Voorraadbeleid bij voorhoedecorporaties: Model en praktijk

2.-1

'b

\

6"b

o

VOORRAADBELEID BIJ

VOORHOEDECORPO-RATIES:MODELENPRAKTUK

Bibliotheek TU Delft

WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11

2629 JA Delft tel. 015-783005

VOORRAADBELEID BIJ

VOORHOEDECORPO-RATIES: MODEL EN PRAKTIJK

R.A. van den Broeke

De werkdocumenten van het OTB worden uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKUJKE BmUOTHEEK, DEN HAAG

Broeke, Rob van den

Voorraadbeheer bij voorhoedecorporaties: model en praktijk I Rob van den Broeke - Delft: Delftse Universitaire Pers. -111. -(Werkdocument I Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 94-14)

Met lito opg. ISBN 90-407-1043-0 NUGI 655

Trefw.: voorraadbeheer ; woningbouwverenigingen

Copyright 1994 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft University Press, Delft, Tbe Netherlands.

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD

1 PROBLEEMSTELLING, ONDERZOEKSVRAGEN EN

ONDER-ZOEKSOPZET . . . ... . . 1

1.1 Inleiding... . . . .. .l 1.2 Probleemschets: overzicht ontwikkelingen . . . .. . . .. . . .. 2

1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen . . . 6

1. 4 Onderzoeksopzet... . .. . . 9

1.4.1 Onderzoeksvraag veranderingsproces voorraadbeleid . . . .. 10

1.4.2 Selectie voorhoedecorporaties .. . .. .. . . .. . .. . . 10

1.4.3 Kenmerken corporaties .. .... . . .. . . 13

1. 5 Opzet rapportage .. . . .. . . .. .. . . .. . . . . 17

2 BEGRIPPENKADER . . . . .. . . .. . . 19

2.1 Inleiding . . . .. . . 19

2.2 Voorraadbeleid: strategisch, marktgericht, integraal . . . .. 19

2.3 DefInities voorraadbeleid . . . .. . . . ... . . 21

2.3.1 Integraal . . . .. . . 22

2.3.2 Strategisch . . . 24

2.3.3 Marktgericht . . . .. . . .. . . .. 27

2.3.4 Dynamisch ... .. . . .. . . .. . 27

2.3.5 Overige kenmerken voorraadbeleid . . . .. . . .. .. 27

2.4 Taakvelden voorraadbeheer en wijzigingen kenmerken produkt . . . . . . . 28

2.5 Voorraadbeheer, voorraadbeleid en bedrijfsbeleid . . . 33

2.6 Procesmodellen voorraadbeleid . . . 35

2.6.1 Beschrijving procesmodellen voorraadbeleid . . . 36

2.6.2 Betekenis voor defInitie procesmodel . . . .. . . 40

2.7 Beheerproces: acht fasen . . . .. . . 40

2.7.1 Basisgedachte procesmodel voorraadbeleid . . . 41

2.7.2 Toelichting procesmodel beleidsontwikkeling en voorraadbeleid . . . 43

3. VOORRAADBELEID EN INVLOED OMGEVING .. . . 51

3.1 Inleiding .. . . .. . . .. . . .. . . .. 51

3.2 Netwerk . . . .. . . .. 51

3.3 Onderzoeksmodel invloed omgeving op voorraadbeleid . . . 54

3.4 Invloed omgeving op voorraadbeleid: relaties . .. .. . . 56

4 VERANDERINGEN IN HET VOORRAADBELEID VAN VOOR-HOEDECORPORATffiS . . . .. ... ... .. ... 73

4.1 Veranderingsproces .. . . .. . . .. . . 73

4.2 Omschrijven centrale doelstelling (fase 1) . . . ... . . 74

4.2.1 Sociaal ondernemerschap: beheerplannen en jaarverslagen . . . 74

4.2.2 BBSH: spelregels sociaal ondernemerschap .. .. .. ... .. . . .. .. . . 75

4.2.3 Nevenactiviteiten en sociaal ondernemerschap . . . 78

4.2.4 Samenvatting en conclusies . . . 81

4.3 Uitgangspunten: kenmerken voorraadbeleid (fase 2) .. . . .. .. 82

4.3.1 Activiteiten . . . ... . . 82

4.3.2 Planningstermijn . . . .. .. . . 83

4.3.3 Scbaalniveau . . . .. .. . . 84

4.3.4 Voorraadbeleid: thematisch of integraal . . . .. .. .. . . 84

4.3.5 Doelgroepen . . . .. . ... 85

4.3.6 Overwegingen bij voorraadbeleid . . . 85

4.3.7 Oorzaken veranderingen voorraadbeleid . . . . . . . . . . 86

4.3.8 Samenvatting en conclusies .. . . .. . . 88

4.4 Prioriteiten (fase 3) . . . ... ... . . 89

4.4.1 Thema's voorraadbeleid . . . .. .. . . 89

4.5 Doelstellingen voorraadbeleid (fase 4) . . . 91

4.5.1 Doelstellingen .. . . .. . . . 91

4.5.2 Samenvatting en conclusies . . . .. . . 93

4.6 Strategie en alternatief, veranderingen voorraadbeleid (fase 5) .. .. . . . 94

4.6.1 Algemeen voorkomende veranderingen in het voorraadbeleid . . . .. 95

4.6.2 Recente veranderingen in de organisatie . . . .. ... . . 97

4.6.3 Samenvatting en conclusies . . . . .. . . .. 99

4.7 Toetsing (fase 6) . . . ... . . ... . . 100

4.7.1 Stappenplannen . . . .. . . 100

4.7.2 Afwegingsmodellen . . . .. . . 103

4.7.3 Toelichting ondersteunende modellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

4.8 Uitwerking in beheerplan (fase 7) . . . .. .. . . . 109

4.8.1 Voorraadbeleid en beheerplannen . . . 110

5 INVLOED OP VOORRAADBELEID VAN VOORHOEDECORPO-RATIES . . . .. . . ... .. .. . . 131 5.1 Inleiding .. . . .. . .. . . .. . 131 5.2 Dienstverlening . . . ... . . .. . .. . . 131 5.3 Aankoop en verkoop . . . .. . . 133 5.4 Onderhoudsniveau . . . .. 137 5.5 Aanvullende kwaliteit .. .. . . .. . . 142 5.6 Nieuwbouw en sloop . . . .. . . .. . . . .. . . . .. .. 146 5.7 Prijsbeleid . . . .. . . .. .. . . 149 5.8 Verhuurbeleid . . . . .. . . 153

5.9 Factoren van invloed op het voorraadbeleid . . . . .. .. . . 160

5.9.1 Beleid rijksoverheid . . .. . . .. . . .. . . 160

5.9.2 Overige onderdelen volkshuisvestingsbeleid . . . . .. ... . . .. 163

5.9.3 Overige kenmerken VROM-beleid .. . .. .. . . .. .. .. . . 164

5.9.4 Woningmarkt .. .. . . 165

5.9.5 Relatie met andere corporaties .. . . .. .. . . . .. . . 168

5.9.6 Corporatiegebonden kenmerken . . . .. .. . . 169

5.9.7 Gemeente .. . . .. . . 171

5.10 Samenvatting en conclusies . . . . . . . . . . . . . 172

6 SAMENVATTENDE BESCHOUWING . . . .. .. .. . . .. . 177

6.1 Doelstelling en problçemstelling . . . . 177

6.2 Ontwikkeling in het beheerbeleid . . . .. . . . .. : . . . 178

6.3 Invloeden op de ontwikkelingen in het beheerbeleid . . . .. 187

LITERATlJUR . . .. . .. .. . . .. .. . . 195

VOORWOORD

Het voorliggend onderzoeksrapport bevat de uitkomsten van een studie naar het veranderende voorraadbeleid bij verzelfstandigde woningcorporaties. Enerzijds biedt het rapport een modelmatige kijk op het voorraadbeleid, anderzijds richt de rapporta-ge zich op een praktijktoets zoals die heeft plaats rapporta-gevonden onder vijftien voorhoede-corporaties. De modelmatige benadering mondt uit in een model bestaande uit acht fasen die voor het defIniëren van het voorraadbeleid voor een corporatie herkenbaar zijn. Dit model bepaalt tevens de structuur van de hoofdstukken die handelen over de ontwikkelingen bij de voorhoedecorporaties.

De studie maakt onderdeel uit van een onderzoeksproject dat in de vorm van een dissertatie-onderzoek plaatsvindt bij het Onderzoeksinstituut OTB en de Vakgroep Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing van de Faculteit Bouwkunde aan de Techni-sche Universiteit Delft. De voorliggende rapportage vormt de eerste van een aantal deelpublicaties die in het kader van het dissertatie-onderzoek zullen verschijnen.

Voor het verzamelen van de benodigde onderzoeksgegevens ben ik voor een belangrijk gedeelte afhankelijk geweest van de bereidwillige medewerking van de onderzochte corporaties. Voor het verstrekken van jaarverslagen, beleidsplannen en voor de medewerking aan de enquête en het interview, wil ik diegenen bedanken die zich daarvoor hebben ingezet.

Rob van den Broeke, Delft, november 1994

1

PROBLEEMSTELLING,

ONDERZOEKSVRAGEN

EN ONDERZOEKSOPZET

1.1 Inleiding

Dynamiek omgeving en voo"aadbeleid

Het voorraadbeleid bij corporaties ondergaat grote veranderingen. De verzelfstandi-ging en veranderingen die optreden in de verhoudingen op de woningmarkt, zijn hiervoor voor een belangrijk gedeelte verantwoordelijk. De omgeving waarbinnen de corporaties actief zijn, verandert. Uitgaande van de stelling dat de omgeving en het beheer van de woningvoorraad door de corporatie elkaar in sterke mate beïnvloeden, luidt de conclusie dat indien zich veranderingen voordoen in de omgeving, deze direct invloed hebben op het voorraadbeleid. Het voorliggende rapport bevat de resultaten van onderzoek naar enerzijds de meetbare veranderingen die optreden in het voorraadbeleid en richt zich anderzijds op die factoren die verantwoordelijk zijn voor de veranderingen. Inzicht in de wisselwerking tussen de omgeving en het voorraadbeleid, maakt het mogelijk voor een individuele corporatie de omgeving te interpreteren en de betekenis daarvan uit te drukken in consequenties voor het voorraadbeleid. Deze interpretatie vormt de basis waarop een corporatie het beleid vervolgens bouwt of herijkt.

De omgevingsanalyse maakt deel uit van een procesmodel voorraadbeleid zoals hoofdstuk 2 dat beschrijft. Het model laat zien op welke wijze de omgevingsanalyse past in een proces dat een corporatie kan doorlopen om het voorraadbeleid opnieuw uit te werken of bij te stellen. Het model structureert voor een belangrijk gedeelte dit rapport en dient als toetssteen voor de beoordeling van de manier waarop een geselecteerde groep corporaties in het verleden, het heden en de toekomst met voorraadbeleid omgingen respectievelijk omgaan.

Juist omdat de veranderingen in de omgeving ingrijpend zijn, is de verwachting reëel dat ook in het voorraadbeleid ingrijpende wijzigingen optreden. Corporaties zullen gegeven de verzelfstandiging het voorraadbeleid marktgericht en geschoeid op een bedrijfsmatige leest aanpassen. Met name voorhoedecorporaties zijn dan interessant omdat zij een voorbeeldfunctie vervullen voor de overige corporaties. Het voorlig-gende onderzoeksrapport richt zich dan ook op voorhoedecorporaties.

Deelrapportage promotie-onderzoek

De rapportage maakt onderdeel uit van een promotie-onderzoek dat plaatsvindt bij de Vakgroep Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing (in samenwerking met het Onder-zoeksinstituut OTB) aan de faculteit der Bouwkunde aan de Technische Universiteit Delft. Het onderzoek omvat naast het gedeelte onderzoek waar dit rapport over gaat, een tweetal onderzoeksvragen die voortbouwen op de resultaten van dit eerste gedeelte van het onderzoek.

De veranderingen in het voorraadbeleid, de factoren die daarop van invloed zijn en de wetenschap dat de veranderingen in de omgeving ingrijpend zijn en dus leiden tot ingrijpende veranderingen in het voorraadbeleid, zadelen de corporaties op met een indringende vraag. ~ze kunnen corporaties op verantwoorde wijze het v.oomtadbelei . euw ui~en 0 aanpassen e we e gegevens hebben zij ~ig....9m kwali tief oede afwe

Th

en te ~~? Op dit punt schieten onderzoeksbureaus en adviesbureaus de corporaties te hulp met zowel modellen die aangeven op welke manier procesmatig gezien het voorraadbeleid eruit zou moeten zien, als met modellen die corporaties in staat stellen afwegingen te maken. De tweede onderzoeksvraag die in het promotie-onderzoek aan de orde komt, richt zich dan ook op de vergelijking en }nho~~rdeling yan reeds.. ~elde-proces- en afw.esin~ De na ligt daarbij veelal op geautomatiseerde afwegingsmodellen:--Dé vergelijking van dergelijke modellen en de vraag die corporaties uitoefenen naar dergelijke modellen, leveren tezamen een programma van eisen op waaraan een optimaal afwegingsmodel zou moeten voldoen. De derde en laatste onderzoeksvraag richt zich op de . elin van een a~-in smodel dat corporaties a~-in staat stelt a~-in het voorraa leid zelfstan~ afwegingen

",te maken. In eerste mstantle richt het 0 erzoek zich op de ontwikkeling van een conceptueel model. Indien geïnteresseerde corporaties enlof andere potentiële gebruikers belangstelling hebben, zou de realisatie van een dergelijk model kunnen plaatsvinden.

1.2 Probleemschets: overzicht ontwikkelingen

De ontwikkelingen in het voorraadbeheer voltrekken zich in snel tempo. Dit rapport richt zich op de veranderingen die zich bij voorhoedecorporaties voltrekken. Om een overzicht te geven van de aard van de veranderingen, ligt het voor de hand om op de verschillende taakvelden (zie verder toegelicht in paragraaf 2.4) waarop de corporaties actief kunnen zijn, de ontwikkelingen in het recente verleden te schetsen. Als taakvelden onderscheiden we dienstverlening, aankoop en verkoop, onderhoud, verbetering, nieuwbouw en eventueel sloop, huurbeleid en verhuurbeleid.

Dienstenpakket

Dienstverlening staat sterk in de belangstelling. Zonder daar diepgravend op in te gaan, luidt de conclusie dat de maatregelen die het Rijk neemt (gericht op decentrali-satie van de volkshuisvesting, de verzelfstandiging van woningcorporaties en dere-gulering) en daarnaast de veranderende verhoudingen op de woningmarkt, leiden tot

een meer integrale benadering van het voorraadbeleid en een toenemende aandacht voor dienstverlening (Van den Broeke, 1992).

De verhuurbaarheid van woningen is minder vanzelfsprekend geworden (Amory, 1988) en ter bestrijding van verhuurbaarheidsproblemen zijn, blijkens onderzoek, woontechnische en bouwtechnische maatregelen niet van doorslaggevende betekenis (Briene e.a., 1990). Het belang van andere, aanvullende activiteiten neemt daarmee toe. De grotere zelfstandigheid van toegelaten instellingen en de afbouw van risico-dekking houdt in dat corporaties zorgvuldiger met de eigen middelen zullen omgaan. De corporaties dienen hun produkt te verkopen. De dienstverlening ligt in het verlengde van het aan de man te brengen produkt. Uit eerder onderzoek, verricht door het OTB onder honderd woningcorporaties (1993), blijkt dat de woningcorpora-ties in toenemende mate de aandacht richten op de dienstverlening.

Aankoop

Aankoop vindt . in veel gevallen plaats ten behoeve van de stadsvernieuwing. Verliezen die door de aankoop optreden, dienen corporaties uit de ABR te betalen. Het Rijk is slechts tot op zekere hoogte bereid risico's bij de aankoop te beperken. Een bescheiden subsidie is mogelijk wanneer de aankoop verliesgevend is, als de aankoop voor verbetering is gedaan en wanneer de verbetering binnen drie jaar plaatsvindt (MG 81-13).

Corporaties kunnen het bezit ook uitbreiden door woningen te kopen van institutio-nele beleggers die op het punt staan delen van het bezit af te stoten. Corporaties kunnen daarmee het volkshuisvestingsbelang dienen: het behouden van de huurwo-ningen voor de (sociale) huursector is een belangrijke reden om tot overname te besluiten. Voorkomen wordt dat de woningen anders in handen zouden komen van speculanten.

Verkoop

Verkoop van sociale huurwoningen is een van de maatregelen om het eigen-woning-bezit te bevorderen. Het streven van het Rijk richt zich op vergroting van de verkoop van het aantal sociale huurwoningen. Vanaf 1 januari 1993 legt het Rijk niet langer dwingende regels op voor de verkoop van sociale-huurwoningen. Door middel van de versoepeling van de regels en het verstrekken van een eenmalige subsidie om de boekwaarde van bepaalde categorieën woningen te verlagen, hoopt het Rijk het aantal verkochte huurwoningen te vergroten van 1.000 - 1.500 per jaar tot 10.000 woningen per jaar in 1996. Onderzoek geeft aan dat het aantal verkopen zal stijgen maar dat de corporaties het aantal van 10.000 woningen per jaar niet zullen halen (Cüsters, 1992). De belemmeringen voor verkoop liggen volgens Cüsters echter niet besloten in de regelgeving. Corporaties ervaren niet de noodzaak om tot verkoop over te gaan. Andere argumenten voeren de boventoon bij corpora-ties, zoals de wens om bezit meer te clusteren en bijvoorbeeld moeilijk verhuurbare woningen van de hand te doen.

Het beleid gericht op vergroting van de verkoop, biedt corporaties d~gelijkheid

om actief vermogensbe~ uit te oefe;!en. De winsten uit verkoop künnen zij gebruiken voor de realisatrevan andere volkshuisvestingsdoelen. De SEV heeft in

het nabije verleden experimenten gesteund met de zogeheten recycling van wonin-gen; de corporatie verkoopt woningen met een marktwaarde die aanmerkelijk hoger ligt dan de boekwaarde en vervolgens zet zij de boekwinst als subsidie in bij de nieuwbouw van woningen (Cüsters, 1992).

Inspelend op de ontwikkeling dat corporaties de verkoop van sociale huurwoningen tot beleid verheffen, hebben de Nationale Woningraad (NWR), het Nede~lands

Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting (NCIV) en de Vereniging Eigen Huis (VEH) , de Modelregeling Verkoop Huurwoningen ontwikkeld (Klieverik, 1992b).

Het blad Vastgoed signaleert het ontstaan van samenwerkingsverbanden tussen corporaties en makelaardij en meent dat corporaties nog relatief weinig marktinzicht hebben als het gaat om de verkoop van woningen (Nobel, 1991).

Naast de verkoop van huurwoningen aan zittende huurders .of de verkoop van koopwoningen die in samenwerking met een corporatie zijn gebouwd, komen tussenvormen van kopen en huren tot bloei die aansluiting vinden bij een bepaalde vraag naar woonruimte. De optiewoning is te beschouwen als bijvoorbeeld een tussenvorm van kopen en huren (Klieverik, 1992c).

Onderhouden en verbeteren

Op het gebied van onderhoud en verbetering zijn tal van ontwikkelingen gaande. Van Leent stelt in een artikel de bruikbaarheid van groot onderhoud als technische ingreep ter discussie (los van de discussie over de ftnanciële haalbaarheid van dergelijke ingrepen), terwijl Kaan signaleert dat de omvang en samenstelling van de onderhouds- en verbeterinspanningen veranderen (Kaan, 1993). Uit een eerder onderzoek uitgevoerd door het OTB (1993) blijkt dat complexgewijs groot onder-houd en woningverbetering niet langer centraal staan als beheeringrepen. Andersoor-tige ingrepen winnen terrein. Uit meer onderzoekingen blijkt de opkomst van de meer woninggewijze ingrepen en de dynamische mutatieaanpak. Naast het groot onderhoud, ontstaan daardoor twee andersoortige ingrepen (Van Leent, 1992a):

Gebundeld groot onderhoud. Reparatie heeft de voorkeur boven vervanging en het kosmetisch onderhoud wordt beperkt. Het doel van deze ingreep is gericht op het behoud van de goedkope woningvoorraad;

Opwaardering. Het opwaarderen heeft tot doel economisch verouderde woningcomplexen aan de hedendaagse normen aan te passen. De investering wordt geheel of gedeeltelijk gedekt door huurverhoging en verlenging van de exploitatieduur .

Kaan noemt in dit verband een aantal oorzaken, naast de afschafftng van bepaalde subsidies, waarom de complexgewijze woningverbetering aan populariteit heeft ingeboet:

\

- Veel vooroorlogse woningen zijn reeds verbeterd. Voor na-oorlogse wonin-gen wordt een groot-onderhoudsbeurt, eventueel met een beperkte geriefsver-betering, door de zittende bewoners verkozen boven ingrijpende woningver-betering. De huurverhoging kan op deze manier beperkt blijven;

Woningverbetering met bijbehorende forse huurverhoging leidt er toe dat de desbetreffende woning buiten het bereik: van de oorspronkelijke doelgroep komt;

Vervangende nieuwbouw is als alternatief vaak aantrekkelijker dan ingrijpen-de woningverbetering (bouwtechnisch en bedrijfsmatig gezien).

Nieuwbouw en sloop

Sloop gevolgd door nieuwbouw vond tot voor kort voornamelijk plaats in de stadsvernieuwing. In toenemende mate vormt sloop een alternatief voor de kosten-verslindende verbeteringrepen. Niet alleen kwalitatief slechte woningen, maar ook moeilijk verhuurbare woningen komen meer in aanmerking voor sloop. Het marktge-richt opereren van corporaties, leidt ertoe dat in de afwegingen het kostenplaatje (Willems, EIbers 1990) meer bepalend wordt. Sloop/nieuwbouw zou in toenemende mate een alternatief kunnen zijn voor woningverbetering, op het moment dat de budgetten niet langer toereikend zijn om een nieuwbouwwoningen met een goede kwaliteit voor een redelijke huur te kunnen bouwen. De nieuwbouw dreigt onbetaal-baar te worden voor de lagere-inkomensgroepen (Grünhagen, 1992).

Blijkens onderzoek hebben ongeveer 220.000 woningen in Nederland een bouwtech-nische kwaliteit die het niet verantwoord maakt de woningen te verbeteren. Het gaat daarbij om ongeveer 45.000 naoorlogse woningen, de rest bestaat voornamelijk uit vooroorlogse particuliere huurwoningen. Jaarlijks worden ongeveer 12.000 woningen gesloopt (Companen, 1991). De nota Volkshuisvesting noemt aantallen tot 30.000 woningen per jaar.

De nieuwbouwactiviteiten beperken zich niet alleen tot de vervanging van woningen. Nieuwbouw heeft ook betrekking op uitbreiding van de bestaande woningvoorraad. Het Rijk verlegt het accent van de sociale huursector naar de lichtgesubsidieerde en ongesubsidieerde huur- en koopsector (Klieverik, 1992a; Conijn, 1992). In de Trendbrief richt het Rijk zich specifiek op deze beide categorieën woningbouw. Financiële beheermaatregelen

Corporaties hebben de laatste jaren op het punt van het huurbeleid aanmerkelijk meer ruimte gekregen om de huurprijzen te differentiëren. Het huursombeleid en de vaststelling van de huurgrenzen waarbinnen de huuraanpassing zich dienen te bewegen, geven corporaties de benodigde beleidsruimte. Uit eerder onderzoek verricht door het OTB blijkt de introductie van de huursombenadering aan te sluiten bij de behoefte die onder corporaties leeft (OTB, 1993).

Een punt dat het afgelopen jaar heeft gespeeld, is de vraag op welke wijze huurders betrokken zijn bij de vaststelling van de huurprijzen. De verhuurder dient in overleg te treden met de huurder. Een procedure over de rollen van huurders en verhuurders bij de vaststelling van de huurverhoging heeft lange tijd ontbroken. De commissie huurder-verhuurder is speciaal door Heerma in het leven geroepen om op dit punt duidelijkheid te scheppen. Ondanks het werk van commissie blijkt de manier waarop corporaties huurders betrekken bij het huurbeleid sterk te verschillen.

Verhuurbeleid

Het verhuurbeleid ondergaat in sterke mate wijzigingen. Met de introductie van de Huisvestingswet is er veel veranderd op het punt van de woonruimteverdeling (zie Peeters, 1992; Duyvendijk, 1992). Uit ondermeer de introductie van het Delftse woonruimteverdelingssysteem en de verspreidingsgraad van dergelijke systemen (Elsinga, e.a., 1993), valt af te leiden dat de woonruimteverdeling in traditionele zin (met wachtlijstkandidaten en urgentiepunten) aan het uitsterven is.

Overigens omvat dit taakveld meer dan alleen de activiteiten die direct met de woonruimteverdeling te maken hebben. Het gaat ook om het houden van toezicht op het leefklimaat in buurten, het stimuleren van de betrokkenheid van bewoners en bijvoorbeeld het begeleiden van wooncarrières.

1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen Inleiding

Deze paragraaf richt zich op de probleemstelling die ten grondslag ligt aan het dissertatie-onderzoek en op de uitwerking daarvan in onderzoeksvragen. Voor de volledigheid geeft deze paragraaf de gehele onderzoeksopzet voor het dissertatie-onderzoek weer. Zoals eerder opgemerkt heeft dit rapport slechts betrekking op de eerste van de drie onderzoeksvragen waaruit het totale dissertatie-onderzoek bestaat.

Probleemstelling

Door de veranderingen die zich de laatste jaren hebben voorgedaan in het volkshuis-vestingsbeleid, zijn de corporaties financieel min of meer op eigen benen komen te staan. Bovendien liggen de fmanciële risico's in toenemende mate bij de corporaties, en hebben ze -binnen bepaalde grenzen- de vrijheid gekregen om een zelfstandig voorraadbeleid te voeren. De complicerende factor die de beheeropgave moeilijker maakt, bestaat daaruit dat corporaties met relatief beperkte middelen de woningvoor-raad bedrijfsmatig en marktgericht dienen te beheren. De sociale taakstelling van de corporaties en de spelregels die de rijksoverheid aan de corporaties oplegt, bepalen mede de grenzen van het bedrijfsmatig en marktgericht handelen van corporaties. Gegeven de complexiteit van de afwegingen in het voorraadbeleid, kan een corpora-tie niet volstaan met een beleid dat zich alleen richt op technische activiteiten. De

complexiteit van de afwegingen heeft te maken met de veelheid aan activiteiten die deel uit kunnen maken van het voorraadbeheer. Een brede benadering van het begrip voorraadbeheer staat in het dissertatie-onderzoek voorop, waarbij corporaties de beheeractiviteiten in onderlinge samenhang en gebaseerd op strategische keuzen, bepalen. De probleemstelling die aan het onderzoek ten grondslag ligt, luidt als volgt:

wOp welke wijze geven woningcorporaties inhoud aan het wijzigende voorraadbeleid, welke factoren hebben op welke manier invloed op het voorraadbeleid, welke afwegingen maken beheerders in het voorraadbeleid en welk instrumentarium is ontwikkeld en kan daartoe voor de corporaties worden ontwikkeld? Welke

heden en perspectieven kunnen daarbij worden geschetst en welke aanbevelingen kunnen worden opgesteld?n

Onderzoeksvragen

De probleemstelling valt in drie onderzoeksvragen uiteen:

a) Welke ontwikkelingen op het gebied van het voorraadbeleid zijn waarneembaar en zijn het gevolg van het verzelfstandigingsbeleid? Welke ontwikkelingen zijn toe te schrijven aan overige ontwikkelingen in het rijksbeleid en op de woningmarkt? Welk theoretisch kader over voorraadbeleid kunnen we hanteren enlof ontwikkelen?

b)

c)

Welke methoden en technieken gebruiken corporaties om in het voor-raadbeleid bepaalde afwegingen te maken, op welke wijze worden deze afwegingen gemaakt, hoe integraal zijn deze afwegingen, en op welke wijze kan op basis daarvan een programma van eisen ontwik-keld worden voor een beslissingsondersteunend informatiesysteem dat voortbouwt op bestaande modellen en aansluit op de behoeften die bij woningcorporaties leven?

Welke applicaties kunnen we op basis van het programma van eisen voor een beslissingsondersteunend systeem ontwikkelen, daarbij rekening houdend met specifieke wensen van toekomstige gebruikers? De drie onderzoeksvragen zijn te verdelen in een aantal deelvragen:

ad. a) De oriëntatie op het wijzigend voorraadbeleid en de ontwikkeling van het theoretisch kader vindt plaats aan de hand van de veronderstellingen die ten grond-slag liggen aan een onderzoeksmodel dat in paragraaf 3.3 nader omschreven wordt. Het onderzoeksmodel benoemt relaties tussen omgevingsfactoren en het voorraadbe-leid. De relaties die het onderzoeksmodel benoemt, vormen de onderlegger voor het onderzoek onder voorhoedecorporaties.

Samengevat luiden de deelvragen als volgt:

Op welke manier beïnvloeden de invloedsfactoren het voorraadbeleid van de verzelfstandigde corporaties?

Op welke manier kunnen we vormgeven aan een instrument dat corporaties in staat stelt om zelfstandig de invloed van omgevingsfac-toren op het voorraadbeleid uit te voeren en te interpreteren?

ad. b) Inzicht in en ontwikkeling van integrale beheerprocessen en integrale beslis-singsondersteunende informatiesystemen:

Welke overwegingen spelen een rol bij de keuzen die corporaties maken in het voorraadbeleid?

Welke beslissingsondersteunende informatiesystemen worden in de praktijk toegepast enlof ontwikkeld, welke afwegingscriteria hanteren de verschillende modellen en wat zijn de toepassingsmogelijkheden en beperkingen van dergelijke modellen?

Op welke wijze kan vormgegeven worden aan een prototype van een integraal beslissingsondersteunend informatiesysteem dat corporaties in staat stelt afwegingen te maken in het voorraadbeleid?

Binnen welk soort beheerproces vindt de ontwikkeling van het proto-type beslissingsondersteunend informatiesysteem plaats?

Welke gevolgen heeft de uitvoering van een dergelijk systeem vqor de organisatie van een woningcorporatie, de besluitvormingsprocessen en de informatievoorziening?

Binnen een nader te beschrijven procesmodel voorraadbeleid (zie de uitwerking in paragraaf 2.7) hebben de verschillende systemen een plaats. Door de verschillende systemen te plaatsen binnen het procesmodel wordt inzichtelijk jo welke fase(n) van het beheerproces en met welk doel corporaties de verschillende systemen kunnen toepassen. Tevens wordt duidelijk op welke terreinen de systemen eventuele onvolkomenheden bevatten. Dergelijke kennis vormt de basis voor het programma van eisen dat in de volgende onderzoeksfase ontwikkeld moet worden voor een prototype van een beslissingsondersteunende informatiesysteem.

ad c.) Ontwikkeling van een applicatie op basis van het programma van eisen dat onderzoeksvraag b. oplevert en die tevens aansluit bij specifieke wensen van mogelijke gebruikers van het systeem. Deze fase hangt sterk samen met de vraag van toekomstige gebruikers en de bereidheid om aan de ontwikkeling van een dergelijk systeem medewerking te verlenen:

Welke corporaties of andere toekomstige gebruikers hebben belangstelling voor het systeem en zijn bereid medewerking te verlenen aan de realisatie van het systeem?

Welke realisatiemogelijkheden dienen zich aan op basis van het programma van eisen zoals dat in onderzoeksfase b. is geformuleerd, de inventarisatie van specifieke wensen van toekomstige gebruikers en de bereidheid van toekomstige gebruikers om medewerking te verlenen aan de bouw van het systeem?

De drie onderzoeksvragen zijn zo geformuleerd dat over afzonderlijke onderdelen rapportage kan plaatsvinden. Dit onderzoeksrapport heeft betrekking op de eerste onderzoeksvraag. Ondanks het zelfstandige karakter van de verschillende onder-zoeksvragen, vertonen zij een sterke onderlinge samenhang.

Het stramien waarbinnen de drie onderzoeksvragen vallen, is het procesmodel voorraadbeleid. Dit model structureert de rapportage zonder dat het model zelf de status van een volledig uitgewerkt en getest model bezit. Los daarvan beschrijft het model in acht fasen de verschillende stappen die een corporatie noodzakelijkerwijze zal zetten in de ontwikkeling van het voorraadbeleid. Afbeelding 1.1 geeft weer welke fasen het model onderscheidt, en welke produkten de fasen achtereenvolgens opleveren. Voor de verdere onderbouwing en uitwerking van het genoemde model, verwijzen we naar Hoofdstuk 2.

Afbeelding 1.1 Fase Fase 1: Fase 2: Fase 3: Fase 4: Fase 5: Fase 6: Fase 7: Fase 8:

Fasen en produkten procesmodel voorraadbeleid

Produkten

Benoemen centrale doelstelling en functie Startnotitie centrale doelstelling Formuleren uitgangspunten

en uitvoeren omgevingsanalyse

Omgevingsanalyse Kansen en bedreigingen Basis informatie: markt, kwaliteit, fmancieel

Stellen prioriteiten Werkplan eerste activiteiten

Formuleren doelstellingen (kwantificeren) Doelstellingennotitie

Ontwikkelen strategie en alternatieven Beheerprofielen

Uitvoeren toetsing Rapportage toetsing

Maken afweging en keuze Voorraadbeheerplan

Realiseren uitwerking, terugkoppeling Uitwerking in activiteiten

Planning evaluatiemomenten

Alhoewel de eerste onderzoeksvraag de veranderingen in het voorraadbeleid en de oorzaak-gevolgrelaties die dit proces kenmerken centraal stelt, is het niet zo dat het onderzoek zich uitsluitend richt op fase twee van het procesmodel. De veranderingen in het voorraadbeleid hebben betrekking op alle fasen die het model beschrijft. De tweede onderzoeksvraag richt zich op de inventarisatie en de toetsing van methoden en technieken die corporaties in de beheerpraktijk gebruiken om afwegin-gen te kunnen maken. Daarmee richt dit gedeelte van het onderzoek zich op de fasen 6 en 7 van het procesmodel.

De derde onderzoeksvraag bouwt voort op de kennis die in de voorgaande onder-zoeksvragen is verzameld en leidt tot de ontwikkeling van een prototype van een ondersteunend model. Dit gedeelte van het onderzoek richt zich eveneens op de fasen 6 en 7 van het procesmodel.

1.4 Onderzoeksopzet Inleiding

Zoals blijkt uit de probleemstelling, kunnen we drie onderzoeksvragen onderschei-den. De in deze paragraaf gepresenteerde onderzoeksopzet geeft alleen weer hoe we de eerste onderzoeksvraag hebben aangepakt. De onderzoeksopzet die hoort bij de uitvoering van de tweede en derde onderzoeksvraag blijft in deze rapportage buiten beschouwing.

1.4.1 Onderzoeksvraag veranderingsproces voorraadbeleid

De oriëntatie op het wijzigende voorraadbeheer en de ontwikkeling van het theoreti-sche kader is voor een belangrijk gedeelte gebaseerd op literatuurstudie. De litera-tuurstudie geeft inzicht in:

Het theoretisch kader voor het voorraadbeleid en de bepaling van de taakvel-den die te onderscheitaakvel-den zijn aan het voorraadbeleid;

De ontwikkelingen op het gebied van voorraadbeleid;

De regelgeving die samenhangt met de decentralisatie en verzelfstandiging in relatie tot het voorraadbeleid;

De regelgeving op het gebied van bouwtechniek en milieu in relatie tot het voorraadbeleid;

De ontwikkelingen op de woningmarkt in relatie tot het v.oorraadbeleid; De betekenis van de corporatiegebonden kenmerken voor het voorraadbeleid. De oriëntatie op het wijzigende voorraadbeheer en de bepaling van het theoretisch kader is algemeen van aard; het literatuuronderzoek gaat niet in op specifieke praktijksituaties.

Naast de literatuurstudie maken we in deze fase van het onderzoek gebruik van onderzoeksresultaten die verkregen zijn uit onderzoek onder corporaties. Enerzijds baseert dit onderzoeksrapport zich op de resultaten van een onderzoek dat in 1992 onder 64 woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven is gehouden (Kaan, 1993; OTB, 1993). Anderzijds baseert het onderzoek zich op onderzoeksresultaten die verkregen zijn uit een onderzoek dat aan het einde van 1993 gehouden is onder vijftien voorhoedecorporaties. Dit gedeelte van het onderzoek heeft tot doel:

Inzicht te verschaffen in de feitelijke ontwikkelingen op het gebied van het voorraadbeleid; we trekken een vergelijking tussen dat wat in theorie aan ontwikkelingen plaatsvindt en dat wat daadwerkelijk in de praktijk gebeurt; Inzicht te verwerven in de wederzijdse beïnvloeding van het voorraadbeleid en invloedsfactoren als daar bijvoorbeeld zijn het VROM-beleid, marktont-wikkelingen en de corporatiegebonden kenmerken.

1.4.2 Selectie voorhoedecorporaties

Het veranderingsproces bij voorhoedecorporaties is interessant omdat ontwikkelingen die zich daar voordoen, de komende jaren zich waarschijnlijk ook elders zullen manifesteren. Bij de selectie hebben we rekening gehouden met de mate waarin de corporaties zich op een of meer deelterreinen van voorraadbeleid naar buiten toe proftleren als voorhoedecorporatie. Uiteindelijk blijken corporaties die zich op een deelterrein van het voorraadbeheer proftleren meestal ook op andere terreinen vooruitstrevend te zijn. Tabel 1.1 laat zien welke corporaties om welke specifieke reden bij het onderzoek zijn betrokken. De tabel laat zien dat we de corporaties om sterk uiteenlopende redenen tot de voorhoede kunnen rekenen. Een kanttekening is op zijn plaats. Op enig moment behoort een corporatie tot de voorhoede van de corporatiesector . De wet van de remmende voorsprong heeft als resultaat dat de voorhoede op ieder willekeurig ander moment er anders uit zal zien.

Tabel1.! Selectie voorhoedecorporaties

Deelwoningbedrijf Zuid-Oost Den Haag Deelname aan regio Haaglanden, een regionaal samen-werkingsverband tussen corporaties.

Gruno Groningen Toepassing model Anymo bij voorraadbeleid. Daar-naast, grootschalige verkoop van huurwoningen. De Goede Stede Almere Ervaringen met groeiend eigendom.

Wbv. Middelburg Toepassing model milieuzorg op tal van aspecten van de bedrijfsvoering. Milieuzorg is breder dan alleen van toepassing op het beheer van de woningvoorraad (mo-del ontwikkeld door NCIV).

Ons Doel Leiden Ontwikkeling van een onderhandelingsmodel tussen huurder en verhuurder om de huurdifferentiatie vast te stellen.

Onze Woning Amsterdam Realiseren nieuwbouw in Oostelijk Havengebied van Amsterdam via het samenwerkingsverband New Deal. Onze Woning Deventer Ervaring met het verbeteren van de particuliere

wo-ningvoorraad.

Onze Woning Nieuwegein Toepassing ISO-9000 norm om kwaliteit van dienstver-lening en bedrijfsvoering te kunnen certificeren. Daar-naast ervaringen met recyclen van woningen voor nieuwbouw. In SEV -verband is de corporatie bezig met: huurbeleids- en investeringsplannen, nevenactivi-teiten en recycling.

Wst. De Opdracht Lelystad Een van de eerste corporaties die bij CFV een steun-aanvraag gehonoreerd hebben gezien. Daarnaast speci-fieke woningmarktproblematiek.

SCW Amersfoort Oprichting stichting Latei die grond aankoopt in

SECW Emmen Wbv. Ter Gouw

Zwolle om op termijn woningbouw te kunnen realise-ren. In SEV -verband houdt de corporatie zich bezig met: optie-koop, marktgericht huurbeleid, management informatiesystemen en de ontwikkeling van nevenactivi-teiten.

Verkoop van sociale huurwoningen.

Ervaringen met het verbeteren van de particuliere wo-ningvoorraad via het Bouwburo Hollands Midden.

(Tabel vervolg)

Wbv. Voorburg

VZOS Den Haag

Wbv. Winterswijk

SWS Eindhoven

Deelname aan een regionaal samenwerkingsverband tussen corporaties in de regio Haaglanden. Daarnaast heeft de corporatie samen met Dekker (adviseur) een visie op strategisch voorraadbeheer uitgewerkt en heeft de corporatie in 1992 een uitgebreid woningmarkton-derzoek laten uitvoeren door het OTB.

Deelname aan een regionaal samenwerkingsverband tussen corporaties in de regio Haaglanden. Daarnaast bouw van koopwoningen in de Haagse Schilderswijk. Ontwikkeling en gebruik van het model BOSDYMO, een pakket voor dynamische mutatie-aanpak. Daarnaast deelname aan tal van SEV -experimenten in het kader van verzelfstandiging (marktgericht huurbeleid, markt-gericht investeren, marktmarkt-gerichte woningtoewijzing en verantwoording en toezicht).

Casco-verhuur, waarbij de huurder zelf compleet ver-antwoordelijk wordt voor de inbouw. Een huurder huurt een kale woning.

Corporaties die wij een jaar geleden tot de voorhoede rekenden, kunnen nu inmid-dels voorbij gestreefd zijn door andere. Dit onderzoek heeft betrekking op een selectie van corporaties die op een bepaald moment (december 1993) tot de voorhoe-de van voorhoe-de sector behoorvoorhoe-den. Ook buiten de kring van de geselecteerde corporaties zijn tal van innovatieve corporaties actief. Een tweede kanttekening heeft betrekking op Woningstichting De Opdracht. Deze corporatie is wellicht minder een voorhoe-decorporatie, maar wel een goed voorbeeld van een verzelfstandigende corporatie die daarbij steun gekregen heeft van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV). Direct uitvloeisel van de verzelfstandiging (en dan in dit geval met name de ftnanciële verzelfstandiging) is immers dat een aantal corporaties moeite zullen hebben om de fmanciële continuïteit te waarborgen.

Van de vijftien corporaties werken er een aantal mee aan uiteenlopende SEV-experi-menten. Van der Zon heeft in opdracht van de SEV het proefproject Verzelfstandi-ging woningcorporaties geëvalueerd (Van der Zon, 1994). Tabel 1.1 geeft aan dat twee van de voor dit onderzoek geselecteerd corporaties betrokken zijn geweest bij het proefproject Verzelfstandiging: Winterswijk en Nieuwegein. Overigens is SCW bij meer experimenten van de SEV betrokken.

Corporaties die op basis van artikelen in vakbladen gerekend zouden kunnen worden tot de voorhoede van de corporatiesector , hebben we benaderd met het verzoek het jaarverslag 1992 toe te sturen. Op basis van de jaarverslagen hebben we vervolgens een selectie gemaakt van de corporaties die wij daadwerkelijk rekenen tot de voorhoede. In eerste instantie hebben we aan deze corporaties een enquête gestuurd,

daarna zijn afspraken gemaakt over een interview met de directeur of een beleidsme-dewerker van de corporatie.

Een van de zestien geselecteerde corporaties verleende uiteindelijk geen medewer-king aan het onderzoek. SWS Eindhoven gaf te kennen geen tijd te hebben voor deelname aan het onderzoek. De overige vijftien corporaties stemden in met de medewerking, zij zijn benaderd met een vragenlijst en hebben de medewerking verleend aan een aanvullend interview.

1.4.3 Kenmerken corporaties

Verschillen in karakteristieken kunnen een belangrijke rol spelen bij het beoordelen van de verschillen tussen de onderzochte corporaties. Overigens is het aantal corporaties te gering om op basis daarvan kwantitatieve uitspraken te kunnen doen over de relatie tussen corporatiekenmerken (zoals de omvang van het ftnanciële vermogen en de omvang van het bezit) .en voorraadbeleid. Zowel de enquête als het daarop volgende interview besteden aandacht aan de relatie tussen de corporatieken-merken en de manier waarop het voorraadbeheer verandert.

Omvang bezit

Tabel 1.2 laat zien welke verdeling

naar

grootte-klasse geldt voor de corporaties in

Nederland, in vergelijking met de verdeling die de bestudeerde voorhoedecorporaties karakteriseert.

Tabel 1.2 Woningcorporaties verdeeld naar grootte-klasse in 1985 en 1992 en vergeleken met de omvang van het bezit van de onderzochte voorhoedecorporaties (peildatum: 31 december 1992)

Grootte-klasse 1985 1992 Voorhoede

1992

Aantal % Aantal % Aantal %

Minder dan 600 woningen 246 28,9 88 24,9 0 0,0

600-1.800 woningen 304 35,6 110 31,1 0 0,0

1.800-4.000 woningen 209 24,5 100 28,2 5 33,3

4.000 woningen of meer 94 11,0 56 15,8 10 66,7

Totaal 853 I) 100% 354~ 100% 15 3) 100%

Bron: 1) Gegevens CBS 1985 (uit: Kaan, 1993); meer recente CBS-gegevens zijn beschikbaar maar kennen een andere indeling in grootte-klasse.

2) NCIV, 1993c.

3) OTB-Enquête voorhoedecorporaties, 1993.

Volgens de tabel kan het merendeel van de onderzochte voorhoedecorporaties gerekend worden tot de categorie grotere corporaties. Het is niet toevallig dat voorhoedecorporaties voornamelijk tot deze categorie behoren. De kleinere corpora-ties hebben meestal minder mogelijkheden om op een opvallende manier aan de weg te timmeren. Overigens bewijzen corporaties als Winterswijk en Voorburg dat ook kleinere corporaties vooruitstrevend kunnen zijn. Het beeld dat tabel 1.2 schetst, is enigszins vertekend. Het NCIV -bezit bestaat voor een belangrijk gedeelte uit kleinere corporaties 1. De spreiding in de omvang van het bezit van de onderzochte

corpora-ties is aanzienlijk en valt niet af te lezen uit tabel 1.2. Afbeelding 1.2 geeft een beeld van de spreiding in de omvang van het bezit van de voorhoedecorporaties. De afbeelding laat zien dat de voorhoede bestaat uit een divers samengestelde groep corporaties. Zo beheert Onze Woning Amsterdam de ruim, 15.500 verhuurbare eenheden (VHE) en beheert Ons Doel uit Leiden slechts 2.380 VHE's.

Omvang financieel vermogen

Met uitzondering van het Deelwoningbedrijf Zuid-Oost (onderdeel van de Stichting Gemeentelijk Woningbedrijf Den Haag), hebben de onderzochte corporaties allemaal een positieve Algemene Bedrijfsreserve (ABR).

Afbeelding

1.2

Spreiding

in

de omvang van het bezit voorhoedecorporaties,

31 december 1992 (aantal VHE x 1.000)

OW Amsterdam :a:If:::::If::a:tR:itI:ASI:A:Q,:~:QS:'lSI:~:Qi:Ib:Q!l:IIl:ISb:Ib:QSl:ISl:IA:1A

SECW ARuA ASLRRR5UlRRRRRARARAAA:PRRR~

SCW llAAARAUAQAaAAAAaARRARAIlARaARRpRRRIl

VZOS IRCfCIIRIUaaa5lRlIRIUtRI ~

Gruna SatARRRRAMRRIblfalfaalltRMARRIt Middelburg !aAAAAaaallQaAaAIRHIG;

De Opdracht lGaaaaaaaa.UCaDIRRR

Goede Stede °AUARRaRAAAAAAt

Zuld-<>ost IDDDa U U

Ter Gouw ARA _ R

OW Deventer RiCD UaUDaat

Winterswijk ~Q!!Rall!

Voorburg R111.&9fi11i1

OW Nieuwegein laaaaaaa!!'

Ons Doel !IIIlQIIIHIi

o 2 4 6 8 10 12

Aantal verhuurbare eenheden (Thousands)

14 16

Bron: Jaarverslagen voorhoedecorporaties 1991 en 1992.

Vergelijkbare gegevens over NWR-corporaties zijn niet voor handen, De kengetallen die de NWR uitgeeft, relateert de koepel weliswaar aan de omvang van het bezit van corporaties, aantallen corporaties per grootte-klasse publiceert de koepel niet.

Afbeelding 1.3 laat zien welke ontwikkeling de gemiddelde algemene bedrijfsreserve (ABR) per verhuurbare eenheid heeft doorgemaakt in de periode 31 december 1990 tot en met 31 december 1992. Voor het merendeel van de corporaties geldt dat de ABR gemiddeld per verhuurbare eenheid zich in twee jaar tijd aanmerkelijk heeft verbeterd. Overigens bevatten de cijfers in een aantal gevallen bepaalde vestzak-broekzak effecten. Zo heeft De Opdracht bijvoorbeeld 23 miljoen afgeboekt als reservering voor het onderhoud, waardoor de ABR een aanzienlijke vermindering laat zien.

Tabel 1.3 geeft weer in welk perspectief de ontwikkeling van de ABR plaatsvindt. De tabel immers trekt een vergelijking met de ontwikkeling die bij NCIV-corporaties optreedt. Gemiddeld genomen blijft de ABR duidelijk achter bij die van de NCIV-corporaties. Met name in de categorie met meer dan 4.000 VHE's blijven de voorhoedecorporaties duidelijk achter bij de collega-corporaties van het NCIV. Een mogelijke verklaring voor dit verschijnsel zou kunnen zijn dat de onderzochte voorhoedecorporaties gemiddeld genomen meer VHE's beheren in de categorie meer dan 4.000 VHE, dan de corporaties van de NCIV uit dezelfde categorie. De grotere corporaties beheren gerekend per VHE doorgaans een geringere ABR dan de kleinere corporaties.

Afbeelding 1.3 Ontwikkeling Algemene Bedrijfsreserve (ABR) gemiddeld per VIIE, voorboedecorporaties, periode 31 december 1990 tot en met 31 december 1992 (x 1.000 gulden)

OW Amsterdam SECW SCW VZOS Gruna Middelburg De Opdracht Goede Stede Zuid-Dast Ter Gouw OW Deventer Winterswijk Voorburg OW Nieuwegein Ons Doel :

,,,,,,,,,,,;

...

,.

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15

Omvang ABR in miljoenen guldens

!i!IiIII!II8 ABR 31 dec. 1990 _ ABR 31 dec. 1992

Bron: OTB-enquête voorhoedecorporaties en jaarverslagen 1991 en 1992 voorhoedecorporaties. *) Zuid-Oost heeft geen eigen Algemene Bedrijfsreserve (ABR), het vermogen wals afbeelding

Tabel 1.3 Omvang van het bezit van NCIV-corporaties en voorhoedecorpora-ties verdeeld naar grootte-k1asse en vergeleken met de omvang van de ABR per VIIE, periode december 1990 - december 1992

Grootte-klasse 1990 1992 1990 1992

ABR gemiddeld ABR gemiddeld ABR/VHE ABRlVHE

perVHE perVHE voorhoede voorhoede

Minder dan 600 woningen 11.022 8.552 0 0

600-1.800 woningen 9.605 8.288 0 0

1.800-4.000 woningen 7.111 5.766 7.203 7.818

4.000 woningen of meer 7.995 5.119 3.9101_{) 3.9111)}

Totaal 8.121 5.%1 4.435 4.534

1) cijfers exclusief negatief vermogen van Zuid-Oost: Zuid-Oost heeft geen eigen ABR.

Bron: NCIV, 1993c en jaarverslagen 1991 en 1992 voorhoedecorporaties.

Tabel 1.4 geeft soortgelijke infonnatie over de voorhoedecorporaties en NWR-corporaties. Opvallend verschil tussen NWR- en NCIV-corporaties is dat de ABR per VHE in de periode 1990-1992 voor NWR-corporaties is gedaald, terwijl die voor NCIV -corporaties juist licht is gestegen. Overigens tekent zich ook in tabel 1.4 het verschijnsel af dat de voorhoedecorporaties voor wat betreft de ABR per VHE achterblijven bij collega-corporaties van de NWR (met uitzondering van de corpora-ties uit de categorie met 2.500 tot 5.000 VHE).

Tabel 1.4 Omvang van het bezit van NWR-corporaties en voorhoedecorpora-ties, verdeeld naar grootte-k1asse en vergeleken met de omvang van de ABR per VIIE, periode december 1990 - december 1992

Grootte-klasse 1990 1992 1990 1992

ABR gemiddeld ABR gemiddeld ABRlVHE ABRlVHE

perVHE per VHE voorhoede voorhoede

Minder dan 1.000 woningen 8.809 6.368 0 0

1.000 - 2.500 woningen 8.424 6.268 0 0

2.500 - 5.000 woningen 6.912 4.328 7.178 7.757

5.000 - 7.500 woningen 6.252 5.163 3.140 1.594

Meer dan 7.500 woningen 5.444 5.255 4.133 4.552

Totaal 7.111 5.255 4.435 4.534

1) cijfers exclusief negatief vermogen van Zuid-Oost: Zuid-Oost heeft geen eigen ABR. Bron: NWR, 1993 en jaarverslagen 1991 en 1992 voorhoedecorporaties.

1.5 Opzet rapportage

Hoofdstuk 2 schetst het begrippenkader voor het onderzoek en gaat daarbij in op het strategische, marktgerichte en integrale karakter van voorraadbeleid. Daarnaast werkt het hoofdstuk het procesmodel voorraadbeheer uit dat uit acht fasen bestaat en de samenbindende factor vormt in het onderzoek. Immers, de drie onderzoeks-componenten (zie probleemstelling en onderzoeksvragen) hebben ieder een duidelijke plaats binnen dat procesmodel. Hoofdstuk 3 gaat in op een model dat aan de basis vormt voor de omgevingsanalyse en een cruciaal onderdeel uitmaakt van het proces-model voorraadbeleid. Het vormt de onderlegger voor het veldwerk bij corporaties. Hoofdstuk 4 richt zich op de uitwerking van voorraadbeheer door verzelfstandigde voorhoedecorporaties. De veranderingen die in het voorraadbeheer optreden, staan centraal.

Hoofdstuk 5 handelt over het inzichtelijk maken van factoren die een invloed hebben op het voorraadbeleid. Het hoofdstuk benadert de omgevingsanalyse die daaraan ten grondslag ligt, vanuit een modelmatige benadering. De relaties die hoofdstuk 3 legt, werken we in hoofdstuk 5 verder uit. Het hoofdstuk gaat in op de verklaring van de veranderingen die hoofdstuk 2 signaleert. Aan de hand van het in hoofdstuk 3 geschetste onderzoeksmodel en de in hoofdstuk 4 gesignaleerde veranderingen in het voorraadbeleid, zoeken we naar een verklaring voor die veranderingen. Hoofdstuk 6 tot slot, vat de onderzoeksresultaten samen en trekt conclusies.

2

BEGRIPPENKADER

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de ontwikkeling van het begrippenkader centraal; wat verstaan we in dit onderzoek onder voorraadbeleid en op welke wijze verhoudt het voorraad-beleid zich tot woningbeheer , voorraadvoorraad-beleid en bedrijfsvoorraad-beleid?

Aan het voorraadbeleid kunnen we meer dimensies onderscheiden. Verschillende kenmerken van het voorraadbeleid passeren in dit hoofdstuk de revue in de paragra-fen 2.2 en 2.3. Naast het onderzoeken van de kenmerken van het voorraadbeleid, kunnen we een aantal taakvelden omschrijven dat deel uitmaakt van het voorraadbe-leid en waarop corporaties actief kunnen zijn. Paragraaf 2.4 licht de taakvelden toe. We gaan ervan uit dat het voorraadbeleid voortdurend verandert en de corporaties het voorraadbeleid regelmatig dienen te evalueren en bij te stellen. Daarom besteedt dit hoofdstuk ruim aandacht aan het procesmodel voorraadbeleid dat corporaties in staat stelt om het voorraadbeleid opnieuw uit te werken dan wel bij te stellen.

2.2 Voorraadbeleid: strategisch, marktgericht en integraal Definitie voo"aadbeleid

Over voorraadbeleid is in de vakliteratuur het nodige geschreven. Onderzoeksinsti-tuten en adviesbureaus beconcurreren elkaar met modellen en technieken die de corporatie in staat stellen om het voorraadbeleid op een marktgerichte manier vorm te geven. De deftnities van voorraadbeleid en ook de uitwerking in een concrete aanpak die corporaties kunnen toepassen, verschillen aanzienlijk van elkaar.

Het voorraadbeleid zoals dat in dit onderzoek centraal staat, kenmerkt zich door een marktgerichte, integrale, strategische en dynamische benadering. Het voorraadbeleid is voor een belangrijk gedeelte gebaseerd op de verhouding op de woningmarkt. De vier genoemde kenmerken integraal, strategisch, marktgericht en dynamisch, hebben de volgende betekenis:

Integraal heeft betrekking op de aspecten die onderling samenhangen (bij-voorbeeld de samenhang tussen verschillende beheeractiviteiten, de termijnen

\

1

waarover de planning van het beheer zich uitstrekt en de samenhang tussen beheer van de woning en de woonomgeving);

Strategisch heeft betrekking op de fonnulering van doelstellingen en strate-gieën. Strategiefonnulering vindt plaats op het niveau van de totale woning-voorraad. Daarna vindt er uitwerking plaats in beheerprofielen op wijk-, buurt- en uiteindelijk (markt-)complexniveau. De strategische afweging en samenhang tussen de verschillende beheeralternatieven staan in deze zienswij-ze voorop. De visie die ten grondslag ligt aan het voorraadbeleid mondt uit in een bepaalde strategie die de woningcorporatie gaat volgen;

Marktgericht heeft betrekking op een aanpak waarbinnen marktinfonnatie en het analyseren van vraag en aanbod centraal staan. De marktgerichte aanpak verschilt radicaal van de subsidievolgende aanpak zoals. die in het verleden plaatsvond;

Dynamisch heeft betrekking op het feit dat a) de woningvoorraad voortdurend verandert (zowel kwantitatief als kwalitatief) en dat b) het beheer van de woningvoorraad niet wordt gekenmerkt door passief afwachten. Dynamisch houdt ook in dat voor een bepaald probleem op wisselende tijdstippen een andere beheeroplossing op zijn plaats kan zijn.

Het voorraadbeleid verenigt zowel het integrale, strategische, marktgerichte, als ook het dynamische karakter in zich. De definitie van voorraadbeleid die we in dit onder-zoek hanteren, luidt als volgt:

• Alle activiteiten die een woningbeheerder in onderlinge samenhang als onderdeel van een marktgerichte, strategische, en integrale visie ontplooit. Ze hebben tot doel de woningvoorraad op kortere en langere tennijn in overeenstemming te houden, enJof te brengen met de zich ontwikkelende marktvraag en bedrijfsdoelen van de verhuurder. "

De gehanteerde definitie haakt aan bij definities die vakgenoten hanteren. Op enkele essentiële onderdelen wijkt de definitie echter daarvan af. Paragraaf 2.3 gaat in op de definities die vakgenoten hanteren en licht de gemaakte keuzen toe die uiteindelijk leiden tot de bovenstaande definitie van voorraadbeleid.

Nieuwe accenten

Het voorraadbeleid zoals we bedoelen in dit onderzoek, wijkt af van het voorraadbe-leid zoals dat in het verleden bij corporaties plaats vond. Samengevat komen de wijzigingen op het volgende neer.

Subsidievolgend verandert in marktvolgend

Het voorraadbeleid door corporaties kan lange tijd getypeerd worden als subsidie-volgend. In de verbeterregeling RGSVH 1987 gold bijvoorbeeld een terugkomter-mijn van minimaal vijftien jaar. Dat wil zeggen dat aan een woning geen gesubsi-dieerde verbeteringreep kon plaatsvinden binnen vijftien jaar nadat een eerdere gesubsidieerde ingreep had plaatsgevonden. Corporaties namen investeringsbeslissin-gen op basis van bepalininvesteringsbeslissin-gen in de subsidieregelininvesteringsbeslissin-gen. Dit leidde tot een irrationeel

investeringsgedrag. Met het afschaffen van de verschillende subsidieregelingen, verdwijnt voor een belangrijk gedeelte de irrationaliteit in het investeringsbeleid en laten corporaties zich meer leiden door dat wat de markt vraagt.

Passief wordt actief

Zolang de speelruimte voor corporaties om eigen beleid te formuleren beperkt is, treedt men passief-afwachtend op in het voorraadbeleid. Op het moment dat er beleidsruimte ontstaat, kunnen corporaties zich meer actief opstellen. Het initiatief is komen te liggen bij de corporaties zelf. Daarnaast verschuift het bedrijfsrisico in de richting van de corporatie. Hierdoor wordt een actieve opstelling noodzakelijk.

Eenvoudig wordt complex

Zolang de beleidsruimte om eigen beleid te voeren beperkt is en subsidieregelingen bepalend zijn voor het al dan niet investeren, is de beheeropgave waarvoor de corporaties zich geplaatst zien, eenvoudig. Nu het initiatief bij de corporaties zelf ligt en subsidieregelingen niet langer richtinggevend zijn voor het investeringsbeleid, staan corporaties voor een complexe beheeropgave met meer onzekerheden en meer afwegingsmomenten. Het aantal varianten waar de corporatie rekening mee moet houden, is sterk toegenomen.

f?e

investeringen en de huurhoogte worden losgekoppeld

I

~nvesteringen werden in het verleden direct gekoppeld aan de huurhoogte. Over een

. bepaald investeringsbedrag moesten corporaties een bepaald bedrag huurverhoging in

, rekening brengen (op basis van een schijventarief). Nu ze (overigens binnen grenzen) de mogelijkheid hebben een zelfstandig huurbeleid te voeren, staan huurhoogte en investeringen niet langer in een vaste relatie tot elkaar. Om markt-technische redenen kan een corporatie besluiten een investering te doen zonder dat daar een huurverhoging tegenover staat, of een huurverhoging door te voeren zonder dat daar een investering tegenover staat (huurharmonisatie-ineens).

Overigens zal een corporatie te allen tijde de investering afwegen tegen het rende-ment dat de investering waarschijnlijk zal opleveren. De hoogte van de huur speelt daarin uiteraard een belangrijke rol. Een corporatie zal zoeken naar mogelijkheden om lagere opbrengsten in complex elders binnen het bezit te compenseren.

2.3

nermities voorraadbeleid

Inleiding

Deze paragraaf gaat in op de kenmerken van het voorraadbeleid zoals die in para-graaf 2.2 kort zijn weergegeven. Het haakt aan bij andere onderzoekingen op het gebied van voorraadbeleid. De paragrafen 2.3.1 tot en met 2.3.4 gaan in op de deflnitie van het begrip voorraadbeleid, en werken begrippen als integraal en strate-gisch verder uit. Paragraaf 2.3.5 gaat in op de uitwerking die verschillende advies-bureaus geven aan het voorraadbeleid.

2.3.1

Integr~

De combinatie integraal en voorraadbeleid duikt volgens Van Vliet (1992) feitelijk voor het eerst op in 1977. Het integrale karakter van voorraadbeleid heeft Van der Schaar feitelijk in 1977 geïntroduceerd. Van Vliet neemt vervolgens bij Arnory (1988) en in publikaties van de Nationale Woningraad (1990b) en het Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting (NCIV) (1990) de integrale benadering van het voorraadbeleid waar.

Meer verschillende beheer activiteiten

Aan de hand van de literatuurstudie kunnen we vaststellen wat we met het begrip integraal bedoelen. De integrale benadering kan betrekking hebben op meer taakvel-den van voorraadbeleid en beperkt zich om die retaakvel-den niet alleen tot het technisch beheer. Van der Schaar (1977) heeft het over woningbeheer en bestaat uit vijf deelactiviteiten. Hij deftnieert het woningbeheer als " .. het geheel van beslissingen en activiteiten die samenhangen met het aanbieden van woondiensten, het kopen en verkopen van woningen, het onderhouden en verbeteren van woningen, de fmancie-ring van koop, onderhoud en verbetefmancie-ringen en het slopen van woningen. "

Van Vliet heeft de deftnitie van Van der Schaar enigszins aangepast met als doel het beheer vanuit een meer integrale benadering te beschouwen. Het integraal voorraad-beleid (Van Vliet, 1992) stelt de onderlinge samenhang van de deelactiviteiten van het woningbeheer die Van der Schaar noemt, voorop. De door Van Vliet gehanteer-de gehanteer-deftnitie van integraal voorraadbeleid luidt als volgt: "Integraal voorraadbeleid is het geheel van beslissingen en activiteiten op korte en lange termijn, dat in onderlin-ge samenhang voor alle beheerde woninonderlin-gen betrekking heeft op het aanbieden van woondiensten, het kopen en verkopen van woningen, het onderhouden en verbeteren van woningen, de fmanciering van koop, onderhoud en verbetering, en het slopen van woningen. "

Beide defmities omschrijven de uit te voeren activiteiten als het aanbieden van woondiensten, het aankopen en verkopen van woningen, het onderhouden en verbeteren van woningen en de fmanciering van respectievelijk koop, onderhoud en verbeteringen en het slopen van woningen.

Hoewel beide deftnities uitgaan van een integrale benadering, verschillen ze juist op het punt van het integrale karakter van elkaar. Het integrale karakter van het voorraadbeleid zoals Van Vliet dat deftnieert, heeft betrekking op twee punten: ten eerste de tijdshorizon (zowel de lange als de korte termijn neemt hij in beschouwing) en ten tweede het bekijken van de beheerproblematiek van een complex woningen in relatie tot die van andere delen van de woningvoorraad. Zowel het punt van de tijdshorizon als dat van de relatie tussen complex en de rest van de woningvoorraad, is niet terug te vinden in de deftnitie die Van der Schaar hanteert.

Object van beheer

De defmitie die Hoenderdos (1989) hanteert voor het beheer, voegt een aspect toe aan dat wat we kunnen verstaan onder de integrale benadering. Hoenderdos deft-nieert beheer als volgt: "Het geheel van activiteiten nodig voor de instandhouding

enlof aanpassing van de kwaliteit van een gebied in het licht van de functie waarvoor dit is, respectievelijk wordt bestemd. "

Deze definitie van beheer (feitelijk: wijk- of buurtbeheer) heeft betrekking op veel meer aspecten dan alleen de woning, of de woningvoorraad. Het integrale karakter ligt in het feit dat ook de woonomgeving deel uitmaakt van het object van beheer. Daarmee worden ook allerlei voorzieningen (bijvoorbeeld groenvoorzieningen en winkelvoorzieningen) onderwerp van beheer. In het kader van het promotie-onder-zoek is de woningvoorraad het object van beheer. De woonomgeving speelt een rol op het moment dat de kwaliteit van de woonomgeving de kwaliteit van de woning en het wonen direct beïnvloedt.

Betrokken partijen

Integraal kunnen we nog op een andere manier opvatten. Volgens de definitie van integraal beheer ("Het op elkaar afstemmen van de beslissingen op de verschillende niveaus (wijk, buurt en complex) en het op elkaar afstemmen van strategieën van de gemeente en van de beheerders van woningcomplexen") die de gezamenlijke Voorburgse Woningcorporaties (Dekker, 1991) hanteren, is het integrale karakter terug te vinden in de afstemming tussen verschillende beheerniveaus en de afstem-ming tussen verschillende partijen. Met andere woorden; niet alleen de corporatie is partij. Ook de huurders, de gemeente en bijvoorbeeld maatschappelijke instellingen hebben een rol te vervullen bij het beheer. In het kader van dit onderzoek staat de taak van de corporaties centraal zonder dat we ontkennen dat andere partijen eveneens een rol te vervullen hebben. Paragraaf 3.2 gaat in op het netwerk waarbin-nen de corporatie functioneert.

Conclusie

De conclusie is dat de integrale benadering een aantal verschillende dimensies kent. De definiëring van het voorraadbeleid vraagt er om op dit punt bepaalde keuzen te maken. De keuzen die wij voor dit onderzoek hebben gemaakt, zijn de volgende: 1) We bekijken de woning in relatie tot de beheeropgave van de gehele

woning-voorraad en in relatie met de positie van de woning op de woningmarkt; 2) We vatten de aard van de beheermaatregelen veel ruimer op dan alleen

tech-nisch. Centraal staat de vraag welke beheeractiviteiten een corporatie kan ontwikkelen om een woning nu en in de toekomst blijvend goed te kunnen plaatsen op de woningmarkt. Alleen technische beheeractiviteiten zijn onvol-doende om op termijn een woning verhuurbaar te houden. Voorraadbeleid is om die reden breder;

3) De planningstermijn. Het beleid heeft betrekking op zowel de kortere als de langere termijn. Afhankelijk van het type beheeractiviteit of het type beslis-sing, varieert de bijbehorende termijn. Om die reden ligt het voor de hand dat het voorraadbeleid niet beperkt kan blijven tot bijvoorbeeld alleen de korte termijn;

4) De onderlinge samenhang tussen de onderscheiden beheeractiviteiten staat centraal. Om zinvolle afwegingen te kunnen maken in het beheer, is het

v

noodzakelijk dat de corporatie de verschillende activiteiten in complexen met elkaar in verband brengt;

5) Het object van beheer. Het object van beheer is de woningvoorraad van een corporatie. We bekijken het voorraadbeleid tegen de achtergrond van de gehele woningvoorraad in een gemeente en de woonomgeving.

Met de bepaling van wat we onder integraal verstaan, hebben we meteen ook aangegeven welke beperkingen het voorraadbeleid kenmerkt. De woonomgeving bijvoorbeeld is niet het object van beheer; wel speelt in beheerafwegingen de woonomgeving een rol.

2.3.2

Strategisch

Strategie: doelstelling. manier

Het strategische karakter van het voorraadbeleid is een ander thema dat terug te vinden is in de literatuur. De literatuur gebruikt termen als integraal voorraadbeleid, strategisch ~id, strategisch voorraadbeleid en dergelijke weliswaar door elkaar; de accenten die de verschillende definities leggen, zijn verschillend.

Om vast te stellen wat onder het strategisch karakter van voorraadbeleid verstaan moet worden, biedt de literatuur houvast. Zo gebruikt Kaan (1993) de term strate-gisch voorraadbeleid in zijn dissertatie en definieert de term als volgt: "Het voortdu-rend en adequaat reageren met een aanpassing van de woningvoorraad aan de vraag naar woonruimte. Strategisch voorraadbeleid kan gekenschetst worden als betrekking hebbend op de doelstelling van de organisatie als geheel en op de gewenste strate-gieën om deze doelstellingen te realiseren."

Naast het integrale karakter (de definitie laat de ruimte voor allerlei maatregelen om de woningvoorraad aan de vraag aan te passen) brengt de definitie twee andere elementen in die op het voorraadbeleid van toepassing zijn. Het gaat daarbij om de formulering van doelstellingen en de formulering van de strategie om de doelstel-lingen te verwezenlijken.

Expliciet wordt daarmee duidelijk dat het voorraadbeleid onlosmakelijk verbonden is met de definitie van doelstelling en strategie. Deze definitie voegt een belangrijk element toe aan dat wat Van Vliet definieert (alhoewel in de uitwerking bij Van Vliet de strategie wel degelijk een rol speelt). De beide termen impliceren dat een woningcorporatie visie dient te ontwikkelen over het voorraadbeleid. Deze visie mondt uit in een bepaalde beheerstrategie die de woningcorporatie gaat volgen. Onder strategieformulering verstaat Keuning (1989) het volgende:

"Strategieformulering is het vaststellen van de doeleinden van een organisatie, alsmede het aangeven van de wegen waarlangs, respectievelijk de middelen waarmee de organisatie de gestelde doelen wil realiseren. Strategieformuleringis het probleem van het omgaan met de onzekerheden uit de externe omgeving. Creativiteit en goed geïnformeerd zijn, zijn hierbij een vereiste. "

Doelen, middelen en de manier waarop de doelen bereikt worden, vormen de kernbegrippen in de strategieformulering. Dat wil zeggen dat Keuning formulering omvattend definieert. In het verlengde van zijn definitie van strategie-formulering, definieert Keuning ook de marktstrategie die corporaties hanteren. Een