Relacje między państwem a szkołami wyższymi
- ujęcia teoretyczne
The relationship between the state and universities
- theoretical approaches
Małgorzata Wasiuk
Politechnika Białostocka, Wydział Zarządzania, Katedra Informatyki Gospodarczej i Logistyki
Abstract
The article described the relationship between the state and universities as an example of theoretical models: Clark, Van Vught, and Braun and Merrien. The organization of high-er education varies considhigh-erably between countries. Structure and regulation of highhigh-er education can not be discussed without reference to specific national contexts in which there is. Therefore, to make any comparison or evaluation is needed point of reference, common ground for comparison, a theoretical model consisting of the essential features of the phenomenon, but not found in reality.
Keywords: higher education, coordination, Clark model
Wstęp
Problematyka szkolnictwa wyższego cieszy się coraz większym zainteresowaniem ze strony rządów, organizacji międzynarodowych, analityków, ekonomistów i przedstawicieli nauk o zarządzaniu. Wynika to ze znaczenia przypisywanego obecnie tej sferze społecznej działalności przez władze państwowe z jednej strony, a zwykłych obywateli - z drugiej.
Trendy demograficzne, wzrost aspiracji edukacyjnych w społeczeństwach skutkujące wzrostem masowości oraz powszechne przekonanie, że szkolnictwo wyższe jest głównym czynnikiem wpływającym na konkurencyjność gospodarki
dla władz szkolnictwa wyższego różnych szczebli stało się ono ważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej1.
Pod koniec ubiegłego wieku i w pierwszej dekadzie XXI wieku, systemy szkolnictwa wyższego oraz zarządzanie nimi i ich finansowanie w Europie, USA i wielu krajach OECD, były zróżnicowane, pomimo różnych wpływów i nacisków Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych. W każdym kraju są one bo-wiem wypadkową działania wielu czynników, wśród których najważniejszymi wydają się:
• wpływ rozwiązań odziedziczonych z przeszłości,
• wpływ aktualnych możliwości finansowych państwa w danym kraju, • wpływy ideologii politycznej dominującej w danym okresie,
• wpływ wzorców narzuconych przez organizacje międzynarodowe lub do-browolnie od nich przejętych.
Istnieje jednakże kilka ujęć teoretycznych dotyczących relacji, między pań-stwem a uniwersytetami2, w zakresie tworzenia polityki edukacyjnej i koordynacji systemu szkolnictwa wyższego.
Zanim omówione zostaną modele teoretyczne, niezbędnym wydaje się
wyja-śnienie różnicy, między zarządzaniem a koordynacją (rys. 1).
Źródło: opracowanie własne.
Rys. 1. Relacja między zarządzeniem szkołą wyższą a koordynacją szkolnictwem wyższym
1
Por. Santiago P. et al., 2008. Tertiary Education for the Knowledge Society VOLUME 1. SPECIAL
FEATURES: GOVERNANCE, FUNDING, QUALITY, OECD Publishing; Hayrinen-Alestalo M.,
Peltola U., 2006. The problem of a market-oriented university. Higher Education 52, s. 251-281. 2
Państwo
Rynek Oligarchia akademicka
W pracy przyjęto, że termin zarządzanie odnosi się do jednostki – w tym przypad-ku - uczelni, zaś koordynacja do całego systemu szkolnictwa wyższego, na który składają się m. in.: instytucje szkolnictwa wyższego, zasady i tryb działania tych instytucji w ramach systemu szkolnictwa wyższego (regulacje ustawowe i rozporządzenia), podmioty finansujące szkolnictwo wyższe z budżetu państwa, podmioty promujące dopływ środków niepublicznych do systemu szkolnictwa wyższego i inne3.
1. Trójkąt koordynacji Clarka
Pierwszym i najbardziej znanym modelem teoretycznym opisującym relacje mię-dzy państwem a uniwersytetami jest tzw. trójkąt Clarka. W początku lat 80. ubie-głego wieku Burton Clark zaproponował, aby do analizy i opisu rozwiązań doty-czących koordynacji systemów szkolnictwa wyższego przyjętych w różnych kra-jach wykorzystać teoretyczny model oparty na współistnieniu trzech elementów: państwa (koordynacja biurokratyczna lub polityczna), rynku oraz oligarchii aka-demickiej (rys. 2).
Źródło: Clark B.R., 1983. The Higher Education System: academic organisation in cross national
perspective. Berkeley: University of California Press.
Rys. 2. Trójkąt koordynacji Clarka
W modelu koordynacji przez państwo podstawowym mechanizmem koordyna-cji jest proces kontroli przez państwo - interwencjonizm państwa w funkcjonowa-nie systemu szkolnictwa wyższego. Państwo określa priorytety, plany rozwoju
3
Woźnicki J., 2008. Legislacyjne określenie pozycji uczelni jako instytucji życia publicznego. (w:) K. Leja (red.). Społeczna odpowiedzialność uczelni. Politechnika Gdańska, Wydział Zarządzania i Ekonomii, s. 14-15.
kacji wyższej i zadania uczelni. Wybór metod, treści i przedmiotów nauczania jest scentralizowany, samo środowisko akademickie decyduje w niewielkim zakresie o sposobie realizacji kształcenia i metodach badań. Usługi systemu edukacji i badań naukowych traktowane są jak dobro publiczne, za które odpowiada państwo. Państwo jest również podmiotem decydującym o wielkości rekrutacji na studia oraz decyduje o kryteriach selekcji kandydatów na studia, a także zatrudnia pracowników akademic-kich i ustala ich płace. Koordynacja polityczna koncentruje się na podporządkowa-niu wszelkich kierunków działań celom dominujących grup interesów sprawują-cych władzę, natomiast w wypadku koordynacji biurokratycznej, proces planowa-nia i alokacja zasobów podporządkowane są systematycznej standaryzowanej pro-cedurze działania zgodnie z zasadą racjonalności biurokratycznej.
W modelu koordynacji rynkowej, to „rynek jest rozstrzygającym mechanizmem koordynującym”4. Państwo, natomiast stwarza warunki działania i korzystania z mechanizmów konkurencji. Państwo określa priorytety, strategię rozwoju i wymaga opracowania strategii od uczelni państwowych. Usługi systemu edukacji i badań naukowych traktowane są jak towar. Podmiotem decydującym o wielkości rekrutacji na studia oraz o kryteriach selekcji kandydatów na studia są uczelnie, ale wybór metod, treści i przedmiotów nauczania jest uzależniony od popytu. W modelu tym, Clark założył „niezależność uczelni w dziedzinie wymiany dóbr z otoczeniem”5, np. w postaci oferty kształcenia.
Natomiast koordynacja akademicka polega na kontroli działalności uczelni oraz koordynacji spraw akademickich przez społeczność akademicką. Opiera się na idei samorządności oraz zaufaniu do środowiska akademickiego. W ramach tego ujęcia, zakłada się, że system szkolnictwa wyższego posiada pełną autonomię. Państwo nie określa priorytetów, nie występuje też system planowania edukacji wyższej. Wybór metod, treści i przedmiotów nauczania jest zdecentralizowany, samo
środowisko akademickie decyduje o kierunkach kształcenia. Usługi systemu edukacji i badań naukowych traktowane są jak dobro publiczne. Uczelnia jest podmiotem decydującym o wielkości rekrutacji na studia, jak też o kryteriach selekcji kandydatów na studia. Ponadto uczelnia ma prawo zatrudniać pracowników akademickich i ustalać ich płace.
Ujęcie Clarka pozwala na zrozumienie złożoności funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego oraz na historyczną i porównawczą analizę wielu różnych aspektów funkcjonowania szkolnictwa wyższego. Koncepcja ta posłużyła autorowi
4
Thieme J., 2009. Szkolnictwo wyższe. Wyzwania XXI wieku: Polska – Europa – USA. Difin, War-szawa, s. 48-49.
5
Jabłecka J., 2002. Koordynacja badań akademickich. Teorie, koncepcje i rzeczywistość. Centrum Badań Polityki Naukowej i Szkolnictwa Wyższego, Uniwersytet Warszawski, Warszawa, s. 25.
do opisu koordynacji ówczesnych systemów szkolnictwa wyższego w różnych krajach.
Clark podkreśla, że wyróżnione przez niego modele koordynacji są to typy idealne w rozumieniu weberowskim6. Jako typy idealne, żaden z nich nie występuje w czystej postaci, a realnie istniejące systemy koordynacji systemów szkolnictwa wyższego różnią się swoistą dla danego okresu i kraju kompozycją elementów pochodzących z poszczególnych „czystych” typów.
2. Model koordynacji Van Vughta
Kolejną z częściej cytowanych w literaturze przedmiotu jest typologia opracowana przez Van Vughta7. Zredukował on trójwymiarową przestrzeń zarządzania Clarka do dwuwymiarowej relacji, między państwem, a instytucjami szkolnictwa wyższego i zaproponował rozróżnienie między modelem kontroli państwowej i modelem nadzoru państwa8.
Według Van Vughta, model państwa kontrolującego jest typowym modelem dla tradycji Europy kontynentalnej9. Charakteryzuje się on silną władzą biurokracji państwowej, z jednej strony i stosunkowo silna pozycją oligarchii akademickiej, z drugiej strony. „Państwo reguluje warunki przyjęć na studia, programy nauczania, wymogi dotyczące nadawania stopni, zasady egzaminowania czy mianowania i wynagradzania nauczycieli akademickich”10. Społeczność akademicka zachowuje znaczną władzę w regulowaniu spraw wewnętrznych uczelni, zwłaszcza w zakresie treści kształcenia i badań naukowych (Van Vught,
6
Typ idealny według Maxa Webera jest to pewien abstrakcyjny model składający się z cech istotnych danego zjawiska społecznego, jednak w czystej postaci nie występujący w rzeczywistości. Koncepcja typu idealnego miała pozwalać na porównywanie ze sobą różnych zjawisk społecznych względem owych abstrakcyjnych form, np. konkretnej formy władzy do typu panowania.
7 Santiago P. et al., 2008. Tertiary Education for the Knowledge Society VOLUME 1. SPECIAL FEATURES: GOVERNANCE, FUNDING, QUALITY, OECD Publishing, s. 69 za: van Vught F., 1989. Governmental Strategies and Innovation in Higher Education. Jessica Kingsley, London. 8
Braun D., 1999. Changing Governance Models in Higher Education: The Case of the New
Man-agerialism. Swiss Political Science Review 5(3), s. 3.
9
Lazzeretti L., Tavoletti E., 2006. Governance Shifts in Higher Education: a cross-national
compari-son. European Educational Research Journal 5(1), s. 22.
10
Por. Jabłecka J., Ćwierć wieku reform: o przyczynach i kontekście przemian w zarządzaniu
uniwer-sytetami europejskimi. (w:) A. Lewicka- Strzałecka (red.), 2007. Współczesne wyzwania nauk prak-tycznych, Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Wojciechowi Gacparskiemu. Wyd. WSPIZ
1989)11. W tym modelu władza jest dzielona, pomiędzy naukowców i państwo, a administracja i zarządzanie wewnętrzne jest słabe i podporządkowane.
Z kolei model nadzoru państwa jest modelem typowym dla tradycji anglosaskiej. Charakteryzuje się słabszą władzą państwa, niż w poprzednim modelu. W tym wypadku, władza jest podzielona między silne społeczności akademickie i administrację wewnętrzną uczelni. Pozycja dziekanów, rektorów i administracji jest silniejsza w porównaniu do większości europejskich uczelni wyższych. Można też zauważyć znaczny wpływ zarządu na działalności uczelni. "Państwo ma za zadanie nadzorowanie systemu szkolnictwa wyższego, w zakresie zapewnienia jakości akademickiej i utrzymania pewnego poziomu „rozliczalności”. Rząd nie ingeruje w system szkolnictwa wyższego poprzez szczegółowe regulacje i szczegółową kontrolę"12.
3. Model koordynacji Brauna i Merriena
Do zrozumienia bardziej rozwiniętych propozycji modeli koordynacji przedstawionych niżej, konieczne jest krótkie wyjaśnienie, czym charakteryzuje się, z jednej strony nowe publiczne zarządzanie (ang. New Public Management – NPM), a z drugiej, jakie są wymiary autonomii instytucjonalnej uniwersytetu.
Nowe podejście do zarządzania publicznego opiera się na założeniu, iż sektorze publicznym zarządzanie jako wyodrębniona działalność, może być
stosowane w taki sam sposób, jak w sektorze prywatnym. NPM „obejmuje:
• adaptację metod i technik zarządzania sektorem prywatnym do zarządzania w sektorze publicznym,
• położenie akcentu na ekonomiczność (efektywność),
• decentralizację zarządzania, połączoną z ulepszonymi mechanizmami sprawozdawczości i monitoringu,
• wprowadzenie konkurencji w świadczeniu usług publicznych i zlecanie ich wykonania na zewnątrz.
W praktyce, oznacza to położenie nacisku na właściwe zarządzanie finansami, wyznaczanie standardów usług, korzystanie z techniki benchmarkingu, która daje
11
Lazzeretti L., Tavoletti E., 2006. Governance Shifts in Higher Education: a cross-national
com-parison. European Educational Research Journal 5(1), s. 22.
12
Braun D., 1999. Changing Governance Models in Higher Education: The Case of the New
możliwość dokonywania porównań na próbie sprawdzonych, dobrych rozwiązań (dobre praktyki) oraz na nowoczesne zarządzanie zasobami ludzkimi”13.
Problematykę autonomii szkoły wyższej uporządkował Berdahl (1990), który wyróżnia trzy wymiany autonomii:
• autonomię akademicką utożsamianą w modelu humboldtowskim z wolnością nauki i nauczania poszczególnych członków społeczności akademickiej dotyczącą nauczania i badań w celu poszukiwania prawdy; • autonomię substancjalną (rzeczową), tzn. uprawnienia instytucji
szkolnic-twa (uczelni) w jej formie korporacyjnej w sprawie ustalania własnych ce-lów i programów, decydowania o tym, co robi uczelnia
• autonomię proceduralną, czyli uprawnienia (władzę) uczelni w jej postaci korporacyjnej dotyczącą metod (tj. form, procedur), za pomocą których realizowane są cele i programy uczelni. Autonomię proceduralną może ograniczać kontrola legalności działania, efektywności i skuteczności realizacji celów.
W 1999 Braun i Merrien, wykorzystując pojęcie autonomii Berdahla i koncepcję NPM rozwinęli model Clarka, proponując nowy rodzaj koordynacji przez państwo – koordynację menedżerską. Koordynacja menedżerska przejawia się we wzroście autonomii zarządzania uniwersytetami oraz większej
elastyczno-ści. Ujęcie to, kładzie nacisk na podobieństwo cech organizacyjnych administracji publicznej i sektora prywatnego oraz pozarządowego. Państwo kładzie nacisk na profesjonalizm zarządzania uczelniami - wykorzystując instrumenty stosowane w biznesie, jak również mechanizmy konkurencji. Ujęcie polityczne NPM wskazu-je na publiczny charakter administracji państwowej, podkreślając znaczenie spo-łecznej odpowiedzialności administracji państwowej przed parlamentem i społeczeństwem. Podstawowym kryterium oceny jest dla państwa efektywność i interes klienta, a więc stopień zadowolenia absolwentów i pracodawców z proce-su i efektów kształcenia. Istotne jest zatem znaczenie różnego rodzaju ewaluacji i znaczenie wskaźników ilościowych.
Podsumowanie
Integracja dotychczasowego dorobku teoretycznego pozwoliła wyodrębnić 5 typów idealnych koordynacji: akademickiej, państwowej - model
13
Gralak K., 2008. Wykorzystanie instrumentów zarządzania publicznego w doskonaleniu potencjału
polityczny i model biurokratyczny, rynkowej i menedżerskiej w ramach NPM (tab. 1). Porównanie cech poszczególnych modeli wskazywać może,
który z modeli będzie najlepiej funkcjonował w określonych
uwarunkowaniach krajów różniących się tradycją, kulturą polityczną, sytuacją społeczną i ekonomiczną, czy zaawansowaniem reform sfery publicznej.
Tabela 1. Typy koordynacji – porównanie cech poszczególnych modeli Typ koordyna-cji akademicka państwowa model polityczny państwowa model biurokratyczny rynkowa menedżerska w ramach NPM interwencja zewnętrzna państwa
w funkcjonowanie systemu szkolnictwa wyższego i systemu badawczego. P o d st a w o w e z a sa d y opiera się na idei samorządności oraz na zaufaniu do środowiska akademickiego. system szkolnictwa posiada pełną autonomię. podporząd-kowanie kierunków badań celom dominujących grup interesów sprawujących władzę. proces planowania i alokacja zasobów na badania pod-porządkowane są systematycznej standaryzowanej procedurze dzia-łania zgodnie z zasadą racjonal-ności biuro-kratycznej; zgodność działania uczelni ze sfor-malizowanymi i jednolitymi dla wszystkich szkół standaryzo-wanymi, ujed-noliconymi procedurami i zasadami. państwo stwarza warunki działania i korzysta z mechanizmów konkurencji, steruje „na odległość ramienia” państwo ma minimalny wpływ na szkolnictwo wyższe. podobieństw o cech organizacyjny ch admini-stracji pub-licznej i sek- Tora prywat-nego oraz pozarządowe go. państwo kładzie nacisk na profesjo-nalizm zarzą-dzania uczel-niami i wyko-rzystuje instrumenty stosowane w biznesie oraz mecha-nizmy konku-rencji.
cd. Tabeli 1. M e ch a n iz m ko o rd yn a cj i proces samorządności
proces kontroli przez państwo „niewidzialna ręka” rynku, na którym następuje systematycz-na wymiasystematycz-na usług w postaci oferty kształcenia i ofert
badawczych na zasoby w postaci funduszy czy infrastruktury.
Ex ante Ex post K o n tr o la o charakterze wewnętrznym - na poziomie uczelni Peer review o charakterze zewnętrznym, dotyczy zgodności celów uczelni z celami polityki państwa. dotyczy rozliczania wg kryteriów ekonomiczności i wydajności, sprawdzania zgodności działań z procedurami i innymi wymo-gami formalnymi; ścisła formalna kontrola hierarchiczna dotyczy zgodności wyników z założo-nymi celami oraz skuteczności. różnorodne formy odpowiedzial ności i rozli-czania się z efektów działania; akredytacja St o so w a n ie p rz e z p a ń st w o śr o d kó w o d d zi a ły w a n ia n a u cz e ln ie ograniczone środki oddziaływania (dyrektywy, regulacje prawne, jak i warunki towarzyszące finansowaniu) zróżnicowane środki oddziaływania (polecenia, instrukcje, dyrektywy, regulacje prawne, jak i ścisłe warunki towarzyszące finansowaniu) różne środki bezpośredniego oddziaływania (regulacje prawne, ścisłe procedury formalne, warunki towarzyszące finansowaniu)
pośrednie środki oddziaływania i kontroli (konkurowanie uczelni o fundusze).
Państwo może wpływać na określone zachowania uczelni także poprzez kontrakty na określony rodzaj działalności, o które konkurują różne uczelnie
P o d m io t o kr e śl a ją cy p ri o ry te ty Państwo nie określa priorytetów; nie ma systemu planowania edukacji wyższej
Państwo określa priorytety, plany rozwoju edukacji wyższej i zadania uczelni Państwo określa priorytety, strategię rozwoju i wymaga opracowania strategii od uczelni państwowych Państwo realizuje politykę decentraliza-cji upraw-nień, ale wymaga od uczelni określenia misji i strategii
cd. Tabeli 1. M o d e l u n iw e rs yt e t-tu Liberalny uniwersytet niemiecki Model uczelni okresu komunizmu Uniwersytet francuski/ napoleoński Uniwersytet przedsiębiorczy
Źródło: opracowanie własne na podstawie analitycznych opracowań, tj.: Braun, D. & Merrien F.X. (eds.) 1999. New Managerialism and the Governance of Universities in a Comparative Perspectiv. London/Philadelphia, Jessica Kingsley Publishers 1999; Clark B., 1983. The Higher Education System, Berkeley, Los Angeles, London: University of California Press; Jongbloed B. 2010. Funding Higher
Education: A View Across Europe, Lifelong Learning Project N°
142354-LLP-1-2008-1-BE-ERASMUS-ENW, ESMU; Progress in higher education reform across Europe Funding Reform Volume 1:
Executive Summary and main report 2008., CONTRACT - 2008 -3544 /001 -001 ERA-ERPROG. CHEPS;
Salmi J., Hauptman A. M., 2006. Innovations in Tertiary Education Financing: A Comparative
Evaluation of Allocation Mechanisms, World Bank, Education Advisory Service.
Najbardziej widocznym – w ciągu ostatnich dwudziestu lat – kierunkiem zmian relacji, między państwem a instytucjami szkolnictwa wyższego, który można zaobserwować w wielu państwach (Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Holandia) jest nowe podejście rządów do uczelni w postaci nowej koncepcji zarządzania sferą publiczną (NPM). Te „nowe podejście rządów do uczelni nie oznacza,
że rządy wycofują się z odpowiedzialności za nie (uczelnie), a jedynie w inny sposób wpływają na ich funkcjonowanie”14. Rola państwa i jego odpowiedzialność za system szkolnictwa wyższego w koordynacji menedżerskiej w ramach NMP sprowadza się, przede wszystkim, do wyznaczania celów i opracowania spójnej wizji strategicznej dla szkolnictwa wyższego oraz stworzenia odpowiednich instrumentów do sterowania szkolnictwem wyższym.
W związku z rosnącą rolą wyższego wykształcenia, trendami demograficznymi, wzrostem aspiracji edukacyjnych w społeczeństwach, polityką zapewniania równości szans i innymi elementami przyczyniającymi się do umasowienia szkolnictwa wyższego, udział i rola państwa w kształtowaniu właściwych relacji z uczelniami jest kluczowa. Niezależnie od uwarunkowań narodowych i aktualnych potrzeb danego kraju, odpowiedzialność za ustalenie i sformułowanie narodowych celów, zdefiniowanie reguł i niezbędnych regulacji dla sektora szkolnictwa wyższego spoczywa na rządach państw.
14
Diagnoza stanu szkolnictwa wyższego w Polsce. Raport cząstkowy przygotowany przez konsor-cjum Ernst & Young Business Advisory i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, 2009, s. 17.
Piśmiennictwo
1. Braun D., 1999. Changing Governance Models in Higher Education: The Case of the New Managerialism, Swiss Political Science Review 5(3), s. 1-24
2. Gralak K., 2008. Wykorzystanie instrumentów zarządzania publicznego w doskonale-niu potencjału instytucjonalnego administracji samorządowej w Polsce, Acta Oeco-nomica 7(4).
3. Hayrinen-Alestalo M., Peltola U., 2006. The problem of a market-oriented university, Higher Education 52, s. 251-281.
4. Jabłecka J., 2002, Koordynacja badań akademickich. Teorie, koncepcje i rzeczywi-stość, Centrum Badań Polityki Naukowej i Szkolnictwa Wyższego, Uniwersytet War-szawski, Warszawa.
5. Jabłecka J., 2007. Ćwierć wieku reform: o przyczynach i kontekście przemian w zarządzaniu uniwersytetami europejskimi. (w:) A. Lewicka-Strzałecka (red.),Współczesne wyzwania nauk praktycznych, Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Wojciechowi Gacparskiemu. Wyd. WSPIZ im. Leona Koźmińskiego, Warszawa.
6. Lazzeretti L., Tavoletti E., 2006. Governance Shifts in Higher Education: a cross-national comparison. European Educational Research Journal 5(1).
7. Santiago P. et al., 2008. Tertiary Education for the Knowledge Society VOLUME 1, SPECIAL FEATURES: GOVERNANCE, FUNDING, QUALITY, OECD Publishing. 8. Thieme J., 2009. Szkolnictwo wyższe. Wyzwania XXI wieku: Polska – Europa – USA.
Difin, Warszawa.
9. van Vught F., 1989. Governmental Strategies and Innovation in Higher Education. Jessica Kingsley, London.
10. Woźnicki J., 2008. Legislacyjne określenie pozycji uczelni jako instytucji życia pu-blicznego. (w:) K. Lej (red.), Społeczna odpowiedzialność uczelni, Politechnika Gdań-ska, Wydział Zarządzania i Ekonomii.
11. Diagnoza stanu szkolnictwa wyższego w Polsce 2009. Raport cząstkowy przygotowany przez konsorcjum Ernst & Young Business Advisory i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową.
