U N I V E R S I TAT I S M A R I A E C U R I E - S K à O D O W S K A L U B L I N – P O L O N I A
VOL. XLVI, 4 SECTIO H 2012
Uniwersytet SzczeciĔski, Katedra Finansów Publicznych
MAGDALENA KOGUT-JAWORSKA
Pomoc publiczna dla sektora finansowego w Unii Europejskiej... udzielana w warunkach kryzysu
Crisis-related state support for the financial sector in the European Union
Sáowa kluczowe: pomoc publiczna, sektor finansowy Key words: state (public) aid, financial sector
WstĊp
Z chwilą pojawienia siĊ kryzysu finansowego na Ğwiecie paĔstwa czáonkowskie Unii Europejskiej ogáosiáy bezprecedensowe wsparcie dla sektora finansowego.
W znacznym stopniu jest ono elementem europejskiej polityki udzielania pomocy publicznej, w której Komisja Europejska odgrywa kluczową rolĊ. Europejskie regu- lacje oraz nadzór nad dziaáaniami poszczególnych paĔstw udzielających wsparcia mają zagwarantowaü, Īe programy wymagające znacznych Ğrodków finansowych dla sektora finansowego bĊdą implementowane z poszanowaniem zasad dopuszczalnoĞci pomocy publicznej.
Polityka konkurencji Unii Europejskiej w odniesieniu do pomocy publicznej skupiáa siĊ zatem na Ğrodkach zaradczych wobec kryzysu finansowego. W artykule, poza przedstawieniem istoty i znaczenia pomocy publicznej w polityce antykryzysowej Unii Europejskiej, dokonano przeglądu i prezentacji ram regulacyjnych dotyczących wdraĪania tymczasowych kryzysowych instrumentów wsparcia dla sektora finan- sowego oraz analizy skutków finansowych ich wprowadzenia.
1. Istota pomocy publicznej udzielanej w Unii Europejskiej
Istnieje wiele zdefiniowanych sytuacji – okreĞlanych mianem zawodnoĞci rynku, w których wsparcie mechanizmu rynkowego i wpáyw na decyzje uczestników ob- rotu gospodarczego1 wydaje siĊ zasadny. Zespóá Ğrodków prawnych, które wówczas są wykorzystywane, ma na celu uporządkowanie konkurencji, pobudzenie rozwoju spoáeczno-gospodarczego, hamowanie negatywnych zjawisk gospodarczych, takich jak np. kryzys. Pomoc publiczna bĊdąca wyrazem interwencjonizmu paĔstwowego ma wówczas zasadnicze znaczenie dla sprawnego funkcjonowania rynku, a w rezultacie dla ochrony interesów konsumenckich.
W krajach czáonkowskich Unii Europejskiej pod pojĊciem pomocy publicznej rozumie siĊ przysposobienie, bezpoĞrednio lub poĞrednio, przez organy udzielające pomocy korzyĞci finansowych podmiotom prowadzącym dziaáalnoĞü gospodarczą, w nastĊpstwie którego uprzywilejowuje siĊ je w stosunku do konkurentów, m.in.
w drodze dokonywania na rzecz lub za tych przedsiĊbiorców wydatków ze Ğrodków publicznych lub pomniejszania ĞwiadczeĔ naleĪnych od nich na rzecz sektora finan- sów publicznych. Takie rozumienie wynika z regulacji prawnych, w szczególnoĞci odnoszących siĊ do zapisów traktatowych2. Cel wsparcia publicznego staje siĊ przy tym uzasadniony, gdy istnieje zapewnienie, Īe stosowane przez paĔstwa czáonkowskie Ğrodki są odpowiednie i nie stanowią nadmiernego naruszenia konkurencji.
Odkąd kryzys finansowy objąá EuropĊ (paĨdziernik 2008 r.) Komisja Europej- ska okreĞliáa sposób, w jaki paĔstwa czáonkowskie mogą wspieraü swoje narodowe instytucje finansowe. Specyficzne warunki udzielenia wsparcia objĊáy m.in.3:
• brak dyskryminacji w dostĊpie do planowanych Ğrodków wsparcia,
• ograniczenie zobowiązaĔ paĔstw czáonkowskich na taki czas, który zagwaran- tuje, Īe wsparcie bĊdzie dostarczane tak dáugo, jak dáugo bĊdzie to niezbĊdne w celu przezwyciĊĪenia problemów w sektorze finansowym,
• przejrzyste zdefiniowanie wsparcia przez paĔstwo i ograniczenie jego zakresu do tego, co jest niezbĊdne w zmaganiu siĊ z silnym kryzysem na rynkach finansowych,
• odpowiedni wkáad sektora prywatnego, polegający na wáaĞciwym wynagra- dzaniu w celu wprowadzenie generalnych projektów wsparcia.
Interwencje paĔstwowe w sektorze finansowym4 róĪnią siĊ od tradycyjnej pomocy na ratowanie i restrukturyzacjĊ instytucji finansowych znajdujących siĊ w trudnej sytuacji ekonomicznej. Zasadnicza róĪnica polega na tym, ze mechanizm przyznawania wsparcia jest kierowany do caáego sektora finansowego, a nie pojedynczych banków.
1 Por. Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa lipiec 2007, s. 7.
2 M.in. art. 107 ust 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
3 Communication from the Commission – The application of state aid rules to measures taken in relation to fi- nancial institution in the context of the current global financial crisis, „Official Journal of the European Union” 2008.
4 Aby uáatwiü lekturĊ niniejszego artykuáu, pojĊcia „instytucje finansowe” oraz „banki” stosuje siĊ naprzemiennie (analogicznie jak ma to miejsce w Komunikacie Komisji Europejskiej, Dz. U. C 356/7).
2. Ramy regulacyjne pomocy publicznej
na przezwyciĊĪenie kryzysu finansowego w UE
W latach 2008–2009 Komisja Europejska postanowiáa opublikowaü ramy re- gulacyjne pomocy publicznej dla sektora finansowego. Byáy to specjalne przepisy obowiązujące w zakresie pomocy i pozwoliáy one paĔstwom czáonkowskim udzieliü wsparcia publicznego systemowi bankowemu w okresie kryzysu finansowego dla dobra stabilizacji finansowej, bez zbĊdnego zakáócenia zasad konkurencji na jednolitym rynku Unii Europejskiej5. Dokáadne wytyczne dotyczące kryteriów zgodnoĞci wsparcia udzielanego przez paĔstwa czáonkowskie instytucjom finansowym z zapisami Trak- tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej6 początkowo objĊáy cztery komunikaty, tj.:
• komunikat bankowy pt. Zastosowanie zasad pomocy paĔstwa do Ğrodków podjĊtych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekĞcie obecnego, globalnego kryzysu finansowego7;
• komunikat o dokapitalizowaniu pt. Dokapitalizowanie instytucji finanso- wych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezbĊdnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakáóceniem konkurencji8;
• komunikat w sprawie aktywów o obniĪonej jakoĞci pt. Komunikat w sprawie postĊpowania z aktywami o obniĪonej wartoĞci we wspólnotowym sektorze bankowym9;
• komunikat w sprawie restrukturyzacji pt. Komunikat w sprawie przywrócenia rentownoĞci i oceny Ğrodków restrukturyzacyjnych stosowanych w sektorze finansowym w dobie kryzysu zgodnie z reguáami pomocy paĔstwa10.
W pierwszych trzech komunikatach zapisano warunki wstĊpne zgodnoĞci z ryn- kiem wewnĊtrznym najwaĪniejszych rodzajów pomocy udzielanej przez paĔstwa czáonkowskie, tj. gwarancji na zobowiązania, form dokapitalizowania i Ğrodków na rzecz ratowania aktywów. Natomiast w komunikacie w sprawie restrukturyzacji okreĞlono szczegóáowo opis planu restrukturyzacji (lub planu odzyskania rentowno- Ğci) w specyficznym kontekĞcie pomocy paĔstwa związanej z kryzysem udzielanej bankom. Cel i sposób realizacji postanowieĔ przedstawiono w tabeli 1.
5 European Commission – Press release State aid: Commission extends crisis rules for banks, http://
europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/1488&format=HTML&aged=1&language=EN&gui Language=en.
6 W szczególnoĞci art. 107 ust. 3 lit. b. Traktatu o funkcjonowaniu UE, Dz. U. C 270 z 25.10.2008 r., s. 8.
7 Dz. U. C 270 z 25.10.2008 r., s. 8.
8 Dz. U. C 10 z 15.1.2009 r., s. 2.
9 Dz. U. C 72 z 26.3.2009 r., s. 1.
10 Dz. U. C 195 z 19.8.2009 r., s. 9.
Tabela 1. Ramy regulacyjne przeciwdziaáające kryzysowi dla sektora finansowego
1. Komunikat bankowy
Cel wprowadzenia regulacji: powstrzymanie nacisku na instytucje finansowe poprzez stworzenie wytycznych okreĞlających sposób wsparcia sektora bankowego przez kraje czáonkowskie.
Sposób realizacji postanowieĔ: szybkie zatwierdzanie pomocy poprzez gwarancje lub rekapitalizacjĊ, pod warunkiem Īe pomoc ta bĊdzie dobrze zaadresowana, proporcjonal- na do celu, jakim jest stabilizacja rynków finansowych, oraz bĊdzie zawieraáa pewne zabezpieczenia uniemoĪliwiające negatywne oddziaáywanie na konkurencjĊ, takie jak na przykáad brak dyskryminacji z powodów narodowoĞciowych.
2.
Komunikat rekapi- talizacyjny o cha- rakterze uzupeánia- jącym i doprecyzo- wującym komunikat
bankowy
Cel wprowadzenia regulacji: zapobieĪenie wykorzystywaniu kapitaáu publicznego do finansowania agresywnych zachowaĔ komercyjnych szkodzących konkurentom niekorzystającym pomocy.
Sposób realizacji postanowieĔ: komunikat wyróĪnia banki „zdrowe” i „bĊdące w trud- nej sytuacji” (te, których model dziaáalnoĞci spowodowaá ryzyko utraty páynnoĞci), wymagając wiĊkszych zabezpieczeĔ, dokáadnej restrukturyzacji oraz wyĪszych wpáy- wów w zamian za zastrzyki kapitaáowe dla banków w trudnej sytuacji. Uzasadnieniem takiego dziaáania byá coraz wiĊkszy wpáyw kryzysu finansowego na gospodarkĊ realną, co doprowadziáo do sytuacji, w której nawet finansowo zdrowe banki zaczĊáy wymagaü kapitaáu publicznego w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu poĪyczek dla firm.
3.
Wytyczne doty- czące traktowania
tzw. aktywnoĞci obniĪonej wartoĞci
takich jak maáo wydajne kredyty, amerykaĔskie pa- piery wartoĞciowe oparte na kredytach
hipotecznych typu sub-prime oraz inne
aktywa toksyczne
Cel wprowadzenia regulacji: okreĞlenie konsekwencji budĪetowych i regulacyjnych Ğrodków pozwalających na uwalnianie banków ze (záych) aktywów oraz sposób zasto- sowania do nich zasad pomocy publicznej. W szczególnoĞci wprowadzenie metodologii wyceny aktywów o obniĪonej wartoĞci, wynagrodzenia za uwolnienie aktywów oraz okreĞlenie kryteriów wyceny udzielonej pomocy publicznej.
Sposób realizacji postanowieĔ: odnosi siĊ do bilansów instytucji bankowych bĊdących w fazie uzdrawiania. Przedstawienie roĪnych mechanizmów zapewniających ujawnienie moĪliwych do przewidzenia strat oraz ich prawidáowe traktowanie w celu odbudowania zaufania do sektora bankowego, a takĪe umoĪliwienia wykorzystania kapitaáu do podjĊcia normalnej dziaáalnoĞci poĪyczkowej w gospodarce realnej, a nie do wykorzystywania go jako amortyzatora na wypadek ewentualnych strat. Mechanizmy te obejmują banki likwidujące záe aktywa oraz programy ubezpieczania aktywów.
4.
Wytyczne dla pomocy restruk- turyzacyjnej dla
banków
Cel wprowadzenia regulacji: zapewnienie przejrzystoĞci oraz przewidywalnoĞci decyzji Komisji, opartych na trzech podstawowych zasadach. Po pierwsze, banki, którym jest udzielona pomoc, muszą byü rentowne w perspektywie dáugoterminowej, bez dalszej pomocy paĔstwa. Druga zasada wymaga, by banki i ich wáaĞciciele ponieĞli sáuszną czĊĞü kosztów restrukturyzacji, trzecia zaĞ, aby dochodziáo co najwyĪej do ograniczonego zakáócania konkurencyjnoĞci.
Sposób realizacji postanowieĔ: wprowadzenie I zasady oznacza, Īe podczas opra- cowywania strategii na przyszáoĞü banki muszą przejĞü „próbĊ stresową” obejmującą zdiagnozowanie ich mocnych i sáabych stron, co moĪe wiązaü siĊ z ujawnieniem aktywów o obniĪonej wartoĞci. WdroĪenie II zasady oznacza w szczególnoĞci wymóg, by paĔstwo otrzymaáo na pewnym etapie stosowne wynagrodzenie za udzieloną pomoc. W komuni- kacie dodano, Īe zatwierdzenie pomocy publicznej moĪe byü uwarunkowane Ğrodkami strukturalnymi, takimi jak dywestytury, lub Ğrodkami behawioralnymi, takimi jak ograniczenia przejĊü lub stosowania agresywnych cen i strategii marketingowych Ponadto zaznaczono, Īe bĊdzie siĊ zwracaü szczególną uwagĊ na struktury rynków krajowych.
ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie: F. Wishlade, Kryzys? Jaki kryzys? Unijna polityka konkurencji oraz kontrola pomocy regionalnej funkcjonuje bez zakáóceĔ, European Policies Research Centre University of Strathclyde, University of Strathclyde, Glasgow 2009, s. 237.
W grudniu 2010 r. Komisja przyjĊáa piąty komunikat w sprawie przedáuĪenia – pt.
Komunikat Komisji w sprawie stosowania od dnia 1 stycznia 2011 r. reguá pomocy paĔstwa w odniesieniu do Ğrodków wsparcia na rzecz banków w kontekĞcie kryzysu finansowego11. W kontekĞcie pierwotnie ograniczonych czasowo regulacji przedáuĪono okres stosowania komunikatu w sprawie restrukturyzacji, ostatniego z czterech wy- mienionych wytycznych z okreĞloną datą wygaĞniĊcia, tj. – po zmianie warunków – do 31 grudnia 2011 r. Jednak nasilenie napiĊü na rynkach paĔstwowych instrumentów dáuĪnych w 2011 r., powodujące, Īe sektor bankowy w Unii Europejskiej znalazá siĊ znów pod presją, spowodowaáo przedáuĪenie pozostaáych nadzwyczajnych przepisów obowiązujących w okresie kryzysu. Znalazáo to swój wyraz w zapisach tzw. pakietu dla bankowoĞci, uzgodnionego przez szefów paĔstw lub rządów na posiedzeniu 26 paĨdziernika 2011 r.12 Wskutek tego komunikat bankowy, komunikat o dokapitali- zowaniu i komunikat w sprawie aktywów o obniĪonej jakoĞci są stosowane równieĪ po 31 grudnia 2011 r.
W celu uáatwienia wdroĪenia pakietu dla bankowoĞci oraz uwzglĊdnienia zmian profilu ryzyka banków, które nastąpiáy od chwili rozpoczĊcia kryzysu, doprecyzowano i uaktualniono reguáy w niektórych kwestiach. W szczególnoĞci okreĞlono niezbĊd- ne zmiany parametrów zgodnoĞci z rynkiem wewnĊtrznym związanej z kryzysem finansowym pomocy paĔstwa na rzecz banków. Parametry stosowane od 1 stycznia 2012 r. objĊáy w szczególnoĞci13:
a) uzupeánienie komunikatu o dokapitalizowaniu poprzez przedstawienie bar- dziej szczegóáowych wskazówek dotyczących zapewnienia odpowiedniego wynagrodzenia w przypadku instrumentów kapitaáowych nieprzynoszących staáych zwrotów;
b) wyjaĞnienie, w jaki sposób Komisja przeprowadzi proporcjonalną ocenĊ dáugoterminowej rentownoĞci banków w kontekĞcie pakietu dla bankowoĞci;
c) wprowadzenie zmienionej metody zmierzającej do zagwarantowania, Īe opáaty naleĪne w zamian za udzielenie gwarancji dla zobowiązaĔ bankowych bĊdą wystarczające, aby ograniczyü do minimum przyznawaną pomoc, oraz do zagwarantowania, Īe zostanie uwzglĊdnione zwiĊkszone ostatnio zróĪnico- wanie spreadów swapu ryzyka kredytowego – CDS (ang. credit default swap) poszczególnych banków oraz skutków spreadów CDS w przypadku zaintere- sowanego paĔstwa czáonkowskiego.
11 Dz. U. C 329 z 7 grudnia 2010 r., s. 7.
12 Celem pakietu dla bankowoĞci, uzgodnionego przez szefów paĔstw lub rządów na posiedzeniu 26 paĨdziernika 2011 r., byáo przywrócenie zaufania do sektora bankowego dziĊki gwarancjom na finansowanie Ğrednioterminowe oraz ustanowieniu tymczasowego bufora kapitaáowego, w którym wspóáczynnik kapita- áowy kapitaáu najwyĪszej jakoĞci osiągnie poziom 9%, po uwzglĊdnieniu wyceny rynkowej zaangaĪowania w dáug paĔstwowy.
13 Komunikat Komisji w sprawie stosowania od 1 stycznia 2012 r. reguá pomocy paĔstwa w odniesieniu do Ğrodków wsparcia na rzecz banków w kontekĞcie kryzysu finansowego, Dz. U. C 356 z 6 grudnia 2011 r., s. 7.
Przepisy wprowadzone w okresie kryzysu gwarantują, iĪ banki dokonują re- strukturyzacji wówczas, gdy zmiany w ich modelach biznesowych są niezbĊdne dla zapewnienia dáugookresowej rentownoĞci. Regulacje te dodatkowo powodują, Īe akcjonariusze i posiadacze kapitaáu hybrydowego dzielą miĊdzy sobą w równym stop- niu obciąĪenia. PodkreĞlenia wymaga fakt, iĪ we wszystkich komunikatach Komisja Europejska zakáada, Īe Ğrodki pomocy publicznej na czas kryzysu mają charakter tymczasowy oraz Īe instytucje finansowe są zobowiązane do skáadania sprawozdaĔ i podejmowania Ğrodków zmniejszających ograniczenia konkurencji i zakáócenia funkcjonowania jednolitego rynku.
3. Wsparcie publiczne na rzecz instytucji finansowych w paĔstwach czáonkowskich Unii Europejskiej
WdroĪenie reguá pomocy paĔstwa w zakresie pomocy kryzysowej dla sektora finansowego miaáo na celu ograniczenie do minimum zakáócenia konkurencji na rynku wewnĊtrznym. Do 2009 r. Komisja Europejska zaaprobowaáa róĪnorodne krajowe projekty dla sektora bankowego, gáównie w postaci gwarancji oraz rekapitalizacji, a takĪe interwencji ad hoc. Gwarancje paĔstwowe okazaáy siĊ równieĪ skutecz- nym narzĊdziem w ciągu trwania caáego kryzysu. Przyczyniáy siĊ one zarówno do zwiĊkszenia dostĊpu do finansowania, jak i pomogáy przywróciü pewnoĞü rynkową.
W 2010 r. ograniczono stosowanie programów dokapitalizowania, ale podjĊto inter- wencje ad hoc. Ponadto w mniejszym stopniu wykorzystano zastrzyki kapitaáowe.
Banki korzystające ze wsparcia na rzecz ratowania aktywów lub dokapitalizowania zostaáy zobowiązane do restrukturyzacji14.
Do 2009 r. kwota zatwierdzanych Ğrodków antykryzysowych dla sektora fi- nansowego miaáa wynieĞü ok. jednej trzeciej PKB krajów UE. Kwota ta zawieraáa w sobie zarówno interwencje choü zatwierdzone, to niepodjĊte, jak i maksymalną wartoĞü parasoli gwarancyjnych, pakietów ratunkowych i restrukturyzacyjnych.
Do wrzeĞnia 2011 r. kwota udzielonego wsparcia kryzysowego przekroczyáa jedną trzecią PKB Unii Europejskiej, osiągając 36,73%. WielkoĞü udzielonego wsparcia dla sektora finansowego w odniesieniu do paĔstw czáonkowskich przedstawia tabela 2.
14 Sprawozdanie Komisji. Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za 2010 r., SEK (2011) 60. wersja ostateczna, Bruksela, 10 czerwca 2011. KOM (2011) 328, s. 13.
Tabela 2. Zatwierdzone interwencje publiczne związane z kryzysem finansowym
Zastrzyki
kapitaáowe Gwarancje
Ulgi dla aktywów o obniĪonej
wartoĞci
Finansowanie páynnoĞci banków inne niĪ gwarancje
WartoĞü caákowita
w mld
€ jako
% PKB 2010
w mld
€
jako
% PKB 2010
w mld € jako %
PKB 2010
w mld €
jako % PKB 2010
w mld
€
jako % PKB 2010
Austria 15,65 5,5 75,20 26,4 0,40 0,1 0,00 0,0 91,25 32,1
Belgia 20,40 5,8 276,75 78,4 28,22 8,0 0,00 0,0 325,37 92,2
Buágaria 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0
Cypr 0,00 0,0 3,00 17,2 0,00 0,0 0,00 0,0 3,00 17,2
Czechy 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0
Dania 14,03 6,0 580,00 247,4 0,00 0,0 6,08 2,6 600,11 256,0
Estonia 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0
Finlandia 4,00 2,2 50,00 27,7 0,00 0,0 0,00 0,0 54,00 30,0
Francja 26,65 1,4 319,75 16,5 4,70 0,2 0,00 0,0 351,10 18,2
Grecja 15,47 6,7 85,00 36,9 0,00 0,0 8,00 3,5 108,47 47,1
Hiszpania 101,10 9,5 201,15 18,9 2,86 0,3 31,85 3,0 336,96 31,7 Holandia 37,64 6,4 200,00 33,8 22,79 3,9 52,90 8,9 313,33 53,0 Irlandia 90,11 58,5 386,00 250,7 54,00 35,1 40,00 26,0 570,11 370,3
Litwa 0,43 1,6 0,87 3,2 0,43 1,6 0,00 0,0 1,74 6,3
Luksemburg 2,50 6,0 4,50 10,8 0,00 0,0 0,32 0,8 7,32 17,6
àotwa 0,83 4,6 5,15 28,7 0,54 3,0 2,26 12,6 8,78 48,9
Malta 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0
Niemcy 110,98 4,4 450,25 18,0 59,10 2,4 0,00 0,0 620,33 24,8
Polska 4,62 1,3 4,62 1,3 0,00 0,0 0,00 0,0 9,24 2,6
Portugalia 12,00 6,9 35,45 20,5 0,00 0,0 0,00 0,0 47,45 27,5
Rumunia 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0
Sáowacja 0,66 1,0 2,80 4,2 0,00 0,0 0,00 0,0 3,46 5,3
Sáowenia 0,25 0,7 12,00 33,4 0,00 0,0 0,00 0,0 12,25 34,1
Szwecja 5,03 1,5 156,00 45,0 0,00 0,0 0,52 0,2 161,56 46,6
WĊgry 1,07 1,1 5,35 5,4 0,04 0,0 3,87 3,9 10,33 10,5
Zastrzyki
kapitaáowe Gwarancje
Ulgi dla aktywów o obniĪonej
wartoĞci
Finansowanie páynnoĞci banków inne niĪ gwarancje
WartoĞü caákowita
w mld
€ jako
% PKB 2010
w mld
€
jako
% PKB 2010
w mld € jako %
PKB 2010
w mld €
jako % PKB 2010
w mld
€
jako % PKB 2010
Wielka
Brytania 114,61 6,8 435,71 25,7 248,05 14,6 51,93 3,1 850,30 50,1
Wáochy 20,00 1,3 0,00 0,0 0,00 0,0 0,00 0,0 20,00 1,3
W sumie
EU-27 598,05 4,87 3289,55 26,81 421,13 3,43 197,73 1,61 4506,4 36,73 ħródáo: State aid approved (2008–Oct 2011) and state aid used (2008–2010) in the context of the financial and eco- nomic crisis to the financial sector (2008–2010), in billion Euro, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/
expenditure.html#5.
Jak wynika z powyĪszej tabeli, kwoty udzielonego wsparcia dla sektora finan- sowego są bardzo duĪe. W kontekĞcie samych gwarancji, których wartoĞü wynosi 26,81% PKB, moĪna przytoczyü wielkoĞü budĪetu Unii Europejskiej, wynoszącego zaledwie 1,24% DNB. Dla przybliĪenia relacji warto porównaü wielkoĞci wsparcia udzielonego w formie zastrzyków kapitaáowych, tj. 598 mld euro, z wielkoĞcią Ğrod- ków przeznaczonych na caáą politykĊ spójnoĞci w latach 2007–2013, tj. 347 mld euro.
Do 2010 r. Komisja podjĊáa ponad 200 decyzji w sprawie Ğrodków pomocy paĔstwa dla sektora finansowego w celu naprawienia powaĪnych zakáóceĔ w gospodarkach paĔstw czáonkowskich. Zatwierdzono, zmieniono lub przedáoĪono ponad 40 progra- mów pomocy, a indywidualne decyzje dotyczyáy ponad 40 instytucji finansowych15.
Rozpatrując skalĊ wsparcia w kontekĞcie poszczególnych paĔstw Wspólnoty, naleĪy wskazaü, Īe interwencje te dotyczyáy najczĊĞciej i w najwiĊkszym zakre- sie paĔstw „starej piĊtnastki”. RóĪnice w wielkoĞci pomocy publicznej udzielonej bankom okazaáy siĊ bardzo duĪe. Przykáadem mogą byü np. Irlandia i Dania, dla których odpowiednio potencjalne obciąĪenie finansów publicznych wynosi prawie 4- i 2,5 -krotnoĞü PKB wytworzonego w tych krajach. W odniesieniu natomiast do wartoĞci pomocy wyraĪonej w euro zdecydowanym liderem staje siĊ Wielka Bryta- nia, z kwotą ok. 850 mld euro. Z drugiej strony wystĊpują tu paĔstwa, które wcale bądĨ w bardzo niewielkim stopniu wykorzystują moĪliwoĞci, jakie dają europejskie regulacje prawne. MoĪna takĪe dodaü, Īe do 2010 r. nie ratowano polskich banków.
Jak wskazują raporty o pomocy publicznej udzielonej w ostatnich latach sporządzane przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, „sektor bankowy jest na tyle
15 Ibidem.
zdrowy, Īe nie potrzebuje pomocy paĔstwa, mimo Īe istnieją instrumenty prawne, które na to pozwalają”16.
Jednym z waĪniejszych wyzwaĔ ostatnich lat byáa restrukturyzacja wielu eu- ropejskich banków. Opieraáa siĊ ona na zasadach, które zakáadaáy: 1) powrót do dáugoterminowej rentownoĞci bez pomocy paĔstwa na bazie solidnego planu restruk- turyzacji, 2) podziaá obciąĪenia miĊdzy bankiem/jego interesariuszami a paĔstwem, 3) ograniczenie zakáócenia konkurencji, z reguáy poprzez Ğrodki strukturalne (wy- dzielenia) i behawioralne (zakazy nabywania i ograniczania agresywnych zachowaĔ handlowych).
Podsumowując, warto wskazaü, Īe tak jak w kaĪdym innym sektorze instytucje finansowe mogą znaleĨü siĊ w trudnej sytuacji wskutek nadmiernego ryzyka, záego zarządzania, wadliwego nadzoru oraz w wyniku oszustwa. W takich sytuacjach wsparcie publiczne moĪe doprowadziü do zakáócenia konkurencji miĊdzy bankami i systemu gospodarczego wspólnego rynku. Z drugiej jednak strony polityka inter- wencyjna pozwala rozwikáaü tak powaĪne problemy, z jakimi mieliĞmy do czynienia od jesieni 2008 r., kiedy w europejskim systemie finansowym pojawiá siĊ powaĪny niedobór w finansowaniu bankowym. Choü trudnoĞci zostaáy stosunkowo szybko rozwiązane, to jak wskazują dane, rzeczywisty poziom wystĊpowania warunków skrajnych na rynkach finansowych jest wciąĪ zbyt maáo bezpieczny, Īeby uzasadniü odejĞcie od zaprzestania stosowania ukierunkowanego wsparcia publicznego dla sektora finansowego.
ZakoĔczenie
Kryzys finansowy wytworzyá potrzebĊ przeprowadzenia daleko posuniĊtych interwencji paĔstwowych, które róĪnią siĊ od tradycyjnej pomocy na ratowanie i restrukturyzacjĊ instytucji finansowych znajdujących siĊ w trudnej sytuacji eko- nomicznej. Polityka w zakresie udzielania pomocy publicznej staáa siĊ niezbĊdnym elementem gry rynkowej w sektorze finansowym. Po raz pierwszy wykorzystano na tak szeroką skalĊ zapisy traktatu europejskiego, które pozwalają na udzielenie pomocy w celu „zaradzenia powaĪnym zaburzeniom w gospodarce paĔstwa czáon- kowskiego”. DziĊki tym zapisom wprowadzono specjalne Ğrodki doraĨne w postaci gwarancji paĔstwowych, dokapitalizowania, Ğrodków na rzecz ratowania aktywów, Ğrodków restrukturyzacji banków wykazujących powaĪne trudnoĞci finansów w nie- spotykanych dotąd wielkoĞciach.
W tym miejscu nasuwa siĊ pytanie, czy tak duĪe wsparcie publiczne powoduje szkodĊ w funkcjonowaniu konkurencyjnych rynków oraz czy stwarza okazje do nadmiernego ryzykowania publicznymi pieniĊdzmi podatników. JeĞli kaĪdy podmiot
16 http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/579534,najwiecej_pomocy_publicznej_trafia_do_wielkich_
firm.html.
sektora finansowego, który popadá w trudnoĞci lub dziaáa w niesprzyjających warun- kach rynkowych, miaáby otrzymaü pomoc od paĔstwa, to czy nie zostaną osáabione bodĨce tych podmiotów do zrównowaĪonej i roztropnej strategii inwestycyjnej? Czy w koĔcu uprzywilejowująca jedne instytucje wzglĊdem innych dziaáających na rynku finansowym pomoc nie wypaczy konkurencji i wpáynie na osiągane przez nie zyski?
Choü udzielenie jednoznacznych odpowiedzi na postawione wyĪej pytania nie jest proste, to naleĪy wskazaü, Īe uzasadniona pomoc, przyznawana w nadzwyczajnych sytuacjach, pozwala uzyskaü wiĊcej korzyĞci niĪ przynosi strat. Szczególnie zasadna wydaje siĊ pomoc odpowiednio adresowana, uáatwiająca przezwyciĊĪanie barier wy- stĊpujących w warunkach kryzysu oraz stymulująca wzrost konkurencyjnoĞci caáego sektora finansowego, z jaką – wydaje siĊ – Īe mamy do czynienia w ostatnich latach.
Bibliografia
1. Communication from the Commission – The application of state aid rules to measures taken in relation to financial institution in the context of the current global financial crisis, „Official Journal of the European Union” 2008.
2. Dokapitalizowanie instytucji finansowych w związku z obecnym kryzysem finansowym: ograni- czenie pomocy do niezbĊdnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczające przed nadmiernym zakáóceniem konkurencji, Dz. U. C 10 z 15 stycznia 2009.
3. European Commission – Press release State aid: Commission extends crisis rules for banks.
4. Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach 2007–2013, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa lipiec 2007.
5. Komunikat Komisji w sprawie stosowania od dnia 1 stycznia 2012 r. reguá pomocy paĔstwa w odniesieniu do Ğrodków wsparcia na rzecz banków w kontekĞcie kryzysu finansowego, Dz. U.
C 356 z 6 grudnia 2011.
6. Komunikat w sprawie postĊpowania z aktywami o obniĪonej wartoĞci we wspólnotowym sektorze bankowym, Dz. U. C 72 z 26 marca 2009.
7. Komunikat w sprawie przywrócenia rentownoĞci i oceny Ğrodków restrukturyzacyjnych stoso- wanych w sektorze finansowym w dobie kryzysu zgodnie z reguáami pomocy paĔstwa, Dz. U.
C 195 z 19 sierpnia 2009.
8. Sprawozdanie Komisji. Sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji za 2010 r., SEK (2011) 60.
wersja ostateczna, Bruksela, 10 czerwca 2011. KOM (2011) 328.
9. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. C 270 z 25 paĨdziernika 2008.
10. Zastosowanie zasad pomocy paĔstwa do Ğrodków podjĊtych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontekĞcie obecnego, globalnego kryzysu finansowego, Dz. U. C 270 z 25 paĨdziernika 2008.
Crisis-related state support for the financial sector in the European Union
Public aid for financial sector is an active form of state’s influence on economy. State agencies, applying instruments hope to stimulate positive economic processes and stop negative ones.
The main goal of this article is to analyse the structure and directions of the state aid granted to banks through instruments of recapitalization measures, guarantees, asset relief interventions, liquidity measures other than guarantees in the years 2008–2011.
