D o m i n i k A n t o n o w i c z
EWALUACJA JEDNOSTEK NAUKOWYCH
Z PERSPEKTYWY PODATNIKA
„Who pays the piper call the tune”
1. Państwo menadżerskie i ewaluacyjny model polityki publicznej
Na początku dwa istotne zastrzeżenia. Przede wszystkim celem tej analizy jest spojrzenie na ewaluację jednostek naukowych jako część polityki publicznej pań-stwa widzianej z perspektywy fi nansującego ją podatnika. Przyjęcie zewnętrznej perspektywy wynika z faktu, że zbyt wiele dyskusji o szkolnictwie wyższym od-bywa się w hermetycznym kręgu zainteresowanych (pracowników akademic-kich), z natury rzeczy przyjmujących własną perspektywę analizy zagadnienia. Brak spojrzenia na naukę z perspektywy fi nansującego ją podatnika czyni dysku-sję niepełną. Drugie zastrzeżenie dotyczy uwzględnienia szerokiego kontekstu (historycznego, politycznego czy ekonomicznego), jaki winien być wzięty pod uwagę przy analizach zmian w nauce i szkolnictwie wyższym. Dotychczasowe dyskusje często ujawniały tendencję do postrzegania nauki i szkolnictwa wyższego w oderwaniu od szerszego kontekstu polityki publicznej ze względu na przekona-nie, że stanowi on szczególną materię i zasługuje na wyjątkowe, szczególne trak-towanie przez państwo. Dlatego punktem wyjścia tego tekstu jest przekonanie, że lepsze rozumienie istoty i celu ewaluacji jednostek naukowych wymaga (1) spoj-rzenia na to zagadnienie z pespektywy fi nansującego badania podatnika oraz (2) uwzględnienia zmian, jakie od połowy lat siedemdziesiątych zaszły w myśleniu o państwie, polityce publicznej oraz podmiotach realizujących publiczny interes.Celem jest pokazanie, że fi nansowanie nauki wymaga decyzji polityków, których potem rozliczają wyborcy. Dlatego dyskusja na temat zwiększenia fi nansowania nauki w Polsce powinna rozpoczynać się od przekonania podatników i zarazem wyborców, że jest to dla nich korzystna inwestycja. Jednym z najlepszych sposobów uczynienia tego jest wprowadzenie czytelnych, przejrzystych, surowych, ale jed-nocześnie sprawiedliwych mechanizmów rozdzielania funduszy publicznych na badania. Tylko one mogą legitymizować zwiększenie wydatków publicznych eko-nomicznie trudnych czasach.
Idea ewaluacji jednostek naukowych czerpie swoje korzenie z menadżerskiej koncepcji państwa oraz ewaluacyjnego modelu polityki publicznej, które narodzi-ły się w wyniku kryzysu, a następnie stopniowego upadku państwa opiekuńczego. Ideologicznym fundamentem menadżerskiego państwa i ewaluacyjnego modelu polityki publicznej była fascynacja efektywnością mechanizmów rynkowych oraz możliwością konsumenckiego wyboru1 w obliczu rosnącego kryzysu fi nansów
publicznych. Polityka „urynkowienia państwa” czy „menadżerskiego państwa” stała się dominującym nurtem w USA i krajach Europy Zachodniej (zwłaszcza Wielkiej Brytanii) w latach 80. ubiegłego stulecia, będąc swoistą rewolucją w wy-znaczaniu nowych trendów w polityce publicznej.
Pierwszym wyróżnikiem liberalnego zwrotu w polityce publicznej (na tle we-lfare state) było rozdzielenie roli wyznaczających kierunek i cele polityki publicznej od tych, którzy mają je realizować. Była to zmiana o charakterze fundamentalnym, radykalnie zmieniająca optykę patrzenia na funkcjonowanie państwa2. Rozdzielnie
funkcji decyzyjnej od wykonawczej zostało określone metaforycznie, ale bardzo trafnie jako podział steering from rowing. W praktyce oznaczało to dopuszczenie do realizowania celów publicznych również podmioty działające for-profi t lub organizacje sektora pozarządowego, a samo urynkowienie państwa określane czę-sto jako new managerialism odnosiło się zarówno do ideologii, jak i czę-stosowania technik biznesowych zaczerpniętych z organizacji sektora prywatnego do organi-zacji zajmujących się świadczeniem usług publicznych”3. Ponadto zakładano, że
cele publiczne mogą być realizowane zarówno przez podmioty publiczne, jak i nie-publiczne, bo z punktu widzenia obywateli/podatników nie ma znaczenia typ wła-sności instytucji, ale efekty ich działania. Było to dość radykalne posunięcie w
sto-1 Por. M. Friedman, R. Friedman, Free to Chose, Harmondsworth 1980.
2 Por. C. Skelcher, Changing Images of the State: Overloaded, Hollowed out, Congested, „Public Policy and Administration” 2000, No. 15 (3), s. 51–61.
3 Por. R. Deem, New managerialism in higher education – the management of performances and cultures in universities, „International Studies in the Sociology of Education” 1998, No. 8(1),
sunku do mechanizmów funkcjonowania państwa opiekuńczego, które większy nacisk kładło na sprawiedliwy sposób dystrybucji środków publicznych i wydat-kowanie ich zgodnie z przeznaczeniem, aniżeli na egzekwowanie realizacji wyzna-czonych celów (jeśli takowe istniały). Innymi słowy, państwo opiekuńcze było wrażliwym, ale niezbyt wymagającym rodzicem. Wprowadzenie ewaluacyjnego modelu państwa było pewnego rodzaju polityczną koniecznością, wywołaną przez chylące się ku upadkowi państwo opiekuńcze i towarzyszący temu kryzys fi nansów publicznych. W jej konsekwencji do sektora publicznego wprowadzono mechani-zmy rynkowe, mające ukierunkować organizacje sektora publicznego w trzech zasadniczych kierunkach: Effi ciency, Economy, Eff ectiveness (3E), wymuszając da-leko idące ograniczenia i racjonalizację wydatków publicznych, a więc również krytyczną analizę dotychczasowych strumieni fi nansowania4.
Drugą charakterystyczną cechą przejścia od państwa opiekuńczego do mena-dżerskiego pozwalającą lepiej zrozumieć rosnącą rolę podatnika w polityce pu-blicznej było podkreślenie znaczenia społecznej rozliczalności (ang. accountabili-ty) instytucji sektora publicznego. Accountability to trudny do zdefi niowania termin, nieposiadający odpowiednika w języku polskim, tłumaczony raz jako od-powiedzialność, innym razem jako rozliczalność, mimo że żaden z tych dwóch terminów nie oddaje w pełni jego znaczenia. Tylko dla porządku zaznaczę, że będą używał słowa rozliczalność w rozumieniu accountability, mając w świadomo-ści ułomnoświadomo-ści tego tłumaczenia. Tak więc idea rozliczalnoświadomo-ści zakłada, że każda istniejąca instytucja publiczna albo instytucja prowadząca działalność fi nansowa-ną z publicznych pieniędzy winna merytorycznie rozliczać się przed swym suwe-renem/mocodawcą. O ile księgowa rozliczalność nie budzi większych kontrower-sji, o tyle kwestia merytorycznej rozliczalności przed państwowymi agendami jest zjawiskiem nowym, często budzącym kontrowersje i z tego powodu traktowanym z rezerwą w środowiskach profesjonalnych (np. naukowym, lekarskim). Rozliczal-ność zastępuje zatem instytucjonalne zaufanie państwa opiekuńczego, którym oby-watele/podatnicy obdarzali instytucje publiczne, zakładając, że będą one realizo-wały swoje misje najlepiej jak potrafi ą, bez konieczności wyznaczania im celów i ewaluacji stopnia ich realizacji. Egzemplifi kacją polityki instytucjonalnego zaufa-nia było utworzenie przez brytyjskie Ministerstwo Skarbu w 1919 roku University Grant Committee. Była to instytucja powołana w celu dystrybucji publicznych funduszy przeznaczonych dla brytyjskich uniwersytetów. Członkami UGC byli wyłącznie uczeni, i to oni dokonywali podziału funduszy między uczelnie (w
for-4 Por. J. Clarke, J. Newman, Th e Managerial state: power, politics and Ideology in the remaking of Social Welfare, Londyn 1997.
mie pięcioletnich grantów) według kryteriów, które nie były jawne ani dla opinii publicznej, ani dla uniwersytetów. Sądzono, że znajomość działania algorytmu, na którego podstawie następuje przyznawanie środków fi nansowych, mogłaby nega-tywnie wpłynąć na sposób funkcjonowania uniwersytetów, gwałcąc idee wolności i niezależności akademickiej5. Uniwersytety nie musiały się rozliczać
merytorycz-nie z otrzymywanych od państwa funduszy, bowiem cieszyły się dużym społecz-nym zaufaniem i uważano, że charakteryzują się wysokim poziomem profesjonal-nej etyki. Nikt nie kwestionował środowiskowego podziału publicznych pieniędzy na badania i kształcenie, bowiem uznawano, że to właśnie uczeni dysponują wie-dzą odpowiednią do tego, by takiego podziału dokonać. W okresie powojennym to – początkowo bezgraniczne – zaufanie podatników do środowiska akademic-kiego stopniowo jednak słabło, zwłaszcza, gdy liczba brytyjskich uczelni zaczęła gwałtowanie rosnąć, podobnie jak liczba kształcących się w nich studentów. „Gdy tylko sektor szkolnictwa wyższego w Wielkiej Brytanii rozpoczął swoją ekspansję, równolegle zaczęła wzrastać presja na uzasadnienia rosnących wydatków publicz-nych i wykazanie value for Money”6. Ostatecznie UGC zostało zlikwidowane w
po-łowie lat 70., gdy nad brytyjską polityką publiczną zawisła groźba bankructwa. Trzecim czynnikiem, a zarazem naturalną konsekwencją liberalnego zwrotu w polityce publicznej, było uruchomienie mechanizmów instytucjonalnych zmie-rzających do sprawdzenia tego, czy i w jakim stopniu publiczne i niepubliczne instytucje realizują wskazane im (zakontraktowane) cele. Skoro państwo – w po-szukiwaniu finansowych oszczędności – zlecało wykonywanie części swoich uprawnień podmiotom zewnętrznym oraz wprowadzało regulacje kontraktowe pomiędzy podmiotami w ramach sektora publicznego, to konieczne stało się wpro-wadzenie mechanizmów oraz instytucji weryfi kujących stopień realizacji powie-rzonych zadań. W tym sensie sektor publiczny został oparty na relacjach kontrak-towych, a zmiana myślenia o polityce publicznej i adaptacja mechanizmów i praktyk rynkowych była odpowiedzią na nadmierną szczodrość i nieefektywność państwa opiekuńczego. Taka forma relacji określana jest mianem quasi-rynku (quasi-market) bądź – co najtrafniej oddaje naturę tego systemu – nazywana jest rynkiem kierowanym przez państwo (ang. state’s managed market). Państwo me-nadżerskie (ewaluacyjne) w przeciwieństwie do welfare state prowadziło politykę silnie zorientowaną na (1) realizację celów (ukierunkowanie celowe, a nie proce-sualne) oraz (2) wprowadzało czytelną odpowiedzialność za realizację
powierzo-5 Por. R.Stevens, From University to Uni, Londyn 2004.
6 Por. R. Deem,Globalisation, new managerialism, academic capitalism and entrepreneurial in universities: is the local dimension still important?, „Comparative Education” 2001, Vol. 37, No. 1,
nych zadań. Tym samym do polityki publicznej została wprowadzona instytucja ewaluacji, będąca systematycznym badaniem wartości albo cech konkretnego pro-gramu lub działania z punktu widzenia przyjętych kryteriów. Delegacja zadań wymuszała na instytucji państwa centralizację uprawnień kontrolnych i ewaluacyj-nych dla ochrony interesu publicznego, bowiem podmioty podejmujące się zadań publicznych, wydatkujące publiczne środki podlegały ewaluacji zarówno instytu-cjonalnej, jak i zadaniowej.
Państwo menadżerskie stało przeciwieństwem polityki instytucjonalnego za-ufania, które co do zasady było bardziej szczodre i ufne. Nie ma jednak dzisiaj sensu sentymentalna podróż i nieustanne odwoływanie się do opiekuńczej polity-ki publicznej ze względu nowe uwarunkowania ekonomiczne, nieustannie rosną-ce teoretyczne i praktyczne kwestionowanie ideałów państwa dobrobytu oraz no-we społeczne potrzeby (reformy emerytalne i ubezpieczeniono-we, reformy służby zdrowia etc), które wymagają bardzo wysokiego poziomu fi nansowania7.
2. Ewaluacja jako narzędzie polityki naukowej
Polityka instytucjonalnego zaufania państwa opiekuńczego nie stawiała przed uczelniami oraz innymi instytucjami naukowymi żadnych konkretnych, mierzal-nych celów. Uczelnie realizowały własne misje, a państwo obdarzało je niemal nieograniczonym zaufaniem, wierząc, że cele wyznaczone przez autonomiczne instytucje naukowe realizowane są przez nie w sposób najlepszy z możliwych. Takie podejście mogło być realizowane, gdy badania naukowe prowadziła niewiel-ka liczba instytucji naukowych (głównie uczelni), a ich fi nansowe potrzeby były możliwe do realizacji bez konieczności ograniczania środków w innych obszarach polityki publicznej. Badania naukowe (zwłaszcza te prowadzone na uczelniach) nie miały istotnego znaczenia dla gospodarki, bowiem akademicy byli zarazem ich głównymi i często jedynymi konsumentami8. W okresie powojennym fi nansowe
oczekiwania/potrzeby rosnącej liczby uczelni oraz instytucji badawczych przekro-czyły możliwości budżetowe państwa, a w postindustrialnym modelu gospodarki wzrastało zainteresowanie podmiotów gospodarczych wynikami badań prowadzo-nych w instytucjach naukowych, bowiem coraz silniej zyskiwały one wymiar in-strumentalny.
7 M. Kwiek, Nowe konteksty myślenia o edukacji w Europie Środkowej: przykład globalizacji [w:] S. Amsterdamski, Globalizacja I co dalej?, Warszawa 2004, s. 259–278.
8 J. Kozłowski, Od samorządu do polityki naukowej, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 1999, nr 13, s. 66–82.
Na zmianę polityki instytucjonalnego zaufania wpłynęły trzy niezależnie od siebie zachodzące procesy (a) umasowienie działalności badawczej, (b) zwiększe-nie instrumentalnej roli badań prowadzonych w uczelniach oraz innych jednost-kach naukowych oraz (c) rosnąca presja na rozliczalność instytucji naukowych wynikająca z przekonania, że interes publiczny nie zawsze musi pokrywać się z in-teresem środowiska akademickiego, inin-teresem poszczególnych uczelni, zespołów badawczych czy wreszcie interesem pojedynczych uczonych. Warto w tym kon-tekście zauważyć za Janem Kozłowskim, że „badacze tracą charakter jednolitej grupy zawodowej, jaki mieli zarówno przed wojną (jak zatrudnieni przede wszyst-kim na wyższych uczelniach), jak i w PRL (jako przedstawiciele tzw. budżetówki, mając w świetle obowiązującego prawa zbliżony status, niezależnie od pionu, w ja-kim byli zatrudnieni). Nauka traci charakter jednolitej, odrębnej dziedziny dzia-łalności poznawczej. Ulega erozji idealistyczna wiara w istnienie szczególnej misji uczonych (zrodzona w czasach, gdy nauka była uprawiana przez nieliczne grono wybitnych badaczy, wysoko wyrastających ponad przeciętny poziom społeczeń-stwa, i możliwa do obrony w okresie, gdy stała się zajęciem niemal masowym, a wymagania intelektualne stawiane personelowi w większości prac zawodowych nieporównywalnie wzrosły)”9. Procesy te bardzo silnie przyczyniły się do wzrostu
znaczenia badań naukowych, zarówno ilościowego (liczby instytucji prowadzących badania, osób zatrudnionych przy badaniach), jak i jakościowego (potencjalnych korzyści gospodarczych i politycznych). Poza tym polityka naukowa stała się po-trzebna, gdyż poza nielicznymi wyjątkami budżetowe środki na naukę były stop-niowo ograniczane (jako niewystarczające w stosunku do deklarowanych potrzeb), a aktywność badawcza przestała być wyłącznie wewnętrzną sprawą uczelni i uczo-nych. Dlatego nowoczesne państwa przeznaczają część publicznych pieniędzy na jednostki naukowe, wytyczając sobie cele w obszarze badań i rozwoju. Problem w tym, że instytucja państwa ze swym biurokratycznym aparatem posiada niewiel-kie możliwości i nie dysponuje kompetencjami, aby w ten sposób prowadzić skuteczną politykę naukową. Państwo może oczywiście administracyjnie lokować fi -nanse, tak jak to się dzieje w przypadku dużej infrastruktury badawczej, ale trudno w sposób administracyjny egzekwować realizację ustalonych priorytetów w sytuacji, gdy uniwersytety cieszą się szeroką autonomią.
Odpowiedzią na zapotrzebowanie stał się ewaluacyjny model polityki publicz-nej, który umożliwia nieinwazyjne miękkie ukierunkowanie instytucji naukowych na realizację celów istotnych z punktu widzenia interesu publicznego, a także
sty-9 J. Kozłowski, Polityka naukowa w Polsce – dziedzictwo, stan obecny, perspektywy, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 1997, nr 9, s. 42.
mulowanie ich do podnoszenia jakości oraz wydajności prac badawczych. Ewalu-acja to także środek legitymizacji, pomoc w ustaleniu kierunków polityki, narzę-dzie podziału funduszy oraz metoda zarządzania, która służy ulepszaniu realizacji już podjętych decyzji oraz decyzji, które mają być podjęte w przyszłości. W odróż-nieniu od polityki instytucjonalnego zaufania, gdzie fundusze przeznaczane były podmiotowo i bezwarunkowo, w polityce ewaluacyjnej szczególny nacisk położo-ny jest na monitorowanie i ewaluowanie funkcjonowania instytucji nauki, zwłasz-cza ich osiągnięć (performance). W miejsce podmiotowego fi nansowania uczelni oraz instytucji naukowych państwo wprowadza fi nansowanie o charakterze przed-miotowym, a więc kładzie większy nacisk na fi nansowanie badań, a nie wspiera-nie instytucji prowadzących badania. W praktyce oznacza to wprowadzewspiera-nie sys-temu grantów (różnych typów) rozdawanych w formie konkursów instytucjonalnych bądź zadaniowych, które są obustronnym zobowiązaniem, z jednej strony państwa (do określonego fi nansowania), a z drugiej zespołu badawczego (do realizacji okre-ślonych badań). Finansowanie przedmiotowe realizuje dwa fundamentalne cele: (1) stwarza realne narzędzie do prowadzenia polityki w obszarze badań, czyli kie-rowania ograniczonych z natury rzeczy środków fi nansowych do instytucji, ośrod-ków, zespołów, uczonych, których praca z punktu widzenia interesu publicznego będzie przynosiła największe korzyści (mogą to być najlepsze ośrodki, a może to być równie dobrze polityka zrównoważonego rozwoju) (2) umożliwia wprowadze-nie mechanizmów konkurencji do polityki publicznej, która w warunkach rynko-wych (ograniczonych zasobów) prowadzi do podnoszenia jakości i obniżenia ceny, czyli wymusza na zespołach badawczych wyższą jakość, większą staranność i lep-sze efekty, a świadomość rywalizacji i niewystarczającej ilości zasobów jest co do zasady pożyteczna i prowadzi do poprawy efektywności prowadzonych badań. Możliwość realizacji tych dwóch celów jest z punktu widzenia interesu publiczne-go bardzo ważna, zwłaszcza, że dokonuje się bez konieczności bezpośredniej in-gerencji w sprawy uczelni, tylko przy pomocy instrumentów fi nansowych, zwłasz-cza poprzez formuły przyznawania przedmiotowych dotacji10. „Wiara w wartości
regulacji i mechanizmy planowania oraz w koordynację przez rząd zostają zastą-pione fi lozofi ą, wedle której rolą rządu jest określanie warunków brzegowych, w ramach których funkcjonuje szkolnictwo wyższe, pozostawiając swobodę dzia-łania instytucji”11.
10 J. Jabłecka, Zmiany w systemach zarządzania uniwersytetami w wybranych krajach Europy, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 1998, nr 12, s. 32.
11 Por. P. Maassen, F. van Vught, Inside academia, Utrecht 1997. Cyt. za: J. Jabłecka, Menadże-ryzm i państwo ewaluacyjne – zmiany w zarządzaniu uniwersytetami na przykładzie Wielkiej Brytanii
W ciągu ostatniego półwiecza znacznie zmieniło się polityczne i fi nansowe instrumentarium kontroli uniwersytetów, stając się bardziej subtelne, nie zmniej-szył się jednak zasięg bezpośredniej ingerencji państwa w funkcjonowanie i struk-turę uczelni. W wyniku wprowadzenia pośredniego instrumentarium tworzy się nowy charakter relacji między państwem a uniwersytetami, który wpisuje się ide-ologię państwa ewaluacyjnego. Nie wzbudził on jednak entuzjazmu w środowisku akademickim, które wskazywało, że uczelnie nie uzyskują żadnej autonomii, a pań-stwo zmienia jedynie narzędzia polityki wobec uczelni na bardziej skuteczne. Naj-większa niechęć płynęła za strony instytucji akademickich, dla których zewnętrz-na kontrola jakości ze strony państwa stoi w zasadniczej sprzeczności z ideą liberalnego uniwersytetu, wartościami akademickimi, a same uniwersytety wyra-żają nieskrywaną antypatię do wszelkich form państwowej kontroli. System po-miaru jakości w szkolnictwie wyższym wiąże się z bardzo silną pozycją państwa, bo ostatecznie to agendy rządowe ustalają kryteria pomiaru i egzekwują jego wy-pełnianie. Rząd stojący na straży interesu publicznego nadal pozostaje stanowczym i dominującym graczem w tworzeniu polityki wobec szkolnictwa wyższego. Tym-czasem zwłaszcza w wypadku uniwersytetów zewnętrzna ewaluacja jakości funk-cjonowania jest kwestią niezwykle delikatną. Jak pokazują doświadczenia wielu krajów europejskich, uczeni są niechętni jakimkolwiek formom zewnętrznej inge-rencji w sprawy funkcjonowania uczelni. W modelu ewaluacyjnym mechanizm monitoringu oraz oceny działalności naukowo-dydaktycznej przyjmują zinstytu-cjonalizowany charakter. Badacze, tacy jak Berit Askling12, uważają nawet, że
moż-na już mówić o wykształceniu się kultury ewaluacyjnej (evaluative culture), w któ-rej dominuje ilościowy wymiar pracy naukowej, wyrażający się w odnotowywanej liczbie publikacji, wystąpień, cytowań czy też zewnętrznych funduszy na prowa-dzenie badania. W kulturze ewaluacyjnej wzrasta rola zewnętrznego audytu i oce-ny środowiska (peer review), pojawiają się ofi cjalne ilościowe wskaźniki (perfor-mance indicators), którym towarzyszy rozbudowana sprawozdawczość z działalności merytorycznej, której znaczenie powoli, ale stopniowo wzrasta. Kry-tycy podkreślają, że wbrew deklaracjom urynkowienie uniwersytetów nie tylko nie przyczyniło się do znacznego ograniczenia biurokracji na uczelniach, ale w wielu aspektach nawet ją spotęgowało.
Wprowadzenie ewaluacyjnego modelu polityki rządowej w obszarze nauki uak-tywniło przede wszystkim liczne głosy krytyki płynące głównie ze środowiska akademickiego, które po dekadach względnie bezpiecznej pracy za murami
„wie-12 B. Askling, Higher education and academic staff in a period of policy and system change, „Hi-gher Education” 2001, No. 41, s. 157–181.
ży z kości słoniowej” zostało postawione przed koniecznością rozliczenia się ze swojej działalności przed podatnikami, a dokładniej przed ich polityczną repre-zentacją. Nie jest to ani miłe, ani przyjemne, zwłaszcza gdy o polityka ma się jak najgorsze zdanie, ale całkowicie uzasadnione. Jest to konsekwencją tego, że upra-wianie nauki przestało być formą misji w poszukiwaniu prawdy, opartej na ideali-stycznej wizji świata nauki przez uczonych, którzy poszukiwanie prawdy i bezin-teresowne przekazywanie wiedzy młodszym pokoleniom przedkładali nad dbałość o własne interesy. Zwiększenie rozliczalności świata nauki i wprowadzenie mecha-nizmów ewaluacyjnych musiało silnie zachwiać światem akademickim. Nadejście menadżerskiego modelu państwa oznaczało bowiem swoistą naukową rewolucję Trzeciej Fali opisaną przed laty przez Alvin Toffl era13.
3. Ewaluacja badań w Polsce z perspektywy podatnika
Napisana na zlecenie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego diagnoza stanu polskiego szkolnictwa wyższego14 wymienia główne słabości nauki. W Polsce
śred-nia roczna liczba publikacji jest mniej więcej pięciokrotnie niższa od liczby na-uczycieli akademickich. Wprawdzie całkowita ich liczba jest prawdopodobnie znacznie większa niż przedstawiona na wykresie, ale obejmuje także prace opubli-kowane w czasopismach krajowych o małym zasięgu, materiały z konferencji kra-jowych oraz niskiej rangi konferencji międzynarodowych. Innymi słowy, uczeni w Polsce tracą wiele czasu i energii, opłacanych z publicznych pieniędzy, na wyko-nywanie prac, które mają albo minimalny albo żaden wpływ na rozwój nauki, pisując do naukowych periodyków, których nikt nie traktuje poważnie, czy wyda-jąc książki w minimalnym, nakładzie, tylko po to, aby zadośćuczynić formalnym wymogom publikacji książkowej. Na niską pozycję polskiej nauki składa się bardzo wiele przyczyn, z których główna dotyczy niskiego poziomu fi nansowania. Trudno jednak oczekiwać, by podatnicy nagle zwiększyli własne zaangażowanie w fi nan-sowanie nauki, natomiast bez cienia wątpliwości można przewidzieć, że będzie wzrastało oczekiwanie na lepsze, bardziej efektywne wykorzystanie środków prze-znaczanych na badania naukowe. Bez wyraźnej i widzialnej poprawy funkcjono-wania jednostek naukowych, ich większej rozliczalności, przejrzystości oraz popra-wy jakości prowadzonych badań, większych nakładów na badania naukowe podatnicy przeznaczać nie będą (licząc jako % PKB). Dlatego konieczne jest
wpro-13 A. Toffl er, Trzecia fala, Warszawa 1997.
wadzenie takich mechanizmów ewaluacji badań (w przypadku ewaluacji instytu-cjonalnej – parametryzacji jednostek), aby podatnicy mieli świadomość, że prze-kazywane przez nich fundusze są nie tylko dobrze wykorzystywane (value for money), ale są również dobrą inwestycją na przyszłość. Patrząc na ten problem niejako z zewnątrz, można odnieść wrażenie, że obecny mechanizm parametryza-cji jednostek służy bardziej utrzymaniu status quo i zaspokajaniu bezpieczeństwa socjalnego aniżeli tworzeniu mechanizmów konkurencji, które sprzyjają podno-szeniu jakości, staranności i efektywności pracy badawczej. W pewnym sensie można powiedzieć, że narzędzie ewaluacyjnego modelu polityki publicznej jest używane w sposób charakterystyczny dla państwa opiekuńczego.
Wykres 1. Relacja liczby publikacji naukowych do liczby nauczycieli akademickich w Polsce
Źródło: www.scimagojr.com, Baza Danych Regionalnych GUS za: Strategia Szkolnictwa
Wyższego 2020:36.
Nie można jednak zapominać, że jakość prowadzonych badań oraz poziom kształcenia na poziomie wyższym nie tylko podnosi jakość życia społeczeństwa, jest motorem napędowym gospodarki, ale traktowany bywa również jako część atrakcyjności danego kraju, budując jego wizerunek na zewnątrz. Niestety, obecny system ewaluacji badań naukowych oraz wymogi uzyskiwania stopni i tytułu na-ukowego nie skłaniają podatników do większej szczodrości, a obowiązujące me-chanizmy bardziej niż na podnoszeniu jakości prowadzonych badań starają się skupić na zaspokajaniu kreowanych przez siebie potrzeb. Trudno zatem mieć na-dzieję, że podatnicy będą zwiększać fi nansowanie nauki, jeśli ta będzie ujawniała
0,10 0,12 0,14 0,16 0,18 0,20 0,22 0,24 0 20 40 60 80 100 120 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Liczba publikacji naukowych (w tys.) Liczba nauczycieli akademickich (w tys.) Liczba publikacji na nauczyciela akademickiego
wiele cech systemu autotelicznego. Zwiększeniu nakładów nie sprzyja także stop-niowo obniżająca się pozycja Polski.
Powyższy wykres ilustruje liczbę publikacji, które według światowych baz danych przypada na jednego pracownika akademickiego. Publikacje są jednym ze wskaźników aktywności naukowej – nie jest wskaźnik doskonały – ale za to prosty, bardzo wymierny i łatwo porównywalny. Ten wykres budzi wiele kontro-wersji i emocji. Z jednej strony jego niska wartość wskazuje, że polscy naukowcy publikują stosunkowo niewiele artykułów w prestiżowych międzynarodowych czasopismach, które są rozpoznawane przez globalne bazy danych. Natomiast z drugiej strony – w rzeczywistości – publikacji naukowych jest więcej, zwłaszcza w naukach społecznych i humanistycznych, ale ze względu na niszowy język (pol-ski) międzynarodowe bazy danych nie identyfi kują ich jako publikacji nauko-wych. Można powiedzieć, że problemem polskiej nauki nie jest niewielka liczba publikacji naukowych, ale niewielka liczba publikacji, które mają wpływ na roz-wój światowej nauki. Ilustruje to inny wskaźnik mierzący znaczenie publikacji naukowych w postaci przeciętnej liczby cytowań przypadającej na jedną pracę, która lokuje Polskę na zaledwie 19 miejscu wśród 22 analizowanych krajów UE15.
Wynika z tego, że polscy naukowcy nie tylko stosunkowo niewiele publikują, ale również ich badania są niedostrzegane, czyli traktowane przez światowych bada-czy jako mało istotne. Na niekorzystny stan polskiej nauki składa się wiele przy-czyn: są to głównie niski poziom fi nansowania nauki, niskie uposażenia w pol-skich instytucjach badawczych, niewielka mobilność badaczy itd., ale dla podatnika takie uzasadnienie może być mało przekonujące, gdyż wiele innych instytucji (szkolnictwo powszechne, służba zdrowia) w podobny sposób będzie tłumaczyć własne niepowodzenia. Zwłaszcza gdy przyjrzymy się rankingowi kra-jów, z których badacze publikują bardziej istotne prace (średnia cytowań), to poza europejskimi potęgami naukowymi Polskę wyprzedzają również kraje z na-szego regionu (Węgry, Estonia, Czechy czy Słowenia), a także znacznie uboższe od Polski państwa takie jak Bułgaria czy Armenia. Sprowadzanie sytuacji polskiej nauki do defi cytu fi nansów jest zatem znaczącym uproszczeniem, bowiem pro-blem wydaje się znacznie bardziej skomplikowany. Prestiżowe czasopisma nauko-we funkcjonują przy zachowaniu wysokich standardów recenzyjnych i selekcyj-nych, co powoduje, że umieszczenie w takim czasopiśmie tekstu jest trudne, czasochłonne oraz ryzykowne (nie ma pewności, że artykuł zostanie opubliko-wany). Dlatego łatwiej, szybciej i pewniej jest opublikować tam, gdzie recenzje
mają charakter rytualny bądź grzecznościowy. Anatomię tego zjawiska bardzo trafnie przedstawił Ryszard Borowicz (2010), pokazując jak łatwo jest opublikować książkę w porządnym wydawnictwie, przedstawiając recenzje, których treść moż-na demonstracyjnie zignorować. Borowicz pokazał w ten sposób, że problemem polskiej nauki jest nie tyle mała liczba publikacji, co dość powszechna akceptacja bylejakości, masowej produkcji słabych książek i artykułów, pseudobadań mają-cych w gruncie rzeczy niewielki wpływ na rozwój nauki. Publikacje wydawane są nierzadko wyłącznie dla spełnienia formalnych wymogów (książki w minimal-nym nakładzie w uczelniaminimal-nym wydawnictwie), a ich jedyminimal-nym celem jest uzyskanie kolejnych stopni akademickich. Międzynarodowe rankingi boleśnie obnażają lo-gikę takiego systemu, ale sposób dystrybucji środków na badania, ocena działal-ności badawczej instytucji naukowych, kryteria awansu naukowego czy wreszcie kulturowo zakorzeniony system recenzji grzecznościowych sprzyja jego umacnia-niu. W tej sytuacji podatnicy będą raczej oczekiwać propozycji nowych rozwiązań instytucjonalnych, które zapewnią lepsze niż dotychczas wykorzystanie publicz-nych pieniędzy. Tylko to może przekonać, że pieniądze przekazywane na naukę są dobrze pożytkowane, a dalsze inwestycje są ekonomicznie uzasadnione.
Jednym ze sposobów na lepsze wykorzystanie istniejących zasobów jest popra-wa systemu epopra-waluacji badań naukowych, który w formie instytucjonalnej przybie-ra formułę paprzybie-rametryzacji jednostek naukowych. To od rzetelnej oceny paprzybie-rame- parame-trycznej zależy wysokość finansowania poszczególnych jednostek, zespołów badawczych, dostępność środków publicznych oraz swoboda uczelni w dyspono-waniu nimi. Posiada ona moc oddziaływania na jednostki naukowe i stymulowa-nia ich do większej i lepszej aktywności badawczej. Niestety, obecny model oceny parametrycznej oparty jest na ocenie jednostek organizacyjnych uczelni (wydzia-łów, instytutów) oraz instytucji naukowych, petryfi kując obecną nieefektywną strukturę i nie tworząc wystarczających bodźców do poprawy jakości prowadzo-nych naukowych. To odzwierciedla ducha polityki instytucjonalnego zaufania opartej na porządku świata drugiej fali Alvina Toffl era, w którym centralną rolę odgrywa bezpieczeństwo socjalne. Tymczasem – z perspektywy podatnika – sys-tem oceny parametrycznej, a więc ewaluacji instytucjonalnej jednostek naukowych regulując zasady przepływu środków fi nansowych z budżetu państwa do nauki powinien bezpieczeństwo socjalne ograniczać, tworząc instytucjonalne warunki konkurencji między instytucjami czy zespołami badawczymi sprzyjające nieustan-nemu podnoszeniu jakości i efektywności badań.
Jak już zostało to wspomniane wcześniej, problemem polskiej nauki nie jest ilość badań, publikacji czy wystąpień, ale ich jakość. Dlatego pierwszym i zasad-niczym kryterium ewaluacji jednostek naukowych winna być właśnie ocena
jako-ści prowadzonych badań. W Polsce wydaje się drukiem wiele artykułów o zniko-mym czy zerowym znaczeniu dla nauki, a przeznaczany na to ograniczony budżet nauki jest marnotrawieniem publicznych pieniędzy. Ewaluacja badań naukowych w Polsce, która w sposób instytucjonalny realizuje się w postaci oceny parame-trycznej, powinna wyraźnie kłaść nacisk na ocenę jakości, a nie wyłącznie ilości prowadzonych badań. Na świecie (Holandia, Wielka Brytania, Australia) istnieją ugruntowane i sprawdzone sposoby pomiaru jakości prowadzonych badań, liczne dobre praktyki z których można obfi cie korzystać. Po drugie, ewaluacja jednostek naukowych powinna odbywać się na podstawie możliwie najbardziej intersubiek-tywnych kryteriów, które będą uosabiały priorytety polityki w zakresie badań, czyli kierunek, w którym podatnicy (a konkretnie ich wybierani demokratycznie przedstawiciele) będą widzieli rozwój nauki. Skuteczny, przejrzysty, stabilny i we-ryfi kowalny system oceny stanowi tym samym jeden z najważniejszych elementów kształtujących strukturę i zasady funkcjonowania systemu nauki i szkolnictwa wyższego. Musi on być przede wszystkim wiarygodny zarówno dla interesariuszy zewnętrznych (podatników), jak również dla interesariuszy wewnętrznych (kadry akademickiej). Dlatego ewaluacja powinna być dokonywana nie tylko przez kra-jowych, ale także zagranicznych ekspertów, z krajów, gdzie ugruntowana jest kul-tura ewaluacji w szkolnictwie wyższym. Byłby to znakomity sposób na przerwanie toczącej polską naukę choroby zakaźnej w postaci grzecznościowych recenzji.
Po trzecie, ewaluacja badań naukowych powinna być rozdzielona od uprawnień dydaktycznych, natomiast powinna skłaniać jednostki do profi lowania własnej ak-tywności badawczej na polach, gdzie prowadzone badania naukowe przynoszą naj-lepsze rezultaty. W tym sensie musi ona jednoznacznie powstrzymywać jednostki przed angażowaniem się w prowadzenie badań o charakterze peryferyjnym (w zna-czeniu wyników badań), a skłaniać do poszukiwania tych obszarów, w których kom-petencje pracowników danej jednostki są największe. Podatnicy mogą nie być zain-teresowani fi nansowaniem badań o charakterze hobbystycznym, ale z pewnością będą skłonni fi nansować działalność w tych dziedzinach nauki, w których realne jest osiągnięcie sukcesu, a zainwestowane fundusze przyniosą ponadindywidualne ko-rzyści. Badania naukowe fi nansowane z publicznych pieniędzy, zwłaszcza w krajach na dorobku, muszą być lepiej ukierunkowane, niż to się obecnie dzieje w Polsce.
Po czwarte, model ewaluacji jednostek naukowych powinien zmierzać do lep-szego wykorzystania posiadanego przez nie potencjału, zarówno ludzkiego, jak i zasobów materialnych. Dotyczy to zwłaszcza prowadzenia badań w dużych in-stytucjach akademickich, które ze względu na obowiązujący mechanizm parame-tryzacji jednostek uległy silnej fragmentacji, określanej w teorii zarządzania jako struktura silosowa. Struktura silosowa jest na tyle silnie zakorzeniona w polskim
szkolnictwie wyższym, że tworzą się schematy myślenia tunelowego, w którym każda jednostka uczelni działa we własnym, wąsko rozumianym interesie, co po-woduje brak współpracy, integralności oraz wzajemnego uzupełniania. Ocena jakości badań naukowych powinna być zatem prowadzona w oparciu o podział na dyscypliny nauki, a nie strukturę uczelni.
Po piąte, podlegające ocenie parametrycznej zespoły/jednostki badawcze po-winny otrzymywać określone kategorie (obecnie są to kategorie od 1–5). Dla za-chowania efektywnościowych mechanizmów konkurencji ważne jest, aby wpro-wadzano stałą proporcję jednostek należących do najwyższej kategorii (nie więcej niż 15% wszystkich jednostek podlegających parametryzacji w danym obszarze badań, dziedzinie nauki). Najwyższą kategorię powinny otrzymywać te jednostki i zespoły, które prowadzą działalność badawczą na najwyższym światowym pozio-mie, natomiast zespoły, które uzyskały najniższą kategorię powinny być rozwiązy-wane i pozbawione możliwości korzystania z (instytucjonalnych) środków publicz-nych na badania. Dodatkowo przy każdej ocenie parametrycznej najniżej ocenione 10% jednostek z najwyższą kategorią, powinno być porównywanych z najwyżej ocenionymi 10% jednostek z kategorii drugiej i powinna następować wymiana grup między kategoriami. Podobny mechanizm funkcjonuje w ligowych rozgrywkach sportowych, gdzie drużyny zajmujące ostatnie pozycje są degra-dowane do niższej klasy rozgrywek, a najlepsze automatycznie awansowane o kla-sę wyżej.
Po szóste, ocena parametryczna powinna być dokonywana przy poszanowaniu różnorodności i tradycji poszczególnych dziedzin nauk, ale różnorodność nie mo-że wiązać się wystawieniem ich poza nawias przedstawionych wymo-żej postulatów ewaluacji jednostek naukowych. Dotyczy to zwłaszcza humanistyki i nauk spo-łecznych, które ze względu na specyfi kę języka i narodowej kultury często ucieka-ją przed międzynarodowymi standardami ewaluacji badań. Różnorodność dzie-dzin wiedzy powinna także uwzględniać szerokie spektrum działalności zespołów badawczych, wliczając w to ekspertyzy oraz otwartość na świat nauki, mierzoną współpracą międzynarodową, mobilnością naukowców i doktorantów, a przede wszystkim skutecznością pozyskiwania środków zewnętrznych na badania.
Po siódme, ewaluacja badań naukowych powinna wykluczać przyznawanie dodatkowych punktów za sam fakt zatrudniania pracowników posiadających stop-nie i tytuły naukowe. Przedmiotem ocena działalności badawczej jest „aktywność badawcza”, a nie stan zatrudnienia. Patrząc na to zagadnienie z punktu widzenia podatnika, nie ma znaczenia, czy aktywny albo nieaktywny badawczo jest profesor, adiunkt czy asystent. Ewaluacji nie podlega potencjał ludzki, ale sposób jego wy-korzystania w zespołach badawczych, którego efektem są wyniki badań.
4. Podsumowanie
Model polityki ewaluacyjnej zakłada bardzo pragmatyczne spojrzenie na naukę jako część polityki publicznej, która mimo swej specyfi ki podlega podobnym re-gułom, co inne aspekty polityki publicznej. Ewaluacja jako narzędzie oddziały-wania podatników na naukę wymaga przede wszystkim zmiany sposobu myśle-nia o uprawianiu nauki, jako o pracy fi nansowanej z publicznych pieniędzy, przejrzystej i rozliczanej w sensie nie tylko fi nansowym, ale również meryto-rycznym. Dobrze skonstruowany model ewaluacji badań naukowych może popra-wić funkcjonowanie instytucji nauki i zespołów badawczych, czyniąc je bardziej przejrzystymi oraz rozliczanymi względem fi nansujących ją podatników. Bez tego trudno liczyć, aby podatnicy byli skłonni do wykazania większej hojności wobec nauki, mając jako alternatywę wiele palących potrzeb, takich jak służba zdrowia czy reforma emerytalna. Wprowadzenie postulowanego modelu ewaluacji jedno-stek naukowych może być jednak trudne ze względu na fakt, że jednym z najbar-dziej długotrwałych, widocznych i charakterystycznych cech polskiego życia na-ukowego jest nieufność środowiska w stosunku do administracji nauki. Jak pisze Jan Kozłowski16, poza „krytyką niekończących się reorganizacji, nadmiernej
szcze-gółowości planowania i sprawozdawczości, przerostów zatrudnienia urzędników oraz zalewu zarządzeń, rozporządzeń, zaleceń i instrukcji krył się głębszy konfl ikt poglądów i interesów”. W kontekście polityki publicznej to jednak państwo jest suwerenem i to ono powinno wyznaczać cele i priorytety polityki naukowej, a pro-ces ewaluacji działalności badawczej winien być dokonywany w jego imieniu przez agencje czy instytucje (np. KEJN) z udziałem naukowców zarówno polskich i za-granicznych. To oznacza przede wszystkim zgodę na poddanie prowadzonych przez jednostki naukowe badań, które wbrew utartym schematom nie są we-wnętrzną kwestią środowiska akademickiego, zewnętrznej procedurze ewaluacji. Kryteria i sposób ewaluacji jednostek naukowych mają stworzyć czytelne zasady rozsądnego lokowania publicznych pieniędzy, tak aby przyniosły one społeczeń-stwu/podatnikom możliwie największe korzyści (niekoniecznie fi nansowe). Istota proponowanej ewaluacji ma stymulować i premiować zespoły badawcze prowa-dzące badania na najwyższym międzynarodowym poziomie. Trzeba mieć jednak świadomość, że wprowadzenie proponowanego modelu będzie w konsekwencji prowadziło do rosnącego zróżnicowania funduszy nie tylko między poszczegól-nymi uczelniami (co ma miejsce już teraz), ale również między poszczególposzczegól-nymi zespołami badawczymi (wydziałami, instytutami etc.) w obrębie instytucji
wej. Oznacza to również, że najsłabsze zespoły będą pozbawione publicznych in-stytucjonalnych funduszy na badania. Ponadto środki na działalność statutową (badania własne) będą stopniowo ograniczone i coraz większa ich część stanie się dostępna wyłącznie w warunkach otwartej konkurencji, co w naturalny sposób wykreuje zwycięzców i przegranych, niszcząc pewien mit akademickiej wspólno-ty. Drogą do poprawy jakości prowadzonych badań w Polsce jest wprowadzenie większych mechanizmów konkurencji i promowanie wyłącznie najlepszych insty-tucji, zespołów badawczych i wybitnych naukowców. Procesy globalizacyjne po-wodują, że coraz większe zasoby fi nansowe będą dostępne na poziomie ponadna-rodowym, a to oznacza, że polskie zespoły badawcze, będą musiały rywalizować o granty badawcze w silnej międzynarodowej konkurencji. Wspierając fi nansowo z publicznych pieniędzy słabe zespoły badawcze prowadzące badania na niskim poziomie o zasięgu lokalnym, ogranicza się inicjatywę oraz szanse tym, którzy mają szansę się wybić ponad przeciętność, a przecież w interesie publicznym jest wspieranie najlepszych, aby mogli być jeszcze lepsi.
L I T E R A T U R A :
Antonowicz D., Uniwersytet Przyszłości, Warszawa 2005.
Antonowicz D., Z tradycji w nowoczesność. Brytyjskie uniwersytety w drodze do
społeczeń-stwa wiedzy, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 2004, nr 1(23).
Borowicz R., O recenzowaniu…, „Teraźniejszość – Człowiek – Edukacja” 2010, nr 1(49). Alexander A., Managing Fragmentation – Democracy, Accountability and the Future of
Local Government, „Local Government Studies” 1991, Vol. 17, No. 6.
Clarke J., Newman J., Th e Managerial state: power, politics and Ideology in the remaking of Social Welfare, Londyn 1997.
Cremonini L., Antonowicz D., In the Eye of the Beholder? Conceptualizing Academic Attraction
in the Global Higher Education Market, „European Education” 2009, Vol. 41, No. 2.
Rosemary D., Globalisation, new managerialism, academic capitalism and entrepreneurial
in universities: is the local dimension still important?, „Comparative Education” 2001,
Vol. 37, No. 1.
Rosemary D., New managerialism in higher education – the management of performances
and cultures in universities, „International Studies in the Sociology of Education” 1998,
No. 8(1).
Friedman M., Friedman R., Free to Chose, Harmondsworth 1980.
na przykładzie Wielkiej Brytanii [w:] Dywersyfi kacja w szkolnictwie wyższym, M.
Wój-cicka (red.), Warszawa 2002.
Kwiek M., Th e Academy in Transition: Th e Post-1989 Transformation of the Polish Academic Profession [w:] Th e Academic Workplace and the Academic Profession in Comparative Perspective, Altbach, Philip G (ed.), Boston 2002.
Kwiek M., Nowe konteksty myślenia o edukacji w Europie Środkowej: przykład globalizacji [w:] S. Amsterdamski, Globalizacja I co dalej?, Warszawa 2004.
Kozłowski J., Od samorządu do polityki naukowej, „Nauka i Szkolnictwo Wyższe” 1997, nr 13. Scholte J., Global Capitalism and the State, „International Aff airs” 1997, Vol. 73, No. 3 Skelcher C., Changing Images of the State: Overloaded, Hollowed out, Congested, “Public
Policy and Administration” 2000, No. 15 (3). Stevens R., From University to Uni, Londyn 2004.
Strategia rozwoju szkolnictwa wyższego do roku 2020, Warszawa 2010.
Toffl er A., Trzecia fala, Warszawa 1997.
SUMMARY
Th e main aim of this article is to analyze the foundation and rule of research performance evaluation of academic units in Poland. In doing so, the paper provocatively takes the tax-payper’s perspective on examining diff erent models of research assessment exercise. A spe-cial attention is paid to the market-state, the concept of New Public Management and evaluative model of public policy. It begins with presentation of the economic, political and historical circumstances that led to establishing the market-state and evaluative model of policy. Elaborating on circumstance under which governments across the world introduced more liberal approach to the public policy, the analysis shows how the academic commu-nity responds to these changes. In the next step the paper explores the evaluative model of public policy in research and also lists a wide range of benefi ts for the tax payer that can be obtained from applying this model. In the fi nal section, the author argues the modern welfare state might be put under strong political and economic pressure to cut spending on science and higher education unless the latter can provide solid evidence that they do use public funds eff ectively. As a conclusion, the paper present seven major guidelines for evaluation of research performance of academic units in Poland.
