Granice etatyzmu na przykładzie polityki przemysłowej Francji

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S FOLIA OECONOMICA 127, 1993

Zbigniew P o d la s ia k *

GRANICE ETATYZMU

NA PRZYKŁADZIE POLITYKI PRZEMYSŁOWEJ FRANCJI

W o k re s ie powojennym stosunkowo łatwo upowszechniła s i ę myśl, Ze mechanizm rynkowy n ie może już funkcjonować bez poddania go kon­ t r o l i i k o re k c ie ze s tro n y państwa. We F r a n c j i teza ta z n a l a z ł a do­ datkowe p otw ierdzenia w formie odrębnej p o l i t y k i wobec przemysłu, k tó ra zakłada mniej lub b a r d z i e j a r b i t r a l n e d e c y z ja w z a k r e s ie celów rozwojowych w t e j d z i e d z in i e oraz narzędzi Ic h r e a l i z o w a n i a . W o d n ie s ie n iu do celów prowadzonej p o l i t y k i d a je s i ę zauważyć wyraźną troskę państwa o p r z y s p ie s z e n ie procesu m o d e rn iz a c ji p rz e ­ mysłu. Wyrazem tego są różnego rodzaju u ł a t w i e n i a (fin a n so w e oraz o r g a n i z a c y jn e ) d la inwestorów, zwłaszcza w wybranych g a ł ę z ia c h p r z e ­ mysłu, traktowanych p r e f e r e n c y j n i e z r a c j i s p e c y f i k i ic h tru d no­ ś c i bądź s zc z eg ó ln e j r o l i jaką p e ł n i ą lub powinny p e ł n i ć w p r z y ­ s z ł o ś c i . Państwo aktywnie w łą c z y ło s i ę w proces k o n w e rsji w ie lu g a łę z i przemysłu, s t a r a j ą c s i ę złag o d zić sppłeczno-ekonomlczne sku­ t k i l i k w i d a c j i n ieefek tyw nych procesów produkcyjnych i z a s t ą p i e ­ n ia ich innymi, b a r d z i e j efektywnymi i mającymi lepsze p e r s p e k t y ­ wy rozwoju. T rz e c ia grupa celów p o l i t y k i przemysłowej odnosi s i ę do promowania badań naukowych. We F r a n c j i pomocą państwa o b j ę t e są n ie t y l k o programy naukowo-badawcze o kluczowym znaczeniu, le c z również l i c z n e p rz e d s i ę w z ię c ia na szczeblu mikroekonomicznym. Czwarta grupa celów p o l i t y k i przemysłowej F r a n c j i związana j e s t z próbą utrzymania suwerenności ekonomicznej w stosunku do dominują­ cych na rynkach światowych partnerów zag ranicznych . Od połowy l a t

*

s ied em d ziesiątych głównym celem p o l i t y k i przemysłowej s t a ł a s ię konieczność r e o r i e n t a c j i (re d e p lo im e n t) rozwoju, w większym s to p ­ niu uwzględniającego zmiany w gospodarce św iatow ej.

Tak wyodrębnionym celom p o l i t y k i przemysłowej F r a n c j i odpowia­ d ały s i l n i e rozbudowane narzędzia j e j r e a l i z a c j i , które można po­ grupować, według sto p nia og ra n ic z e n ia mechanizmu rynkowego:

1. Tworzenie ram org anizacyjn ych i prawnych r e g u lu ją c y c h me­ chanizm funkcjonowania gospodarki (np. ustawodawstwo antymonopolo­ we).

2. System zachęt naprowadzających p rz e d się b io rs tw a na pożądane przez państwo k i e r u n k i rozwoju (subwencje eksportowe, u l g i inwe­ s t y c y j n e i t p . ) .

3. Narzędzia kontraktowe, stosowane w formie umowy między pań­ stwem a przedsiębiorstwem , d o ty c z ą c e j konkretnego zachowania s i ę firmy w zamian za określoną korzyść (np. zakupy p u b l ic z n e ) .

4. Z a s t ą p ie n ie reg u ł gospodarki rynkowej decyzjami państwa (np. k o n tro la cen, n a c j o n a l i z a c j a ) .

S p ec y fik a F r a n c j i w t e j d z i e d z in i e polega głównie na n i e u s t a n ­ nie ponawianych próbach selektywnego oddziaływ ania na poszczegól­ ne fragmenty sek tora przemysłu w ria dziei skutecznego koncentrowa­ nia środków pozwalających osiągnąć wybrane c e l e . Cechą c h a r a k t e ­ rystyc zną t e j p o l i t y k i było p ra g n ie n ie pogodzenia ze sobą autono­ mii zarządzania p rz e d s ię b io rs tw z kierow n iczą r o l ą państwa napro­ wadzającego rozwój ekonomiczny na preferowane k i e r u n k i oraz k oor­ dynującego procesy m od ern izacji i r e s t r u k t u r y z a c j i przemysłu.

An a liza poszczególnych wariantów t e j p o l i t y k i prowadzi do wnio­ sku, że mimo znacznych środków angażowanych przez państwo, ma ono ogromne tru d n o ści zarówno na e t a p i e formułowania j e j szczegółowych rozwiązań, jak i r e a l i z a c j i p r z y j ę t y c h programów. Brak spodziewa­ nych efektów y ia le ż y wiązać z trzema typami sp rzeczności p o l i t y k i przemysłowej. Po pierw sze, t e o r i a ekonomii n ie dostarcza ja k dotąd metodologicznie d o jr z a ły c h rozwiązań w z a k re s ie wyboru wśród w ie ­ lo r a k i c h celów. Po d ru g ie , w ynik ające stąd w ą tp liw o ś c i prowadzą do u s p r a w ie d l iw ie n ia wyboru a r b i t r a l n e g o , będącego w r z e c z y w is to ś c i chaotyczną in te r w e n c ją dyktowaną przez grupy n ac isk u . Pp t r z e c i e , wzrost interwencjonizmu państwowego odrywa p rz e d s ię b io rs tw a od r y ­ gorów rynku oraz k u n k u re n c ji i wbrew zamierzeniom u trw a la w nich

p r z e s t a r z a łe metody p ro d u k c ji i zarządzania. P r z y jrz y jm y s i ę tym problemom b l i ż e j .

1. KRYTERIA WYBORU

1.1. P o l i t y k a przemysłowa oznacza świadomą in te r w e n c ję państwa w proces k s z t a łt o w a n ia s i ę s t r u k t u r tego s ek to ra gospodarki. Opar­ ta j e s t na z a ło ż e n iu , że można w ten sposób osiągnąć w y n ik i l e p ­ sze od tych j a k i e powstają w r e z u l t a c i e d z i a ł a n i a mechanizmu r y n ­ kowego. Pozornie problem d a je s i ę sprowadzić do prostego zadania- praktycznego: budowy systemu gromadzenia i p rze tw a rza n ia odpowie­ dnich i n f o r m a c j i . W r z e c z y w is to ś c i b a r i e r y , na j a k i e n a t r a f i a po­ l i t y k a przemysłowa mają c h a r a k te r n ie t y l k o te c h n i c z n o - o p e r a c y jn y , le cz przede wszystkim poznawczy. Dokonując 'wyboru, n ie j a k o w za­ s tę p s tw ie podmiotów rynkowych, państwo’ t r a c i możliwość w yk o rz ysta ­ n ia cz ęś c i i n f o r m a c j i , j a k i e z a w ie r a ją w sobie k a t e g o r ie towarowo- -plenlężne tworzące s i ę w t r a k c i e s p o n ta n ic z n ie p rz e b ie g a ją c y c h rynkowych dostosowań1.

1.2. P o l i t y k a przemysłowa musi rozwiązać trudny problem jed n o­ czesnego r e a liz o w a n ia w i e l u , powiązanych ze sobą, cz ęsto wzajemnie wykluczających s i ę celów. Łagodzenie społecznych skutków ko nw ersji p r z e d s ię b io rs t w , chęć utrzymania dotychczasowego z a t r u d n i e n ia I t p . powodują, że zadania są sprzeczne z potrzebą wzmocnienia konkuren­ c y j n o ś c i przemysłu. Cel p o l i t y c z n y - suwerenność narodowa - k o l i d u ­ j e czasem z k o n ie c z n o śc ią r e z y g n a c j i z p r o d u k c ji wyrobów n ie d a j ą ­ cych szans na otrzymywanie k o r z y ś c i komparatywnych.

1.3. Wybór ekonomiczny wymaga odpowiednich k r y t e r i ó w . Aby u n ik ­ nąć woluntaryzmu, autorzy f r a n c u s k i e j p o l i t y k i przemysłowej s t a r a ­ l i s i ę posługiwać przy układ aniu planów r e s t r u k t u r y z a c y jn y c h r ó ż ­ nymi zasadami s e l e k c j i g a ł ę z i p r i o r y t e t o w y c h . N a j c z ę ś c i e j powoły­ wano s i ę na t e o r i ę międzynarodowego p od ziału pracy p rzy jm u ją c , że wzrost wymiany i s p e c j a l i z a c j a muszą p r z y n ie ś ć k o r z y ś c i

kompara-Zgodnie z koncepcją F. A. Hayeka rynek p e ł n i n ie t y l k o funk­ c j ę a lo k a c y jn ą , le c z również j e s t narzędziem tw o rz e n ia , gromadze­ n ia i d y f u z j i i n f o r m a c j i . P o r. na ten temat: Le l i b e r a l i s m e de F . A. Hayek, " C a h ie r s F r a n ę a i s " , octobre-decembre 1986, No 22B, s. 38.

tywne. Teoria ta ma jednak tak ogólny c h a r a k t e r , że n ie nadaje s i ę do praktycznego wykorzystania jako kryte rium k l a s y f i k a c y j n e .

1.4. N iekiedy za k ryte rium wyboru przyjmuje s i ę przodującą t e ­ chnologię jako nośnik nowoczesności i szansę d ołąc ze nia do wą­ s k i e j grupy lid erów postępu naukowo-technicznego. W k i l k u d z i e ­ dzinach współczesnego przemysłu r y s u ją s i ę s zc z eg ó ln ie o b i e c u j ą ­ co perspektywy na p rz y sz ło ść (m ik r o e le k t r o n i k a , b iotechnologia, r o ­ b otyzacja i t p . ) . Wydaje s i ę , że wybór preferow anej s t r u k t u r y prze mysłu narzuca s i ę jakby w sposób oc z y w is ty . Tymczasem p o d z ia ł go­ spodarki na d zied z iny "p r z y s z ł o ś c io w e “ i "schyłkowe" t r a c i na zna­ czeniu wobec p o g ł ę b i a j ą c e j s i ę i n t e r n a c j o n a l i z a c j i ż y c ia ekonomi­ cznego. Tendencja do przenoszenia tra d ycyjn ych g a ł ę z i przemysłu do krajów Trzeciego Ś w ia ta , podczas gdy k r a j e wysoko r o z w in ię te miałyby s p e c ja liz o w a ć s i ę w p ro d u k c ji k a p it a ło c h ło n n e j i t e c h n o lo ­ g ic z n ie zo rien to w anej, m iała je d y n ie przejścio w y c h a r a k t e r . Szybko okazało s i ę , że postępy np. w r o b o t y z a c j i ponownie u m o żliw iły wy twarzanie towarów dotychczas pracochłonnych w k r a ja c h o wysokich kosztach s i ł y roboczej.

1.5. Uwzględniając dużą l i c z b ę oraz często sprzeczny ze sobą c h ara kte r rozpatrywanych k r y te r ió w ( c e l ó w ) , podstawowy dylemat ak tywnej p o l i t y k i s p e c j a l i z a c j i wiąże s ię z w ątpliw ościam i co do m etodologii wyboru w ła ś c iw e j s u b s t y t u c j i między nimi. W c h w i l i o- becnej możemy o p ie ra ć s i ę na dość a rb itr a ln y m system ie wag p r z y ­ pisywanych poszczególnym celom, co powoduje, że propozycje kon­ kretnych d e c y z j i r e s t ru k t u r y z a c y jn y c h mają c h a ra k te r s k ł a n i a j ą c y do wahań i sceptycyzmu.

1.6. Dokonując wyboru dziedzin preferowanych państwo na ogół pomija rachunek kosztów utraconych m ożliw ości. "Dobre" k r y t e r i a racjo naln eg o wykorzystania zasobów n ie pochodzą t y l k o z efektyw no­ ś c i t e c h n i c z n e j. Przede wszystkim muszą one gwarantować, że różne zasoby ja k im i społeczeństwo dysponuje będą p r z y n o s i ły m ożliwie największy e f e k t , bez względu na sposób w y k o rz ys ta n ia . W y b ie ra ją c jeden w a ri a n t , tracim y jednocześnie in ny. Oszacowanie ich e fe k ty w ­ ności j e s t zadaniem rachunku ekonomicznego. F r a n c ja cz ęsto j e d ­ nak dokonywała wyboru w d z i e d z in i e s t r u k t u r przemysłowych k i e r u ­ j ą c s i ę względami typowymi d la postaw technokratycznych. Stąd po­ chodzi zafascynowanie o sią g n ię c ia m i technicznymi kosztem argumen­ t a c j i o p a r te j na rachunku rentowności.

1.7. N a j c z ę ś c i e j a n a li z a s t r u k t u r y przemysłu o p ie r a s i ę na po­ d z i a l e gałęziowo-branżowym. Nie ulega w ą t p l i w o ś c i , że o g ł a s z a ją c programy pomocy d la h u tn ic tw a , e l e k t r o n i k i , w łó k ie n n ic tw a itd. pań­ stwo op iera s i ę na o b ra z ie w i e l k o ś c i s t a t y s t y c z n y c h odnoszących s i ę do g a łę z i lub branży przemysłu. Utrwalony przez l a t a p r a k t y k i p o d z ia ł gałęziowo-branżowy j e s t jednak bardzo zawodny jako k r y ­ terium wyboru. P o s łu g u ją c s i ę nim państwo osiąg a c z ę s to s k u tk i od­ mienne od zamierzonych. P o d z ia ł dóbr na standardowe 1 awangardo­ we pod względem poziomu technologicznego n ie pokrywa s i ę już ze s t r u k t u r ą gałęziowo-branżową.

W przemyśle elektronicznym o d b i o r n ik i radiowe, gramofony t r a - ' dycyjne i t d . s t a ł y s i ę produktami standardowymi, natom iast n i e k t ó ­ re wyroby przemysłu w łókienniczego czy maszynowego mają c h a r a k t e r wyjątkowo wyrafinowany t e c h n o lo g i c z n ie . Ponadto, d z ied z in a w j a ­ k i e j d z i a ł a p rz e d się b io rs tw o n a j c z ę ś c i e j n ie ma decydującego w p ły ­ wu na jego w y n ik i. Gdyby rz e c z y w is to ść dawała s i ę sprowadzić do schematu, zgodnie z którym p rz e d s ię b io rs tw a n ależące do g a ł ę z i s tag n acyjn yc h n ie mają żadnej p r z y s z ł o ś c i , a te z d z ie d z in "rozwo­ jowych" odnotują w yłą czn ie sukcesy, to p o l i t y k a przemysłowa n ie b u dz iła b y żadnych w ą t p l iw o ś c i. I s t o t ą mechanizmu rynkowego j e a t to w ła ś n ie , że pozwala na dokonywanie n i e u s t a n n e j s e l e k c j i wśród producentów. W każdej g a ł ę z i część wytwórców r e a l i z u j e z y s k i , pod­ czas gdy in n i mają z tym problemy. Wśród g a ł ę z i typowo s t a g n a c y j ­ nych, ja k np. h u tn ic tw o , w o k r e s ie n a jc ię ż s z e g o kryzysu t e j d z i e ­ dziny przemysłu fra n c u s k ie g o , m in ls ta lo w n ie odnotowały wysoką r e n ­ towność. I odw rotnie, firm a C itr o e n w połowie l a t s ie d e m d z ie s ią ­ tych przeżywała poważne t r u d n o ś c i, mimo że gałąź przemysłu samo­ chodowego b y ła w pełnym r o z k w ic ie .

P rz e d s ię b io rs tw o prawidłowo zarządzane może utrzymać s i ę rów­ n ie dobrze w g a ł ę z i o silnym w zroście obrotów, ja k i w g a ł ę z i o- b j ę t e j zastojem lub nawet spadkiem popytu. Tymczasem pomoc pań­ stwa d la g a ł ę z i " p r z y s z ło ś c io w y c h " lub przeżywających tru d n o ś c i z konwersją przemysłową o p iera s i ę na k r y t e r i a c h branżowych, k tó r e rzadko u względniają rz e c z y w is te ź ró d ła sukcesów i niepowodzeń. 0- p e ru je s i ę przy tym wskaźnikami obrazującymi ew olu cję w g a ł ę z i i u s t a l a s i ę c e l e w p o s t a c i w i e l k o ś c i planowanej p r o d u k c j i . Takie po­ d e j ś c i e ma tę s ła b o ś ć , że gubi z pola wid zenia b e zo ośre d n i, r e a l

-2

ny podmiot gospodarczy, jakim j e s t p rze d sięb io rs tw o . W r e z u l t a c i e powstaje złudzenie co do możliwości radykalnego p r z e k s z t a łc e n ia s y t u a c j i w g a łę z i na drodze odpowiedniej p o l i t y k i państwa.

2. RYNEK POLITYCZNY, ADMINISTRACJA, WOLUNTARYZM

Brak jasnych k r y te r ió w wyboru wśród lic z n y c h celów p o l i t y k i przemysłowej umożliwia daleko posuniętą dowolność i n t e r p r e t a c j i zasad przy podejmowaniu in t e r w e n c ji państwowej. W t r a k c i e opraco­ wywania takiego czy innego w ariantu do głosu dochodzą różne agen­ dy a d m i n i s t r a c j i p u b l ic z n e j, któ re k i e r u j ą s i ę bardzo s p e c y f i c z ­ nymi wykładnikami in te r e s u społecznego. Ujawnia s i ę k o le jn a s ł a ­ bość typowej dla F r a n c j i p o l i t y k i przemysłowej; tym b a r d z i e j że stanowi ona t y l k o część współczesnego interwencjonizmu.

2.1. K s z t a ł t i c h a ra k te r państwa zależą w sumie od powiązań między i n s t y tu c ja m i e ta tystyczn ym i a społeczeństwem. U ź ródeł pań­ stwa zawsze można odnaleźć myśl, iż c a ło ś ć n ie j e s t je d y n ie sumą c z ę ś c i składowych. Dlatego j e s t ono wyposażone we władzę autono­ miczną i jednocześnie n4drzędną w stosunku do jed n ostek . Ta ogólna cecha z o s ta ła szczególnie s i l n i e r o z w in ię ta we F r a n c j i , gdzie pań­ stwu podporządkowano n ie t y l k o w szystk ie dziedziny ż y c ia p u b l i c z ­ nego, a le takżo dużą część s f e r y aktywności p ryw a tne j. W szystkie jego decyzje dotyczące organizowania, i n i c j o w a n i a , k iero w a n ia za­ kazów i nakazów są naturalnym przedłużeniem suwerenności e t a t y ­ s ty c z n e j o z n a cz a ją ce j dużą n iez a le żno ść od w oli jed n ostek . H i e ­ r a r c h i ę tę uzasadnia sp ec y fic zn a d la F r a n c j i koncepcja in te r e s u czy p r e f e r e n c j i społecznych, formułowana i broniona przez państwo przed w y ra z ic ie la m i in teresów ./partykularnych bądź in dyw idualnych. Tymczasem również i w tym k ra ju i n t e r e s społeczny j e s t w r z e c z y ­

2

Nie przeczy temu f a k t , że jak ość zarządzania p r z e d s i ę b i o r ­ stwami we F r a n c j i pozostawia w ie le do życzenia. S t r u k t u r y o r g a n i ­ z a c y jn e , często n ie w ie lk a innowacyjność, mała skłonność do ryzyka i p r z e d s i ę b io rc z o ś c i w ie lu p rz e d się b io rs tw f r a n c u s k ic h , s k ł a n i a ł y państwo do utrzymywania b a r i e r p ro te k c y jn y c h . Tymczasem argument ten wzmacnia r a c z e j tezę, że państwo ma tu do s p e ł n i e n i a in ną, b a r ­ dzo ważną r o l ę r e g u la c y jn ą u ł a t w i a j ą c elim inowanie z rynku przed­ sięb iorców nieefektyw n ych , aby gospodarka p rz e c h o d z iła w . zarząd b a r d z ie j kompetentnych menadżerów.

w i s t o ś c i odbiciem ekonomicznych i społecznych a s p i r a c j i w y s tę p u ją ­ cych s i ł p o l it y c z n y c h . S przeczności interesów są prze słan ką kon­ f l i k t ó w , które państwa s t a r a j ą s i ę złag o d zić w formie r e d y s t r y b u ­ c j i dochodów, jednakże n a j c z ę ś c i e j .prowadzi to do d z i a ł a ń o c h a ­ ra k te r z e doraźnym, odpowiadających na żądania w k o l e j n o ś c i ic h wy­ suwania i pod wpływem rezonansu p o lity c z n e g o j a k i e one wywołują. Są to względy zdecydowanie p r e f e r u ją c e rozw iąz ania k ró tk o o k re s o ­ we. W oczach o b y w a te li państwo p r z e s t a j e być bezstronne i wyrażany przez nie i n t e r e s społeczny n ie uzyskuje dostatecznego p o p a r c ia . Trudno bowiem wyobrazić sobie a k c e p t a c ję p o l i t y k i przemysłowej sko­ ro Jego autor uwikłany j e s t w walkę p o l i t y c z n ą , mającą w y ło n ić większość, k tó ra będzie jed n ocz eśn ie sęd zią i s tro n ą w k o n f l i k t a c h interesów . Monopolizując i n t e r e s sp ołeczn y, państwo to og ranicza n a tu ra ln y odruch współpracy między ludźmi 1 t r a k t u j e ich sponta­ niczne więzy z n ie u f n o ś c i ą . To s k ł a n i a z k o l e i o b y w a t e li do t r a k ­ towania państwa jako s i ł y utworzonej poza społeczeństwem i p r a k ­ ty c z n ie rzecz b io r ą c przeciw niemu.

2.2. Orugą cechą c h a r a k t e r y z u ją c ą r o l ę państwa fra n c u s k ie g o w życiu gospodarczym j e s t t r a d y c y jn a już c e n t r a l i z a c j a s t r u k t u r po­ l i t y c z n y c h 3. Jednocześnie sugerowano wyidealizow any obraz lu d z i tworzących agendy państwa: prorocza i n s p i r a c j a , a p rio r y c z n a z d o l­ ność poznania, dar p ośw ię ce nia , t a l e n t k ie ro w n ic z y i t p . W p r a k ­ tyce jednak u ja w n iła s i ę s ła b ość tych argumentów. S t r u k t u r a o rg a ­ n iz a c y jn a n ie pozwala przew id zieć sposobu j e j funkcjonowania. Wy­ mienione wyżej cechy technokratów r a c z e j n ie dotyczą i s t o t lu d z ­ k i c h . Obserwacja sposobu d z i a ł a n i a a d m i n i s t r a c j i f r a n c u s k i e j d aje na ogół wrażenie rosnących tru d n o ś c i w rozwiązywaniu problemów e- konomiczno-społecznych ja k im i państwo samo s i ę o b a r c z y ło .

2.3. Ten uproszczony obraz państwa fra n c u s k ie g o , k tó re s t a r a s i ę skorygować ułomności rynku, w yraźnie k o n t r a s t u j e z zało żen iam i. W o k re s ie powojennym ekonomiści p o ś w i ę c i l i w i e l e uwagi a n a l i z i e wszystk ich przypadków w j a k i c h optymalna a lo k a c ja zasobów poprzez mechanizm rynkowy j e s t utrudniona lub niem ożliwa. Często jednak c z y n i l i to s u g e ru ją c , że w ysta rc zy powierzyć państwu zadanie ko­ rygowania lub z a s t ą p i e n ia rynku świadomą d e cyzją a l o k a c y jn ą , aby

Por. J . Z y s m a n, L i n d u s t r i e f r a n c a i s e e n t re 1 ’ E t a t e t le marche, Bonnei, P a r i s 1983, s. 368 i n.

problem z o s ta ł i d e a l n i e rozwiązany. J e s t to rozumowanie uproszczo­ ne. Państwo n ie j e s t narzędziem doskonałym. Składa s i ę z zespołów

lu dzkich ( p o lit y k ó w , urzędników, ekspertów) grupujących je d n o s t k i także n ie pozbawione sk łonności do p referow ania o s o b isty c h ko rz y­ ś c i . Gdy państwo na coraz większą s k a lę dokonuje r e d y s t r y b u c j i za­ sobów na korzyść wybranych k a t e g o r i i lu d n o ś c i, p r z e d s i ę b io rs t w , ga­ ł ę z i przemysłu i t d . , to w n a tu ra ln y sposób zaczynają s i ę tworzyć ugrupowania s t a r a j ą c e s i ę wpłynąć na mechanizm tych tra n sferó w . Także i we F r a n c j i ła-two zauważyć aktywność grup n ac isk u , których celem j e s t wywarcie p r e s j i , aby państwo p odjęło d ecyzje zgodne z p r efere n c ja m i zain teresowanych. Potężne grupy społeczno-zawodowe, jak org a n iz a c je branżowe, r e g io n a ln e , p a r t i e p o l i t y c z n e , związki zawodowe, konsumenckie i t p . , prowadzą do p e t r y f i k a c j i wadliwych s t r u k t u r przemysłowych, z którymi związane są ‘ nabyte p r z y w i l e j e . W r e z u l t a c i e mamy tu do c z y n ie n ia ze zjawiskiem typowym d la tzw. rent seeking s o c i e t y , w którym każdy s t a r a s i ę stowarzyszyć z in n y ­ mi, aby przechwycić najmniejszym w ysiłkiem możliwie największą część dochodu narodowego bez względu na r o l ę dokonanego t r a n s f e r u w p ro ce sie tworzenia tego dochodu. B io r ą c pod uwagę poziom t r a n s ­ ferów tego rodzaju, warto postawić p y ta n ie o możliwości realnego wpływu na ewolu cję s t r u k t u r przemysłowych przez państwo. Im w ię k ­ szy bowiem zakres interwencjonizmu, tym większe ryzyko, że s t a n ie s i ę ono przedmiotem m a n ip u la c ji różnych grup n ac isk u . B io r ą c na s i e b i e bezprecedensowe w gospodarce rynkowej obowiązki w sektorze przemysłu, w bankowości i fin a n s a c h , w badaniach naukowych, za­ t r u d n i a j ą c bezpośrednio lub pośrednio ok. 8 min pracowników, pań­ stwo we F r a n c j i musi s ta w ić czoła rewindykacyjnym żądaniom różnych grup społeczno-zawodowych. N a j c z ę ś c i e j d z i e j e s i ę to ze szkodą d la ja k o ś c i podejmowanych d e c y z j i .

2.4. Procedura decyzyjna we współczesnym sp ołeczeń stw ie demo­ kratycznym j e s t efektem wzajemnego od d ziaływ ania na s i e b i e dwóch rodzajów podmiotów. Z je d n e j s tro n y są to osoby o określonych p r e ­ f e r e n c ja c h ind yw id ualn yc h, używające w s z e lk ic h sposobów j a k i c h do­ sta rc z a im system p o l i t y c z n y (g ło s o w a n ie , lo b b ying , s t r a j k i , mani­ f e s t a c j e i t p . ) , aby wpłynąć na władzę (r z ą d , i n s t y t u c j e c e n t r a ln e lub l o k a l n e ) mogącą u ł a t w i ć r e a l i z a c j ę tych celów. Z d r u g i e j s t r o ­ ny w grze b io rą u d z ia ł p a r t i e p o l i t y c z n e , dążące do p r z e j ę c i a lub

utrzymania władzy. Między tymi ośrodkami ż y c ia społecznego n a s t ę ­ puje nieustanna wymiana o b i e t n i c p o l ity c z n y c h na gło sy wyborcze. C a ł o k s z t a ł t stosunków społecznych, k tó r e t e j wymianie towarzyszą nazywa s i ę rynkiem p olitycz nym . L iczn e b a d a n ia ’ empiryczne nad t y ­ mi problemami, prowadzone także we F r a n c j i , d o s t a r c z a ją dowodów na rzecz tezy o nieuchronnym oddalaniu s i ę od zasad rac jo n a ln e g o d z i a ł a n i a (w s en s ie efektyw ności ekonomicznej) w n as tę p s tw ie opar­ cia d e c y z j i s ek to ra p ublicznego na mechanizmie rynku p o l i t y c z n e g o 4 .

Jednostka poddana rynkowym regułom gry ma zazwyczaj m niejszy zakres swobody w podążaniu za swymi osobistymi ko rz yściam i niż o- soba d z i a ł a j ą c a w ramach reguł a d m i n i s t r a c j i p u b l i c z n e j. W r e z u l ­ t a c i e rosnący zakres a l o k a c j i zasobów przez państwo, r e a liz o w a n e j także w formie typowej d la F r a n c j i p o l i t y k i przemysłowej, n ie t y l ­ ko nie j e s t w s t a n i e przezwyciężyć negatywnych t e n d e n c ji w rozwo­ ju tego s e k to ra , a l e również deformuje in fo rm acje zawarte w p a r a ­ metrach rachunku ekonomicznego.

3. PANSIWO, PRZEDSIĘBIORSTWA, RYNEK

3.1. Rozwój przemysłowy F r a n c j i zawsze b ył ś c i ś l e związany z in s t y tu c ja m i państwowymi, k tó re utrzymywały system p r o t e k c j o n i s t y ­ cznych c e ł , gwarantowały poszanowanie w ła sn o ści p r y w a t n e j, ł a g o d z i ­

ły k o n f l i k t y społeczne i t d . W o k r e s ie powojennym szereg porozumień międzynarodowych oraz tendencja do p o g łę b ia n ia s i ę powiązań z gos­ podarką światową wyraźnie o g r a n i c z y ły zakres stosowania narzęd zi p r o t e k c jo n is t y c z n y c h . Jednakże F r a n c ja nadal z dużymi oporami go­ dzi s i ę na l i b e r a l i z a c j ę s w o jej gospodarki i w yraźnie widoczna j e s t j e j skłonność do in strum entalnego tra k to w a n ia międzynarodowe- » go podziału pracy oraz podporządkowania jego l o g i k i interesom na­ rodowym. W przypadku p o ja w ie n ia s i ę poważniejszych tru d n o ś c i adap­ ta c y jn y c h podmiotów ekonomicznych państwo s t a r a s i ę choć c z ę ś c i o ­ wo z a w ie s ić d z i a ł a n i e mechanizmów samoregulujących w c e lu złago- ' dzenia rygorów k o n k u r e n c ji.

3.2. Rozbudowany in terwencjonizm prowadzi jednak do z n i e k s z t a ł

-4 Por. wykaz głównych prac na ten temat: B. F r e y Écono- mie p o l i t i q u e moderne, PUF, P a r i s 1985, s. 133-134.

cenia danych do rachunku ekonomicznego, a pośrednio do błędnych d e c y z ji podejmowanych przez podmioty gospodarcze. J e ś l i mechanizm rynkowy d aje d ziś świadectwo swej ułomności w w ie lu dzied z inach , to wzrost aktywności państwa j e s t n ie t y lk o skutkiem, a le i p r z y ­ czyną. Często decyzje państwa mają na uwadze problemy, k tórych nie wiąże ono bezpośrednio z p o l i t y k ą przemysłową, a le decyzje te od­ d z i a ł u j ą na przemysł n ie k o r z y s tn ie ( i n f l a c j a , usz tyw n ien ie s y s t e ­ mu finansowego, a d m in is tra c y jn a k o n t ro la cen i t p . ) .

3.3. Równolegle z obniżeniem j a k o ś c i in fo r m a c ji zawartych w da­ nych do rachunku ekonomicznego, s i l n a rozbudowa p o l i t y k i przemy­ słow ej o s ła b ia p r e s ję konkurencji na p rz e d się b io rs tw a i u trw a la w nich postawy antyefektywnościowe. W iele g a łę z i przemysłu, ja k h u t ­ nictwo czy s to c z n ie , c h a r a k te ry z u ją c y c h s ię wadliwymi strukturam i zarządzania, kierowanych przez lu d z i niekompetentnych, le c z mają­ cych l ic z n e powiązania z ośrodkami władzy, przechodzi pod perma­ nentną k o n tro lę finansową państwa. U d z i e l a j ą c sub w encji, d o t a c j i , ulg podatkowych i t p . chce ono uchronić zagrożone p r z e d s i ę b i o r ­ stwa przed przejęciem przez k a p i t a ł zagraniczny lub nawet upadkiem. Robi to w n a d z i e i , że przyznana pomoc finansowa doprowadzi do u- zyskania ko n d y c ji konkurencyjnej na rynkach światowych przez wspierane firm y . Koszt tej, p o l i t y k i t r a k t u j e ono jako prze jścio w e zło konieczne, n ie in t e r e s u j ą c s i ę na ogół alternatyw nym i sposo­ bami wykorzystania funduszy p u b liczn ych . W r z e c z y w is to ś c i jednak p o l i t y k a przemysłowa, któ ra w in te n c ja c h j e j autorów m iała prowa­ d zić do p rz y sp ie s z e n ia r e s t r u k t u r y z a c j i , często j e s t narzędziem u- t r w a la n ia n iek o rzy stn y ch s t r u k t u r . Amortyzując s i ł ę p r e s j i rynku i t e c h n o lo g i i na r e o r g a n iz a c ję s t r u k t u r i s t r a t e g i i p r z e d s i ę ­ b io rstw państwo ogranicza też ich w rażliw ość na sygnały ostrzegaw­ cze i ko ryg u ją ce , j a k i e zawiera w sobie mechanizm rynkowy. Z chwi*. l ą o tw a rc ia '(okienka kasowego" z pomocą finansową, zainteresowane nią firm y zaczynają podążać po l i n i i najmniejszego oporu szukając ra c z e j sposobów utrzymania lub nawet zwiększenia tra n sferó w niż mo­ ż l iw o ś c i rozw iązania problemów w ynik ających z nieefektywnego funk­ cjonowania.

3.4. Poczucie bezpieczeństwa j a k i e -daje ochrona ze stro n y pań­ stwa, a także zależność od niego mają wpływ na zarządzanie przed­ siębiorstwem. We F r a n c j i j e s t to wzmgcnione wymianą kadry k ie ro w ­ n i c z e j sektora publicznego i prywatnego. Choć państwo, u d z i e l a j ą c

pomocy fin a n so w e j, s ta r a s i ę uzyskać poprawę w różnych d ziedzinach, to Jednak w p raktyce n ie i n t e r e s u j e s i ę sprawami o r g a n i z a c j i we­ wnętrznej p r z e d s ię b io rs t w . Tymczasem s c e n tra liz o w a n a i f u n k c j o n a l ­ na s tr u k tu ra procedur finansow ania przez państwo pomocy d la przed­ s i ę b i o r s t w , s i l n i e motywuje do wzmocnienia, a nawet do tworzenia w nich ta k ic h samych s t r u k t u r o r g a n i z a c j i i zarządzania wraz ze wszystkimi s ła b o ścia m i wynikającymi z procesów c e n t r a l i z a c j i .

3.5. Szczególną formą odrywania p r z e d s ię b io rs tw od rynku j e s t pomoc państwa przy zaw ieraniu kontraktów z k ra jam i r o z w ija ją c y m i s i ę 5. Z powodu zasadniczo odmiennej k o nk uren cji na tych rynkach w porównaniu do gospodarki św ia to w e j, w ie lu ekspertów k o r z y s t a j ą - ' cych z u ła tw ie ń państwa n ie ma nawet p e łn e j świadomości swej wzglę­ dnej n ie e fe k ty w n o ś c i bądź opóźnień we wprowadzaniu postępu t e c h ­ nicznego .

3.6. Sprzeczne z mechanizmem rynkowym okazały s i ę też różne fbrmy planowania indykatywnego oraz l i c z n e programy r e s t r u k t u r y z a ­ c j i gałęziowo-branźowej. Pod osłaną planu dochodziło cz ęs to do marnotrawstwa zasobów w c e lu utrzymania n ieefek tyw n ych p r z e d s i ę ­ b io r s tw , k tó re o g r a n i c z a ły swój w y s i łe k przy a d a p t a c j i s t r u k t u r i s t r a t e g i i do z m ien iających s i ę warunków na rynku. P ra k ty k a " z a ­ c z e p ie n ia s i ę o p la n " b y ła metodą o t w i e r a j ą c ą drogę do r e a l i z a c j i interesów p a rty k u la rn y c h i n ie skorelowaną z odnoszonymi sukcesami

w ko nk uren cji na rynkach światowych. ^

3.7. Dokonując w 1902 r . n a c j o n a l i z a c j i najw ię kszych p rzed ­ s i ę b i o r s t w i banków, państwo k ie ro w a ło s i ę założeniem, że ł a t w i e j ukierunkować pożądane zmiany s t r u k t u r a l n e , gdy podejmowane d ecyzje n ie będą wymagać zgody prywatnych w ł a ś c i c i e l i . Zamierzano także udowodnić, że państwo może osiągać n ie gorsze r e z u l t a t y n iż sek to r prywatny w d z i e d z in i e efe k ty w n o śc i zarządzania. Szybko jednak oka­ za ło s i ę , że w ynik i ekonomiczne tych p r z e d s i ę b io r s t w nie t y l k o nie p op ra w iły s i ę , lecz nawet u l e g ł y dalszemu pogorszeniu*’ . N a c j o n a l i ­

5 C h a ra k te ryz u ją c ten aspekt f r a n c u s k i e j p o l i t y k i przemysłowej J . 0. l e Franc o k r e ś la go jako " a r c h e o - im p e r ia ln y " . P o r. 3. D. l e F r a n c , I n d u s t r i e : le p e r i l f r a n ę a i s , P a r i s 1983, з . 53.

W l a t a c h o s ie m d z ie s ią ty c h przeprowadzono we F r a n c j i l i c z n e badania empiryczne nad tym zagadnieniem. Por. d la p rz y k ła d u : C. M i l i o n , L 'e x tr a v a g a n t e h i s t o i r e des n a t i o n a l i s a t i o n s , P a r i s 1984; В. 0 t t e n w a e 1 t e r , E. T u r p i n, Les d i f f i c u l - t e s de ľ i n d u s t r i e n ’ epargnent pas l e s e n t r e p r i c e s p u b liq u e s ,

za cja p r z e d s i ę b io rs t w , któ re od dawna m iały tru d n o ści finansowe także nie s t a ł a s i ę narzędziem chroniącym przed konieczną konwer­ s j ą lub wręcz l i k w i d a c j ą . Odwlekając w c z a s ie proces r e s t r u k t u r y ­ z a c y jn y , w w ie lu dziedzinach F r a n c ja o s ią g n ę ła bardzo w ątpliw e e- f e k t y . N adzieja w ykorzystania sektora- znacjonalizowanego do celów w ynikających z p o l i t y k i gospodarczej państwa, w tym także p o l i t y ­ k i przemysłowej, n ie z o s ta ła sp e łn io n a , gdyż powstała sprzeczność między tymi celam i a zasadami mikroekonomicznej efe k tyw no ści przed­ s i ę b i o r s t w . Nie wchodząc w szczegóły wciąż t o c z ą c e j s i ę d y s k u s ji nad r o l ą państwa we współczesnym życiu ekonomicznym, można z a r y ­ zykować t e z ę , że przyczyną niepowodzeń w p o l i t y c e przemysłowej F r a n ­ c j i b yła w ła ś n ie i s t o t a tego, co stosowana p o l i t y k a w r z e c z y w i­ s t o ś c i pragnęła osiągnąć - czasowe zawieszenie d z i a ł a n i a praw gos­ podarki rynkowej w wybranych d zied zinach.

Zbigniew P o d la s ia k

LIM IT S OF STATE CONTROL - EXAMPLE OF FRENCH INDUSTRIAL POLICY

In France, the market mechanism can no lnoger fu n c tio n without c o n t r o l and adjustments on the p a rt of the S t a t e . That i s why s in c e the m id -seven ties the main goal of the S t a t e i n d u s t r i a l po­ l i c y has benn a badly-needed r e o r i e n t a t i o n of development that would make bigger allow ances f o r changes in the world economy. This p o l i c y b o i l s down to the S t a t e i n t e r v e n t i o n in the process of the formation of i n d u s t r i a l s t r u c t u r e , which should ensure the accom lishing of the main goal of the S t a t e . That c a l l s f o r ap­ p r o p r ia te c r i t e r i a , and th a t not only t e c h n o lo g i c a l c r i t e r i a but p r i m a r i l y those based on an account of l o s t o p p o r t u n i t i e s c o s t s . The p o l i c y should r e c o n c i l e the c o u n t r y ’ s i n t e r e s t s of p r i v a t e owners. So f a r . i t s e f f e c t s have been q u e s tio n ab le.

"Economie et s t a t i s t i q u e " , [ I . N . S . E . E . ] j u i l l e t - a o u t 1983, No 167, A. B i e n a y m e , E n t e r p r i s e , ' marches, E t a t , P a r i s 1982, s. 221 I n . ; C. L e r a y, Ľ a p p r e h á n s l o n de ľ e f f i c a c i t é dans l e s en- t r e p r i s e s publiques i n d u s t r i e l l e s et com m erciales, "Revue Economi- que" 1983 , No 3; M. de G u i 1 1 e n c h m i d t , D e'nationalis- e r , P a r i s 1983.