Powiatowa komisja bezpieczeństwa i porządku: uwagi adm inistratyw isty
1. Identyfikacja charakteru prawnego powiatowej komisji bezpieczeństw a i p o rządku (PKBiP) wym aga przeprowadzenia wielu zabiegów interpretacyjnych, gdyż literalne odczytanie podstaw prawnych organizacji i funkcjonowania tego organu nie daje wyraźnego obrazu tej instytucji. Posiłkowanie się wykładnią systemową również przynosi rezultaty na tyle niezadowalające, że najbardziej racjonalne byłoby uregulowanie komisji całkowicie nowymi przepisam i. To jed
nak w ym agałoby uprzedniego wypracowania spójnej koncepcji organu, zastę
pującego obecną komisję.
2. Punktem wyjścia prawniczej analizy pozycji prawnej PKBiP m usi być u sta
wowy katalog organów powiatu będących jednostkam i sam orządu terytorialne
go: „Organami powiatu są rada powiatu, zarząd pow iatu” (art. 8 ust. 2 u .s.p .1).
Skoro więc przepis ustawy określa katalog organów powiatu2 i w tym wylicze
niu nie znalazła się PKBiP, oznacza to, że kom isja ta nie jest organem jednostki sam orządu terytorialnego w rozumieniu ustawy o sam orządzie powiatowym.
Om awiana tu kom isja nie jest również kom isją rady powiatu w rozumieniu art. 17 ust.1 u.s.p.3 Przepis ten rezerwuje członkostwo komisji rady dla radnych („R ada powiatu m oże powoływać ze swojego grona (...) kom isje”). Tymczasem PKBiP m a mieć w swym składzie tylko dwóch radnych delegowanych przez radę powiatu (art. 38a ust. 5 pkt 2 u.s.p.), na ogólną liczbę ośmiu członków tej komisji.
Powiatowa kom isja bezpieczeństwa i porządku nie została przez ustawę usy
tuowana w strukturze organizacyjnego starostwa powiatowego będącego urzędem pom ocniczym zarządu powiatu. Komisję tę przeznaczono do „realizacji zadań
1 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2013 r. poz. 595;
zm. poz. 645 (dalej jako u.s.p.).
2 W tym miejscu pomijam dyskusje, czy wyliczenie dwóch organów należy uzupełnić w drodze wykładni o starostę. Wystarczy odnotowanie, że z całą pewnością w tym katalogu nie mieści się PKBiP.
3 Podobnie Cz. Martysz [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2007, s. 320 i nast.
starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli” (art. 3 8 a ust. 1 u.s.p.), gdy tym czasem starostwo powiatowe jest powołane do pom ocy i obsługi zarządu powiatu (art. 33 u.s.p.).
Dodatkow o „starosta jest (...) zwierzchnikiem służbowym pracowników staro
stwa” (art. 35 ust. 2 u.s.p.), a nie wydaje się zasadne uznanie, że taka zwierzchnia w ładza m oże być przez starostę wykonywana w stosunku do radnych i przedsta
wicieli kom endanta powiatowego Policji, będących członkam i PKBiP
D la tej komisji nie m a m iejsca również w ramach tzw. powiatowej adm ini
stracji zespolonej, do której art. 33b u.s.p. zaliczył: 1) starostwo powiatowe, 2) powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu, 3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pom ocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Bez dalszej szczegółowej analizy przepisów obowiązującego prawa m ożna stwierdzić, że nie da się połączyć zespolenia służb, inspekcji i straży (art. 33b u.s.p.) ze zwierzchnictwem nad tymi służbam i, inspekcjam i i strażam i (art. 3 8 a ust. 1 u.s.p.).
3. Próbując zidentyfikować charakter prawny PKBiP, warto zwrócić uwagę na dwa przepisy ustalające powiązanie komisji z radą powiatu, tj. art. 38b ust. 3 oraz art. 3 8 a ust. 2 pkt 3 u.s.p.
Zgodnie z art. 38b ust. 3 u.s.p. nie później niż do końca stycznia następnego roku kalendarzowego starosta składa radzie powiatu spraw ozdania z działalno
ści komisji za rok ubiegły. D la niniejszej analizy istotny jest charakter prawny obowiązku starosty, tj. przepis mówi o złożeniu sprawozdania, a nie - poinfor
mowaniu rady, co sugeruje nadrzędność rady w stosunku do komisji. Ponadto przedm iotem spraw ozdania jest działalność komisji, a nie działalność starosty przy pom ocy komisji. Brak dalej posuniętej konkretyzacji wspomnianej nad
rzędności rady w stosunku do komisji zdaje się świadczyć o przekonaniu osób przygotowujących tekst tego przepisu, że gwarancją skuteczności oddziaływania rady na komisję jest zależność starosty od rady. Jeżeli rzeczywiście takie zało
żenie leżało u podstaw y analizowanego tu przepisu, to taka przesłanka nie do końca była uzasadniona.
W obrębie jednostki sam orządu terytorialnego obowiązuje zasada właściwo
ści, czyli ustawowy rozdział kompetencji m iędzy organ uchwałodawczy jednost
ki sam orządu terytorialnego i organ wykonawczy4. Orzecznictwo sądów adm i
nistracyjnych koncentruje się n a podziale m iędzy organy jednostki sam orządu
4 Wyrok N SA 2009-03-25, II O SK 1838/08; wyrok W SA w Gorzowie Wlkp. z 31 maja 2012 r., II SA/Go 289/12; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 10 czerwca 2011 r., NK.II.4131.2.68.2011.A R; rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 1 marca 2012 r., NK-N1.4131-120.2012; L. Budner-Iwanicka, Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad procedurą absolutoryjną w świetle ustawy o finansach publicznych, Finanse Komunalne 2011, nr 11(154), s. 54-62; J.M . Salachna, Procedura uchwalania budżetu ijego zmian - kompetencje or
ganów wykonawczych i stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne 2007, nr 5(100), s. 19-27; A. Skibiński, J. Miłaszewski, Inicjatywa uchwałodawcza organu stanowiącego
terytorialnego ich obow iązków w zakresie wypracow yw ania rozstrzygnięcia w sprawie budżetu, sprzedaży nieruchomości samorządowej czy zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu adm inistracyjnego5, ale sam a reguła za
chowuje aktualność we wszystkich relacjach wzajemnych wspom nianych orga
nów. O znacza to w szczególności niedopuszczalność swobodnego przesuwania ustawowych kompetencji m iędzy radą powiatu, zarządem i starostą, jak również zakaz władczego determinowania przez radę powiatu sposobu wykonywania przez zarząd powiatu i starostę ich ustawowych kompetencji. Z asada właściwo
ści, czyli ustawowy rozdział kompetencji między organ uchwałodawczy jednostki sam orządu terytorialnego i organ wykonawczy, została więc uzupełniona przez domniemanie niedopuszczalności subdelegacji m iędzy tymi organam i6.
N aw et wprowadzenie w gminach dom niem ania kompetencji na rzecz rady gminy nie osłabia zakazu podejm ow ania przez radę „czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady p o działu organów gminy na stanowiące i wykonawcze” (art. 169 Konstytucji R P )7.
W yjątkam i od powyższych zasad jest kom petencja rady gminy do przekazy
wania niektórych kompetencji w ójta gminy na rzecz organów jednostki (-tek) pomocniczej (-czych). Jest to odstępstwo od nienaruszalności ustawowego p o działu kompetencji na tyle istotne, że uchwała w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego, skutecznym erga omnes. „Osoba, której udzielono upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, staje się organem adm inistracji działają
cym we własnym imieniu. Upow ażnienie takie m a bowiem charakter przepisu kompetencyjnego przenoszącego uprawnienie do działania we własnym zakresie.
Upoważnienie powyższe nie jest pełnomocnictwem, rada gminy bowiem nie jest władna do orzekania www. przedmiocie, stąd nie m oże udzielić pełnomocnictwa do działania w jej im ieniu”8.
gminy w zakresie zmiany uchwały budżetowej w trakcie wykonywania budżetu, Finanse Komunalne 2012, nr 9(164), s. 72-73.
5 Wyrok W SA w Olsztynie z 21 maja 2013 r., II SA/Ol 263/13; wyrok N SA z 9 kwiet
nia 2002 r., II SA/Wr 2965/01; postanowienie N SA z 16 stycznia 2007 r., II O SK 1972/06;
J.M. Salachna, Procedura uchwalania budżetu i jego zmian..., s. 19-27; A. Skibiński, J. Miłaszew- ski, Inicjatywa uchwałodawcza..., s. 72-73.
6 Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 27 lipca 2012 r., NK-4.4131.
259.2012.W E, Wspólnota 2012, nr 33-34, s. 8; uchwała nr 64/2011 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 3 sierpnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności czę
ści uchwały Nr 85/XII/11 Rady Miejskiej w Chęcinach, http://bip.kielce.rio.gov.pl/bip_admin/
zdjecia_art/1582/64-2011.pdf; uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 2 listopada 2005 r., nr 81/2005, Wspólnota 2005, nr 25, s. 42.
7 B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2(193-4), s. 50.
8 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 6 sierpnia 2012 r. nr KN.Pi.
2.0911-197/10; por również wyrok N SA z 23 stycznia 2008 r.; I O SK 701/08; P. Michalski, Wydawanie decyzji administracyjnej przez spółkę komunalną, Gazeta Samorządu i Administracji 2013, nr 02, s. 43-44.
Również w sam orządzie województwa obowiązuje domniemanie kom peten
cji, choć tu przemawia ono na rzecz zarządu województwa (art. 41 ust. 1 u.s.w.), co oznacza, że uczestniczenie innych podm iotów w zarządzaniu m ajątkiem wo
jewództwa jest wyjątkiem, który wym aga wyraźnego upow ażnienia ustawowe- go9. Tym bardziej rozgraniczenie kompetencji pom iędzy radę, z jednej strony, oraz zarząd i starostę - z drugiej oraz dom niem anie zakazu władczej ingerencji rady w wykonywanie swoich kom petencji przez organ wykonawczy i starostę10 obow iązują w powiecie, skoro ustaw a o sam orządzie powiatowym nie zawiera porównywalnego dom niem ania kompetencji.
Powyższa w ykładnia obowiązujących przepisów podpow iada zaw ężającą w ykładnię kom petencji rady powiatu, jeżeli ocenia ona krytycznie działalność PKBiP (art. 38b ust. 3 u.s.p.). W mojej ocenie rada pow iatu nie m a kom pe
tencji do podjęcia uchwały zawierającej nakazy czy zakazy określonego postę
pow ania przez komisję. Taka uchwała nie m iałaby podstaw prawnych i z m ocy praw a byłaby niew ażna11. W konsekwencji art. 38b ust. 3 u.s.p. zasługuje na negatyw ną ocenę, gdyż jest to lex imperfecta12. Upraw nieniu rady do otrzym ania
9 Wyrok W SA we Wrocławie z 30 czerwca 2005 r., II SA/Wr 2771/02.
10 Wyrok W SA w Lublinie, IIII SA/Lu. 29/06; uchwała Kol.RIO z 23 września 2004, Orzecz
nictwo w Sprawach Samorządowych (O SS) 2005, z. 1, poz. 19.
11 Art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p.; „Każda norma zawarta w uchwale (...) winna mieć podstawę prawną” - rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 2 lipca 2010 r., nr NK.II.DM.0911- -104/2010); S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny - kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, Samorząd Terytorialny 2012, nr 3(255), s. 5-17; B. Adamiak, Konstrukcja sankcji nieważności uchwały jako gwarancja samodzielności wspólnoty samorządowej, [w:] Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, s. 11-17; B. Dolnicki [w:] idem (red.) Ustawa o samorządzie po
wiatowym..., s. 538-546; I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 4(43).
12 Orzecznictwo sądów administracyjnych przekonuje, że problem przepisów niesankcjo- nowanych bynajmniej nie jest tzw. problemem akademickim. ,W przypadku kontrolowanego nie będącego w stosunku podległości służbowej względem osoby nakazującej badanie (np.
przypadkowego kierowcy zatrzymanego podczas rutynowej kontroli) odmowa poddania się badaniu przy użyciu alkotestu nie jest obwarowana sankcją (lex imperfecta)", wyrok N SA z 29 listopada 2013 r., I O SK 2530/12; „Nie do zaaprobowania jest więc wynikający ze stanowiska organu pogląd, że termin zwrotu podatku podmiotowi zagranicznemu został ustanowiony jako lex imperfecta. Stanowiska takiego nie dałoby się pogodzić z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Nie można bowiem w jej świetle zaakceptować takiej wykładni omawianych przepisów, która premiowałaby organy podatkowe za ich zanie
chania wobec podatnika (jego kosztem)”, wyrok N SA z 2 7 kwietnia 2012 r., I FSK 1041/11;
„art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wyda
nia przedmiotowej decyzji zawierał enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, nie wymieniając wśród nich aktów pochodnego prawa wspólnotowego, w tym rozporządzeń Rady (EWG), do czasu nowelizacji ustawy o transpor
cie drogowym z dnia 29 lipca 2005 r., normy w nich zawarte były w polskim systemie praw
nym niesankcjonowane (lex imperfecta). Nakładanie kar za ich naruszenie nie miało podstawy prawnej i stanowiło naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege", wyrok W SA w Warszawie z 2 sierpnia 2008 r., VI SA/Wa 852/08.
spraw ozdania o działalności PKBiP, m ającem u być przejawem nadrzędności rady w stosunku do kom isji, nie tow arzyszy bowiem w yposażenie tejże rady w kompetencję do korygowania nieprawidłowości dostrzeżonych przez radnych w działalności PKBiP ani zobow iązania komisji przez radę do działań uznanych przez radę za pożądane ze względu n a bezpieczeństw o i porządek publiczny w powiecie.
4. Odrębnym problemem jest status prawny starosty składającego owo sprawo
zdanie z działalności komisji. Lapidarne stwierdzenie, że w tym zakresie starosta występuje jako przew odniczący kolegialnej komisji, jest zupełnie nieprzekonu
jące i absolutnie niewystarczające. Starosta tylko dlatego został postaw iony na czele komisji, że m a on realizować kom petencje w stosunku do powiatowych służb, straży i inspekcji (art. 35 ust. 3 u.s.p.), w czym m a m u pom agać kom i
sja (art. 3 8 a ust. 1 u.s.p.). Powraca w tym miejscu, wielokrotnie już podnoszo
ny w literaturze przedm iotu, zarzut pod adresem ustawodawcy, że wyposażył starostę w szereg kom petencji bez w łączenia go do katalogu organów powiatu jako jednostki sam orządu terytorialnego13. Analizowane tu kom petencje staro
sty z tytułu udziału i przewodniczenia komisji są kolejnym przykładem , że jest to bardzo wyraźna niekonsekwencja ustawodawcy, którą trzeba korygować (!) w drodze wykładni praw a14. N ie m a podstaw, aby kom petencje starosty w sto sunku do powiatowych inspekcji, służb i straży zaliczać do zadań zleconych powiatowi z zakresu administracji rządowej. Również nie zaliczam omawianych tu kom petencji starosty wobec PK BiP do tej samej grupy, do której należą jego kompetencje do jednoosobowego wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu adm inistracji publicznej. Pomimo braku wyraźnego przepisu prawa, również w drodze wykładni, dochodzę do wniosku, że swoje kompetencje w sto
sunku do PKBiP starosta wykonuje jak organ jednostki samorządu terytorialnego (niewymieniony w art. 8 ust. 2 u.s.p.). To ustalenie uzasadnia tezę, że PKBiP zo
stała umiejscowiona przez ustawę o sam orządzie powiatowym w strukturze tego samorządu.
5. Przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestęp
czości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego (art. 38a ust. 2 pkt 3 u.s.p.) należy do kompetencji PKBiP. Przepis ten nie odpow iada
13 P. Niemczuk, Pozycja ustrojowo-prawna starosty, Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka 2011, nr 1(22), s. 75-92; J. Zimmermann, hasło „starosta” [w:] K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 790-792; B. Dolnic- ki, Ustrój samorządu terytorialnego w świetle standardów europejskich, [w:] Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, M. Wojtczak (red.), Europeizacja polskiego prawa administracyjnego, Wrocław 2005, s. 146.
14 „Mimo nieuznania w przepisach ustrojowych w sposób wyraźny starostów jako organów powiatu, zarówno doktryna prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo sądowe pozwalają na użycie w stosunku do nich takiego określenia”, Cz. Martysz [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa osamorządzie powiatowym..., s. 93.
jednak na pytanie, czy kom isja m oże przedłożyć swój projekt bezpośrednio ra
dzie pow iatu15, czy też inicjatywa uchwałodawcza w tym zakresie przysługuje staroście16 bądź zarządowi pow iatu17.
Uchwalanie wspomnianego programu należy „do wyłącznej właściwości rady pow iatu” (art. 12 pkt 9b u.s.p.). Kom isja m a przygotować projekt uchwały rady powiatu, czyli przyczynić się do wykonania przez organ uchwałodawczy zadania własnego powiatu. Ponieważ jednak żaden przepis szczególny nie przyznaje wy
raźnie komisji inicjatywy uchwałodawczej, m ożna by wnioskować, że znajduje zastosow anie ogólna reguła z art. 32 ust. 2 pkt 1 u.s.p .18 w związku z art. 15 ust. 9 u .s.p.19 przyznająca taką inicjatywę zarządowi powiatu. Kolejne przepisy, zastrzegające inicjatywę uchwałodawczą na rzecz zarządu powiatu można znaleźć w ustawach szczególnych. Przykładowo art. 233 ustawy o finansach publicznych stanowi, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie uchwały budżetowej - przysługuje wy
łącznie zarządowi jednostki sam orządu terytorialnego.
N ie m a porównywalnego uregulowania dotyczącego komisji. Równocześnie jednak zwrot „przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości” (art. 3 8 a ust. 2 pkt 3 u.s.p.) w ogóle nie w skazuje organu, któ
remu kom isja przekazuje swój projekt. Ponieważ problem ten jest niejednolicie rozwiązywany w powiatach, warto zastanowić się, jakie znaczenie należy przy
pisać cytowanym słowom: „kom isja przygotowuje projekt” . W tym celu m ożna sięgnąć do analogii z przepisów podobnie zredagowanych zawartych w innych przepisach. N ajbardziej pom ocna wydaje się ustaw a o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprow adzaniu ścieków20.
15 Inicjatywę uchwałodawczą komisji przewidują uchwały rad powiatów: łowickiego: http://
www.bip.powiat.lowicz.pl/plik,7770,uchwala-nr-xxxv-232-2013-rpl.pdf; świdwińskiego: http://
bip.powiatswidwinski.pl/index.php?id=102988; raciborskiego: http://wwwbip.powiatraciborski.
pl/download/uchwala 4651.html; nakielskiego: http://bip.powiat.nakielski.lo.pl/index.php?
app=uchw aly& nid=595& y=2004& w hich=R ady+P ow iatu+w +N akle+nad+N oteci% C 4%
85&q=przedk% C5% 82adaj% C4% 85; leszczyńskiego: http://www.bip.powiat-leszczynski.pl/
?a= 1 4 3 3 6 .
16 Uchwała Rady Powiatu Wodzisławskiego przyznaje inicjatywę uchwałodawczą staroście:
http://www.bip.powiatwodzislawski.pl/res/serwisy/bip-pzwodzislawsl/komunikaty/_003_003_
003_008_263502.pdf.
17 Rada powiatu wejherowskiego przypisała zarządowi powiatu inicjatywę uchwałodawczą w sprawie Powiatowego Programu Zapobiegania Przestępczości oraz Ochrony Bezpieczeństwa Obywateli i Porządku Publicznego: http://wwwbip.powiat.wejherowo.pl/?content=419&id=176.
18 Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady.
19 N a wniosek starosty przewodniczący rady powiatu jest obowiązany wprowadzić do po
rządku obrad najbliższej sesji rady powiatu projekt uchwały, jeżeli wnioskodawcą jest zarząd powiatu, a projekt wpłynął do rady powiatu co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady.
20 Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wwodę i zbiorowym odprowa
dzaniu ścieków, Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm. (dalej jako: u.zaop.wod.ściek.).
6. Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprow adzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprow adzania ścieków (art. 19 ust. 1 zd. 1 u.zaop.w od.ściek.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanali
zacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i m odernizacji urządzeń w odocią
gowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi m iasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3. R ada gminy uchwala plan spełniający warunki określone w ust. 3 (art. 21 ust. 1, 4 i 5 u.zaop.wod.ściek.).
Inicjatywa uchwałodaw cza została przyznana przedsiębiorstw u w odocią
gowo-kanalizacyjnemu i projekt tego zewnętrznego podm iotu podlega jedynie sprawdzeniu przez radę, która m oże korzystać z opinii w ójta gminy (art. 19 ust. 1 zd. 1 u.zaop.wod.ściek.). Również wójt gminy ogranicza się do wstępnej kontroli projektu otrzymanego od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyj
nego, który następnie przedkłada radzie wraz ze swoją opinią (art. 21 ust. 1, 4 i 5 u.zaop.wod.ściek.).
7. Powyższe obserwacje prowadzą do wniosku, że zwrot „przygotowywanie pro
jektów uchwał rady” m oże oznaczać inicjatywę uchwałodawczą jednostki opra
cowującej projekt. N ie m a ogólnego zakazu powierzania przez ustawę szczególną inicjatywy uchwałodawczej podm iotowi zewnętrznemu. Skoro więc PKBiP zo
stała usytuow ana w strukturze organizacyjnej sam orządu powiatowego, to tym bardziej nie m a zasadniczych przeszkód, aby obowiązek komisji przygotowania projektu powiatowego programu (art. 3 8 a ust. 2 pkt 3 u.s.p.) interpretować jako ustawową kompetencję komisji do przedłożenia owego projektu radzie powiatu.
Tym sam ym przepis ten jest regulacją szczególną, w yłączającą w tym zakresie zastosowanie art. 32 ust. 2 pkt 1 u.s.p., generalnie przyznającego zarządowi p o wiatu kompetencje inicjatywy uchwałodawczej. W konsekwencji zarząd powia
tu, a tym bardziej starosta, nie posiadają kompetencji do odmowy przedłożenia projektu radzie, gdyż kom isja kieruje swój projekt programu bezpośrednio na ręce przewodniczącego rady.
Powyższa analiza pozw ala na stwierdzenie, że ustawodaw ca umieścił PKBiP w strukturze organizacyjnej sam orządu powiatowego, aczkolwiek uczynił to w zaskakująco zawoalowany sposób, łatwy do przeoczenia przy niepogłębio- nym odczytaniu prawa.
8. Komisja została powołana w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzch
nictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami (art. 38a ust. 1 u.s.p.).
U żyty zwrot „w celu realizacji zadań starosty” nie definiuje charakteru praw
nego komisji ani jej m iejsca w strukturze władz publicznych. Konieczne jest przypisanie ustawodawcy intencji, jaka nie jest dostrzegana w wykładni literal
nej, sugerującej, że zwrot „w celu realizacji zadań starosty” oznacza, że kom isja jest integralną częścią organu adm inistracyjnego o nazwie „starosta” i dopiero przydanie staroście komisji zapoczątkow ało realizację jego zadań i kompetencji,
0 jakich mowa w tym przepisie. Tak konsekwentna reductio (argumentum) ad ab
surdum pokazuje, że w przepisie użyto złej terminologii, nieadekwatnej do celu, w jakim najprawdopodobniej przepis został wprowadzony do ustawy.
9. W yraziłem już przekonanie, że kom isja nie pozbaw ia starosty jakichkolwiek zadań ani kompetencji starosty, ani tym bardziej nie przejmuje jego odpowie
dzialności. Przeciwnie, redakcja art. 3 8 a u.s.p. nie pozostaw ia wątpliwości, że m am y do czynienia z organem publicznym istniejącym w każdym powiecie z m ocy ustawy, m ającym w łasny zakres działania, choć w części zbieżny z za
kresem działania starosty. Powiatowa kom isja bezpieczeństw a i porządku jest organem wykorzystującym prawne form y działania w skazane dla niej w art. 38a ust. 2 u.s.p. (ocenia, opiniuje, przygotowuje, czyli opracowuje). Jednak zrekon
struowanie ustawowego wzorca relacji wzajemnych starosty i komisji wskazuje, że nie są to stosunki równorzędne, a rozdzielenie personalne i organizacyjne nie jest definitywne.
Po pierwsze, starosta działający jednoosobowo m a istotny wpływ na skład osobowy komisji. (a) Starosta jest z mocy ustawy przewodniczącym komisji (art.
3 8 a ust. 5 pkt 1 u.s.p.), a dodatkowo (b) powołuje trzech kolejnych członków komisji, na ogólną ich liczbę ośm iu (art. 3 8 a ust. 5 pkt 1 u.s.p.).
Po drugie, zaplecze komisji również pozostaje w dyspozycji starosty, (a) S ta
rosta kieruje inne osoby do pracy w komisji z głosem doradczym (art. 3 8 a ust. 7 1 8 u.s.p.), (b) starostwo, kierowane przez starostę, zapewnia komisji obsługę administracyjno-biurową (art. 38c ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 2 u.s.p.).
Po trzecie, aktywność kom isji jest podporządkow ana zadaniom starosty i jego punktowi widzenia na problematykę bezpieczeństwa i porządku publicz
nego. Kom isja m a funkcjonować „w celu realizacji” zadań starosty (art. 3 8 a ust. 1 u.s.p.), czyli kom isja jest „urządzeniem ” wtórnym względem obowiązków staro
sty i to zadania starosty stanowią wyłączne uzasadnienie pow ołania i dalszego funkcjonowania komisji. Tę szczególną relację konkretyzują dwie kompetencje, umożliwiające staroście wyznaczanie porządku obrad i przedmiotu pracy komisji.
(a) Starosta, bez pytania o zdanie komisji, m oże zażądać od kom endanta po
wiatowego (miejskiego) Policji udostępnienia komisji dokumentów i informacji dotyczących pracy Policji na terenie powiatu (art. 10 ust. 5 ustawy o Policji); jest to ustawowa kom petencja starosty, przysługująca mu z tytułu przewodniczenia komisji, czyli w ramach organizowania pracy komisji. (b) Starosta „zleca” komi
sji opiniowanie zagadnień dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 3 8 a ust. 2 pkt 7 u.s.p.). W szczególności przedm iotem owego
„zlecenia” m ogą być problemy z zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w dokumentacji przekazanej przez Policję w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o Policji. Termin „zleca” użyty w art. 3 8 a ust. 2 pkt 7 u.s.p. w mojej ocenie jest nieadekwatny do przedm iotu regulacji, gdyż starosta jest członkiem komisji, a w języku prawniczym zlecenie angażuje dwa podmioty: zlecającego i przyjmu
jącego zlecenie do wykonania. Redakcja tego przepisu zdaje się sugerować, że jest to instytucja odm ienna od kompetencji przewodniczącego rady ustalania
porządku obrad rady. Zakładając, że użycie zwrotu „starosta zleca komisji” wiernie oddaje intencję ustawodawcy, m ożna przyjąć, że (a) kom isja nie m oże odmówić wykonania „zlecenia” starosty (podczas gdy rada m oże wykreślić część punktów z porządku swoich obrad, ustalonego przez przewodniczącego), (b) w wykonaniu owego „zlecenia” m a prawo uczestniczyć „zlecający” starosta, który może nawet zostać „przegłosowany” przez pozostałych członków komisji w głosowaniu koń
cowego tekstu stanow iska komisji w sprawie zleconej przez starostę, (c) adresa
tem dokum entu przyjętego przez komisję jest zlecający starosta, który nie jest związany stanowiskiem komisji, ponieważ nie przekazał komisji swej kompetencji do wykonania w jego imieniu i nie musi uchylać czy zmieniać uchwały komisji.
10. W sytuacji prawnej komisji, jaka wyłania się z ustawy o sam orządzie p o wiatowym, odnaleźć m ożna jednak kilka elementów, które czynią ją organem oddzielnym od starosty (i oczywiście od innych organów, urzędów oraz pozo
stałych jednostek organizacyjnych).
Kierując się dyrektywą interpretacyjną, że ustawodaw ca stanowi przepisy adekwatne do ich przeznaczenia, konieczne jest „dopisanie” do tego przepisu słów „udzielania staroście pom ocy przy...” . W efekcie tego zabiegu otrzymujemy przepis zaczynający się od słów: „w celu udzielania staroście pom ocy przy reali
zacji zadań starosty” . Dopiero tak zrekonstruowany przepis zawiera wskazówkę niebudzącą zastrzeżeń, że kom isja nie pozbaw ia starosty jakichkolwiek zadań ani kompetencji, ani tym bardziej nie przejmuje jego odpowiedzialności. W prost przeciwnie - kom isja m a przyczyniać się do wykonania przez starostę jego zadań w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli. Pojawia się w ten sposób dyrektywa interpretacyjna przepisów o komisji: starosta jest dla komisji punktem odniesienia; kom isja jest jednostką w tórną względem zadań starosty w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli, zadań realizowa
nych (a) z wykorzystaniem zwierzchnictwa starosty nad powiatowymi służbami, inspekcjam i i strażam i oraz (b) innych zadań w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli określonych w ustawach.
11. D alsza część art. 3 8 a ust. 1 u.s.p. nastręcza kolejne wątpliwości interpreta
cyjne i ponownie ich głównym źródłem jest karygodnie zła redakcja przepisu.
D la ułatw ienia dalszego wywodu dzielę przepis na pięć części: (1) W celu reali
zacji zadań starosty (2) w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjam i i strażam i oraz (3) zadań określonych w ustawach (4) w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństw a obywateli, (5) tworzy się komisję bez
pieczeństw a i porządku.
Bezsporne jest, że komisję bezpieczeństw a i porządku tworzy się (5) w celu realizacji zadań starosty (1). Pozostała część przepisu m oże być odczytana dwo
jako. Po pierwsze, czytając przepis całkowicie literalnie (dosłownie), akcent zo
stanie położony na spójniku „oraz” i na powtórzeniu zwrotu „w zakresie”, a w re
zultacie połączone zostaną części (3) i (4) w jedną całość, oddzielną od części (2). O znaczałoby to, że kom isja będzie działała (2) w zakresie zwierzchnictwa
nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i oraz (3) i (4) w zakresie po
rządku publicznego i bezpieczeństwa określonym w ustawach innych niż ustawa 0 sam orządzie powiatowym. W tej interpretacji zakresem działania komisji ob
jęta jest całość zwierzchnictwa starosty nad wszystkimi powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i, bez ograniczenia do spraw porządku i bezpieczeństwa.
Jednak taką wykładnię oceniam jako oczywiście sprzeczną z intencją ustawodaw
cy, zasygnalizowaną w zawężającej nazwie komisji (kom isja wyspecjalizowana wyłącznie w sprawach porządku i bezpieczeństwa).
W takim razie konieczne staje się przekroczenie granic wykładni stricte lite
ralnej w celu przyjęcia, że (5) PKBiP tworzy się (1) w celu realizacji dwóch grup zadań starosty (4) w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, tj. zadań realizowanych z wykorzystaniem (2) zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz (3) zadań określonych w ustawach [innych niż ustaw a o sam orządzie powiatowym]. Innymi słowy, PKBiP m a się przyczy
niać do powodzenia starosty w działaniach na rzecz porządku publicznego i bez
pieczeństw a obywateli, zarówno tych, które starosta podejm uje, korzystając ze swego zwierzchnictwa nad powiatowymi służbam i, inspekcjam i i strażam i, jak 1 w tych działaniach na rzecz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, które starosta podejm uje poza służbam i, inspekcjam i i strażami.
W ynik interpretacji zdumiewa. Jeżeli powyższe zabiegi interpretacyjne do
prow adziły do prawidłowej konkluzji, to większa część skomplikowanego prze
pisu jest całkowicie zbędna, zupełnie niepotrzebnie utrudniając jego odczyta
nie. W ystarczyło napisać przepis o 44% krótszy i bardziej jednoznaczny; np.:
Kom isja bezpieczeństw a i porządku udziela staroście pom ocy w realizacji jego kom petencji w sprawach porządku i bezpieczeństw a publicznego.
Przede wszystkim (1) PKBiP jest organem kolegialnym, którego członkiem i przewodniczącym z urzędu jest starosta, niem ającym jednak głosu rozstrzyga
jącego w razie równej liczby głosów.
Starosta dysponuje wprawdzie 50% miejsc w PKBiP, ale (2) pozostałe 50%
składu obsadzają organy niezależne od starosty (art. 3 8 a ust. 5 u.s.p.), tj. rada powiatu (delegująca do komisji dwóch radnych) oraz kom endant powiatowy Policji (delegujący do PKBiP dwóch swoich przedstawicieli).
U zasadniony wydaje się również wniosek, że (3) PKBiP m oże zobowiązać swego przewodniczącego (starostę), aby w trybie wspom nianego już art. 10 ust. 5 ustawy o Policji zażądał od kom endanta powiatowego Policji dokum en
tów i informacji niezbędnych komisji. PKBiP nie została w yposażona w żadne kom petencje władcze, ale zarówno prawne form y działania komisji („ocenia, opiniuje, przygotowuje projekty” ), jak i przedm iot działania komisji („porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli”) uzasadniają zakwalifikowanie PKBiP do organów adm inistracji publicznej.
Ponadto przyjmuję, że milczenie ustawodawcy na tem at trybu pracy PKBiP umożliwia dostrzeżenie jej pewnej swobody w organizowaniu swej pracy: (4) U sta
lenia w tym zakresie należą do samej komisji, która m oże wypracować kon
struktywne zasady, o ile jej członkowie i organy w niej reprezentowane uznają,
że PKBiP na to zasługuje. W szczególności PKBiP m oże ustalić, że starosta jest zobow iązany do zwołania posiedzenia komisji na żądanie określonej liczby jej członków.
12. Ta sw oboda m a zasadniczą słabość: nie jest ona chroniona prawem, a ewen
tualne naruszanie przez starostę zasad działania PKBiP nie m oże być korygo
wane ani przez radę powiatu, zarząd powiatu, ani organ nadzoru (wojewodę).
W łaśnie ten brak gwarancji, że ewentualne zasady funkcjonowania komisji będą przestrzegane, skłaniają mnie do przyjęcia, że PKBiP jest zaledwie orga
nem pom ocniczym starosty i to on m oże przesądzić o wzmocnieniu znaczenia komisji bądź jej całkowicie fasadowym charakterze. W tym sensie PKBiP jest wobec starosty w pozycji znacznie słabszej niż starostwo, o którym ustaw a mówi, że jest kierowane przez starostę, a zatrudnieni tam pracownicy p o zosta
ją w zależności służbowej od starosty. Jednak starostwo m a otrzymać od rady powiatu działającej n a w niosek zarządu powiatu regulamin organizacyjny, u sta
lający organizację i zasady funkcjonowania starostw a (art. 35 ust. 1 u.s.p.). Tak jak każda inna uchwała, regulamin z urzędu przedkładany jest nadzorującem u wojewodzie. Pracownicy starostw a podlegają służbowo staroście, jednak ich sto
sunki zatrudnienia podlegają ochronie.
Jeszcze inna możliwość to uznanie, że PKBiP jest organem pomocniczym przydanym staroście. Starostw o jest urzędem pom ocniczym obsługującym za
rząd, którego kierownikiem jest starosta21. Ponieważ kom isja jest w tym ujęciu w tórna wobec starosty, m oże pracować pod jego kierunkiem. Sam o tylko u za
sadnienie wprowadzenia komisji (art. 3 8 a u.s.p.) do ustawy („W celu realizacji zadań starosty tworzy się kom isję”) nie przekreśla wprawdzie odrębności kom i
sji, lecz nie czyni z niej też organu wewnętrznego starosty. Ten ostatni zachował charakter organu monokratycznego. Jednak szczegółowa analiza ustawy każe uznać za najw ażniejszą cechę komisji jej skrajnie pom ocniczy charakter. Z ko
m isją trudno łączyć poważniejsze nadzieje.
13. Wreszcie w PKBiP nie zachowano parytetu uczestników, który byłby w sta
nie zapewnić względną niezależność od starosty. Ten organ dysponuje cztere
m a głosam i (swoim i trzech osób powołanych przez siebie do składu komisji).
Partnerami m ają być dwaj radni powiatowi i dwaj przedstawiciel kom endanta powiatowego Policji.
D om inującą pozycję starosty w PKBiP trudno pogodzić z jej składem. Przede w szystkim niemożliwe jest przyjęcie, że dwaj radni delegowani do składu kom i
sji (art. 3 8 a ust. 5 pkt 2 u.s.p.) m ogą w jakimkolwiek (choćby nawet m inim al
nym) zakresie być poddani zwierzchnictwu starosty czy choćby odgrywać rolę pom ocniczą, usługową wobec starosty. Skoro do naczelnych zadań rady powia
tu należy kontrola zarządu powiatu i jego przewodniczącego (starosty) - art. 9 21 Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pra
cowników starostwa - art. 35 ust. 2 u.s.p.
ust. 1 u.s.p. - to niedopuszczalne jest poddanie któregokolwiek z radnych za
leżności od starosty;
Organy Policji są podporządkow ane organom hierarchicznie nadrzędnym Policji. Kom endant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (art. 5 ust. 2). Kom endant wojewódzki Policji oraz kom endant powiatowy (miejski) Policji są przełożonym i policjantów na terenie swojego działania (art.
6 f ustawy o Policji).
14. W tej sytuacji na bardzo krytyczną ocenę zasługuje przyznanie komisji ini
cjatywy uchwałodawczej w sprawie powiatowego programu. Skoro to starosta jest przewodniczącym komisji i dysponuje 50% głosów i w efekcie m a rozstrzy
gający wpływ na tryb pracy komisji i to on jest jedynym gwarantem efektywno
ści jej pracy (starostwo zapewnia obsługę kom isji), to starosta powinien ponosić odpow iedzialność za projekt programu. Uchw ała komisji w tej sprawie powinna m ieć znaczenie opiniodawcze dla starosty. Projekt programu wraz z opinią ko
misji starosta powinien we własnym im ieniu przekazywać przewodniczącemu rady powiatu w celu skierowania go do statutowej procedury uchwałodawczej.
15. Szczegółowe propozycje przyszłego, poprawnego legislacyjne uregulowania sytuacji prawnej komisji będą zależały od politycznej decyzji na tem at koncep
cji struktury sam orządu powiatowego, jak i szczegółowych rozstrzygnięć wy
znaczających miejsce staroście. D latego w tym momencie m ożna przedstawić jedynie minimalne postulaty sformułowane przy założeniu, że kom isja m a być organem doradczym starosty w sprawach porządku i bezpieczeństw a publicz
nego na terenie powiatu.
Zgodnie z ogólniejszą zasadą brzytwy Ockham a (zasadą ekonomii myślenia) nie należy m nożyć bytów ponad niezbędną konieczność (entia non sunt multipli
canda praeter necessitatem)22. N ie m a sensu więc wprowadzać nowych pojęć i za
łożeń, jeśli nie m a się ku tem u mocnych podstaw, preferować natom iast trzeba najprostsze rozwiązania teoretyczne, przyjm ujące najm niejszą liczbę założeń.
D la legislatora jest to nakaz minim alizow ania liczby przepisów oraz podm io
tów wprowadzanych do porządku prawnego. Klasyczny już podział organów na uchwałodawczo-kontrolne oraz wykonawcze jest na tyle sprawdzony, że nie wi
dać żadnego uzasadnienia, aby powiat potrzebował od niego odchodzić. Dlatego prawodawca powinien sprawdzić, czy niezbyt rozbudowane kompetencje staro
sty w zakresie porządku i bezpieczeństw a publicznego uzasadniają powołanie komisji. Z całą jednak pewnością kom isja powinna być organem powoływanym jedynie fakultatywnie, gdy starosta uzna to za konieczne. Starosta powinien mieć możliwość rozwiązania komisji w każdej chwili, gdy dojdzie do wniosku, że nie spełnia ona oczekiwań, jakie starosta w niej pokładał.
22 „William of Ockham, 4.1 Ockham’s Razor”, Stanford Encyclopedia of Philosophy: http://
plato.stanford.edu/entries/ockham/#4.1.
Powiatowej kom isja bezpieczeństw a i porządku nie powinna być organem sam orządu powiatowego, lecz organem pom ocniczym starosty; Będąc organem stricte wewnętrznym, PKBiP nie m oże wchodzić w stosunki prawne z jakim ikol
wiek innymi podm iotam i prawa oprócz starosty. W szczególności komisji nie m oże przysługiwać inicjatywa uchwałodawcza, lecz wszystkie swe dokumenty, propozycje powinna kierować wyłącznie do starosty;
W tórny wobec starosty charakter komisji nie oznacza jednak, że jej stosun
ki ze starostą m ogą być kształtowane absolutnie dowolnie. Dobrze utrwalone w prawie przedmiotowym i literaturze prawa adm inistracyjnego odróżnienie organu pom ocniczego i urzędu pom ocniczego jest tu przydatną wskazówką.
U rząd ułatw ia obsługiwanemu organowi pracę, wykonując za niego potrzebne działania faktyczne. Organ pom ocniczy m a służyć obsługiwanemu organowi swą opinią, radą, sugestią. S ą to oświadczenia wiedzy niebędące aktam i adm i
nistracyjnymi, które m ają być wypracowane przez komisję n a użytek starosty.
M ożliwe jest stanowisko m inimalistyczne, sprowadzające się do usunięcia prze
pisów o PKBiP z ustawy, co skutkowałoby włączeniem komisji do struktury sta
rostwa powiatowego. Niekorzystną konsekwencją takiego rozwiązania byłoby wyłączenie przedstawicieli innych organów ze składu komisji, gdyż starosta jest przełożonym służbowym pracowników starostwa.
Jeżeli prawodawca uzna, że kom isja jako organ pom ocniczy jest potrzebna, to m oże to uczynić, zam ieszczając stosowne przepisy w ustawie lub upow aż
niając starostę do wydania stosownego zarządzenia fakultatywnego. To drugie rozwiązanie jest zdecydowanie bardziej racjonalne, gdyż ustawodawca nie powi
nien ingerować w strukturę powiatu bardziej, niż tego wym aga ukształtowanie pozycji dwóch organów tej jednostki sam orządu terytorialnego.
Niezależnie od tego, gdzie znajdą się przepisy o komisji, starosta nie p o winien przewodniczyć komisji, skoro organ ten m a przedstawiać staroście swe stanowisko. To jest postulat na tyle oczywisty, że niewymagający dodatkowego uzasadnienia ponad wcześniej przedstawione. Zdumiewa odmienne uregulowanie wprowadzone nowelą do ustawy o sam orządzie powiatowym. N aw et przyjęcie, że starosta kształtuje cały skład komisji, nie uzasadnia nieracjonalnego rozwią
zania postaw ienia na czele komisji starosty.
Jeżeli funkcją komisji jest przekazywanie staroście inform acji o problemach i potrzebach powiatu w zakresie porządku i bezpieczeństw a w powiecie, to jej skład powinien być adekwatny; Z jednej strony niezrozum iały jest udział rad
nych, skoro rada m a kontrolować starostę, z drugiej - stosow na kom isja rady powiatu m oże być dogodnym forum wymiany informacji m iędzy radą i starostą.
Komisja, niebędąca urzędem z rozbudowanym zapleczem badawczym, musi z założenia korzystać z wiedzy swoich członków. Starosta powinien mieć m ożli
wość zaproszenia do udziału w pracach komisji przedstawicieli wszystkich służb, straży i inspekcji tworzących tzw. powiatową adm inistrację zespoloną. W tym zakresie skład komisji powinien być indywidualizowany w każdym powiecie.
Starosta powinien dostrzegać potrzebę zaproszenia do udziału w komisji przed
stawicieli takich organizacji pozarządowych, które w swych celach statutowych
i faktycznym działaniu zdobyw ają doświadczenie i wiadom ości, które m ogą uczynić wyniki prac komisji bardziej użytecznymi. Ponownie jednak ustalenie listy organizacji zaproszonych do współpracy powinno być pozostaw ione cał
kowicie swobodnej decyzji starosty. N ie m a żadnego uzasadnienia przekonanie, leżące u podłoża obowiązujących przepisów o komisji, że ustawodawca najlepiej zorganizuje komisję we wszystkich powiatach. Jest to m etoda legislacji całkowi
cie sprzeczna z konstytucyjną zasadą decentralizacji w ładzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP). Doświadczenie podpowiada, że regulowanie ustawą okresowych spotkań starosty z dwoma radnymi i przedstawicielem komendanta powiatowego Policji jest sprzeczne z regułą Okham a, jak i dyskredytuje kwalifikacje twórców takiego przepisu. Regulacje świadczą wyłącznie o tym, że projektodawcy igno
rują elem entarną wiedzę i doświadczenie w zakresie zdolności prawodawcy do kształtow ania rzeczywistości.
