 19 października 2017 r. sygn. II SA/Sz 1003/17 - wszystkie wyroki dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) i sprowadza się ono do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP
Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż wydały decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, a naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art.
145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą wykładnię art. 17 ustawy o
świadczeniach rodzinnych i dokona merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za
niekonstytucyjny.
