RUIMTELIJK BELEID EN BESTUUR:
ONDERWERPEN VOOR ONDERZOEKPRO-VOORSTUDIE 27
A.nalyse van de onderzoeksbehoefte ter voorbereiding van de Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 van het PRO
J.M. Mastop
I I I I I I I I I
commissie van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV) te Den Haag.
Het PRO heeft ten hoogste 15 leden; in de brede samenstelling komen de onderscheiden belangen vanuit de kring van de rijks-, provinciale en gemeentelijke overheid, de kring van de onderzoekers met de universitaire en para-universitaire onderzoekinstellingen en uit de kring van overige belangstellenden bij het ruimtelijk onderzoek met o.a. de particuliere en/of aan het bedrijfsleven gelieerde onderzoekinstellingen tot uiting.
Het PRO heeft tot taak afstemming en coördinatie op het veld van onderzoek van belang voor het ruimtelijk beleid te bevorderen door:
het (laten) verrichten en publiceren van voorstudies en prograrnmeringsstudies op deelterreinen van het veld, gericht op advisering over wenselijke richtingen van het onderzoek, rekening houdend met het reeds lopende en voorgenomen onderzoek
het stimuleren van overleg tussen instanties die bemoeienis hebben met onderzoek ten behoeve van het ruimtelijk beleid en te fungereren als platfonn voor prograrnmeringservaringen
het op verzoek van de Minister van VROM periodiek, dat wil zeggen eens in de vijf a zes jaar, samenstellen en publiceren van een rapport over de middellange tennijn prioriteiten in het onderzoek.
De voorstudies gaan vooraf aan de feitelijke adviezen, terwijl de prograrnmeringsstudies juist in het algemeen beogen een verdere uitwerking daaraan te geven. De advisering over middellange termijn prioriteiten krijgt gestalte in de vonn van een Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek. De eerste Meerjarenvisie van het PRO is verschenen in 1985 ('Ruimtelijk onderzoek in perspectief', Den Haag 1985). De tweede Meerjarenvisie verschijnt in 1991. Deze laatste bestrijkt de periode 1991-1996.
Nadere infonnatie over samenstelling en werkwijze van het PRO is verkrijgbaar bij het secretariaat: Mauritskade 23, 2514 HD Den Haag (telefoon: 070-3602775).
RUIMTELIJK BELEID EN BESTUUR: onderwerpen voor onderzoek
Bibliotheek TU gelft 1111111111111111111111111111111111 C 0003114011
2414
449
7
RUIMTELIJK BELEID EN BESTUUR: onderwerpen voor onderzoek
Analyse van de onderzoeksbehoefte ter voorbereiding van de Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 van het PRO
J.M. Mastop
~
fi
I Faculteit der Beleidswetenschappen Vakgroep PlanologieKatholieke Universiteit Nijmegen
PRO-voorstudie 27 1991
1I11I I1
1111 I1I I I111I I
Stevinweg 1 2628 CN Delft Telefoon: 015-783254 Telefax: 015-781661 In opdracht van:
Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) Mauritskade 23
2514 HO Den Haag Telefoon: 070-3602775 Telefax: 070-3617422
CJP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Mastop, J.M.
Ruimtelijk beleid en bestuur: onderwerpen voor onderzoek - J.M. Mastop. -Delft Universitaire Pers.- 111. -(PRO-Voorstudie; 27) Progranuneringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek, Den Haag. -Met lit. opg.
ISBN 90-6275-703-0 NUGI655
Trefw.: ruimtelijke ordening ; ruimtelijk beleid; bestuur; onderzoek onderzoeksprogranunering
Copyright © 1991 by Progranuneringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO)
Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan mits de bron duidelijk wordt venneld.
Woord vooraf
Voor U ligt een voorstudie voor het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO). De studie is geschreven in het kader van de voorbereidingen van het PRO voor zijn, op verzoek van de Minister van VROM op te stellen Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996.
Voorstudies voor het PRO zijn beperkt van omvang. Het gaat in dit rapport om een verkenning van beleidsmatige, maatschappelijke en wetenschappelijke ontwikkelingen van door onderzoek te dekken kennis behoeften met betre~ing tot een bepaald themaveld: in dit geval ruimtelijk beleid en bestuur j. In belangrijke mate wordt gebruik gemaakt van bestaande kennis: het wiel behoeft niet opnieuw te worden uitgevonden. Het gaat bovendien om waarschijnlijke ontwikkelingen: niet om wat reeds bekend is: ook niet om volslagen speculaties. Het resultaat is een groslijst van een dertigtal onderwerpen voor nader onderzoek gegroepeerd naar vijf speerpunten.
De studie is verricht in het kader van het voorwaardelijk gefinancieerde onderzoekprogramma van de Vakgroep P.anologie, Faculteit der Beleidswetenschappen van de Katholieke Universiteit Nijmegen. Dit onderzoekprogranuna, Bewerktuiging en effecten van ruimtelijk beleid, omvat projecten waarin centraal staat een verdere uitwerking en onderbouwing van de planologie als handelingswetenschap in empirisch, theoretisch en instrumenteel opzicht. Dit perspectief ligt ook aan deze studie ten grondslag.
Bij de vergaring en bewerking van het basismateriaal hebben J. van de Velde en drs. C. Hiskemuller, ten tijde van de uitvoering van de studie studenten planologie aan de Katholieke Universiteit Nijmegen, assistentie verleend. Tevens kon gebruik worden gemaakt van scriptiewerk van drs. P. Lamberigts. De uiteindelijke verwerking van het materiaal komt voor rekening van de auteur.
Voor ondersteuning bij de studie is door het PRO een klankbordgroep gefonneerd, naast het secretariaat van het PRO bestaande uit drs. A. Everts (lid PRO, voorzitter Klankbordgroep) en prof. dr. A. Faludi (lid PRO) en de externe leden mevr. drs. N.A.M. Rigter, prof. mr. P.J.J. van Buuren, W. Hack en drs. N.F. Roest. De auteur dankt de klankbordgroep voor de opbouwende suggesties bij de werkzaamheden.
Dr. J.M. Mastop
1) Paragraaf 2.2. bevat de argumentatie om consequent te spreken van ruimtelijk beleid in plaats van ruimtelijke ordening. Ruimtelijke ordening blijft in deze voorstudie gereserveerd voor beleidsvoering op basis van de WRO.
Inhoud
WOORD VOORAF
1. INLEIDING EN SAMENVATTING 5
2. UITGANGSPUNTEN 9
2.1. Een pennanent onderwerp van aandacht 9
2.2. Ruimtelijk beleid ruim gedefinieerd 10
2.3. Ruimtelijk onderzoek 11
2.4. Megatrends: trefwoorden 12
2.5. Plaats van de voorstudie: eerste en tweede vertaalslag 14
3. KADER 15
3.1. Herschikkingen op en om het publiek domein 15
3.2. Endogene ontwikkelingen 16
3.3. Megatrends 22
3.4. Aanvullende aandachtspunten 27
3.5. Bevindingen 30
4. SPEERPUNTEN EN ONDERWERPEN VOOR ONDERZOEK 33
4.1. Inleiding 33
4.2. Speerpunten 33
4.3. De 'checklist van Faludi' 37
4.4. Groslijst van onderwerpen voor onderzoek 38
4.5. Typering van de onderzoeksbehoefte 47
4.6. Slot 48
1. Inleiding en samenvatting
Op het eerste gezicht triviale opmerkingen dragen bij nadere beschouwing soms een belangrijke boodschap in zich. Bekend is de uitspraak, dat elk land of volk de regering krijgt die het verdient. Hierin wordt op simpele en bondige manier uitgedrukt, dat de wijze waarop een overheid opereert en welke vraagstukken zij oppakt (en welke niet), een afspiegeling is van algemeen maatschappelijke ontwikkelingen en krachtsverhoudingen. Dit geldt misschien nog wel het meest voor die staatsvonnen, die worden aangeduid als representatieve democratieën, zoals Nederland.
De aard en strekking van de ruimtelijke beleidsvoering zoals wij die thans kennen is dus in hoge mate maatschappelijk bepaald. Juister wellicht: historisch situationeel bepaald. Dit doet aan de beoogde toekomstgerichtheid van het ruimtelijk beleid niets af. De historisch-situationele bepaaldheid van elk handelen, dus ook van dat van de overheid, is nu eenmaal onontkoombaar. Een aparte voorstudie voor het themaveld ruimtelijk beleid en bestuur in het kader van de voorbereidingen voor zijn Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 onderstreept het belang, dat het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) hecht aan onderzoek naar de rol en het opereren van de overheid bij ruimtelijke beleidsvoering. Ruimtelijk beleid is onder de huidige Nederlandse verhoudingen bij uitstek een vonn van overheidsbeleid. Ten tijde van de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening nog omschreven als het van overheidswege leiding geven aan de ruimtelijke ontwikkeling, nuanceerde in 1971 de toenmalige Directeur-generaal van de ruimtelijke ordening, ir. Quené dit tot geleiden van de ... Thans, zeker rond het Vierde Nota-gebeuren wordt veelal gesproken van inspelen op ... maatschappelijke ontwikkelingen van vooral economische signatuur.
In een notedop geven deze omschrijvingen aan hoezeer de positie van de ruimtelijke beleidsvoering vervlochten is met opvattingen over de taakvervulling van de overheid. De aard en strekking van het ruimtelijk beleid wordt in een gegeven tijdspanne niet alleen ingegeven door de ruimtelijke vraagstellingen zelf, manifest dan wel geanticipeerd, maar ook door meer algemene aspecten met betrekking tot het opereren van de overheid.
Dit maakt het themaveld ruimtelijk beleid en bestuur tot een in principe zeer ruim aandachtsveld. Anders dan het geval is bij de andere voorstudies die PRO heeft laten verrichten voor zijn Meerjarenvisie, tijd-ruimtelijke dynamiek, mobiliteit en infrastructuur, stedelijke vernieuwing en ruimte en milieu, is het themaveld immers niet gekoppeld aan een bepaald maatschappelijk of (beleids)inhoudelijk vraagstuk, dat sturend kan werken voor de verkelming van waar het in een voorstudie om gaat. Dit betekent, dat voor deze voorstudie het vertrekpunt voor de verkenning elders moet worden gelegd.
Het themaveld is door het PRO omschreven als " ... ill feite het totaal van bestuurlijke, instrumentele (planningteclmische) en financiële aspecten
in de ruimtelijke ordening. Het zal echter specifiek gaan om belangrijke bestuurlijke en financiele ondelwelpen die te maken hebben met de veranderende positie van de ruimtelijke ordening" (Plan van Aanpak, 1990). Even verderop staat: "Zowel vanwege de instrumentele mogelijkheden alsook door de legitimeringsvraag bij een voortgaande individualisering en internationalisering dient de rol van de overheid een centrale plaats in het ruimtelijk onderzoek te hebben" (1990). Deze omschrijving laat nog veel open. Duidelijk is evenwel, dat het vertrekpunt van de voorstudie ruimtelijk beleid en bestuur gelegd moet worden bij de wijze waarop de overheid vorm geeft, dan wel vorm zou moeten geven aan haar publieke taakvervulling op het terrein van het ruimtelijk beleid, gegeven een aantal verwachte ontwikkelingen.
In hoofdstuk 2 wordt uiteengezet op welke uitgangspunten de voorstudie is gebaseerd.
Allereerst wordt in een aantal grove trekken de huidige positie van het ruimtelijk beleidsveld beschreven. Daaruit wordt duidelijk, dat de positie van het ruimtelijk beleid een oud discussiepunt is: wat des ruimtelijk beleids is, is niet zo eenvoudig af te bakenen en afhankelijk van de invalshoek die men kiest. De invalshoek voor deze voorstudie is handelingsgericht. Dit leidt tot een ruime opvatting van ruimtelijk beleid.
In het verlengde hiervan wordt bepaald op welk soort onderzoek en studie deze voorstudie betrekking heeft.
Vervolgens wordt nagegaan welke de betekenis is van de door het PRO in het Plan van Aanpak voor het fonnuleren van toekomstige onderzoeksonderwerpen
van belang geachte invalshoeken emancipatie/individualisering,
schaalvergroting/internationalisering en technologisering (Plan van Aanpak, 1990). Deze invalshoeken, megatrends als het ware, krijgen een eerste invulling met behulp van trefwoorden. Daarnaast is sprake van endogene ontwikkelingen, niet direct in verband te brengen met de onderscheiden megatrends. De directe inlplicaties van de megatrends voor het themaveld van deze voorstudie zijn niet zonder meer en voor alle onderdelen duidelijk. Voor een belangrijk deel is sprake van indirecte lijnen. Een plaatsbepaling van deze voorstudie ten opzichte van de andere vier voorstudies en een onderscheid in een eerste en tweede vertaalslag van voor onderzoek in aanmerking komende onderwerpen sluit het hoofdstuk af.
Hoofdstuk 3 geeft het kader van de studie. Geargumenteerd wordt, dat de veranderende positie van de ruimtelijke ordening kan worden geïnterpreteerd als herschikkingen op en om het ruimtelijk publiek domein, begrepen als de inrichting, het gebruik en het beheer van de fysieke leefomgeving ten behoeve van de samenleving in zijn geheel of grote delen daarvan en voor zover dit het individuele en enge groepsbelang overstijgt. De herschikkingen betreffen taken, verantwoordelijkheden en interventiemodellen. De veranderende positie van het ruimtelijke beleid lijkt namelijk niet zozeer samen te hangen met de omvang van het publiek domein, maar vooral met de bediening ervan: zowel door wie als hoe. De bedoelde herschikkingen vinden hun basis deels in endogene ontwikkelingen en zijn deels terug te voeren op, en zullen naar verwachting versterkt doorzetten onder invloed van, de megatrends.
7
Zowel de endogene ontwikkelingen als de mogelijke directe implicaties van de megatrends worden verkend. Daarnaast worden de resultaten van de andere voorstudies doorgelicht op mogelijke onderwerpen (tweede vertaalslag). Het geheel leidt tot de bevinding dat de herschikkingen op en om het ruimtelijk publiek domein legio en ingrijpend (zullen) zijn en vrijwel alle facetten van het bestuurlijk opereren betreffen.
In hoofdstuk 4 worden vervolgens speerpunten voor toekomstig onderzoek op dit themaveld ruimtelijk beleid en bestuur onderscheiden:
1 werking van het instrumentarium 2 coördinatie- en integratiemodaliteiten 3 nieuwe partners: nieuwe interventiestijlen 4 bestuurlijke schaaldifferentiatie
5 methodische vernieuwing
Elk speerpunt wordt nader omschreven en verder geconcretiseerd in een groslijst van een dertigtal voor nader onderzoek in aamnerking komende onderwerpen. De studie wordt afgesloten met een korte slotbeschouwing. Daarin is opgenomen een samenvattend overzicht van de onderwerpen voor onderzoek, de aard van de onderzoeksbehoefte en een indicatie van de samenhang met endogene ontwikkelingen, de megatrends en de themavelden van de andere voorstudies.
Voor de studie is gebruik gemaakt van diverse recente nationale beleidsnota' s, afgesloten onderzoek, overzichten van lopend onderzoek, de vakliteratuur en diverse onderzoeksprogramma's. In de tekst is er van af gezien bij voortduring de gebruikte bronnen te vermelden. Daartoe wordt verwezen naar het overzicht van geraadpleegde bronnen.
WERKWIJZE Eerste vertaalslag: §3.2. Endogene ontwikkelingen § 3.4. Megatrends: - emancipatie/individualisering - schaalvergroting/internationalisering - technologisering Tweeede vertaalslag: §3.5.
Aandachtspunten uit de voorstudies: - tijd-ruimtelijke dynamiek - mobiliteit en infrastructuur - stedelijke vernieuwing -ruimte en milieu §4.2. speerpunten en §4.4. onderwerpen voor onderzoek
2. Uitgangspunten
2.1. EEN PERMANENT ONDERWERP VAN AANDACHT
Ruimtelijke beleidsvoering wordt in de gangbare verhoudingen veelal gezien als een overheidsactiviteit bij uitstek. Feit is in ieder geval, dat de oveheidsbemoeienis tot op zeer recent steeds omvangrijker en intensiever is geworden.
Het PRO heeft het noodzakelijk geacht om als een van de themavelden voor zijn Meerjarenadvies Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 aandacht te besteden aan ruimtelijk beleid en bestuur, speciaal aan met de veranderende positie van de ruimtelijke beleidsvoering samenhangende belangrijke bestuurlijke en financiële onderwerpen en aan de rol van de overheid in het ruimtelijk onderzoek. Hiermee geeft het PRO uitdrukking aan zijn verwachting, dat als gevolg van een aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen, de ruimtelijke beleidsvoering veranderingen zal ondergaan en haar positie en die van de overheid daarbij opnieuw moet worden gedefinieerd, respectievelijk opnieuw zal worden gedefinieerd.
Nu is discussie over de positie van het ruimtelijk beleid niet nieuw. Zeker indien het blikveld niet te beperkt wordt genomen, kan zonder overdrijving geconstateerd worden, dat deze positie bij voortduring in beweging en in discussie is geweest. Dit is eigen aan een beleidsterrein, dat zozeer gericht is op veranderingen in de maatschappij eh de opdracht heeft deze passend te accommoderen. In de vooroorlogse periode was het beleidsveld in opbouw. Competenties van de verschillende overheden werden gevestigd en weer aangepast. In de direct na-oorlog se periode werd de ruimtelijke ordening overschaduwd door wederopbouw en (regionaal) economische politiek en was daaraan dienstverlenend. De bloeiperiode voor Nederland begon aan het einde van de vijftiger jaren te gloren om halverwege de zestiger jaren daadwerkelijk aan te breken. Voor de daarop volgende 15 à 20 jaar kan gesproken worden van hoogtijdagen en van de vestiging van een zowel maatschappelijk als politiek-bestuurlijk prominent aandachtsveld. De eerste barsten echter vertoonden zich alweer met het ingaan van de tachtiger jaren. Historisch gezien VOlmen de hoogtijdagen van de ruimtelijke beleidsvoering, impliciet het referentiepunt voor een (her)bezil1l1ing op haar positie, maar een betrekkelijk korte periode.
We hebben dus niet zozeer te maken met een nieuw, als wel met een constant thema, dat telkens opnieuw aandacht behoeft en moet worden gedefinieerd. In het recente verleden is op meer plaatsen geconstateerd, dat de positie van het lUimtelijk beleid niet zonder problemen is. De wijze waarop de overheid invulling geeft aan haar publieke taakvervulling is danig in beweging. Zonder alle studies en beschouwingen terzake uitgebreid de revue te laten passeren, worden de voor deze voorstudie meest relevante zaken in hoofdstuk 3 beknopt
samengevat onder de noemer endogene ontwikkelingen. Zij vormen het vertrekpunt voor verkenning van toekomstige ontwikkelingen.
2.2. RUIMTELIJK BELEID RUIM GEDEFINIEERD
De aard en strekking van ruimtelijk be.leid is dus bij voortduring aan herdefiniering onderhevig - en daarmee de betrokkenheid van de overheid -terwijl tegelijkertijd sprake is van een aantal constanten. Definities van ruimtelijk beleid variëren navenant van intentioneel en ruim: het streven naar
de best mogelijke wederkerige afstemming van samenleving en ruimte tot
operationeel en beperkt: ruimtelijk beleid als de hantering van het
instrumentarium op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Een
preciese definiëring is niet eenvoudig. Desalniettemin is definiëring van belang om de blik te richten.
Voor deze voorstudie wordt als werkdefinitie tot ruimtelijk beleid gerekend al
het beleid met betrekking tot het gebruik, het beheer en de inrichting van de fysieke leefomgeving. Hoewel hiervoor in deze voorstudie het begrip ruimtelijk beleid zal worden gehanteerd, zou de tenn omgevingsbeleid de lading beter dekken.
Beleid (beter: beleidsvoering) wordt daarbij in navolging van Rosenthal e.a. (1977) begrepen als het geheel van handelingen en/of beslissingen van een
actor ten aanzien van een bepaald vraagstuk en/of een doelgroep, in dit geval dus het gebruik, het beheer en de inrichting van de fysieke leefomgeving en al degenen/groeperingen die daarbij een rol spelen. Deze handelingen e%f
beslissingen kunnen direct operationeel (operationele besluiten/handelingen) dan wel kaderstellend zijn. Plannen zijn kaderstellend. Planning (of beleidsvoorbereiding) en planvonning worden dan ook opgevat als specifieke vonnen van ruimtelijke beleidsvoering met een primair kaderstellende functie (zie Mastop, 1987).
Tot het ruimtelijk beleid worden dus die vonnen van overheidsoptreden gerekend waarbij daadwerkelijk ingegrepen wordt in het gebruik en de inrichting van de fysieke leefomgeving (operationele besluiten), dan wel waarbij kaders voor dat ingrijpen worden gecreëerd (planvormen). Het is hierbij niet van belang of het gaat om presterend dan wel regulerend optreden
(cf. Geelhoed, 1983), ofdit optreden eenzijdig dan wel meerzijdig van karakter is (met tegenprestaties dus; cf. Bussink, 1980), of aanhaakt bij de ruimte zelf dan wel menselijke activiteiten, en of dat beleid in de actuele verdeling van taken en bevoegdheden over overheidsorganen anders wordt gedefinieerd. Deze invulling is beduidend ruimer dan de traditionele, overigens ambivalente omschrijving, waarbij ruimtelijke beleidsvoering enerzijds geïdentificeerd wordt met beleidsvoering op grond van het WRO-instrumentarium en anderzijds slaat op de inhoud van ruimtelijke planvonnen - eveneens op de WRO gebaseerd - die tegelijkertijd in hun strekking diezelfde beleidsvoering op grond van de WRO ontstijgen. De hier gehanteerde omscluijving voorkomt die ambivalentie.
11
ordening en plarming op grond van ruimtelijke ordeningsmaatregelen (zie ook paragraaf 4.3.).
2.3. RUIMTELIJK ONDERZOEK
Ruimtelijk beleid wordt dus ruim opgevat. Het PRO adviseert over onderzoek
in relatie tot ruimtelijke beleidsvoering. Kortweg: ruimtelijk onderzoek.
Aangezien de aard en strekking van ruinltelijk beleid voor meerderlei uitleg vatbaar is, geldt dit ook voor de afbakening van ruimtelijk onderzoek. Het door het PRO wel gehanteerde onderscheid tussen ruimtelijk onderzoek en ruimtelijk relevant onderzoek, waarbij als discriminerende factor de betrokkenheid op primair ruimtelijk dan wel ander beleid is, helpt in dit verband niet zo veel. In dat geval inuners wordt de definitie afhankelijk gesteld van de min of meer toevallige, maar in ieder geval historisch bepaalde verkaveling van beleidsterreinen over overheidsorganen. Voor deze voorstudie
wordt een andere invalshoek gekozen.
Ruimtelijk onderzoek laat zich qua oriëntatie, parallel aan het in de planologie
bekende onderscheid substantieel-procedureel onderverdelen in twee
hoofdcategorieën:
*
onderzoek met betrekking tot maatschappelijke of fysiek-ruimtelijkevraagstukken, die consequenties hebben voor het gebruik, het beheer en de inrichting van de fysieke leefomgeving (bestaarlde ruimtelijke
structuur) en die mogelijkerwijs intervenierend optreden van de overheid
zouden kunnen dan wel moeten vergen; de vraag of dergelijk onderzoek geüUtieerd is vanuit bepaalde beleidsvragen, dan wel dat de resultaten
*
betrokken worden op specifieke beleidsvragen is dan secundair
onderzoek naar de wijze waarop de overheid daadwerkelijk
intervenierend optreedt, hoe dit optreden is georganiseerd en wat de gevolgen zijn.
Andere indelingen zijn mogelijk (zie bijv. Faludi, 1989) maar doen aan dit
wezenlijk onderscheid niet af. De indeling correspondeert met de 'checklist'
varl vragen, die in de voorstudie van Faludi is voorgesteld om te gebruiken als
een leidraad bij het formuleren van probleemstellingen voor
programmeringsstudies en b~j het beoordelen van diezelfde studies. Deze
'checklist', waarop verderop in deze voorstudie nog zal worden teruggekomen, onderscheidt de volgende drie soorten vragen:
a naar ontwikkelingen in vraag naar en productie, exploitatie en beheer van
vastgoed, de relaties daaltussen en de eigendomsverhoudingen daarvan naar overheidsmaatregelen, met dezelfde driedeling als onder a
b
c naar het beheer van het ruimtelijk publiek domein, de veranderende rol
van de overheid en de behoefte aan nieuwe concepten.
Vragen ad b en c vallen onder de tweede hoofdcategorie. Daarbij zij
opgemerkt, dat deze vragen zowel betrekking (kunnen) hebben op in de
werkelijkheid waarneembare verschijnselen en de bestaande ruimtelijke
structuur als op concepten die het (beleids-)handelen mede reguleren: zowel
Het onderzoek in beide eerste hoofdcategorieën kan nader worden gedifferentieerd naar soort. Ingangen hiertoe zijn onder meer: beschrijvend, theorievormend, verklarend, oplossingsgericht, methodisch-technisch of fundamenteel/initiërend, toegepast en evaluatief. Een dergelijke nadere specificatie wordt in paragraaf 4.4. gehanteerd om de toekomstige onderzoeksbehoefte nader te duiden. Thans volstaat de constatering, dat voor beide hoofdcategorieën van ruimtelijk onderzoek de oriëntatie op ruimtelijke beleidsvoering centraal staat. In deze voorstudie gaat het primair om onderzoek vallend onder de tweede hoofdcategorie en dus de vragen ad b en c uit de 'checklist van Faludi'.
2.4. MEGATRENDS: TREFWOORDEN
De vraag die zich thans voordoet is, welke veranderingen zich in de toekomst naar verwachting zullen voordoen in de wijze waarop het gebruik en de iruichting van de fysieke leefomgeving beleidsmatig wordt bemvloed c.q. gestuurd en welke kennisbehoeften zich daarbij zullen voordoen, voor zover thans al valt te voorzien.
Voor een nadere verkenning van toekomstige ontwikkelingen heeft het PRO in het Plan van Aanpak (1990) een kader gegeven. Bij het identificeren van de behoefte aan ruimtelijk onderzoek staat een drietal invalshoeken centraal:
emancipatie/individualisering, schaalvergroting/internationalisering en economisch-technologische ontwikkeling (technologiserillg). Het gaat hier om
algemeen maatschappelijke ontwikkelingen, die naar verwachting nog het huidige decennium min of meer ingrijpende veranderingen teweeg zullen brengen in de Nederlandse samenleving. Deze verwachting wordt uitgesproken, zonder dat thans al precies is aan te geven welke de bedoelde veranderingen zullen zijn, zonder ook dat de invalshoeken zelf precies omschreven kunnen worden. Het zijn megatrends, containerbegrippen; het zijn
algemene labels voor verschillende (op empirische wijze aangetoonde en op aannames gebaseerde) maatschappelijke ontwikkelingen of verschijnselen die onder één noemer zijn gebracht. Alle drie de megatrends zijn al veel langer te herkerulen: ze zijn structureel. Voor de laatse kan bovendien worden geargumenteerd, dat deze, althans in de huidige verschijningsvonn, ook sterk conjunctureel bepaald, zowel economisch als beleidsmatig (ook beleid kent zijn conjunctuurbewegingen).
In deze voorstudie nu gaat het om het verkennen van waarschijnlijke ontwikkelingen ten aanzien van elk van deze megatrends: niet om datgene wat
al bekend is, noch om volslagen speculaties.
Juist door hun mega-karakter is te verwachten, dat onder de onderscheiden trends zaken worden begrepen, die onderling met elkaar in tegenspraak kunnen zijn. Ook, dat er verbanden bestaan tussen de onder de onderscheiden trends begrepen observaties. Veel verder dan opsommingen van wat er zoal onder wordt verstaan is niet te komen. Tot deze conclusie komt ook Biemold (1991), die in opdracht van het PRO gemventariseerd heeft wat in een aantal recente beleidsstukken onder de drie megatrends wordt begrepen. De volgende trefwoorden zijn daaraan ontleend:
*
*
*
l3
emancipatie/individualisering: verzelfstandiging individuen, toenemende keuzevrijheid levensvormen, toenemende differentiatie van levensstijlen, consllmptiegedrag (en dus produktdifferentiatie), vrije-tijd-besteding en woonvonnen, toenemende mobiliteit, flexibilisering tijd-ruimte-gedrag, verandering bevolkings- annex hllisholldenssamenstelling, intensivering van ruimte gebruik en toenalne van eigen veralltwoordelijkheid.
Speciaal voor emancipatie zijn de trefwoorden: gelijkwaardigheid, kwalitatief en veilig woomnilieu, regionalisering woonruimteverdeling en differentiatie huishoudenstypen
schaalvergroting/internationalisering: een toenemende internationale vervlechting van productie, dienstverlening en informatie, Europa 1992 met veranderingen relatieve lokatie, mondiale, Europese en nationale herstructurering Vall productiestructuren, een toenemende concurrentie, milieuvervuiling, mobiliteit en belang V all goede en geïntegreerde infrastructuur, noodzaak tot srunenwerking, efficiency-verhoging en specialisatie en schaaldifferentiatie: -vergroting en -verkleining
technologisering: toenemende mobiliteit, verkorting reistijd, afnalne betekenis factor afstand, toenemend belang communicatienetwerken en bereikbaarheid, verstrengeling/integratie economische functies, noodzaak specialisatie, van efficiencyverhoging en van schaalvergroting en internationalisering, flexibilisering van tijd-ruimte, toenemende produktdifferentiatie en ook toenemende mogelijkheden van dUUrZallle ontwikkeling.
Afgezien van het feit, dat er geen waterdichte scheidingen zijn tussen de onderscheiden megatrends en dat observaties/beweringen tegengesteld kunnen zijn, ligt de economisch-technologische ontwikkeling tot op zekere hoogte ten grondslag aan de ontwikkelingsgang van de andere twee megatrends. Deze relatie is wellicht nog het sterkst met schaalvergroting/internationalisering, maar ook met emancipatie/individualisering niet te veronachtzamen. Dat maakt eenduidige toedichting van ontwikkelingen van belang voor het themaveld van deze voorstudie problematisch.
Een additioneel probleem is het volgende.
Bij de afbakening van het soort vragen waar deze voorstudie zich op richt is gesteld, dat het gaat om onderzoek en studie naar de wijze waarop de overheid daadwerkelijk intervenierend optreedt ten aanzien van het gebruik, het beheer en de inrichting van de fysieke leefomgeving, hoe dit optreden is georgallÎseerd en wat de gevolgen daarvan zijn.
Bij de hiervoor met trefwoorden gekenschetste megatrends gaat het nog voornalnelijk om zaken, die, voor zover daaruit onderwerpen voor onderzoek naar boven komen, vallen onder de eerste in paragraaf 2.3. onderscheiden categorie onderzoek; onderzoek met betrekking tot maatschappelijke of fysiek-ruimtelijke vraagstukken, die consequenties (kmmen) hebben voor het gebmik en de inrichting van de fysieke leefomgeving en die mogelijkerwijs interveniërend optreden van de overheid zouden kunnen dan wel moeten vergen. Deze voorstudie richt zich niet op dit soort onderzoek.
2.5. PLAATS VAN DE VOORSTUDIE: EERSTE EN TWEEDE VERTAALSLAG
Deze voorstudie maakt deel uit van een serie van vijf. Behalve voor het themaveld ruimtelijk beleid en bestuur. zijn ter voorbereiding van de
Meerjarenvisie Ruimtelijk Onderzoek 1991-1996 voorstudies uitgevoerd voor de themavelden tijd-ruimtelijke dynamiek, mobiliteit en infrastructuur, stedelijke vernieuwing en ruimte en milieu. Het PRO rekent het tot zijn taak op basis van o.a. deze voorstudies aanbevelingen voor onderzoek aan te geven en deze te integreren in de Meerjarenvisie.
Hoewel voorzien is in tussentijdse uitwisseling van inzichten volgt elk van de voorstudies toch grotendeels een eigen spoor, zij het met een gemeenschappelijk regiem, aangereikt door het PRO in het Plan van Aanpak (1990). Dit regiem bestaat uit de drie getypeerde invalshoeken/megatrends; het feit, dat in alle voorstudies gekeken wordt naar zowel maatschappelijke, beleidsmatige als wetenschappelijke aspecten en naar het lopend en recent afgesloten onderzoek op het themaveld; en het feit, dat voor zover mogelijk de
'checklist van Faludi' (1989) (mede) als ingang zal worden gehanteerd.
De vraag of en in hoeverre de drie megatrends consequenties zullen hebben voor het reilen en zeilen van het ruimtelijk beleidsveld, inclusief de rol van de overheid zal in deze voorstudie langs twee lijnen beantwoord worden.
In eerste instantie wordt nagegaan of de megatrends naar verwachting dermate structureel zijn, dat ongeacht de specifieke inhoudelijke problematiek, die in de (nabije) toekomst op de ruimtelijke beleidsagenda zal prijken, sprake zal zijn van noodzakelijke bestuurlijke veranderingen. Dit kunnen we de eerste vertaalslag noemen. De veronderstelling daarbij is dus, dat de megatrends los
van de vraag of deze aanleiding geven tot nieuwe of anders te formuleren ruimtelijke beleidsvragen, directe implicaties hebben voor het functioneren en
de organisatie van het ruimtelijk beleidsveld. Hierop wordt in aansluiting op de al eerder genoemde endogene ontwikkelingen ingegaan in paragraaf 3.3.
In tweede instantie kunnen de andere voorstudies resulteren in bestuurlijke aandachtspunten, die in de eerste, directe vertaalslag niet zijn voorzien. Dit kunnen we de tweede vertaalslag noemen. Deze aandachtspunten zullen
worden behandeld in par. 3.4. en voor zover aanvullend op de eerste vertaalslag integraal onderdeel uitmaken van de behandeling van de speerpunten en onderwelpen voor onderzoek in hoofdstuk 4.
3. Kader
3.1. HERSCHIKKINGEN OP EN OM HET PUBLIEK DOMEIN
Ruimtelijke beleidsvoering, zoals elke vorm van beleid, impliceert de maatschappelijke erkenning van het bestaan van een publiek domein (Faludi, 1987, 1989): " ... het geheeL der zaken door de Staat beheerd .... om publiekelijk te functioneren" (van der Woud, 1987:511 in Faludi, 1989:17) of
".... publieke aangeLegenheden .... zaken die het individueLe en engere groepsbeLang overstijgen, en die van overwegend beLang zijn voor de
samenLeving in haar geheel afdeLen ervan" (Kreukels, Simonis, 1987/88:10).
Wat in een gegeven tijdspanne tot het publiek domein kan worden gerekend, is het resultaat van activiteiten/initiatieven van
1 de overheid of beter de overheden, die iets tot een publiek belang definiëren en trachten de publieke sector c.q. de burger hieraan te binden 2 de particuliere sector c.q. de burgers die iets tot publiek belang definieren
en trachten de (een of andere) overheid zover te krijgen dit te adopteren 3 beide samen in een verstrengelde relatie van overheids- en particuliere
organisaties en instellingen (Kreukels/Simonis, 1987/88:13).
Daarbij is sprake van pendelbewegingen. In het algemeen kunnen we stellen dat de pendel de afgelopen eeuw is gegaan van 2 (zie voor het ruimtelijk beleidsveld o.m. Van der Valk, 1989) naar 1, waarbij het publiek domein steeds verder is uitgebreid en het overheidsoptreden gekleurd is door de haar kenmerkende interventiemodellen. Het laatste decennium zien we een aantal pogingen de pendel richting 3 te bewegen en zelfs weer richting 2. Indien en voor zover dit gelukt houdt dit tevens in dat de aard van de interventie verandert: andere interventiemodellen.
Het behoeft geen betoog dat dit proces van gedurige (her)definitie van het publiek domein, mede gedragen wordt door staats- en politieke opvattingen, gevoed wordt door politieke theorieën en gepaard gaat met politieke strijd. Waar Faludi (1989) ruimtelijke beheerseenheden neemt als pasmunt voor ruimtelijke beleidsvoering, nemen Kreukels en Simonis (1987/88: 13) het begrip publiek domein als nieuwe pasmunt in een poging te ontsnappen aan het dichotoom denken over overheid en maatschappij en de afgesleten realiteit van de verzorgingsstaat. Hun centrale these is, dat het publiek domein niet per sé of niet per definitie het uitsluitende of zelfs overwegende ressort van de overheid is. Vanuit principiele gronden achten zij het noodzakelijk, dat aangelegenheden
van algemeen belang meer vanuit het particulier initiatief worden opgevat. Zij kiezen voor een feitelijke en normatief waardevol geachte differentiatie in de behartiging van zaken van algemeen belang door resp. de overheid, samenwerkingsverbanden van overheid en particuliere sector en door de particuliere sector zelf. De overheid verliest in deze visie haar monopoliepositie, evenwel niet haar eigen verantwoordelijkheden en
verplichtingen, zoals die in het politieke bestel aan haar worden opgedragen en in de bestuurstraditie verankerd zijn. Haar aandeel is evenwel steeds onderhevig aan herdefiniëring in relatie tot wat de particuliere sector voor haar rekening neemt.
Voor deze voorstudie wordt het begrip ruimtelijk publiek domein gehanteerd als vertrekpunt voor de verkenning van de veranderende positie van het ruimtelijk beleidsveld en de rol van de overheid daarbij. Onder ruimtelijk publiek domein wordt dan verstaan de inrichting, het gebruik en het beheer van de fysieke leefomgeving ten behoeve van de samenleving in zijn geheel of grote delen daarvan en voor zover dit het individuele en engere groepsbelang overstijgt. Deze omschrijving is enerzijds ruimer dan die, welke wij aantreffen in de juridische leerstukontwikkeling ten aanzien van het publiek domein en anderzijds meer toegespitst dan die van Kreukels en Simonis.
De onderliggende veronderstelling hier is, dat niet zozeer de omvang van het ruimtelijk publiek domein ter discussie lijkt te staan alswel de bediening
daarvan: zowel door wie als hoe. Er is sprake van nieuwe arrangementen tussen op het publiek domein opererende partners alsmede het aantreden van nieuwe partners. Er vindt een herschikking van taken en verantwoordelijkheden plaats: tussen overheid en particuliere sector, tussen overheden onderling, binnen overheden. Ook en noodzakelijkerwijs gaat het om herschikking van imerventiemodellen. Op het terrein van het ruimtelijk beleid zijn vooralsnog weinig of geen voorbeelden voorhanden, waarbij daadwerkelijk sprake is van afstoten van onderdelen uit het publiek domein: onderwerpen dus waarvan het supra-individuele of supra-groepsbelang niet langer als zodanig wordt erkend. In tegendeel zelfs. Met de groei van het milieubeleidsveld, waarvan onderdelen vallen onder de hier gehanteerde definitie van ruimtelijk beleid, is sprake van een groei van het publiek domein.
3.2. ENDOGENE ONTWIKKELINGEN
De bedoelde herschikkingen vinden hun basis deels in endogene ontwikkelingen, deels zijn ze terug te voeren op en zullen ze naar verwachting versterkt doorzetten onder invloed van twee van de drie megatrends: emancipatie/individualisering en schaalvergroting/intemationalisering. De derde megatrend economisch-technologische ontwikkeling (technologisering)
lijkt meer conjunctureel bepaald.
Onder endogene onfl1Jikkelingen wordt hier verstaan, ontwikkelingen die zich al enige tijd met betrekking tot het ruimtelijk beleidsveld aftekenen, zonder dat ze voor het doel van deze voorstudie nu direct met de megatrends in verband behoeven te worden gebracht. Ze hangen samen met veranderende opvattingen over de rol van de overheid in het algemeen en specifiek met haar wijze van intervenieren in het ruimtelijk publiek domein en betekenen in feite een breuk in de gestage (' opgedrongen' en zelf geëntameerde) groei van overheidstaken vanaf het begin van deze eeuw. De volgende ontwikkelingen zijn voor deze voorstudie van belang.
17
De formeel wettelijke pOSltle van de ruimtelijke beleidsvoering is in hoofdlijnen al enige deceJmia dezelfde. Van meet af aan heeft de ruimtelijke beleidsvoering een onderscheid gekend in enerzijds ordenende overheidsactiviteiten en anderzijds prestere1lde overheidsactiviteiten. De eerste vallen onder het fonnele regiem van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (en haar voorgangers). De andere vallen onder andere wettelijke regimes of zijn niet in specifieke wetten gefundeerd. Ruimtelijke beleidsvoering werd en wordt veelal met het ordenende karakter vereenzelvigd (ruimtelijke ordening). Waar dit zeker in de eerste helft van deze eeuw correspondeert met de rolopvattingen van de overheid terzake, is dat sinds de 60-er jaren niet langer zonder meer vanzelfsprekend en overstijgt de ruimtelijke beleidsvoering, zeker in haar strategisch planvonnende activiteiten, vonn krijgend onder meer in structuur-en streekplaJmstructuur-en structuur-en in nationale nota's, schetsstructuur-en structuur-en schema's, het zuiver ordenende karakter. De recente wijziging van de WRO heeft deze situatie niet wezenlijk veranderd. Ook de verruiming van de mogelijkheden van het bestemmingsplan -meer aandacht voor programmatische aspecten appellerend aan 'presterend' overheidsoptreden - blijft gebaseerd op het primair ordenende karakter. De bediening van het ruimtelijk publiek domein blijft structureel over meer wettelijke regimes verdeeld. De daaonee gepaard gaande verkokering, omslachtige procedures en tijdverliezen zijn vooralsnog grotendeels onoplosbaar gebleken.
De vele pogingen tot het leggen van de verbinding tussen de beide uitingen van beleid zijn kenmerkend voor het ruimtelijk beleidsveld: de coördinatieproblematiek is immers in de orgaJlisatie zelf ingebakken. Vooral de zeventiger jaren werden gekelllnerkt door een inzet dienaangaande over de volle breedte. Bekende voorstellen als en discussies rond het sector-facet-schema, de tweesporigheid in het verlengde daarvan, de trits bestemming-inrichting- beheer, de operationele gebiedsaanwijzing, de integrerende functie van het streekplan, de 'uitvoeringsgerichtheid' of '-geschiktheid' van ruimtelijke planfiguren, onderdelen van voorstellen tot herstructurering van de rijksdienst en de bindende projectbestenuning moeten in dit licht worden bezien. Van Gunsteren's kenschets van plan1lers als empire bui/ders is hierop zonder meer van toepassing. Ze vormen nog steeds een belangrijk conceptueel kader voor de discussies over de coördinatieproblematiek. En hoewel mede bedoeld om verkokering en omslachtige, tijdrovende procedures te doorbreken, hebben ze evenwel (nog) niet geleid tot grootscheepse modificatie van het fonnele stelsel. Het geloof in de noodzaak en effectiviteit van dergelijke modificaties is bovendien drastisch afgenomen, zonder evenwel dat de problematiek van verkokering, coördinatie en lange en ingewikkelde procedures zelf van de bestuurlijke agenda is verdwenen.
Een belangrijke - en in belang toenemende - hiennee samenhangende factor is het feit, dat de taakverdeling tussen de foone1e 'ordenende' ruimtelijke ordening en meer 'presterende' verantwoordelijkheden van de overheid ook impliceert dat de ruimtelijke ordening niet over eigen financiele middelen beschikt ter ondersteuning VaJl het beleid. Ruimtelijke orde1ling kost geen geld
is een veel gehoorde uitspraak: het gaat om onderlinge schikking en
afstemming van zaken die toch al zouden moeten plaatsvinden. Deze discussie
- kost ruimtelijke ordening nu geld of niet'! -en direct daannee samenhangend
-dient de ruimtelijke ordening over eigen financiële middelen te beschikken of niet? - is nog niet beslecht. Beide opvattingen staan naast elkaar.
Nauw gelieerd aan de coördinatieproblematiek is afstemming van concrete interventies, specifiek vergunningen op grond van ordenende bevoegdheden. Waar plan-coördinatie op voorhand samenhang in het beleid beoogt te bereiken, biedt diezelfde plan-coördinatie nog geen garantie, dat de concrete interventies van de overheid/de overheden op het ruimtelijk publiek domein ook op elkaar afgestemd zijn. Voor elke vergunning moet immers een eigen afweging, binnen het daartoe strekkende (wettelijke) beleidskader worden verricht. Bekend zijn de voorbeelden van slechte afstemming van bijvoorbeeld ruimtelijke ordenings- en ontgrondingsvergunningen (Tonnaer, 1983). Meer algemeen is de onderlinge afstemming van milieuvergunningen enerzijds en ruimtelijke ordeningsvergunningen anderzijds verre van goed geregeld. In de praktijk betekent dit dat de afstemmingslast bij de vergunning-aanvrager wordt gelegd. Dan kan sprake zijn van niet alleen in de tijd, maar ook van inhoudelijk afwijkende vergunningen. Binnen het brede terrein van het milieubeleid wordt gewerkt naar een integrale milieuvergUlU1ing. De afstenullingslast komt bij de vergunning- afgevende overheid te liggen. In principe was de OGA - zij het gericht op planfiguren - ook gericht op een dergelijke coördinatie van concrete interventies. Tegen de achtergrond van een brede opvatting van het ruimtelijk beleidsveld behoeft deze vergunningencoördinatie een nadere aandacht.
Behalve het structurele aspect van meer wettelijke regimes naast elkaar is een ander structureel kenmerk van het ruimtelijk beleidsveld, het planmatig karakter van de beleidsvoering. Deze ruimtelijk planning is van oorsprong gebaseerd op een tanlelijk eenduidig denkschema van ruimtelijk ontwerp en juridische normstelling, gevoed door stedebouwkundige en juridische disciplines. Juist deze ruimtelijke planning, en dan vooral op het boven-bestemmingsplan-niveau, maakt onder invloed van belangrijke wetenschappelijke inlpulsen vanaf ongeveer 1970 een periode van expansie en differentiatie door. Deze wordt geïnitieerd door een omslag van blauwdruk-naar proces- en systeenunethodiek, geflankeerd door een omslag van toelatings- naar uitvoèringsplanologie (Kreukels, 1980). De omslag van het denken van toelatings- naar uitvoeringsplanologie is, evenals de genoemde pogingen ter verbetering van de coördinatie, een poging een verbinding te leggen tussen ordenende en presterende overheidsinterventies. De proces- en systeemmethodiek, die in de 50-er en 60-er jaren de plalmingliteratuur kleurt, geeft hieraan stevige impulsen. Vanaf de 70-er jaren komt in toenemende mate aandacht voor de 'uitvoeringsproblematiek' daarbij. Deze literatuur haakt meer
aan bij presterend dan ordenend overheidsbeleid en mét het accent op
planmatige beleidsvoering, maakte dit met name de ruimtelijke plannen tot hybride instrumenten. In wetenschappelijk opzicht is het ruimtelijk beleidsveld derhalve niet (langer) eenduidig, en afuankelijk van de positie die
19
wordt ingenomen, staat de effectiviteit van met name de ruimtelijke plannen in toenemende mate ter discussie. Den Hoed c.s. (1983) hebben laten zien hoe dergelijke veranderingen verband houden met algemene opvattingen van de overheid aangaande de mogelijkheden en wenselijkheden van op planmatige leest geschoeid overheidsbeleid, overigens met de ruimtelijke ordening als trendsetter. De wijziging van de WRO, zelf in hoge mate een product van de 70-er jaren, gaat aan deze ontwikkeling voorbij.
In de praktijk is thans noodgedwongen sprake van een selectiever benadering binnen de marges van het stelsel zelf: het oplopen tegen de grenzen van planmatig overheidsbeleid is ook en vooral bij het ruimtelijk beleid zeer hard aangekomen. Tegelijkertijd signaleren we de opkomst van beleidsplanning bij andere beleidsterreinen die de bandbreedte van de ruimtelijke planning beperken: de plankoek moet worden verdeeld. Zo is met name ten aanzien van de overkoepelende milieu beleidsplanning sprake van een moeizame wederzijdse positionering, niet in het minst omdat het werkterrein en de doeleinden van beide beleidsvelden nauw aan elkaar raken. De traditionele ruimtelijke ordening verkeert hier in een zwakke positie in tennen van politieke en maatschappelijke prioriteit.
Hetzelfde geldt ten aanzien van de landinrichting. Belangrijke (her)inrichtingsvragen voor het landelijk gebied verlopen langs dit kanaal, dat bovendien met de Landinrichtingswet een verbrede doelstelling heeft gekregen. Waar in tennen van fonneel-wettelijke verhoudingen de relatie ruinltelijke ordening-Iandinrichtingsactiviteiten er een van doeleindenbepaling-uitvoering is, blijkt in de praktijk de landinrichting een eigen doelstellend karakter en dynamiek te hebben (Driessen, 1990). Voor de periode dat het landinrichtingsregiem voor een bepaald gebied van toepassing is, staat de fonnele ruimtelijke ordening in hoge mate buiten spel c.q. fungeert als (legitimerende) bijwagen.
Nog slechts zeer beperkt worden de consequenties hieruit getrokken. Het Interprovinciaal Overleg (IPO), gedeeltelijk terugkomend op de streekplan-euforie uit de jaren 70, zag bij het ingaan van de 80-er jaren voor de provinciale ruimtelijke ordening in de toekomst een terugtrekken op de 'core business' gloren: ordenend beleid (Zonder tot bandeloosheid te vervallen, 1981; zie ook Mastop, 1987). De recente 'zelfstudie' van het ruimtelijk beleidsveld (de Heroverwegingsoperatie ) heeft wat dit betreft ook weinig nieuws opgeleverd, anders dan enige marginale aanpassingen en experimenten en de bevestiging van reeds ingezette veranderingen.
De zwakke c.q. de verzwakte positie van de fonnele ruimtelijke ordening blijkt ook uit de discussies over bestuurlijke (re)organisatie. Gezien de territoriale grondslag van ruimtelijk beleid is vanouds sprake van een nauwe relatie met de (territoriale) bestuurlijke organisatie. Hiervoor geldt hetzelfde als voor andere pogingen tot drastische (fonnele) koerswijzigingen. De vele voorstellen dienaangaande, die in de afgelopen decelmia voorpaginanieuws waren en steevast (mede) gevoed werden door overwegingen met betrekking tot de 'juiste' competentietoedeling van taken en verantwoordelijkheden aan overheidsniveaus corresponderend met de op dat niveau spelende
vraagstukken van ruimtelijke beleidsvoering (vergelijk hierbij ook de schaal-vergrotings-problematiek), zijn successievelijk gesneuveld. Zelfs bij de laatste vaststelling van samenwerkingsgebieden op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) moest worden geconstateerd, dat overwegingen van functionele ruimtelijke samenhang onvoldoende argument waren voor (aangepaste) indelingen. Dit zegt iets over de kracht van het ruimtelijk beleid, maar meer nog over de resistentie van bestaande bestuurlijke verhoudingen en geeft aanleiding tot een behoorlijke dosis scepsis over de uiteindelijke effecten van de thans weer hoog opgelaaide discussie ter zake. Afgezien van deze bestuurlijke (re)organisatieproblematiek, lijkt voor wat betreft de rolverdeling tussen de overheidsniveaus, de slinger thans weer meer terug bij de gemeentelijke overheden dan in de hoogtijdagen van de zeventiger jaren. Kenmerkte die periode zich door een hechte samenwerking van het tandem rijk-provincie, het laatste decem1Îum is veeleer sprake van een tandem provincies-gemeenten en van rijk-geselecteerde (grotere) gemeenten.
Tegen de achtergrond van de decentralisatie-operatie - op zichzelf een reactie op 'falende' bestuurlijke (re)organisatie - is ook dit een reactie op de 70-er jaren gedachten over de stuurbaarheid van maatschappelijke ontwikkelingen
door strategische plruUlen. Opvallend evenwel is, dat waar in materieel opzicht
een belangrijk deel van taken en verantwoordelijkheden aan lagere
bestuursniveau's wordt toegedicht, in veel gevallen de passende
competentietoedeling (middelen inclusief financiën) op zijn best naijlt. Veeleer
is sprake van het afstoten van verantwoordelijkheden van de hogere
bestuursniveau' s omdat de behartiging daarvan volgens gangbare opvattingen
inefficient en ineffectief is gebleken. Hier is sprake van een zekere anlbivalentie. Waar dit enerzijds recht doet (kan doen) aan de eigenstandige verrultwoordelijkheden VaJl die lagere bestuursniveau's, lijkt dit tegelijkertijd die bestuursniveau's te reduceren tot 'uitvoeringsorganen', juist omdat in veel gevallen de algemene doeleinden nog wel centraal worden vastgesteld: een positie, die zeker voor het ruimtelijk beleidsveld, niet correspondeert met de
bestaande verhoudingen. Een voorbeeld van een dergelijke ambivalente
ontwikkeling is het leggen van de primaire verantwoordelijkheid voor
aandachtsvelden van het DALO (= dagelijkse leefomgeving) beleid uit de
Vierde Nota bij provillcies en gemeenten. Hoewel op onderdelen ondersteund door (financieel) rijksbeleid (zoals de voorbeeldplan-projecten) is voorts geen sprake van navenante toedeling van extra bevoegdheden en mogelijkheden om
sturend op te treden. Men moet het grotendeels doen met bestaande
instrumenten, waarvan in het (recente) verleden is gebleken, dat deze maar beperkte armslag bieden. Een rulder voorbeeld is de gedachte van 'regio's op eigen kracht' uit diezelfde nota. Hierop is zelfs met nog meer argumenten het
afschuif-model van toepassing. De onderwerpen verdwijnen niet van de agenda
van het ruimtelijk publiek domein, de (nationale) overheid gaat er anders mee
om c.q. andere overheden krijgen de primaire verantwoordelijkheid.
Maar niet alleen tussen, ook bimlen overheidsniveaus is sprake van een
verschuiving VaJl taken en verantwoordelijkheden. Er komen ruimere
21
als de Wet op de Ruimtelijke Ordening op zichzelf al een voorbeeld is van terugtred van de wetgever, lijkt thans deze tendens zich door te zetten: terugtred van de plan-wetgever. De in het publieke debat en met democratische controle vooraf gepresenteerde ruimtelijke plannen worden globaler (bijv. streek- en bestemmingsplannen); er vindt een verschuiving plaats naar de concrete interventie 'op maat' . Waar dit niet correspondeert met de basisprincipes van het Nederlandse rechtssysteem (Faludi, 1987, Mastop, 1987, Bussink, 1980) sluit datzelfde rechtssysteem daar in de praktijk op aan. Een concreet voorbeeld: de rechtsbescherming bij de vrijstellingen-route (De Baas, Van Geest, 1990, Mastop, 1991) op grond van de WRO is thans vrijwel even goed geregeld (sonunigen beweren zelfs beter: AROB) dan bij formele planvaststellingen.
En tenslotte vinden belangrijke verschuivingen in de bediening van het ruimtelijk publiek domein niet alleen binnen de overheid (als totaal) plaats, maar verhoudingsgewijs zeer recent ook tussen de overheden en niet-overheidspartijen. Deze laatste worden door diezelfde overheid in toenemende mate op hun publieke verantwoordelijkheden aangesproken (de pendel gaat - verwijzend naar paragraaf 3.1. - richting 1 en 3), terwijl in toenemende mate ook particuliere organisaties (weer) een eigen verantwoordelijkheid opeisen en invullen voor bepaalde onderdelen van het ruimtelijk publiek domein. Voorbeelden voor de eerste ontwikkeling zijn de tendenzen tot privatisering van voorheen overheidstaken in het algemeen en de grote vlucht van vormen van publiek-private samenwerking, meer specifiek op het ruimtelijk publiek domein. Voorbeelden voor de tweede ontwikkeling zijn de voorstellen voor en bereidheid van particuliere investeerders tot het zorgdragen voor de inrichting en (tijdelijke) exploitatie van belangrijke publieke voorzieningen (Markermeer, infrastructuur, binnenstedelijke vemieuwingsprojecten). Waar deze laatste verschuivingen de traditionele 'ordenende' taken van de overheid onverlet laten - het gaat immers voornamelijk om 'presterende' taken - zou indien sprake blijkt van een structurele ontwikkeling, het relatieve belang van ordenende taken van de overheid wel eens kunnen toenemen.
Om af te sluiten.
De positie van de ruimtelijke ordening staat na de hoogtijdagen van de 70-er jaren danig onder druk, mede onder invloed van algemeen veranderende opvattingen over de rol van de overheid. De herschikkingen die zich op het ruimtelijk publiek domein aftekenen, betreffen het instrumentarium (zowel op grond van de WRO als - in toenemende mate - andere wettelijke regimes); de rolverdelingen tussen en binnen de overheid en tussen overheid en particuliere sector; de planmatige grondslag van het beleid. In het algemeen is sprake van het zoeken naar oplossingen 'op maat' in plaats van pogingen te komen tot unifoffile oplossingen. Dit geldt een breed terrein: de relaties tussen de overheden en tussen overheid en particuliere sector; de gehanteerde methodieken en wettelijke regelingen; de vorm en inhoud van planfiguren. De vooralsnog laatste poging om te komen tot een unifonne oplossing betrof het
terrein van de bestuurlijke (re)organisatie: de WGR. Vanuit ruimtelijke optiek is deze grotendeels als mislukt te beschouwen. In toenemende mate is sprake van gemengde arrangementen: bij het zoeken naar bindingen en arrangementen in de complexe en diffuse nationale samenlevingen blijkt het uitgaande van het beginsel van het publiek domein mogelijk de benodigde integratie en bundeling te spreiden over overheid en samenleving (Kreukels, Simonis 1987: 19).
3.3. MEGATRENDS
Verwacht wordt, dat de met trefwoorden al gekenschetste megatrends (zie paragraaf 2.4.) belangrijke implicaties zullen hebben voor het fWlctioneren van en de arrangementen op het ruimtelijk publiek domein. Al aangegeven is, dat het alle drie reeds langer doorgaande structurele ontwikkelingen zijn, waarbij de technologisering een meer conjunctureel bepaald verloop kent maar ook doorwerkt in beide andere megatrends: in de zin van versnelling of vertraging van ontwikkelingen. Van alle drie is ook gesteld, dat het labels, containerbegrippen zijn, die voor hun deel hun invloed op het ruimtelijk beleidsveld zullen doen gelden, doordat onder invloed ervan nieuwe en andere of bestaande onderwerpen anders op de beleidsagenda zullen kwmen gaan prijken. Via deze lijn kunnen ze leiden tot herschikkingen op het ruimtelijk publiek domein. In deze paragraaf gaat het erom na te gaan of en in hoeverre er ook directe implicaties zijn voor de bestuurlijke aspecten van dat ruimtelijk publiek domein: het gaat om hoofdlijnen (grootste gemene delers) mede ontleend aan bestaande beleidsstukken, inventarisaties en literatuur.
Emancipatie/individualisering zijn in het Plan van Aanpak van het PRO aan elkaar gekoppeld. (Sociale) emancipatie wordt begrepen als een ontwikkeling waarbij mensen zich losmaken van gevestigde structuren en nieuwe min of meer geïnstitutionaliseerde bindingen aangaan. De institutionele verbanden, waaraan mensen, bedrijven en instituties van oudsher hun positie ontlenen, maken in deze omschrijving (Plan van Aanpak, 1990) plaats voor zelf gekozen kaders waarbij afstand geen of slechts een ondergeschikte rol speelt, leidend tot een (meer) beweeglijke en diffuse samenleving. De hieruit voortvloeiende
individualisering - een grotere keuzevrijheid van mensen - zal leiden tot een· toenatne van verscheidenheid van specifieke doelgroepen en subculturen.
In algemene zin kan emancipatie/individualisering dus omschreven worden als het losser worden van (bestaatlde) institutionele verbanden. Afzonderlijke individuen (elementen) van die verbanden worden zelfstandiger. Beide zaken zijn in eerste instantie sociaal-culturele verschijnselen. In het nonnale spraakgebruik wordt ook primair aan intennenselijke relaties gedacht. Doordat de omschrijving ruim is, is emancipatie/individualisering evenwel ook te betrekken op bestuurlijke en economische verhoudingen. Het PRO noemt zelf de profilering van eigen regionale en lokale identiteiten, het verschijnsel van deelraden en het footloose worden van bedrijven. De Raad voor het Binnenlands Bestuur heeft de verzelfstandiging van gemeenten ook opgevat als vonn van bestuurlijke emancipatie/individualisering. Een andere vonn van
23
'bestuurlijke emancipatie' treffen we voorts aan in het volkshuisvestingsbeleid: de financiele verzelfstandiging van woningbouwcolporaties en decentralisatie naar gemeenten. Tenslotte kan uit de analyse van recente beleidsstukken op dit punt gewezen worden op een wenselijk geachte bestuurlijke implicatie van (voomamelijk vrouwen-) emancipatie: de regionalisering van de woonruimteverdeling (Biemold, 1991).
Er is geen aanleiding te veronderstellen dat de doorgaande lijn van
emancipatie/individualisering plotseling zou ombuigen. Eerder is versterkte en
versnelde voortgang te verwachten, zowel voor het meer algemene sociaal-culturele verschijnsel als zodanig, als voor wat genoemd is de 'bestuurlijke emancipatie'. De trefwoorden om de implicaties van deze megatrend mee samen te vatten zijn: differentiatie, pluriformiteit, arrangementen 'op maat', lossere, meer functioneel gerichte samenwerkingsvormen.
In algemene zin zal de nog voortgaande en zich intensiverende
emancipatie/individualisering naar velwachting de volgende deels tegenstrijdige - bestuurlijke implicaties hebben c.q. de zich al aftekenende herschikkingen op het ruimtelijk publiek domein versterken:
*
door de proliferatie van doelgroepen en subculturen, zal de gedachte als zou de overheid dé actor op het ruimtelijk publiek domein zijn aan belang inboeten. De overheid zal door verschillende doelgroepen steeds minder als hoeder van het algemeen publiek belang worden gezien en*
*
*
geaccepteerd
omgekeerd zal het voor de overheid zelf steeds moeil ijker worden bepaalde doelgroepen eenduidig te definiëren. De individualisering zal ertoe leiden dat mensen in verschillende hoedanigheden deel uitmaken van verschillende doelgroepen en eigen specifiek doelgroep-gebonden belangen articuleren
deze articulatie van belangen zal op onderdelen leiden tot extra claims op overheidszorg. De claims dat de overheid moet zorgdragen voor een veilige, vrouwvriendelijke woonomgeving is daarvan een voorbeeld. Voor een deel ook kan deze articulatie van specifieke belangen leiden tot pleidooien voor een feitelijke zelfverzorging al dan niet met financiële steun van de overheid: in de stadsvernieuwing zijn hiennee goede resultaten bereikt; publiek-private samenwerking gericht op specifieke belangenbehartiging zal als verschijnsel (weer c.q. nog verder) toenemen, overigens in hoofdzaak ten aanzien van 'inrichtingsaspecten '
belangenarticulatie - zeker indien versterkt door de andere megatrends zoals thans de economisch-technologische ontwikkeling -is te allen tijde partieel; de overheid zal in versterkte mate zorg moeten dragen voor de zogenoemde 'zwakkere belangen', 'onderliggende groepen' en meer algemeen zorgvuldige rechtsbeschenningsmogelijkheden.
De bestuurlijke emancipatie zal naar verwachting doorzetten:
*
de reeds ingezette eigen profilering van provincies en gemeenten zal doorzetten; de al reeds bestaande materiële verschillen tussen overheden zullen worden versterkt en in toenemende mate ook worden erkend*
*
*
in tennen van interbestuurlijke relaties zullen de aard van de contacten tussen de overheden op deze feitelijke ongelijkheid moeten worden afgestemd; generieke regelingen zullen steeds minder toepasbaar zijn; interbestuurlijke relaties, zowel horizontaal als verticaal, zullen een meer toegesneden en soms zelfs tijdelijk karakter krijgen; sprekende voorbeelden zijn thans het grote-steden-overleg, het Randstad-overleg en het knooppunten-overleg; dit zal leiden tot meer beleidsruimte voor lagere overheden; in meer algemene zin wordt dit erkend in het toenemende belang van functionele samenwerking
naast bovenstaande op territoriale decentralisatie gebaseerde zaken zijn er signalen die doen veronderstellen dat ook de functionele decentralisatie in de toekomst belangrijke veranderingen (zal moeten) ondergaan (Ten Berge/Stroink, 1990); de fonnele ruimtelijke ordening is georganiseerd op het model van territoriale decentralisatie; binnen de hier gehanteerde brede opvatting van ruimtelijk beleid komt echter ook
functionele decentralisatie voor: waterschappen, bepaalde
gedeconcentreerde rijksdiensten; waar ook van functionele
decentralisatie wordt verwacht dat " .... de toekomst ... .is aan rrop maat gesneden organen en lichamen" die flexibel kunnen worden omgebouwd als daaraan behoefte bestaat" (ibid:285.) opent deze vonn wellicht ook mogelijkheden voor doorbreking van bestaande verstarde verhoudingen er is overigens reden om aan te nemen, dat beide ontwikkelingen territoriale en functionele decentralisatie, die zullen leiden tot een grotere plurifonniteit van het binnenlands bestuur, meer een terugkeer naar nonnale vroegere verhoudingen betekenen, dan een afwijking van een ideaal; het 60-er en 70-er jaren model zou eerder als aberratie moeten worden beschouwd.
Evenals bij de trend emancipatie/individualisering is bij de trend
schaalvergroting/internationalisering sprake van een reeds langer doorlopende trend, die naar verwachting in versterkte mate zal doorzetten. In het Plan van Aanpak van het PRO (1990) zijn geen nadere toelichtingen opgenomen die indicaties geven voor directe implicaties voor het themaveld van deze voorstudie. Ook de analyse van recente beleidsstukken levert, naast een overvloed aan verwachtingen en bevindingen, die het belang van deze megatrend adstrueren, slechts beperkte indicaties voor dergelijke directe inlplicaties (Biemold, 1991). Gewezen wordt op de noodzaak tot samenwerking (op verschillende bestuursniveaus), en op de behoefte aan bestuurlijke schaalverkleining (bestuur en uitvoering dichter bij de burger met ruimte voor 'afstemming op maat') als complement van bestuurlijke schaalvergroting, waarvan de noodzaak, vooral onder invloed van de internationalisering, (blijkbaar) niet ter discussie staat. Specifiek voor het milieubeleid wordt de noodzaak van versterking van bestaande instituties op internationaal niveau als noodzakelijk gezien, terwijl ruimtelijke beleidsvoering op het niveau van de Europese Gemeenschap steeds belangrijker wordt geacht. De trefwoorden om de inlplicaties van deze megatrend mee samen te vatten zijn: bestuurlijke schaaldifferentiatie (vergroting èn verkleining), toename invloed supra-nationale regelgeving (afname nationale beleidsvrijheid?) en regiona/isering.
