I I " n' 11' '1'1'1 i •
WERKDOCUMENT
i I...
..c.
C,.)co
"--a
"-Q)>
ca
~
r-
.-o
ê
r-
Q) :::>~:::>
c:
r-
Q)-
c:
r-
Q) Cf) ClZ
c
Cf)~ ~.-w
Q)o
a.
NO
VERENIGING VAN EIGENAREN:
problemen en praktijkoplossingen
Redactie:
F.
Meijer
A.C.W. van der Heijden
§ § § §
95-12
§
§
@)
@)
§
VERENIGING VAN EIGENAREN: PROBLEMEN
EN PRAKTIJKOPLOSSINGEN
Biblioth@@k TU D@lft
11/1111111111111111111111111111111 C 00038138542414
590
WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB
Bureau Opleidingen en Kennisoverdracht Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11
VERENIGING VAN EIGENAREN: PROBLEMEN
EN PRAKTIJKOPLOSSINGEN
Redactie: F. Meijer
A.C.W. van der Heijden Bijdragen: T. Aussems J. Schuyt A.M. Trip H. van Iersel J. Klein B. Blomberg T. van Riemsdijk C.C. de la Bije
De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-2783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiUOTHEEK DEN HAAG Vereniging
Vereniging van eigenaren: problemen en praktijkoplossingen
/ red.: F. Meijer, A.C.W. van der Heijden. -Delft: Delftse Universitaire Pers. - (Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8016 ; 95-12) ISBN 90-407-1180-1
Trefw.: verenigingen van eigenaren.
Copyright 1995 by Delft University Press, Delft, The Netherlands
No part of this book may he reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press.
INHOUDSOPGA VE
1. INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
F. Meijer 2. TOEZICHT OP VERENIGINGEN VAN EIGENAREN . . . . .. .. . . 5
T. Aussems 2.1 Inleiding . . . .. . . ... . . 5
2.2 Probleemstelling . . . . .. . . .. . .. .. . . .. 5
2.3 Gemeentelijk toezicht? . . . .. .. . . . 8
2.4 Toezicht op het ontstaan . . . .. ... . . 9
2.5 Toezicht op het beheer . ... .. . . .. . 18
2.5.1 Het publiekrechtelijk beleidsinstrumentarium . . . . . . . . . . . .. 19
2.5.2 Het privaatrechtelijk beleidsinstrumentarium . ... . . 21
2.6 Toezicht bij ontbinding .. . . 22
2.6.1 Het privaatrechtelijk beleidsinstrumentarium .. . . ... 22
2.6.2 Het publiekrechtelijk beleidsinstrumentarium . . . 24
2.6.3 De schuldsanering . . . .. ... ... .. .. .. .. . . 24
3. NAAR WAKKERE VERENIGINGEN VAN EIGENAREN? . . . ... 29
J. Schuyt 3.1 Inleiding. . . .. . .. ... . . .. . . . 29
3.2 Overkoepeling van kleine VvE's . . . .. .. ... . 30
3.3 Bestuurderstaken: uitkleden of standaardiseren . . . . . . . . . . 31
3.4 Stimuleren van onderhoud .. .. . . .. . . . .. . . 31
3.5 Aankopen . . . .. . . .. . . . 32
3.6 VvE-keurmerk . . . .. . . .. . 33
3.7 Tot besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 34
4. ONDERHOUDSINSPECTIE VERENIGINGEN VAN EIGENAREN . 35 A.M. Trip 4.1 Inleiding . . . .. . . . .. . . .. . . 35
4.2 Voorlichting aan aspirant-kopers . . . .. . . 36
4.3 Cursussen ... . . .. . . 36
s.
VERENIGINGEN VAN EIGENAREN EN SAMENWERKING . . . . 43H. van Iersel 5.1 Algemene situatie wijk (proefproject) . . . . . . . . . . . . 43
5.2 Juridische analyse . . . .. . . ... . . 44
5.3 Juridische opzet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44
5.4 Bestuurskundige uitgangspunten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5.5 Blokkerende meerder- minderheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
6. SCHOLING VOOR VERENIGINGEN VAN EIGENAREN . . . . . . . 49
J. Klein 6.1 Inleiding.. . .. . .. . . .... .. .... . . 49 6.2 Historische schets . . . ... .. . . 49 6.3 Het onderzoek . .. . . .. . ... . .. . . . 51 6.4 De voorbereiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52 6.5 De praktijk .. . . . ... .. . . .. .. ... .. . . 53 6.6 Tot besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
7. VOORLICHTING EN ONDERSTEUNING VAN VERENIGINGEN VAN EIGENAREN IN ROTTERDAM ... . . ... . . . ... . 59
B. Blomberg 7.1 Inleiding ... .... . ... . .. . . ... .. . . ... . ... . . . 59
7.2 Het reguliere beleid . . . 60
7.3 Het gemeentelijk uitnodigingsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . 61
7.4 Het beleid in de toekomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
7.5 Tot besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 64
8. SPELREGELS VOOR SOCIAAL UITPONDEN . . . . . . . . . . . . .. 65
T. van Riemsdijk 8.1 Inleiding . . . .. . .. . . ... . ... ... . . 65
8.2 Historische schets ... .. . . .. .. . . .. .. . . .. . . 65
8.3 Achterstallig onderhoud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
8.4 Tot besluit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
9. EEN PROFESSIONELE BESTUURDER AAN HET WOORD . . . . . 71
C.C. de la Bije 9.1 Inleiding. . .. .. .. . . 71
9.2 Een fictieve Vereniging van Eigenaren. . . . . . . . . . . . . . 71
9.3 Wijziging splitsingsakte door een andere indeling ... ... .... 73
9.4 Allochtonen . .... .. . . ... . . .. .. . . . . . . 75
9.5 Een al te wakkere Vereniging van Eigenaren . . . . . . . . . . . 75
10. UITWERKING STELLINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . .. 77
F. Meijer 10.1 Inleiding . . . .. . . 77
BIJLAGE 1 SPLITSINGSREGELING UIT HUISVESTINGSBESLUIT . .. 85 BIJLAGE 2 CLAUSULE MET ONDERHOUDSVERPLICHTING . . . . .. 89 BIJLAGE 3 ONDERHOUDSCONTRACTEN . . . ... . . 91
1
INLEIDING
F. Meijer
Onderzoeksinstituut OTB
Verenigingen van Eigenaren komen steeds meer in de belangstelling te staan, zowel bij gemeenten, als bij belangenorganisaties en woningcorporaties.
De samenwerking in de appartementensector is wettelijk geregeld. Zo moet er een Vereniging van Eigenaren (VvE) worden opgericht, die minimaal jaarlijks bijeen-komt, een exploitatieregeling opstelt en een bestuurder benoemt voor de dagelijkse leiding. Er zijn in Nederland (naar voorzichtige schatting) ongeveer 8.000 functio-nerende VvE's. Daarnaast is er een onbekend aantal dat 'slaapt'. Op basis van de wettelijke regels is het onderhoud van de gemeenschappelijke gedeelten van het meergezinshuis een zaak van alle eigenaren van de appartementen.
Er zijn nog steeds veel Verenigingen van Eigenaren die problemen ondervinden met het onderhoud van de gezamenlijke onderdelen van het gebouw. In verenigingen die een actief bestaan leiden, ontbreekt het regelmatig aan voldoende financiële middelen om het onderhoud te kunnen betalen. De periodieke bijdragen van de bewoners zijn soms ontoereikend om het normale gemeenschappelijke onderhoud goed van de grond te krijgen. Voor onverwachte tegenvallers is er veelal geen, of een te lage fmanciële buffer. De enige oplossing in die gevallen is dat de bewoners eenmalig een forse bijdrage moeten betalen. In de praktijk blijkt dat de mogelijkheden daartoe beperkt zijn. Binnen 'slapende' VvE's weten de eigenaren van een appartementen-complex niet eens dat zij samen verantwoordelijk zijn voor het onderhoud van bijvoorbeeld het dak.
Op de studiedag Verenigingen van Eigenaren: problemen en praktijkoplossingen, van 22 juni 1995, zijn niet alleen de problemen in beeld gebracht, maar is er vooral ook ingegaan op de vraag hoe deze problemen op te lossen en te voorkomen zijn. De studiedag is georganiseerd door het Onderzoeksinstituut OTB in samenwerking met de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV) en de 'vereniging eigen huis'. In 1994 hebben het OTB en de 'vereniging eigen huis' samen een studiedag rond dit thema georganiseerd. Binnen het servicepakket van de 'vereniging eigen huis' zien we een toenemende aandacht voor VvE's. De SEV is sterk geïnteresseerd in de problematiek rond VvE's een onderneemt pogingen experimenten rond dat thema op te zetten. Kortom voldoende reden om de studiedag gedrieën te organiseren. De dag
stond onder voorzitterschap van prof. dr. ir. H. Priemus. Deze bundel bevat de verslagen van de inleidingen die de sprekers op die dag hebben gehouden.
De eerste bijdrage (hoofdstuk 2) is van T. Aussems (Aussems en Partners). Hij richt zich met name op het wettelijk toezicht op Verenigingen van Eigenaren. De bijdrage bestaat uit twee delen. Allereerst geeft Aussems een overzicht van de problemen. Vervolgens gaat hij in op de mogelijkheden voor een gemeentelijk beleid. Daarbij gaat Aussems achtereenvolgens in op het publiek- en privaatrechtelijk toezicht op het ontstaan, het beheer en de ontbinding van appartementencomplexen.
In het derde hoofdstuk schetst de directeur van de Stuurgroep Experimenten
Volkshuisvesting J. Schuyt mogelijke nieuwe oplossingsrichtingen voor de
proble-men waannee VvE's kampen. Schuyt gaat met name in op instrumenten die
uitgeprobeerd kunnen worden om slecht functionerende (of zelfs slapende) Vereni-gingen van Eigenaren te stimuleren het bestuur beter op te pakken. Thema's die hij aan de orde stelt zijn onder meer de koppeling van verschillende VvE's, de taken van de bestuurders en de mogelijke rol van aankopen.
Mevrouw A.M. Trip (van de 'vereniging eigen huis') gaat in op de wijze waarop VvE's extern ondersteund kunnen worden. De 'vereniging eigen huis' richt zich steeds meer op de appartementensector (er zijn speciale onderhoudskeuringen en infonnatiegidsen voor VvE's). Mevrouw Trip gaat in haar bijdrage in op de vraag in hoeverre deze activiteiten de situatie bij VvE's kunnen verbeteren. Daarnaast komt de vraag aan bod hoe aspirant-kopers beter voorgelicht kunnen worden over de consequenties van de koop van een appartement.
De hoofdstukken 5 tot en met 7 gaan in op praktijkexperimenten om het functioneren van VvE's beter op de rails te krijgen.
In het vijfde hoofdstuk stelt H. van Iersel (van advocaten-en notariskantoor Nauta Duthil) de (wettelijke) (on)mogelijkheden van VvE's centraal om tot samenwerking
te komen. In Eindhoven worden daartoe pogingen ondernomen. Van Iersel schetst de
situatie in het complex aan de Adrianusstraat in Eindhoven, waar het gaat om een gemengde eigendomssituatie, met veel kleine VvE's en veel achterstallig onderhoud.
Hij geeft een juridische analyse en presenteert de juridische opzet van een proef-project van 39 woningen (dertien VvE's).
J. Klein (Vereniging Stadsvernieuwing Enschede) geeft vervolgens in hoofdstuk 6 de wijze weer waarop in middelgrote VvE's worden ondersteund. Enschede is al enkele
jaren bezig om VvE's te ondersteunen. Mede op basis daarvan wordt momenteel
voor naoorlogse middelgrote VvE-complexen (circa twintig tot dertig appartementen) een dienstenaanbod ontwikkeld zodat VvE's op termijn in staat zullen zijn zelfstan-dig een goed beheer te voeren. Het gaat hierbij vooral om scholing en een
meerja-renonderhoudsraming .
B. Blomberg van het Bureau Particuliere Woningverbetering van de gemeente
Rotterdam schetst in het zevende hoofdstuk hoe Rotterdam met behulp van voorlich-ting en ondersteuning de Rotterdamse VvE's probeert te stimuleren. Rotterdam is
-samen met vereniging Huis en Eigendom - enkele jaren geleden gestart om VvE's via voorlichting en ondersteuning wakker te maken en ook wakker te houden. Blomberg gaat in op de vraag welke instrumenten Rotterdam precies inzet, wat de resultaten ervan zijn hoe ze in Rotterdam de problematiek in de toekomst denken te tackelen.
Tijdens de studiedag is ook aandacht besteed aan de rol die de woningcorporaties
kunnen spelen bij het onderhoud. T. van Riemsdijk van Woningbouwvereniging
Groningen geeft in het achtste hoofdstuk enkele spelregels voor sociaal uitponden. De Groningse woningcorporatie heeft - in concurrentie met particuliere verhuurders
- een complex beleggerswoningen aangekocht. Woningbouwvereniging Groningen is
van plan om tenminste de helft van de appartementen zelf te houden en de rest -tegen marktprijzen - aan de zittende huurders te verkopen. De corporatie blijft de
meerderheid binnen de VvE houden, waardoor goed onderhoud in beginsel wordt
gewaarborgd.
In hoofdstuk 9 komt een professionele bestuurder aan het woord. e.C. de la Bije (van het gelijknamige administratiekantoor voor VvE's) laat in dat hoofdstuk zijn licht schijnen over de problemen die bij het dagelijkse beheer van een VvE's kunnen opduiken. Aan de hand van een fictieve VvE laat De la Bije zien met welke proble-men een bestuurder in de dagelijkse praktijk kan worden geconfronteerd. Daarbij gaat het overigens niet alleen over bouwkundige en financiële problemen maar ook over mogelijke situaties van belangenverstrengeling van bestuurders, voorzitters en anderen.
Slothoofdstuk 10 presenteert de reacties gepresenteerd van de deelnemers op enkele stellingen die aan hen tijdens de dag zijn voorgelegd. De resultaten geven een aardig beeld van mogelijke oplossingsrichtingen.
2
TOEZICHT OP VERENIGINGEN VAN
EIGENAREN
Publiek- en privaatrechtelijk toezicht op het ontstaan, het beheer en
de ontbinding van appartementencomplexen
T. Aussems
Aussems en Partners
2.1 Inleiding
Deze bijdrage zal het accent leggen op het wettelijk instrumentarium en bestaat uit twee gedeelten. In het eerste gedeelte wil ik vanuit mijn ervaring de probleemstelling schetsen. Daarmee wil ik voorkomen dat het juridisch vehikel 'Vereniging van Eigenaren' als het centrale probleem gezien gaat worden. Om deze reden zal ik kort stil staan bij de omstandigheden waaronder het functioneren van Verenigingen van Eigenaren (VvE) problematisch is. Voor wat betreft de casuïstiek zal ik refereren aan Kraaihoek-Noord in Papendrecht.
In het tweede gedeelte worden de mogelijkheden voor (gemeentelijk) beleid onder de bestaande publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelgeving geschetst. Daarbij zal aandacht worden besteed aan toezicht op het ontstaan, toezicht op het beheer en toezicht op de ontbinding.
2.2 Probleemstelling
Bij meergezinswoningbouw of flatcomplexen moeten de gerechtigden op de afzon-derlijke woningen juridisch een relatie met elkaar hebben. Tot 1951 gebruikt men
deelnemings- en lidmaatschapsrechten. Vanaf 1951 is bij meergezinswoningbouw en
flatgebouwen het appartementsrecht in zwang.
Na de Eerste Wereldoorlog worden in Nederland voor het eerst luxueuze
etagewo-ningen gebouwd voor de eigenaar-bewonersmarkt.
Omdat horizontaal eigendom nog niet bestaat, ontstaan er naamloze vennootschappen
die de oprichting en exploitatie van dergelijke gebouwen tot doel hebben. Deze NV's geven aandelen of obligaties uit aan de toekomstige bewoner(s). Aan dat aandeel is het exclusieve recht verbonden om een deel van het flatgebouw te bewonen. Met
andere woorden: de NV is juridisch eigenaar van het gebouwen de gezamenlijke
bewoners zijn economisch eigenaar van het gebouw.
Later neemt men zijn toevlucht tot de oprichting van coöperatieve
(flat)exploitatie-verernglngen. Een dergelijke coöperatieve flatexploitatievereniging geeft
gedeelte van het gebouw. Ook hier is de coöperatieve tlatexploitatievereniging juridisch eigenaar van het gebouwen kan het lidmaatschapsrecht van de bewoner(s) gezien worden als een vorm van economische eigendom.
Uiteindelijk heeft de wetgever de voorkeur gegeven aan een afzonderlijke wettelijke regeling voor het appartementsrecht. Bij wet van 20 december 1951 is het Apparte-mentsrecht tot stand gekomen. Deze wet is later vervangen door de nieuwe wettelij-ke regeling van 7 september 1972. Het Appartementsrecht is een uiterst gecompli-ceerd fenomeen. Enerzijds is het een aandeel in een gebouwen de daarbij behorende grond (eventueel in een recht van erfpacht), anderzijds verschaft het een exclusief gebruiksrecht op een bepaald gedeelte van het gebouw of de gr~nd die voor afzon-derlijk gebruik bestemd is. Deze constructie maakt het mogelijk het gebruik en het beheer van gemeenschappelijke zaken onderling te regelen. Voor deze onderlinge regulering heeft de wetgever regels van dwingend recht en aanvullend recht vastge-steld. Een van de belangrijkste bepalingen van dwingend recht is dat bij het splitsen van een gebouw in appartementsrechten van rechtswege een VvE ontstaat.
Voor de goede orde: we moeten het begrip Vereniging van Eigenaren uitsluitend ge-bruiken voor de rechtspersoon die van rechtswege ontstaat bij het splitsen van een gebouw met toebehoren in appartementsrechten. In tegenstelling tot de gewone verenigingen kent deze vereniging geen statuten: de rechtsverhouding tussen de appartementsgerechtigden is in de splitsingsakte geregeld.
Misbruik
Vanaf het begin van de jaren zeventig zijn er doorlopend signalen geweest dat handelaren in onroerend goed misbruik van het Appartementsrecht maken. Op gemeentelijk niveau resulteert dit, veelal onder druk van bewonersorganisaties en de krakersbeweging, tot openbare circulaires (zoals circulaire van 1 december 1971 van de gemeente Amsterdam) en advertenties in de krant (bijvoorbeeld advertenties van de gemeente Rotterdam op 15 maart 1972 en november 1973). In de Tweede Kamer leidt dit bij de wijziging van het Appartementsrecht tot een amendement van het kamerlid Wierenga. Zijn voorstel behelsde de toevoeging van een zevende lid aan artikel 875a van het Burgerlijk Wetboek, luidende: "Bij algemene maatregel van bestuur kan in het belang van de volkshuisvesting de bevoegdheid om tot splitsing in appartementen over te gaan worden beperkt ten aanzien van een gebouw, dat tot stand gekomen is voor 5 mei 1945."
Alhoewel de toenmalige minister van de Justitie, mr. A.A.M. van Agt, meent dat deze praktijken van overheidswege tegengegaan moeten worden, ontraadt hij aanvaarding van het bedoelde amendement. Hij is van mening dat het om een volkshuisvestelijk belang gaat dat bij voorkeur een regeling in de publiekrechtelijke regelgeving nodig heeft. Uiteindelijk heeft dit door een aanvulling van de Woning-wet van 12 september 1974 zijn beslag gekregen (het splitsingsvergunningenstelsel). Deze wetswijziging onderwerpt in bepaalde omstandigheden het splitsen van een (vooroorlogs) gebouw in nader door de Kroon aangewezen gemeenten onder het preventieve toezicht van het college van burgemeester en wethouders.
Met het splitsingsvergunningenstelsel is consequent het paard achter de wagen gespannen. Juist in een periode (1975-1985) waarin behoefte bestaat aan een ruime
werkingssfeer van het vergunningenstelsel, moet met uiterst roeien geriemd worden. Nu intussen bijna de gehele particuliere voorraad gesplitst is, decentraliseert de Huisvestingswet c.q. het Huisvestingsbesluit het splitsingsvergunningenstelsel aan de gemeenten (zie Bijlage 1).
Factoren die de kwaliteitsachterstand bevorderen
Al vanaf 1979 ben ik, vooral vanuit de 1920-1940-gordels in de grotere gemeenten, intensief betrokken bij VvE's. Uit mijn eerste onderzoek aan de Willem Buiten-wechstraat in Delfshaven (Rotterdam) in 1980 bleek dat vrijwel geen enkele eigenaar-bewoner inzicht had in de essentie van het Appartementsrecht. Vaak bestond het idee dat men eigenaar was van een bepaalde etage. Vanuit die opvatting bezien was het niet zo vreemd dat de onderhoudsactiviteiten van de individuele eige-naar-bewoners zich veelal beperkten tot de 'eigen' verdieping(en) in de meest ruime zin van het woord (zoals bijvoorbeeld ramen en kozijnen). Ook in de belevingssfeer van de bewonersorganisaties en de kraakbeweging ging het om 'horizontale eigen-dom'. Juridisch ligt de werkelijkheid veel gecompliceerder: de wetgever heeft het eigendomsrecht van een etage teruggebracht tot een beperkt zakelijk recht, dat vastgekoppeld is aan de mede-eigendom van het gebouwen de daarbij behorende grond (Asser-Beekhuis, p. 258).
Naar mijn mening gaat het te ver om elke VvE als een mogelijk probleem, en daarmee als voorwerp voor volkshuisvestelijke zorg, te definiëren. Wetenschappelijk onderzoek moet uitwijzen onder welke omstandigheden er problemen over het beheer van gebouwen te verwachten zijn.
Vanuit mijn ervaring in de praktijk zou ik ten behoeve van de discussie over de afbakening van het problematische marktsegment het navolgende willen opmerken:
Woningtype
Beperk tot meergezinswoningbouw . Bijzondere aandacht is op zijn plaats bij gecombineerd gebruik, zoals wonen en bedrijfsruimte.
Schaalniveau
Problemen zijn vooral aan de orde in naoorlogse flatcomplexen. Galerijflats geven meer problemen dan portiek en etageflats. Bij de pandsgewijze splitsingen, met name van vooroorlogse boven- en benedenwoningen, vertonen onderhoudsproblemen meer gelijkenis met de problematiek van eengezinswoningen dan met die van (naoorlogse) flatcomplexen.
Ouderdom
De politieke discussie over het horizontale eigendom heeft zich in de periode 1975-1985 toegespitst op de vooroorlogse 1920-1940-complexen van de grote steden. De kern van de problematiek is naar mijn idee in de praktijk verschoven naar de vroeg-naoorlogse complexen.
Doorstroming of eindstation
De grootste problemen kunnen op termijn verwacht worden in complexen met Verenigingen van Eigenaren die een doorstroomfunctie in de markt hebben. Met name deze eigenaren hebben geen enkel belang bij planmatig onderhoud en onder-houdsreserveringen voor de langere termijn.
Eigendomsverhoudingen
Problemen concentreren zich in de particuliere woningvoorraad, met name com-plexen van ex-institutionele beleggers. Het langdurige omzettingsproces van huur naar koop is funest voor het kwaliteitsbeleid op langere termijn.
Gemengdheid
Elke menging van particuliere verhuur en vormen van eigen-woningbezit in één complex bedreigt het kwaliteitsbeleid op langere termijn, met name in flatcom-plexen.
Territoriaal
Naast de drie grote steden komen versnipperde en gemengde complexen uit de middelgrote en kleine steden (zie bijvoorbeeld Beek, Papendrecht) in beeld.
Beheer
De rol van de administrateur in de VvE is voor het onderhoudsbeleid van groot belang. Professionaliteit is niet altijd waarborg voor goed beheer. Het 'goed huisvaderschap' kan onder bepaalde omstandigheden zeker zo van belang zijn. Met publieke discussies over het beheer van appartementencomplexen moeten gemeenten gestimuleerd worden voortschrijdend onderzoek te doen naar factoren die de achterstand bevorderen. Het operationele beleid moet vooral op die potentiële probleemcomplexen toegespitst worden.
2.3 Gemeentelijk toezicht?
Is gemeentelijk toezicht nodig of gewenst op het functioneren van VvE's die zich in het gedeflnieerde problematische marktsegment bevinden? Laat ik op voorhand stellen dat ik deze vraag onzinnig acht. Bij voorbaat resulteert een discussie over een dergelijke vraag in een politiek debat waarvan de toegevoegde waarde voor de praktijk nihil is. Naar mijn mening moet die vraag op gemeentelijk niveau door de bij het beheer van de particuliere en, waar belanghebbend aanvullend de sociale-woningvoorraad, betrokken private en publieke partijen beantwoord worden. Als ze de vraag bevestigend beantwoorden, dan moet gebruik gemaakt kunnen worden van een operationeel beleidsinstrumentarium. In dit verband wil ik in kort bestek het gemeentelijke, het publiekrechtelijke en het privaatrechtelijke beleidsinstrumentarium de revue laten passeren die ingezet kunnen worden bij het toezicht op het ontstaan, het beheer en de oiltbinding van VvE's.
2.4 Toezicht op het ontstaan
Ingevolge het Burgerlijk Wetboek is de 'eigenaar, erfpachter of opstalIer' bevoegd zijn recht op het ·gebouw met toebehoren en op de daarbij behorende grond te splitsen in appartementsrechten.
Het publieke recht is aan de orde, als er onder bepaalde omstandigheden voor een dergelijke splitsing een (splitsings)vergunning nodig is. Vervolgens bepaalt het Burgerlijk Wetboek dat de erfpachter of opstalIer slechts tot een splitsing in apparte-mentsrechten bevoegd is als hij toestemming heeft gekregen van de grondeigenaar. Inhoudelijk is de tekst ontleend aan de Nota Bouwstenen splitsingsbeleid; een analyse van het publiekrechtelijk en privaatrechtelijk beleidsinstrumentarium, die Aussems & Partners naar aanleiding van het SEV -experiment Esmoreitstraat in december 1993 in opdracht van Woningstichting De Doelen in Amsterdam ge-schreven hebben.
Het publiekrechtelijk beleidsinstrumentarium
Publiekrechtelijk moet de aandacht primair uitgaan naar het splitsingsvergunningen-stelsel. Aanvullend is ook het aanschrijvingsinstrumentarium van belang.
Het vergunningenstelsel
Ingevolge het splitsingsvergunningenstelsel is het 'in beginsel' verboden om een recht op een gebouw te splitsen in appartementsrechten, zoals bedoeld in artikel 106, eerste en derde lid, van boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, indien een of ·meer appartementsrechten de bevoegdheid omvatten tot het gebruik van een of meer gedeelten van het gebouw als woonruimte. Met de nodige veranderingen geldt dit voor het splitsen van een gebouw in deelnemings- en lidmaatschapsrechten. De toevoeging 'in beginsel' moet gedaan worden als onder artikel 56a van de Woning-wet het splitsingsvergunningenstelsel slechts van toepassing is op gebouwen die vóór een bij Koninklijk Besluit vastgesteld tijdstip tot stand gekomen zijn en gelegen zijn in een bij Koninklijk Besluit aangewezen gemeente of gedeelte van een gemeente. Met andere woorden: de Kroon bepaalt voor welke woningen in welke gebieden het vergunningenstelsel van toepassing is.
De Huisvestingswet heeft die concrete bemoeienis van de Kroon bij de aanwijzing afgeschaft. Onder de Huisvestingswet is die bevoegdheid toegekend aan de gemeen-teraad. In het nieuwe artikel 33 van de Huisvestingswet is het vergunningenstelsel van toepassing op een recht op een gebouw dat behoort tot "een door de gemeente-raad in de huisvestingsverordening daartoe aangewezen categorie" .
Met andere woorden: de gemeenteraad bepaalt in de huisvestingsverordening op welke gebouwen het vergunningvereiste van toepassing zal zijn. De nieuwe regeling voorziet niet meer in enig preventief toezicht van hogerhand.
Voor de aanwijzing van een vergunningplichtige woonruimte komt alleen woonruim-te in aanmerking waarvan de huurprijs of de koopprijs van de woonruimwoonruim-te niet boven een nader gestelde grens gaat. De grens voor een huurwoning is gelijk aan het maximumbedrag van de Wet IHS. Op dit moment is dat bedrag
f
910,- per maand. De grens voor een koopwoning is gelijk aan het hoogste bedrag waarvoor in de betreffende gemeente een woning met geldelijke steun verkregen kan worden.Vol-gens K. Duyvendijk heeft de wetgever daarbij het oog op sociale-koopwoningen. In
de gemeente Amsterdam is dat bedrag met ingang van 1 januari 1994
f
156.000,-(MG '93-31).
Het geïntroduceerde begrip categorie leent zich voor een fijnmazig beleid.
Ter illustratie: Door de Amsterdamse 'Partiële Huisvestingsverordening 1993',
waarbij het verboden is "alle gebouwen tot stand gekomen voor 1940 en overigens slechts voor het gebied zoals gewijzigd bij Koninklijk Besluit van 8 augustus 1977 nummer 19 te splitsen in appartementsrechten" , is vooralsnog bij het aanwijzen
gekozen voor een voortzetting van het bestaande beleid. Met apdere woorden: het
verbod om een gebouw in appartementsrechten te splitsen heeft in de gemeente Amsterdam vooralsnog slechts betrekking op gebouwen die aan de navolgende voorwaarden voldoen: gebouwen die tot stand zijn gekomen voor 1940, vallen in het gebied zoals gewijzigd vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 8 augustus 1977 Dr. 19 en de huurprijs van een of meer van de woonruimten in een dergelijk gebouw het bedrag van
f
685,- per maand niet te boven gaat.De weigerings- en aanhoudingsgronden
De gronden die tot de weigering of aanhouding van een (splitsings)vergunning
kunnen leiden zijn limitatief in de wet opgesomd. Daarbij wijkt de 'nieuwe'
regeling, zoals bedoeld in de artikelen 33 en 34 de Huisvestingswet jo. artikelen 10 tot en met 14 van het Huisvestingsbesluit (Bijlage 3) af van de 'oude regeling', als
bedoeld in de artikelen 56a tot en met 56i van de Woningwet jo. het Besluit
weigeringsgronden splitsingsvergunning (zie Bijlage 1).
Binnen de nieuwe regeling wordt het vaststellen van de weigerings- en aanhoudings
-gronden geheel aan de gemeentelijke verordening overgelaten, zij het ook nu binnen de daartoe bij algemene maatregel van bestuur (Huisvestingsbesluit) te trekken grenzen.
A. De weigeringsgronden
Onder de Huisvestingswet heeft een nieuwe ordening plaatsgevonden van de weige-ringsgronden. In artikel 34 van de Huisvestingswet is bepaald dat de gronden en regels die tot weigering van een vergunning kunnen leiden slechts betrekking kunnen
hebben 'op: de samenstelling van de woonruimtevoorraad, het voorkomen van
belemmering van de stadsvernieuwing en het voorkomen van splitsing van rechten op gebouwen waarvan de toestand uit een oogpunt van indeling of staat van onder-houd zich geheel of ten dele tegen splitsing in appartementsrechten of de verlening van deelnemings- of lidmaatschapsrechten verzet.
In het Huisvestingsbesluit staan de grenzen waarbinnen gemeenten weigeringsgron
A.J. De samenstelling van de woonruimte voorraad
In de Verordening kan worden bepaald dat een splitsingsvergunning geweigerd kan worden geweigerd indien:
a. het gebouw of het gedeelte van een gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, een of meer woonruimten bevat die verhuurd worden of die laatstelijk verhuurd zijn geweest;
b. de huurprijs van een of meer van die woonruimten een door de gemeenteraad in de verordening vast te stellen bedrag van ten hoogste eentwaalfde deel van het bedrag, op het tijdstip van de vaststelling genoemd in artikel 16, eerste volzin, van de Wet individuele huursubsidie, niet te boven gaat;
c. niet gewaarborgd is, dat die woonruimte of woonruimten na de voorgenomen splitsing bestemd blijven voor verhuur ter bewoning;
d. het belang dat de vergunningaanvrager bij splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad, voor zover die voor verhuur is bestemd.
Indien deze weigeringsgrond in de Verordening wordt opgenomen, dan kan tevens worden bepaald dat een splitsingsvergunning kan worden geweigerd, indien:
a. het gebouw of het gedeelte van een gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, voor zover het geheel of gedeeltelijk verhuurd is geweest voor bewoning, in strijd met de voorschriften van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de ruimtelijke ordening, of met enig wettelijk voorschrift geheel of gedeeltelijk voor een ander doel dan voor bewoning in gebruik is genomen;
b. de huurprijs van een of meer der voormalige woonruimten lager is dan het krachtens het eerste lid, onder b, vastgestelde bedrag;
c. niet gewaarborgd is, dat de voormalige woonruimte of woonruimten na de voorgenomen splitsing opnieuw bestemd zullen worden voor verhuur ter bewoning;
d. het belang dat de vergunningaanvrager bij splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het behoud van de woonruimtevoorraad, voor zover die voor verhuur is bestemd.
Artikel 12 van het Huisvestingsbesluit komt inhoudelijk overeen met de artikelen 2 en 3 van het Besluit weigeringsgronden splitsingsverordening. Deze weigeringsgrond is het resultaat geweest van het initiatief-ontwerp van de heer Nypels van D'66. De huurprijsgrens is gekoppeld aan het maximumbedrag voor de individuele huursubsidie.
A.2. Het voorkomen van belemmering van de stadsvernieuwing
In de Verordening kan worden bepaald dat een splitsingsvergunning kan worden geweigerd indien:
a. voor het gebied waarin het gebouw is gelegen waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, een stadsvernieuwingsplan als bedoeld in artikel 31 van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing of een leefmilieuverordening als
•
bedoeld in artikel 9 van die wet van kracht is, dan wel een ontwerp voor zodanig plan of een zodanige verordening of voor een herziening daarvan in procedure is;
b. het ontwerp voor dat plan of voor die verordening, dan wel voor de herzie-ning daarvan ter inzage is gelegd voordat de aanvraag om vergunherzie-ning is ingediend, dan wel, indien de aanvraag krachtens het tweede lid is aangehou-den, voordat die aanhouding is geëindigd;
c. de voorgenomen splitsing nadelige gevolgen kan hebben voor de met het plan of de verordening nagestreefde of na te streven doeleinden;
d. het belang dat de vergunningaanvrager bij splitsing heeft,_ niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van belemmering van de stadsvernieuwing. Artikel 13 regelt de materie die voorheen was geregeld in artikel 56c van de Wo-ningwet en artikel 4 van het Besluit weigeringsgronden splitsingsverordening ..
Begripsmatig hebben er enkele aanpassingen plaatsgevonden. Zo gaat het niet meer om de verwachting dat "de uitvoering van sanerings-, reconstructie- of verbeterings-plannen nadelig door het afgeven van de vergunning en de mogelijk daaraan verbonden rechtsgevolgen zou worden beïnvloed", maar om de veronderstelling dat "de voorgenomen splitsing nadelige gevolgen kan hebben voor de met het (stadsver-nieuwings)plan of de (leefmilieu)verordening nagestreefde of na te streven doel-einden" .
A.3. Het voorkomen van splitsing indien de toestand van een gebouw uit een oogpunt van indeling of staat van onderhoud zich geheel of ten dele tegen splitsing verzet
In de Verordening kan worden bepaald dat een splitsingsvergunning kan worden geweigerd indien:
a. de toestand van het gebouw waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, zich uit een oogpunt van indeling of staat van onderhoud geheel of ten dele tegen splitsing verzet;
b. de desbetreffende gebreken niet door het treffen van voorzieningen of het aanbrengen van verbeteringen kunnen worden opgeheven, dan wel onvol-doende verzekerd is dat die gebreken zullen worden opgeheven.
Artikel 14 regelt de materie die voorheen was geregeld in artikel 56b van de Woningwet. In vergelijking met laatstgenoemde regeling is de opzet vereenvoudigd, doordat nauwer is aangesloten bij de strekking van de regeling. Dat heeft tot gevolg dat niet meer afzonderlijk onderscheiden wordt in gevallen waarin al dan niet een aanschrijving geldt tot het treffen van voorzieningen of het aanbrengen van verbete-ringen, of waarin een woonruimte al dan niet onbewoonbaar is verklaard of dreigt te worden verklaard .
B. De aanhoudingsgronden
Onder de Huisvestingswet heeft een nieuwe ordening plaatsgevonden van de aanhoudingsgrondeil. In het Huisvestingsbesluit staan de grenzen waarbinnen ge-meenten weigeringsgronden in de huisvestingsverordening kunnen vaststellen.
B.l. Het voorkomen van belemmering van de stadsvernieuwing
Indien deze weigeringsgrond in de Verordening wordt opgenomen, dan kan tevens worden bepaald dat een splitsingsvergunning kan worden aangehouden, indien:
a. voor het gebied waarin het gebouw is gelegen waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de Wet op de ruimtelijke ordening van kracht is met het oog op de voorberei-ding van een stadsvernieuwingsplan of van een herziening daarvan;
b. dat besluit is genomen voordat de aanvraag om vergunning werd ingediend; c. redelijkerwijs verwacht mag worden dat de in het stadsvernieuwingsplan op
te nemen maatregelen nadelig kunnen worden beïnvloed door de voorgeno-men splitsing;
d. redelijkerwijs verwacht mag worden dat het belang dat de vergunningaanvra-ger bij splitsing heeft, niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van belemmering van de stadsvernieuwing.
B.2 Het voorkomen van splitsing indien de toestand van een gebouw uit een oogpunt van indeling of staat van onderhoud zich geheel of ten dele tegen splitsing verzet
Indien deze weigeringsgrond in de Verordening wordt opgenomen, dan kan tevens worden bepaald dat een splitsingsvergunning kan worden aangehouden, indien redelijkerwijs verwacht mag worden dat de aanvrager van de vergunning de gebreken, als bedoeld in het eerste lid, met het oog op de voorgenomen splitsing zal opheffen binnen een daarvoor redelijke termijn.
In het aanhoudingsbesluit wordt bepaald dat de vergunning wordt verleend, indien de in het besluit tot aanhouding aangegeven gebreken zijn opgeheven binnen de daartoe in dat besluit aangegeven termijn.
De procedure
Voor het verkrijgen van een splitsingsvergunning moet een aanvraag ingediend worden bij het College van B. en W. De aanvraag om een vergunning moet de navolgende gegevens bevatten: de naam en correspondentie-adres van de aanvrager, de straat, het huisnummer, de kadastrale ligging en het jaar van het totstandkomen van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft, de aard en het huidige gebruik waarop de aanvraag betrekking heeft, de namen en adressen van de bewoners van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft en tot slot de betaalde en de ten hoogst redelijke huurprijs van de voor de verhuur te boek staande woningen van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft.
Vervolgens moeten bij de indiening de navolgende bescheiden overgelegd worden:
één of meer tekeningen waaruit de plattegrond van iedere verdieping van het gebouw, de lengte en dwarsdoorsneden, alle gevelaanzichten en details die verband
houden met de geluidwering en de brandveiligheid blijken. Verder een situatieteke-ning, een splitsingsplan, als bedoeld in artikel 109 van Boek 5 van het Burgerlijk
Wetboek en tot slot een taxatierapport, opgemaakt door een beëdigd makelaar.
Dit rapport bevat in elk geval mede een beschrijving en een beoordeling van de onderhoudstoestand van het gebouw.
B. en W. zenden de gebruiker, zo nodig de eigenaar, meteen een afschrift van de
aanvraag. Gedurende een maand na deze mededeling kan de gebruiker,
onderschei-denlijk de eigenaar, schriftelijk bezwaren of opmerkingen bij B. en W. indienen. De
indiener van de aanvraag wordt op de hoogte gesteld van deze be~waren.
B. en W. beslissen, mits de aanvraag ontvankelijk is, binnen een termijn van dertien weken na de dag waarop de aanvraag is ontvangen over de aanvraag om een vergunning.
Zij kunnen het besluit eenmaal met ten hoogste dertien weken verdagen.
Intrekken van de vergunning
In een tweetal gevallen kunnen B. en W. vergunning intrekken, namelijk als men
niet binnen een jaar nadat de beschikking onherroepelijk is geworden, overgegaan is tot overschrijving in de openbare registers van de akte van splitsing in appartements-rechten en als de vergunning is verleend op grond van door de vergunninghouder verstrekte gegevens waarvan deze wist of redelijkerwijze moest vermoeden dat zij onjuist of onvolledig waren.
Het privaatrechtelijk beleidsinstrumentarium
Toezicht op het splitsen van een gebouw in appartementsrechten kan langs
privaat-rechtelijke weg gestalte krijgen. Twee invalshoeken verdienen daarbij aandacht: het
contractuele toestemmingsvereiste bij de uitgifte van grond enlof opstallen in (volle) eigendom en daarnaast het wettelijk toestemmingsvereiste van de erfpachter en opstalIer. In dit verband beperken we ons tot het wettelijk toestemmingsvereiste van de erfpachter.
De twee-wegenleer
Lange tijd is het heersende leer geweest dat de overheid vrij is haar taken en bevoegdheden die op het publiekrechtelijk vlak liggen, daar waar zij het wenselijk vindt, ook in het privaatrecht uit te oefenen. Die heersende leer kan teruggevonden worden in vele uitspraken van de Hoge Raad.
In het Reggezuid-arrest heeft de Hoge Raad zich nadrukkelijk moeten uitspreken
over de vraag of de gemeente als grondeigenaar huisvestingsbelangen in aanmerking mag nemen bij de vraag of ze al dan niet toestemming zal geven voor het splitsen
van een gebouw in appartementsrechten. De gemeente Amsterdam was van mening:
"Bij het bepalen van het beleid inzake het verlenen van medewerking aan het splitsen in appartementsrechten van erfpachtspercelen moet voor ons richtsnoer zijn het zoveel mogelijk op peil houden van het bestand van huurwoningen met lage en gematigde prijzen. Niet alleen aan huurwoningen die in de distributiegrens vallen is
boven de distributiegrens uitgaan, nog redelijk betaalbaar zijn voor mensen wier inkomen de grens waarbeneden men voor woningtoewijzing in aanmerking komt, niet aanzienlijk overschrijdt".
De Coöperatieve Flatexploitatievereniging Regge-Zuid U.A. betoogde dat de
gemeente de toestemming kennelijk zonder redelijke grond had geweigerd omdat "het volkshuisvestingsbelang dat de gemeente met de weigering had willen dienen, niet mag worden betrokken in de vraag of de toestemming al dan niet zal worden verleend. "
De Hoge Raad zei daaromtrent "dat uit de genoemde bepalingen en uit de geschiede-nis van de besproken wijziging van de Woonruimtewet '47 niet volgt dat de wetgever een dergelijke bemoeienis aan de lagere overheid heeft willen onttrekken; dat evenmin uit enige andere wettelijke bepalingen volgt dat de Gemeente het
onderhavige volkshuisvestingsbelang niet aan haar weigering ten grondslag had
mogen leggen;
dat in het bijzonder tekst en geschiedenis van artikel 875a, laatste lid, B.W. geen
reden geven om aan te nemen dat huisvestingsbelangen als waarvan hier sprake is door een gemeente niet in aanmerking mogen worden genomen bij de vraag of zij als grondeigenaar al dan niet toestemming moet verlenen voor splitsing in apparte-mentsrechten " .
Het toenemend maatschappelijk verzet tegen de gebruikmaking van het privaatrecht voor publieke doeleinden, vooral door de overheid, heeft geleidelijk aan tot een kentering in de rechtspraak geleid. De Hoge Raad ging 'om' in het zogenaamde Windmill-arrest en het Helmond/Pina-arrest. In deze arresten ging het, aldus de Hoge Raad "om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden, de bevoegdheid overeenkomsten naar burgerlijk recht te sluiten of de bevoegdheden een vordering op grond van een jegens haar gepleegde onrechtmatige daad bij de burgerlijke rechter in te stellen".
De Hoge Raad zei daaromtrent: "Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling
daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op een onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet ondermeer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn be-schermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en onge-schreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg. "
Vermeldenswaardig is voorts het arrest van 8 juli 1991. In dit arrest beoordeelt de
Hoge Raad de toelaatbaarheid van het opnemen van voorwaarden omtrent het
bestemmingsplan. De Hoge Raad zei: "Bij deze stand van zaken moet worden aanvaard dat de WRO niet in de weg staat aan het opnemen van voorwaarden omtrent het grondgebruik in overeenkomsten, ook niet als door of krachtens de voorwaarden in bepaalde gevallen gebruik van de grond wordt beperkt of verboden respectievelijk kan worden beperkt of verboden dat volgens het vigerende beStem-mingsplan in het algemeen geoorloofd is. ( ... )
De Hoge Raad acht het wenselijk, nu hier een grondgebruiker als Kunst- en Antiekstudio een beroep doet op de ongeldigheid van een voorwaarde betreffende grondgebruik, omtrent de positie van een grondgebruiker ten opzichte van zulk een voorwaarde het volgende op te merken.
Onder omstandigheden zal de grondgebruiker met succes kunnen aanvoeren dat het beroep van de gemeente op de voorwaarde in strijd is met de redelijkheid en billijkheid. Maakt het beding omtrent grondgebruik deel uit van de algemene voorwaarden, hetgeen veelal het geval zal zijn, dan is ook de regeling van afdeling 6.5.3. uit het Nieuw Burgerlijk Wetboek daarop van toepassing. Daarnaast kan worden gewezen op de in dit soort bedingen als regel toepasselijke regeling van de artikelen 6:259 en 260 van het Nieuw Burgerlijk Wetboek, die kort gezegd voorziet in de mogelijkheid van wijziging of ontbinding van de overeenkomst. Daarnaast staat nog de regeling omtrent onvoorziene omstandigheden (artikel 6:258), waarop in het kader van artikel 1374 van het Burgerlijk Wetboek reeds is geanticipeerd. En tenslotte is van belang dat een gemeente bij hantering van de voorwaarde - en dus ook bij haar beslissing omtrent de goedkeuring van verhuur in een geval als het onderhavige - is gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals dat ook het geval is bij het verlenen van vrijstellingen in het kader van publiekrech-telijke regelingen. In het licht van een en ander kan worden gezegd dat ook in het kader van het burgerlijk recht de gerechtvaardigde belangen van grondgebruikers voldoende worden bescherm."
De nieuwe toetsingscriteria
Op basis van de meest actuele rechtspraak kan redelijkerwijze worden aangenomen dat de Reggezuid-uitspraak niet langer integraal van toepassing is. Het behartigen van volkshuisvestelijke belangen door gebruik te maken van privaatrechtelijke bevoegdheden zoals het eigendomsrecht, is slechts toelaatbaar indien aan de navol-gende ctiteria voldaan is: eerst moet nagegaan worden of de publiekrechtelijke rege-ling het gebruik maken van privaatrechtelijke bevoegdheden al dan niet toestaat en indien dit niet het geval is, moet nagegaan worden of het gebruik van de privaat-rechtelijke bevoegdheden, de publiekprivaat-rechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist.
Teneinde dit te bepalen moet worden gelet op de inhoud en de strekking van de regeling, de wijze waarop en de mate waarin de belangen van burgers in de regeling zijn beschermd en de vraag of de overheid bij gebruik van de publiekrechtelijke weg een vergelijkbaar resultaat kan bereiken.
Het eerste criterium
Eerst moet nagegaan worden of de publiekrechtelijke regeling het gebruiken van privaatrechtelijke bevoegdheden al dan niet toestaat. Wanneer dit criterium op het splitsingsvergunningenstelsel wordt toegepast, dan kan het navolgende geconstateerd worden.
In de parlementaire geschiedenis van de Huisvestingswet analyseert de wetgever de ten tijde van de indiening van het ontwerp van wet bestaande regelgeving: (1) de Woonruimtewet 1947, (2) de voorbeeldverordening van de VNG, (3) de koop- en erfpachtsovereenkomsten, (4) de vestigingsregelingen, (5) de Leegstandswet en (6) de Woningwet.
De verantwoordelijke bewindsman analyseert in de Memorie van toelichting uitvoerig de gesignaleerde tekortkomingen die de toenmalige regelgeving kende. Op basis daarvan komt hij tot vier varianten: het afschaffen van de overheidsbemoeienis, het handhaven van de huidige regelgeving en het afwachten van de ervaringen met de voorbeeldverordeningen van de VNG, het partieel wijzigen van de Woonruimte-wet 1947 en tot slot het tot stand brengen van een nieuwe Woonruimte-wet.
Alle voor- en nadelen tegen elkaar afwegend gaf de staatssecretaris de voorkeur aan het tot stand brengen van een nieuwe wet, de Huisvestingswet. Ingevolge deze nieuwe wettelijke regeling is het in het algemeen, in tegenstelling tot de herziene Woningwet, niet verboden (aanvullend) gebruik te maken van privaatrechtelijke bevoegdheden. Ook in de parlementaire geschiedenis inzake het splitsingsvergunnin-genstelsel heeft de wetgever zich daar niet in die zin over uit gelaten.
Uit de parlementaire geschiedenis van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, in het bijzonder het erfpachtsrecht, blijkt de wetgever bewust het gebruik van het private recht, in het bijzonder het erfpachtsrecht, voor publieke doeleinden open gehouden heeft. De wetgever: "De nieuwe regelingen hebben geenszins de strekking aan de historische ontwikkeling of aan de functie van het recht van erfpacht geweld aan te doen. Ook in het vervolg zal men het erfpachtsrecht kunnen toepassen om een voor zeer veel verschillende situaties passende oplossing te vinden en ervaring op te doen met het oog op het voorbereiden van publiekrechtelijke regelingen ten aanzien van het grondgebruik. "
Het tweede criterium
Vervolgens moet onderzocht worden of bij gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling op een onaanvaardbare wijze wordt doorkruist. Teneinde dit te bepalen moet worden gelet op de inhoud en de strekking van de regeling, de wijze waarop en de mate waarin de belangen van burgers in de regeling zijn beschermd en de vraag of de overheid bij gebruik van de publiekrechte-lijke weg een vergelijkbaar resultaat kan bereiken.
Wat dit eerste aspect betreft, namelijk de vraag naar de inhoud en strekking van de regeling, kan weliswaar geconstateerd worden dat het splitsingsvergunningenstelsel er op gericht is de splitsingsvergunning te weigeren indien splitsing de omzetting van één of meer goedkope huurwoningen in koopwoningen tot gevolg zal hebben en dat gevolg uit het oogpunt van een rechtvaardige woonruimteverdeling onaanvaardbaar
moet worden geacht. Tegelijkertijd kan ook geconstateerd worden dat de wetgever geen afzonderlijk vergunningenregime, buiten de gevallen van splitsing in appar
-tementsrechten, voor de omzetting van goedkope huurwoningen in koopwoningen heeft willen introduceren. Aan die beslissing hebben zowel volkshuisvestelijke motieven als juridische redenen ten grondslag gelegen. Volkshuisvestelijk was de staatssecretaris van mening dat omzetting van huurwoningen in koopwoningen niet onder alle omstandigheden als een probleem gezien kon worden. Daar kwam bij dat de juridische vormgeving van een dergelijk vergunningenstelsel, aldus de staatssecre-taris, nauwelijks sluitend zal zijn te krijgen.
Met andere woorden: het publieke recht in de vorm van het splitsingsvergunningen-stelsel bevat geen afzonderlijk vergunningenregime voor de omzetting van goedkope huurwoningen in koopwoningen. Het splitsingsvergunningenstelsel ziet slechts op het splitsen van gebouwen in appartementsrechten.
Wat het tweede aspect betreft, de vraag naar de wijze waarop en de mate waarin de belangen van burgers in de regeling zijn beschermd, kan geconstateerd worden dat de publiekrechtelijke regeling een aantal procedurele bepalingen bevat met het oog op de rechtspositie van de eigenaar en de gebruiker(s). Uit het arrest Helmond/Pina -arrest blijkt dat de Hoge Raad hier veel waarde aan hecht. In dat arrest constateert de Hoge Raad dat met het oog op de rechtszekerheid van de woonwagenbewoner allerlei procedurele waarborgen in de wet zijn opgenomen. Die zouden kunnen worden doorkruist door een vordering tot ontruiming op basis van het eigendoms-recht. De Hoge Raad acht dat niet toelaatbaar en constateert dat die conclusie in overeenstemming is met het standpunt dat door de voorzitter van de afdeling Rechtspraak is ingenomen.
Wat het derde aspect betreft, de vraag of de overheid bij gebruik van de publiek-rechtelijke weg een vergelijkbaar resultaat kan bereiken, kan geconstateerd worden dat in de publiekrechtelijke regeling slechts regels worden gesteld inzake gronden voor weigering en aanhouding van een aanvraag om een splitsingsvergunning en niet omtrent de voorwaarden en voorschriften die aan een vergunning zullen kunnen worden verbonden. Om die reden kunnen in de publiekrechtelijke sfeer geen voorwaarden aan de afgifte van de vergunning gesteld worden. Die voorwaarden kunnen wel gesteld worden aan het verlenen van toestemming voor het splitsen in appartementen van erfpachtsrechten. Gebruikmaking van het eigendomsrecht leidt derhalve niet tot een vergelijkbaar resultaat als gebruikmaking van de bevoegdheid ex artikel 35 en verder van de Huisvestingswet jo. artikel 12 en verder, van het Huisvestingsbesluit.
2.5 Toezicht op het beheer
Vooralsnog is er op gemeentelijk niveau niet of nauwelijks sprake van systematisch toezicht op VvE's. Behoudens enkele positieve uitzonderingen gebeurt er in het geheel niets. In menig gemeente moeten de betrokken partijen er nog van overtuigd worden dat particulier eigendom ook zijn keerzijde kan hebben.
Desalniettemin wil ik toch in het kort aandacht besteden aan het zowel het publiek-rechtelijk als aan het privaatpubliek-rechtelijk beleidsinstrumentarium dat ingezet kan worden bij het toezicht op het beheer van Verenigingen van Eigenaren van Appartementen.
2.5.1 Het publiekrechtelijk beleidsinstrumentarium
Voor wat betreft het publiekrechtelijk beleidsinstrumentarium kan geconstateerd worden dat er geen specifieke beleidsinstrumenten ter beschikking staan om gemeen-telijk toezicht op het beheer van VvE's uit te oefenen. De marktgeorienteerde volkshuisvester zal dit als een zegen beschouwen. Voor de sociale-volkshuisvester die alle zegen van de overheid verwacht, is het een doom in het oog. Vooralsnog acht ik een dergelijke ideologische stellingname niet interessant.
In het kort wil ik aanstippen welke generieke publiekrechtelijke beleidsinstrumenten ter beschikking staan om uitvoering te geven aan een preventief onderhouds- enlof beheerbeleid en een achterstandsbeleid. Inhoudelijk is de tekst ontleend aan de deelnotitie Bouwstenen instandhouding particuliere woningvoorraad (2de concept), die Aussems & Partners in opdracht van de PvdA-fractie van de Tweede Kamer in juni 1992 geschreven hebben.
Aan het financiële en fiscale be leids instrumentarium besteed ik in dit verband geen aandacht. Wel kan ik melden dat Aussems & Partners die beleidsinstrumenten uitvoerig hebben geanalyseerd in het kader van het rapport: Bij de tijd. Dit rapport, geschreven in opdracht van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg en de Rijkspla-nologische Dienst, gaat uitvoerig in op de wijze waarop en de condities waaronder cultuurhistorisch waardevolle complexen uit de jaren 1920-1940 in stand gehouden kunnen worden.
Het preventieve onderhoudsbeleid
Gemeenten hebben formeel geen bevoegdheden om het opstellen van voortschrijden-de meerjarenonvoortschrijden-derhoudsplannen te stimuleren enlof af te dwingen. Ook het daarvoor reserveren van financiële middelen is een bevoegdheid die exclusief bij de VvE ligt. Traditioneel beperkt het preventieve instandhoudingsbeleid zich in de meeste gemeenten noodzakelijkerwijze tot het 'passieve aanschrijvingsbeleid' .
In het kader van dit passieve aanschrijvingsbeleid ondernemen gemeenten op verzoek van klachten van gebruikers, veelal huurders, slechts actie bij bouwtechnische gebreken die het woongenot ernstig schaden zoals lekkages, tocht, vocht, ernstige scheurvorming en dergelijke. Wanneer de gemeente in een vroegtijdig stadium actie onderneemt, kan veelal volstaan worden met 'het herstellen van ... ', terwijl in een later stadium de aanschrijving veelal 'het vernieuwen van ... ' of 'het vervangen ... ' bevat.
Staatssecretaris Heerma heeft bij de totstandkoming van de herziene Woningwet herhaaldelijk duidelijk gemaakt dat deze gemeentelijke praktijk onaangetast zou blijven. Aan de intentie van staatssecretaris Heerma twijfel ik niet, maar wel aan de wijze waarop die intentie in de herziene Woningwet tot uitdrukking is gebracht. Onder de herziene Woningwet is het aanschrijven tot het treffen van voorzieningen wegens de strijdigheid met de bouwverordening vervangen door de strijdigheid "met de in artikel 2, eerste en tweede lid, bedoelde voorschriften" (het zogenaamde
Bouwbesluit). In tegenstelling tot de oude Woningwet kunnen onder de herziene Woningwet nog slechts technische voorschriften gegeven worden uit een oogpunt van "veiligheid, gezondheid en bruikbaarheid". Als gevolg van deze omschrijving zijn in het Bouwbesluit geen zelfstandige bouwtechnische prestatie-eisen opgenomen. Daar-door kunnen slechts bouwtechnische voorzieningen geëist worden indien en voorzo
-ver deze voortvloeien uit andere prestatie-eisen. Daardoor ontstaat als gevolg van de herziene Woningwet de enigszins curieuze situatie dat voor de bestaande woning-voorraad wel prestatie-eisen uit een oogpunt van energiezuinigheid gesteld kunnen worden (zie hfd. 2, afdeling 4), maar niet langer ingegrepen kan worden bij een gestage bouwtechnische achteruitgang van de kwaliteit (bijvoorbeeld verrotte deuren, ramen en kozijnen, scheurvorming of slecht voegwerk).
Daardoor zal het voor gemeenten niet alleen moeilijker worden om het huidige 'klachtenbeleid' te continueren, maar is het vrijwel uitgesloten publiekrechtelijk sturend op te treden bij toenemende onderhoudsachterstanden.
Dit gegeven staat op gespannen voet met de 'eindigheid' van de stadsvernieuwing. In het kader van dat beleid is het van groot belang te voorkomen dat er in de kwetsbare delen van de voorraad nieuwe kwaliteitsachterstanden gaan ontstaan.
Wegwerken van kwaliteitsachterstanden
Anders dan bij het preventieve onderhouds- en beheerbeleid zal de overheid in achterstandsgebieden regelmatig het voortouw moeten nemen tot het wegwerken van de gesignaleerde kwaliteitsachterstanden. Naarmate gemeenten minder in staat worden gesteld om geldelijke steun voor het wegwerken van die achterstanden te verstrekken, is het denkbeeldig dat meer een beroep gedaan moeten worden op dwangmaatregelen. Probleem daarbij is vaak dat een complexgewijze aanpak -noodzakelijk omdat een bouwkundige eenheid als geheel moet worden verbeterd vanwege bijvoorbeeld funderingsgebreken of cascoherstel - strandt omdat een of meer eigenaren niet bereid dan wel in staat zijn om aan de gewenste vorm van planuitvoering mee te werken.
Vooral wanneer een complexgewijze aanpak vereist is geeft toepassing van het aanschrijvingsinstrumentarium grote problemen. In verband met de vereiste zorgvul
-digheid en de bestuurlijke afwegingen (onder andere de lonendheid) kan pas in een laat stadium van het planproces de aanschrijving uitgevaardigd worden. In com-plexen 'met versnipperde en gemengde eigendomsverhoudingen ontstaan allerlei administratieve complicaties bij het laten uitgaan van een aanschrijving. Zo moet de aanschrijving gericht worden aan degene die bevoegd is tot het treffen van de voorzieningen. In concreto betekent dit dat voor elke VvE uitgezocht moet worden voor welke voorzieningen de vereniging en voor welke voorzieningen de afzon-derlijke appartementsgerechtigden bevoegd zijn. Daar in de praktijk in elke split-singsakte wel afwijkingen ten opzichte het model-splitsingsreglement voorkomen, moet een plan, inclusief bestek en begroting, soms meerdere malen uitgetrokken worden. Is dit duidelijk dan moeten de namen en adressen van de eigenaren, de administrateur van de vereniging en de financiers achterhaald worden. Daarna kunnen de aanschrijvingen en de kennisgevingen uitgaan.
Ter illustratie:
Bij een gesplitst pand met vier verdiepingen (drie huurwoningen in handen van verschillende particuliere beleggers en een eigen woning) krijgt de administrateur van de VvE de aanschrijving op de gemeenschappelijke delen en elke eigenaar (vier stuks) een afschrift daarvan. Ook de financiers en de huurders krijgen een afschrift. Vervolgens krijgen de eigenaren ieder een aanschrijving voor die voorzieningen waartoe de afzonderlijke appartementsgerechtigde bevoegd is. Daar de kwaliteits-toestand van particuliere woningen veelal sterk verschilt, zijn dit in de praktijk vier verschillende aanschrijvingen. Wederom krijgen de financiers en de huurders een afschrift. Voor de broodnodige communicatie krijgt ook de administrateur van de Vereniging van Eigenaren een kopie van deze vier aanschrijvingen.
Kortom, er moeten 23 postpakketten de deur uit! Een administratieve vergissing is al snel gemaakt en alle betrokken partijen klagen over de hoeveelheid papier.
Daar komt bij dat al die aanschrijvingen en kennisgevingen gelijktijdig tot de meest uiteenlopende procedures aanleiding kunnen geven. De VvE kan tegen de aanschrij-ving gericht aan de VvE, in beroep bij de raad. De afzonderlijke eigenaren kunnen echter tegen die aanschrijving slechts een AROB-bezwaarschrift indienen. Dat geldt ook voor de huurder(s). Tegen de aanschrijving die gericht is aan de afzonderlijke appartementsgerechtigden, moeten de afzonderlijke appartementsgerechtigden in beroep bij de raad. De VvE moet echter een AROB-bezwaarschrift indienen. De huurders moeten het wederom hebben van de AROB-rechtsgang.
Interessant wordt het wanneer de eigenaren die op vrijwillige basis aan het ontwikke-len en uitvoeren van het plan deelnemen, merken dat ze uit hoofde van de gestand-doeningstermijn van de aannemer en de termijnen uit de;; subsidiebeschikking op korte termijn met de uitvoering van het goedgekeurde plan moeten starten. Een enkele eigenaar kan die uitvoerig volledig frustreren door het plan naar eigen inzicht met een eigen aannemer op een zelf gekozen tijdstip en in een eigen ritme te gaan uitvoeren. Een gezamenlijke en gelijktijdige uitvoering kan met toepassing van aanschrijvingsinstrumentarium niet afgedwongen worden. Theoretisch is het zelfs mogelijk dat, in een project waarin complexgewijze funderingsherstel aan de orde is, elke eigenaar zijn eigen architect en aannemer inschakelt! Ook daarop kunnen de betrokken partijen geen invloed uitoefenen, zelfs de gemeente niet bij een aanschrij-ving. Daarnaast kan een enkel simpel bezwaar- of beroepsschrift elke planning van de complexgewijze uitvoering denkbeeldig maken.
2.5.2 Het privaatrechtelijk beleidsinstrumentarium
Van het privaatrechtelijk beleidsinstrumentarium wordt, voor zover ik de praktijk kan overzien, nog vrijwel geen gebruik gemaakt. In dit verband doel ik met name op de gedachte om in strategische complexen één of meer appartementsrechten aan te kopen en door middel van die privaatrechtelijke positie invloed uit te oefenen op het beheer door VvE's.
In afdeling 2 van titel 9 wordt uitvoerig beschreven van welke bevoegdheden de individuele appartementsgerechtigde gebruik kan maken bij het beheer. Weliswaar ligt de bevoegdheid van het beheer over de gemeenschap bij de VvE, maar de individuele appartementsgerechtigde kan de vernietiging van een dergelijk besluit bij
de kantomechter vorderen. Tevens kan de appartementseigenaar voor zaken over het beheer door de Vereniging van Eigenaren, rechtstreeks machtiging verzoeken bij de kantonrechter. Die toestemming wordt verleend indien de medewerking of
toestem-ming 'zonder redelijke grond' wordt geweigerd. Gaat de handeling met kosten
gepaard, dan kan de rechter tevens bepalen in welke verhouding alle, bepaalde appartementseigenaren of de vereniging in de kosten moet bijdragen.
Deze privaatrechtelijke strategie kan ingezet worden door de gemeente, maar is ook uitvoerbaar door woningcorporaties, gemeentelijke woningbedrijven of specifiek voor dit doel opgerichte lichamen.
In de gemeente Rotterdam hebben wij ten behoeve van de NV
Y
oorraadbeheer deze privaatrechtelijke variant uitgewerkt. Bij het strategisch ondernemingsplan is geen prioriteit gegeven aan deze rol. De NV Woningbeheer in Den Haag zou deze rol uitstekend kunnen vervullen, temeer daar deze NV de economische eigendom heeft verkregen over duizenden woningen (appartementen).Operationeel hebben we de strategie toegepast in een middelgrote gemeente in Nederland. Na aankoop van een appartement van het gemeentelijk woningbedrijf zijn de ter beschikking staande privaatrechtelijke bevoegdheden in stelling gebracht. Binnen een uiterst kort tijdsbestek lag er een uitspraak van de kantonrechter. Uiteindelijk is er in die situatie voor gekozen om, alvorens tot opknappen over te gaan, de verhuurde appartementen aan te kopen.
Tenslotte moet nog vermeld worden dat privaatrechtelijk meer sturingsmiddelen ontstaan naarmate daar bij de uitgifte van grond enlof opstallen in (volle) eigendom of erfpacht meer rekening mee gehouden is.
2.6 Toezicht bij ontbinding
Met de ontbinding van VvE's bestaat vooralsnog, voorzover het te overzien is, nog niet of nauwelijks ervaring in Nederland. Toch moet ernstig met deze mogelijkheid
rekening gehouden worden, daar, mede door het wegvallen van subsidiemiddelen,
het (her)investeren in bepaalde appartementencomplexen absoluut niet rendabel is of, bij gebrek aan financieringscapaciteit van één of meer appartementsgerechtigden,
niet mogelijk is. Met 'pappen en nathouden' kan onder die omstandigheden de
levensduur wel enige tijd gerekt worden, maar vroeg of laat zal sloop aan de orde
zijn. Een dergelijk vervalproces wordt, refererend aan de problematiek in tien
naoorlogse flatcomplexen (416 woningen) in Kraaihoek-Noord te Papendrecht, het
Papendrecht-syndroom genoemd. Het Papendrecht-syndroom kan beschouwd worden
als het eindresultaat van het vervalproces. Voor alle betrokken private en publieke partijen is het een pijnlijke en kostbare ziekte waarvoor geen verzekeringspolis afsluitbaar is.
2.6.1 Het privaatrechtelijk beleidsin5trumentarium
De VvE wordt door opheffing van de splitsing van rechtswege ontbonden. Opheffmg van de splitsing is mogelijk van rechtswege of op bevel van de kantonrechter.
