ħ
ródáa Þ nansowania misji mediów publicz-nych w Europie to zagadnienie budzące go-rące dyskusje, takĪe w Polsce. Celem artykuáu jest przedstawienie zagadnienia Þ nansowania mediów publicznych z punktu widzenia ram prawnych Unii Europejskiej, w tym takĪe prawa polskiego (obejmuje stan prawny na czerwiec 2013 r.). Artykuá ma charakter normatywny (postulatywny), tym samym nie opisuje stanu faktycznego funkcjonowania konkretnych me-diów. Istnienie mediów publicznych w zakresie radiofonii i telewizji Þ nansowanych ze Ğrodków publicznych krytykuje siĊ w kontekĞcie wystĊ-powania pomocy publicznej, z której te media korzystają, prowadząc jednoczeĞnie dziaáalnoĞü komercyjną1. Dyskurs publiczny toczy siĊ wo-kóá tego, czym w ogóle jest misja, poddaje siĊ takĪe w wątpliwoĞü sens Þ nansowania misji ze Ğrodków publicznych. Pojawiają siĊ pytania zarówno o zasadnoĞü, jak i wysokoĞü Ğrodków publicznych przeznaczanych na misjĊ, o model biznesowy mediów publicznych. Czy moĪe me-dia publiczne powinny realizowaü wyáączniemisjĊ? Czy misja moĪe byü oferowana obok zwykáej, tj. komercyjnej dziaáalnoĞci?
Zgodnie z róĪnymi dokumentami UE2 oraz z prawem polskim3 dopuszcza siĊ istnienie me-diów publicznych realizujących misjĊ i otrzy-mujących Ğrodki publiczne na jej realizacjĊ. WiĊcej: istnienie mediów publicznych postrze-gane jest jako wartoĞü demokratyczna, gwa-rancja dostĊpu konsumentów do informacji, a takĪe – do wolnoĞci wyraĪania opinii. W do-bie technologii cyfrowych, nowych moĪliwoĞci aktywnego uczestnictwa w formuáowaniu treĞci i odbioru mediów, istnienie mediów publicz-nych jest nieodzownym elementem gry rynko-wej demokratycznego spoáeczeĔstwa. Media publiczne zazwyczaj cieszą siĊ opinią wiary-godnego nadawcy4. Dyrektywa o audiowizual-nych usáugach medialnych stwierdza: „wspóá-istnienie prywatnych i publicznych dostawców audiowizualnych usáug medialnych to cecha wyróĪniająca europejski rynek mediów audio-wizualnych. We wspólnym interesie istotne jest utrzymywanie zrównowaĪonej oferty mediów
½ródïa Þ nansowania misji mediów
publicznych – wybrane zagadnienia
Ewa
¥wiÈtkowska
1 Por. A. Jaskiernia, Polityka Unii Europejskiej w sprawie zasad pomocy paĔstwa wobec radiofonii i telewizji
publicznej, „Studia Medioznawcze” 2010, nr 4 (43) 2010, s. 93–94.
2 Istotne są zwáaszcza protokóá amsterdamski z 1997 r. oraz komunikat Komisji w sprawie stosowania zasad
pomocy paĔstwa wobec radiofonii i telewizji publicznej 2009/C 257/01, Dz.U. UE C z dnia 27 paĨdziernika 2009 r. (tekst mający znaczenie dla Europejskiego Obszaru Gospodarczego).
3 Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Dz.U. z 2011 r. Nr 43 poz. 226.
4 Por. komunikat CBOS BS 150/2012 r., http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2012/K_120_12.PDF [dostĊp:
publicznych i prywatnych takĪe w obecnym dy-namicznym Ğrodowisku medialnym”5. WaĪnym dokumentem unijnym ujmującym powyĪsze kwestie jest komunikat Komisji Europejskiej z dnia 27 paĨdziernika 2009 r. w sprawie stoso-wania zasad pomocy paĔstwa wobec radiofonii i telewizji publicznej 2009/C 257/01. NaleĪy przy tym zwróciü uwagĊ na formĊ dokumentu – „komunikat”. Ze swej istoty nie jest on aktem normatywnym, jednakĪe stanowi normĊ inter-pretacyjną i jako taki ma pierwszorzĊdne zna-czenie z punktu widzenia analizy zagadnienia.
Celem artykuáu jest takĪe wykazanie, Īe za-gwarantowanie w odpowiedniej formie publicz-nych Ğrodków Þ nansowych to jedynie początek procesu, na który skáadają siĊ: pozyskanie, wy-datkowanie; prawidáowe i terminowe rozlicze-nie Ğrodków; poddanie siĊ kontroli uprawnio-nych instytucji. KaĪdy z tych etapów jest odrĊb-nym wyzwaniem dla beneÞ cjenta, wiąĪącym siĊ z licznymi zagroĪeniami w postaci np. ustaleĔ Þ nansowych instytucji kontrolnych, co moĪe skoĔczyü siĊ obowiązkiem zwrotu Ğrodków6. CzĊsto dopiero pozytywne przejĞcie etapu audy-tu wydatków moĪe daü podstawĊ do twierdze-nia, Īe Þ nansowanie publiczne zostaáo pozyska-ne w sposób ostateczny. Otrzymanie Ğrodków publicznych przez uprawniony podmiot (np. media publiczne) nie jest za darmo. Oznacza to, Īe moĪliwoĞü Þ nansowania publicznego áączy siĊ z wieloma dodatkowymi obowiązkami oraz z ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami.
Ponadto, zarządzanie Ğrodkami publicznymi, przeprowadzanie testów ex-ante projektowanej dziaáalnoĞci misyjnej; okreĞlanie i szacowanie kosztów; prowadzenie odrĊbnej ewidencji ksiĊ-gowej; kontroli i monitoringu áączą siĊ takĪe ze zwiĊkszonymi kosztami dziaáalnoĞci.
Media publiczne – deÞ nicja
Zarówno prawo unijne, jak i krajowe nie podają deÞ nicji mediów publicznych. W aktach norma-tywnych obok terminu „media publiczne” cz Ċ-sto moĪna spotkaü takĪe okreĞlenia: „nadawcy publiczni”7, „publiczne Ğrodki przekazu”8, „pu-bliczni dostawcy audiowizualnych usáug me-dialnych”9, „system nadawania publicznego”10. Skoro jednolita legalna deÞ nicja mediów pu-blicznych nie istnieje, takĪe w zakresie radiofonii i telewizji, proponujĊ przyjĊcie na potrzeby ni-niejszego artykuáu deÞ nicji, która obejmuje áącz-nie wszystkie poniĪej wymienione elementy: • krąg odbiorców: niezidentyÞ kowany, w
za-mierzeniu nadawcy: szeroki, zakáadający brak barier w dostĊpie do programu;
• sposób powoáania: przez wáadze publiczne, w formie odpowiedniego aktu prawnego; • sposób Þ nansowania podstawowej
dziaáal-noĞci: takĪe ze Ğrodków publicznych; • sprawowanie nadzoru: przez wáadze
pu-bliczne;
• cel istnienia podmiotu na konkurencyjnym rynku mediów audiowizualnych: realizowa-nie misji.
5 Zob. Dz.U. UE L z 2010 r. Nr 95 poz. 1.
6 Zwrotu Ğrodków wraz z odsetkami w terminie wyznaczonym przez uprawnioną instytucjĊ.
7 Komunikat Komisji Europejskiej z dnia 27 paĨdziernika 2009 r. w sprawie stosowania zasad pomocy paĔstwa
wobec radiofonii i telewizji publicznej.
8 Konwencja UNESCO w sprawie ochrony i propagowania róĪnorodnoĞci form ekspresji kulturowej, art. 6
ust. 1 i 2 lit. h).
9 Dyrektywa o audiowizualnych usáugach medialnych 2007/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
11 grudnia 2007, Dz.U. L 332 z 18.12.2007 r.
10 Protokóá w sprawie systemu publicznego nadawania w paĔstwach czáonkowskich [w:] traktat z Amsterdamu
zmieniający traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty; wraz z zaáącznikami i protokoáami w wersji elektronicznej dostĊpne na stronie www.krrit.gov.pl [dostĊp: 05.09.2014].
Wymieniony na ostatnim miejscu element deÞ nicji, a wiĊc cel dziaáalnoĞci, jest najwaĪ-niejszym punktem deÞ nicji. O ile moĪna sobie wyobraziü istnienie mediów komercyjnych, które mogą siĊ charakteryzowaü poszczególny-mi, wymienionymi wyĪej, elementami, to cechą wyróĪniającą nadawcĊ publicznego jest wáaĞnie szczególny cel jego powoáania i funkcjonowa-nia, czyli realizacja misji. Innymi sáowy – reali-zacja misji publicznej jest sensem powoáania do Īycia mediów przez wáadze publiczne.
Misja mediów publicznych
W przypadku próby zdeÞ niowania misji me-diów publicznych równieĪ napotykamy prze-szkodĊ w postaci braku jednoznacznej deÞ nicji legalnej (prawnej) w przepisach prawa unijne-go. NaleĪy stwierdziü, Īe prawo unijne w bar-dzo maáym zakresie odnosi siĊ bezpoĞrednio do tematu mediów publicznych, ich misji. Takich zapisów nie znajdujemy w Traktacie. Po raz pierwszy kwestia systemu publicznej radiofonii i telewizji pojawia siĊ w tzw. protokole amster-damskim (1997 r.). Dokument stanowi, Īe paĔ-stwa czáonkowskie mają prawo do zapewnienia Þ nansowego publicznego nadawania w zakre-sie, w jakim takie Þ nansowanie przyznaje siĊ organizacjom nadawczym w celu wypeániania misji sáuĪby publicznej. Stwierdza siĊ, Īe sys-tem nadawania publicznego jest bezpoĞrednio związany z potrzebami demokratycznymi, spo-áecznymi i kulturalnymi kaĪdego spoáeczeĔstwa oraz z koniecznoĞcią zachowania pluralizmu w mediach. JednoczeĞnie zastrzeĪono, Īe wy-peánianie misji moĪe byü tylko w takim zakre-sie, w jakim nie wpáywa to na warunki handlo-we i konkurencjĊ na wspólnym rynku. Protokóá jest postanowieniem interpretacyjnym, które wskazuje, Īe opisanie misji mediów publicz-nych musi uwzglĊdniaü przede wszystkim zasa-dy dotyczące prawa konkurencji oraz związane
bezpoĞrednio z prawem konkurencji przepisy dotyczące pomocy publicznej.
Zasady protokoáu amsterdamskiego zostaáy przyjĊte oraz rozwiniĊte w treĞci komunikatu Komisji 2009/C 257/0111. W dokumencie tym potwierdza siĊ, Īe:
• usáugi radiofonii i telewizji publicznej to usáugi publiczne, związane z demokratycz-nymi, spoáecznymi i kulturalnymi potrzeba-mi kaĪdego spoáeczeĔstwa;
• Þ nansowanie nadawców publicznych przez paĔstwo naleĪy rozpatrywaü w kontekĞcie pomocy publicznej;
• w sytuacjach okreĞlonych prawem oraz orzecznictwem sądów Þ nansowanie publicz-ne w formie wypáaty rekompensaty Þ nanso-wej z tytuáu Ğwiadczenia usáug publicznych nie stanowi pomocy paĔstwa.
Komisja Europejska stoi na stanowisku, Īe ustalenie deÞ nicji misji publicznej to wyáączna kompetencja paĔstw czáonkowskich, przy czym misja ma byü rozumiana zgodnie z traktatową koncepcją „usáug Ğwiadczonych w ogólnym in-teresie gospodarczym”. Ponadto wskazuje, Īe misja nie moĪe obejmowaü dziaáaĔ, których nie moĪna byáoby uznaü za demokratyczne, spo-áeczne i kulturalne potrzeby kaĪdego spoáeczeĔ-stwa. JednoczeĞnie zastrzega, Īe misja musi byü precyzyjnie okreĞlona i powierzona nadawcy w taki sposób, aby nie byáo wątpliwoĞci inter-pretacyjnych, czy dana usáuga wchodzi w zakres misji. Jest to waĪne i uzasadnione m.in. potrze-bą kontroli pomocy paĔstwa – bez wypeánienia tych warunków kontrola jest utrudniona.
Koncepcja usáug Ğwiadczonych w ogólnym interesie gospodarczym áączy siĊ z ogólną dzie-dziną usáug publicznych, rozumianych jako szczególnego rodzaju dziaáalnoĞü gospodarcza. Oznacza to m.in. z jednej strony prawną moĪli-woĞü Þ nansowania takiej dziaáalnoĞci ze Ğrod-ków publicznych, ale takĪe obowiązek
czenia tego rodzaju usáug nawet wtedy, kiedy podmiot komercyjny nie byáby zainteresowany prowadzeniem takiej dziaáalnoĞci. Usáuga pu-bliczna ma byü dostĊpna zawsze, jak najszer-szemu odbiorcy, po przystĊpnej cenie. Podmio-ty, które mają obowiązek Ğwiadczenia usáug publicznych zwykle nie mogą prowadziü dzia-áalnoĞci gospodarczej na warunkach swobodnej konkurencji, ale czĊsto na warunkach nawet braku opáacalnoĞci, a wrĊcz – ponoszenia strat. Jako przykáad moĪna wskazaü np. usáugi zdro-wotne lub usáugi w zakresie transportu i komu-nikacji publicznej. W dziedzinie mediów mogą to byü usáugi w dziedzinie edukacji medialnej – oferowane nieodpáatnie (nie licząc kosztów abonamentu) lub po cenie gwarantowanej, która moĪe byü skalkulowana poniĪej kosztów. Na-byte w ramach edukacji medialnej umiejĊtnoĞci oraz wiedza na temat wspóáczesnych moĪliwo-Ğci technologicznych mediów mogą przyczyniaü siĊ, a wrĊcz nawet speániaü warunek sine qua
non uczestniczenia obywateli w wydarzeniach
kulturalnych czy innych waĪnych wydarzeniach publicznych. DziaáalnoĞü misyjna polegająca na zapewnieniu odbiorcom dostĊpu do informacji, takĪe poprzez poczynania edukacyjne, moĪe przeciwdziaáaü tzw. wykluczeniu cyfrowemu. Jest niezbĊdna, aby system demokratyczny mógá w peáni funkcjonowaü.
Zgodnie z zasadami unijnymi, jak i prawem polskim, obowiązki nadawców publicznych w zakresie Ğwiadczenia misji mogą mieü cha-rakter iloĞciowy lub jakoĞciowy (takĪe iloĞcio-wo-jakoĞciowy, okreĞlany mianem „dualny” albo „dwojaki”), Þ nansowany:
• wyáącznie ze Ğrodków publicznych (Þ nanso-wanie pojedyncze);
• ze Ğrodków publicznych, a takĪe ze Ğrodków
pochodzących z prowadzonej przez podmiot dziaáalnoĞci komercyjnej (Þ nansowanie po-dwójne – dualne/dwojakie).
NaleĪy zastrzec, Īe o ile dopuszczalne jest, aby realizacja misji mogáa byü Þ nansowana zarów-no z dziaáalnoĞci komercyjnej, jak i ze Ğrodków publicznych, to istnieje wyraĨny zakaz przeka-zywania Ğrodków publicznych na dziaáalnoĞü komercyjną (zakaz tak rozumianego Þ nansowa-nia skroĞnego12). W przypadku, kiedy media
pu-bliczne prowadzą takĪe dziaáalnoĞü komercyjną, istnieje obowiązek prowadzenia wyodrĊbnionej ewidencji ksiĊgowej dla kaĪdej z tych rodzajów dziaáalnoĞci. ĝrodki komercyjne mogą wspieraü realizacjĊ misji mediów publicznych w róĪnych formach, np. przez wydzielenie spóáki prawa handlowego dziaáającej dla zysku, który jest prze-znaczany na misjĊ, sprzedaĪ czasu antenowego, opáat za prawa autorskie, wpáywy z reklam.
Pomoc publiczna dla mediów
Zgodnie z traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, kaĪdy przypadek przekazywania Ğrodków publicznych powinien byü rozpatry-wany z punktu widzenia pomocy publicznej13. Generalnie istnieje zakaz udzielania pomocy publicznej14. W odniesieniu do usáug uĪyteczno-Ğci publicznej – którą jest/ma byü misja realizo-wana przez nadawcĊ publicznego, Þ nansowanie nadawców przez paĔstwo uznawane jest, co do zasady, jako pomoc paĔstwa. Ten rodzaj pomo-cy paĔstwa jest dozwolony jedynie na okreĞlo-nych warunkach. Komisja Europejska, kierując siĊ orzeczeniami Trybunaáu, okreĞla, Īe pomoc publiczna ma miejsce wtedy, gdy kumulatywnie są speánione nastĊpujące warunki:
• ma miejsce interwencja ze strony paĔstwa lub za pomocą paĔstwowych zasobów;
12 Finansowanie skroĞne oznacza, Īe podmiot, który otrzymuje pieniĊĪne Ğrodki publiczne na okreĞlony cel, nie
moĪe ich przeznaczyü na inny, równolegle realizowany cel.
13 Obszernie na temat pomocy publicznej dla mediów audiowizualnych w podrĊczniku: K. Jakubowicz, Unia
Europejska a media. MiĊdzy kulturą a gospodarką, Warszawa, s. 134 i nast.
• interwencja musi potencjalnie wpáywaü na han-del pomiĊdzy paĔstwami czáonkowskimi UE; • pomoc musi przynosiü korzyĞci beneÞ
cjen-towi pomocy;
• pomoc musi zakáócaü lub groziü zakáóce-niem konkurencji.
Pomoc publiczna dozwolona
Celem pomocy paĔstwa dla nadawców publicz-nych jest realizacja misji. JednakĪe Komisja Europejska wyjaĞnia, Īe ocena pomocy15 jest dokonywana w aspekcie skutku interwencji, a nie – jej celu. Skutkiem interwencji paĔstwa jest wpáyw na wymianĊ handlową pomiĊdzy paĔstwami czáonkowskimi, poáączony z choüby potencjalnym zakáóceniem konkurencji, a prze-cieĪ nie to byáo celem interwencji. Wobec tego, co do zasady Þ nansowanie misji to pomoc pu-bliczna wyczerpująca wszystkie wskazane wy-Īej elementy pomocy16. OdstĊpstwo od zakazu pomocy publicznej wymaga rygorystycznego przestrzegania przyjĊtych przesáanek, a zatem ry-gorystycznej wykáadni art. 107 ust. 3 lit. d TFUE: pomoc publiczna moĪe byü uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, jeĞli jest przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wy-miany handlowej i konkurencji w Unii w zakre-sie sprzecznym ze wspólnym rynkiem.
Oprócz powyĪszego wyjątku, moĪliwy jest wyjątek od zakazu pomocy publicznej na zasa-dzie art. 14 TFUE, który dotyczy usáug publicz-nych. Usáuga publiczna jest usáugą realizowaną w ogólnym interesie gospodarczym. Przykáadem usáug publicznych mogą byü usáugi misyjne nadawców publicznych w obszarze radiofonii i telewizji. Komisja Europejska wyjaĞnia, Īe aby pomoc byáa dozwolona, muszą byü speánione w sposób kumulatywny nastĊpujące przesáanki: • usáuga misji musi byü speániona w ogólnym
interesie gospodarczym i jasno zdeÞ niowa-na przez paĔstwo czáonkowskie;
• misja musi byü powierzona przedsiĊbior-stwu w sposób wyraĨny (na mocy prawa); • stosowanie przez przedsiĊbiorstwo zasad
kon-kurencji dla realizacji misji musi byü utrudnio-ne, a odstĊpstwo od tych zasad nie moĪe wpáy-waü na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzecznoĞci z interesem Unii.
Warto w tym miejscu zwróciü uwagĊ na fakt, Īe zasady konkurencji oraz warunki wymiany han-dlowej są zmienne – zatem proces weryÞ kacji tego, czy zachodzi pomoc publiczna powinien byü okresowo i konsekwentnie uaktualniany.
Brak pomocy publicznej
Komunikat Komisji 2009 r., przywoáując wyrok Trybunaáu SprawiedliwoĞci Unii Europejskiej TSUE (dawniej: Europejski Trybunaá Spra-wiedliwoĞci, ETS) w sprawie Altmark C-280/00, wyjaĞnia, kiedy przekazanie Ğrodków publicz-nych nie stanowi pomocy publicznej z uwagi na fakt, Īe nie wystĊpuje element korzyĞci ekono-micznej. Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem, rekompensata Þ nansowa z tytuáu Ğwiadczenia usáug publicznych nie przynosi korzyĞci, a wiĊc nie stanowi pomocy paĔstwa, jeĞli speánione są równoczeĞnie 4 warunki:
• przedsiĊbiorstwo realizuje naáoĪoną, jasno zdeÞ niowaną usáugĊ publiczną;
• wskaĨniki rekompensaty zostaáy okreĞlone wczeĞniej (ex ante) w obiektywny i przej-rzysty sposób;
• wysokoĞü rekompensaty nie moĪe przekra-czaü kwoty niezbĊdnej do pokrycia caáoĞci lub czĊĞci kosztów, przy uwzglĊdnieniu od-powiednich wpáywów i rozsądnego zysku; • wybór przedsiĊbiorstwa dokonuje siĊ
zgod-nie z procedurą zamówieĔ publicznych albo poziom rekompensaty jest okreĞlony na
15 Dokonywana z punktu widzenia zgodnoĞci z prawem. 16 Pomoc co do zasady jest zakazana.
podstawie analizy kosztów, jakie poniosáoby typowe, dobrze zarządzane i odpowiednio wyposaĪone przedsiĊbiorstwo, aby speániaü wymogi usáugi publicznej w związku z wy-wiązywaniem siĊ z powyĪszych zobowiązaĔ.
Formy Þ nansowania dziaáalnoĞci
misyjnej ze
Ğrodków publicznych
w Polsce
Prawo Unii Europejskiej nie wprowadza jedno-litego modelu Þ nansowania misji, pozostawiając ten aspekt prawu krajowemu obowiązującemu w danym paĔstwie czáonkowskim17. MoĪliwe są zatem róĪne modele Þ nansowania nadawców publicznych: abonament, opáata audiowizual-na, wydzielony fundusz, dotacja budĪetowa. Jak kaĪdy podmiot publiczny, media publiczne mogą byü Þ nansowane w formach przewidzia-nych przez akty prawa krajowego18.
Na gruncie prawa polskiego podstawowym aktem prawnym jest ustawa o opáatach abo-namentowych19. Abonament jest powszechnie krytykowany, jako nieefektywny (nieĞciągalny), anachroniczny (w dobie nowych, cyfrowych technik nadawania i odbioru) oraz obáoĪony zbyt duĪymi obowiązkami po stronie adresatów (obowiązek rejestracji odbiornika radiowego lub telewizyjnego). Od kilku lat zapowiadane jest Þ nansowanie radiofonii i telewizji publicz-nej w formie opáaty audiowizualnej. Jak podaje Centrum Badania Opinii Spoáecznej20 2/3 Pola-ków wypowiada siĊ za Þ nansowaniem mediów publicznych z budĪetu. Abonament popiera je-dynie 1/4 Polaków. Badania jednak nic nie mó-wią o stosunku Polaków do opáaty audiowizual-nej, która opieraáaby siĊ na pobieraniu opáat od noĞników audiowizualnych (bez obowiązku ich rejestracji).
Ciekawe są wyniki badaĔ dotyczące Þ nanso-wania nadawców publicznych z emisji reklam. AĪ 71% badanych uwaĪa, Īe jest to wáaĞciwy sposób, a jedynie 24% jest temu przeciwna. Jest to wynik zaskakujący, gdyĪ koniecznoĞü/ moĪliwoĞü pozyskiwania Ğrodków Þ nansowych z emisji reklam czĊsto powodują, Īe telewizja i radio publiczne przestają byü postrzegane jako media realizujące misjĊ, a jedynie – jako pu-bliczny podmiot konkurencyjnego rynku, który musi walczyü o pozycjĊ przez pozyskiwanie sáupków oglądalnoĞci. To z kolei zmusza do sprzyjania gustom odbiorcy, a nie – jak w przy-padku misji – do ich ksztaátowania.
Dokonując analizy systemowej Ĩródeá i form Þ nansowania dziaáalnoĞci misyjnej ze Ğrodków publicznych, proponujĊ wyróĪniü dwa rodzaje Þ nansowania: 1) Ğrodki podmiotowe – dedyko-wane danej instytucji – zapewniające bieĪące funkcjonowanie i realizowanie powierzonych zadaĔ; 2) przedmiotowe – projektowe, dodatko-we – przeznaczone na wskazany cel (program, projekt), który byáby realizowany w ramach dziaáalnoĞci danego podmiotu.
Wspólną cechą Ĩródeá podmiotowych i przedmiotowych są: obowiązek wydatko-wania Ğrodków zgodne z procedurami, ce-lowo, oszczĊdnie, z uwzglĊdnieniem zasa-dy najlepszego efektu z danych nakáadów (the best value for money), a takĪe zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz w spo-sób umoĪliwiający osiągniĊcie zakáadanych celów (terminowo). Wydatkowanie Ğrodków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem prawa lub w sposób nadmierny wiąĪe siĊ z sankcjami w postaci koniecznoĞci zwrotu Ğrodków (wraz z odsetkami). NaleĪy pamiĊtaü o dyscyplinie Þ nansów publicznych
17 Zob. A. Jaskiernia, Polityka Unii Europejskiej…, dz. cyt., s. 98.
18 W Polsce jest to ustawa o Þ nansach publicznych, Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240. 19 Ustawa o opáatach abonamentowych, Dz.U. z 2005 r. Nr 85 poz. 728.
20 Raport BS 120/2012, opublikowany we wrzeĞniu 2012 r., http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2012/K_120_12.PDF
oraz o konsekwencjach prawno-karnych naru-szenia tej dyscypliny21.
ĝrodki publiczne systemowe mają Ĩródáo w ustawie o Þ nansach publicznych22 lub w in-nych ustawach. Co do zasady rozliczane są w okresach rocznych. Mogą przybieraü formy dotacji budĪetowej, abonamentu, opáaty audio-wizualnej; funkcjonowaü jako fundusz (rachu-nek bankowy) o specjalnym przeznaczeniu, zasilany np. z wpáywów podatkowych (quasi--podatkowych) pobieranych od nadawców pry-watnych jako rekompensata za ograniczenia re-klam przez nadawców publicznych23.
Natomiast projektowe formy Þ nansowania nadawców publicznych to te Ğrodki publiczne, które nadawca publiczny moĪe pozyskaü jako dodatkowe Ğrodki na realizacjĊ okreĞlonego projektu. Co do zasady projekt powinien wpi-sywaü siĊ w cele programów (tzw. programów operacyjnych) realizowanych przez paĔstwo, a takĪe – w cele okreĞlone misją danego nadaw-cy. Programy operacyjne, a takĪe wykonywane w ramach programów projekty, są realizowane w okresach dáuĪszych niĪ rok, a Ğrodki publicz-ne są moĪliwe do pozyskania zarówno przez podmioty (przedsiĊbiorstwa) publiczne, jak i prywatne w konkursach ogáaszanych przez in-stytucje zarządzające programami operacyjny-mi. Projekty mogą otrzymywaü Ğrodki publicz-ne nie tylko krajowe, ale takĪe unijne. Obecnie są opracowywane programy, które bĊdą reali-zowane w perspektywie Þ nansowej 2014–2020 na poziomie Komisji Europejskiej, a takĪe – na poziomie paĔstwa czáonkowskiego.
Umowa Partnerstwa weszáa w Īycie 23 maja 2014 r. – jest to akt prawny wynegocjowany
przez PolskĊ z Komisją Europejską. Jest to do-kument, który reguluje zasady realizacji polityki spójnoĞci, w tym cele wydatkowania Ğrodków unijnych pozyskanych na obecną perspektywĊ Þ nansową 2014–2020. Umowa jest de facto zo-bowiązaniem Polski do podejmowania dziaáaĔ zalecanych przez RadĊ Europejską w dziedzinie polityki spójnoĞci. W Umowie zawartej dnia 21 maja 2014 r. zostaáy przyjĊte cele tematyczne, które mają byü realizowane w nadchodzących latach, a które bĊdą korzystaü z doÞ nansowania unijnego. ĝrodki wynegocjowane przez paĔ-stwo czáonkowskie bĊdą przyznawane wáaĞnie na cele okreĞlone we wspomnianej Umowie24. PrzyjĊtych jest 11 celów tematycznych. Na uwa-gĊ zasáuguje cel 2., okreĞlony jako „ZwiĊksze-nie dostĊpnoĞci, stopnia wykorzystania i jakoĞci technologii informacyjno-komunikacyjnych”. Celami cząstkowymi celu 2. są m.in.:
• digitalizacja wspólnego dziedzictwa kultu-rowego;
• zapewnienie powszechnego dostĊpu do za-sobów dziedzictwa kulturowego;
• przeciwdziaáanie wykluczeniu cyfrowemu. Te cele tematyczne bĊdą realizowane w ramach programów operacyjnych funkcjonujących na poziomie caáego kraju (wtedy instytucją zarządzającą jest minister) albo na poziomie regionu (instytucją zarządzającą regionalnego programu operacyjnego ma byü zarząd woje-wództwa). Wymienione cele tematyczne mogą wpisywaü siĊ w cele misji nadawców publicz-nych, jednakĪe to wymagaáoby odrĊbnego dziaáania25.
Z tego punktu widzenia interesujące mogą byü programy operacyjne obejmujące:
21 Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialnoĞci za naruszenie dyscypliny Þ nansów publicznych zawiera
przepisy karne, a ponadto wprowadza zindywidualizowane formy odpowiedzialnoĞci poszczególnych pracowników, którym powierzono okreĞlone czynnoĞci.
22
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Þ nansach publicznych, Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz.1240 ze zm.
23 Przy zaáoĪeniu, Īe nadawca publiczny bĊdzie faktycznie ograniczaá pozyskiwanie wpáywów z reklam. 24 ZaáoĪenia Umowy Partnerstwa – dokument przyjĊty przez RadĊ Ministrów 15 stycznia 2013 r. 25 NaleĪaáoby przede wszystkim podjąü próbĊ zdeÞ niowania na nowo misji mediów publicznych.
• rozwój kompetencji i umiejĊtnoĞci (cyfro-wych) oraz wáączenia spoáecznego – pro-gram krajowy Þ nansowany z Europejskiego Funduszu Spoáecznego, dla którego instytu-cją zarządzającą bĊdzie minister wáaĞciwy do spraw rozwoju regionalnego (obecnie: Minister Infrastruktury i Rozwoju);
• rozwój infrastruktury cyfrowej – program krajowy Þ nansowany z Europejskiego Fun-duszu Rozwoju Regionalnego, dla którego instytucją zarządzającą takĪe bĊdzie minister wáaĞciwy do spraw rozwoju regionalnego; • Regionalne Programy Operacyjne (w liczbie
15) oraz Regionalny Program Operacyjny dla Mazowsza, Þ nansowane zarówno z EFS, jak i z EFRR, dla których instytucjami za-rządzającymi bĊdą zarządy województw. Warto zwróciü uwagĊ na program operacyj-ny dotyczący rozwoju infrastruktury cyfrowej pod nazwą „Polska Cyfrowa”. Celem programu, o zatwierdzonym budĪecie ok. 2,17 mld PLN, jest stworzenie warunków do powszechnego wy-korzystania technologii cyfrowych przez m.in. takie dziaáania jak:
• tworzenie otwartych zasobów publicznych, rozwijanie kompetencji cyfrowych;
• wzmacnianie zastosowania technologii ko-munikacyjno-informacyjnych miĊdzy inny-mi dla e-kultury, e-integracji.
Jak widaü, misja odpowiednio zdeÞ niowana przez paĔstwo moĪe wpisywaü siĊ w cele te-matyczne programu „Polska Cyfrowa”. Tym samym byáaby moĪliwoĞü pozyskiwania fundu-szy z programu na realizacjĊ misji. Jednak, aby pozyskaü doÞ nansowanie realizacji projektu, naleĪy stanąü do konkursu na równi z innymi podmiotami – nadawcami prywatnymi lub spo-áecznymi. Element rywalizacji w konkursach
o Ğrodki unijne pomiĊdzy nadawcami róĪnych systemów jest niezwykle istotny i wydaje siĊ byü bardzo potrzebny dla zachowania tak waĪ-nego elementu, jakim jest potrzeba zapewnienia wysokiej jakoĞci26 usáug nadawców publicz-nych, w tym – usáug misyjnych.
Oprócz krajowych programów, które wpro-wadza siĊ z doÞ nansowaniem ze Ğrodków unij-nych, moĪliwe jest pozyskiwanie Ğrodków na realizacjĊ misji w ramach programów opera-cyjnych realizowanych przez UniĊ Europejską. W takich programach rywalizacja o Ğrodki doÞ -nansowania (unijne Ğrodki publiczne) przenosi siĊ z poziomu kraju czáonkowskiego na poziom europejski, albo nawet szerszy. Takim Ĩródáem doÞ nansowania moĪe byü projektowany na lata 2014–2020 program „Kreatywna Europa”27, którego jednym z celów jest dostosowanie sek-tora kultury i seksek-tora kreatywnego do skutków globalizacji i digitalizacji. Instytucją zarządza-jącą jest Agencja Wykonawcza ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA). Komisja Europejska w globalizacji gospodarki i kultury widzi zagroĪenie dla róĪnorodnoĞci kulturowej i jĊzykowej Europy, co z kolei oce-nia negatywnie w kontekĞcie (sformuáowanej i uzasadnionej wzglĊdami budowania spójnoĞci paĔstw europejskich) potrzeby budowania jed-noĞci opartej na dziedzictwie wartoĞci Europy wielokulturowej. W ramach programu „Kre-atywna Europa” ujĊto trzy komponenty. Jeden z nich, pn. „Media” jest przeznaczony dla sek-tora audiowizualnego. ĝrodki przeznaczone na ten sektor wynoszą 55% caáej kwoty przezna-czonej na program (1,801 mld €). Ogólne cele tego programu to:
• ochrona i propagowanie europejskiej ró Īno-rodnoĞci kulturalnej i jĊzykowej;
26 JakoĞü zarówno merytoryczna, jak i technologiczna.
27 Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (tekst mający znaczenie dla Europejskiej Organizacji
Gospodarczej) w sprawie ustanowienia programu „Kreatywna Europa” zostaá opublikowany 23 listopada 2011 r., www.mkidn.gov.pl [dostĊp: 05.06.2014].
• wzmacnianie konkurencyjnoĞci sektora kul-tury i sektora kreatywnego przez takie dzia-áania, jak np. wzmacnianie relacji pomiĊdzy podmiotami dziaáającymi w tych sektorach; zdobywanie nowej publicznoĞci; wspieranie nowych modeli biznesowych.
Pozyskiwanie Ğrodków na misjĊ w ramach reali-zacji projektów unijnych to takĪe inne elementy, które wnoszą wartoĞü dodaną. Są to, oprócz wy-mienionej wyĪej konkurencji, takĪe:
• transparentne, otwarte ma konkurencjĊ pro-cedury pozyskiwania Ğrodków;
• warunkowoĞü ex ante – beneÞ cjent ma wy-kazaü, w jaki sposób i w jakim terminie pla-nuje osiągnąü zamierzone cele, które mają byü utrzymane w okreĞlonym czasie po fa-zie realizacji projektu (tzw. okres trwaáoĞci projektu);
• kontrola w trakcie realizacji projektu (on-going) oraz po zakoĔczeniu realizacji rzeczowej i Þ -nansowej (ex post), realizowana przez insty-tucje zarządzające;
• audyt Komisji Europejskiej;
• wykazanie efektywnoĞci ekonomicznej wy-datków (rozumianej nie jako najniĪsza cena, ale jako najniĪszy koszt operacji/wydatków, liczony w ramach cyklu Īycia projektu); • system wykrywania nieprawidáowoĞci i
ko-rekt Þ nansowych.
Konkluzje
Pozyskiwanie i wydatkowanie Ğrodków publicz-nych áączy siĊ z okreĞlonymi wyzwaniami i za-groĪeniami dla wszystkich podmiotów zaangaĪo-wanych w proces przekazywania i wydatkowa-nia, a nastĊpnie – kontroli i nadzoru. Te procesy angaĪują co najmniej 3 podmioty: 1) beneÞ cjenta (ubiega siĊ, wydatkuje, rozlicza); 2) dysponenta Ğrodków (przekazuje, przyjmuje rozliczenie, monitoruje); 3) instytucjĊ nadzoru (kontroluje, audytuje, podejmuje decyzje co do ewentual-nego zwrotu Ğrodków). Szczególne wyzwania wiąĪą siĊ przede wszystkim z okreĞlonymi dzia-áaniami beneÞ cjenta. Samo pozyskanie Ğrodków moĪe byü najáatwiejszym elementem procesu,
zwáaszcza wtedy, kiedy są to Ğrodki systemo-wo zagwarantowane na okreĞloną dziaáalnoĞü dla danego podmiotu. Kolejny element procesu to prawidáowe wydatkowanie Ğrodków, czĊsto w procedurach zamówieĔ publicznych, a ponad-to – terminowe rozliczenie Ğrodków wiąĪące siĊ z obowiązkami sprawozdawczymi.
Wyzwania i zagroĪenia áączą siĊ takĪe, w przypadku Þ nansowania dualnego, z ko-niecznoĞcią prowadzenia oddzielnej ewidencji ksiĊgowej. Wydaje siĊ, Īe áatwo jest rozdzieliü przychody – oddzielnie z dziaáalnoĞci misyjnej i komercyjnej – choü teĪ nie zawsze jest to pro-ste. DuĪym ryzykiem jest obarczony proces roz-dzielenia kosztów misji od kosztów pozostaáej dziaáalnoĞci. Czasem jest to niezwykle skompli-kowane, gdyĪ czĊsto wystĊpują koszty wspólne (np. koszty zarządu) i zbudowanie odpowiednich kluczy podziaáu moĪe przysparzaü wiele trudno-Ğci. NaleĪy takĪe prowadziü monitoring kosztów oraz na bieĪąco podejmowaü odpowiednie ko-rekty. Te niezbĊdne czynnoĞci operacyjne mogą pociągaü za sobą dodatkowe wydatki, a takĪe są objĊte ryzykiem pomyáki, záego oszacowania, nietrafnego przyporządkowania.
Ogólny nadzór nad pomocą publiczną spra-wuje Komisja Europejska, która jest straĪnikiem traktatu. Kluczowe obowiązki paĔstw czáon-kowskich pozostają w relacji z uprawnieniami Komisji i obejmują: nadzór nad prawidáową re-alizacją pomocy, obowiązek zgáaszania Komisji projektów nowej pomocy oraz istotnych zmian pomocy istniejącej, notyÞ kacja pomocy, instru-menty prawne – rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, komunikaty, zalecenia oraz decyzje o zakazie pomocy, zniesieniu pomocy, a takĪe zwrocie pomocy wraz z odsetkami i w wyzna-czonym terminie.
Temat pomocy publicznej dla mediów to wątek, który w dobie kryzysu Þ nansów publicz-nych z jednej strony a rosnącymi wymogami paĔstwa demokratycznego z drugiej, bĊdzie na-dal rozwijany, zarówno w prawie europejskim, jak i prawie krajowym paĔstw czáonkowskich. Zwáaszcza Īe zapowiadana jest reforma
pomo-cy publicznej28. Pojawiáa siĊ propozycja wáącze-nia nowych kategorii do wyáączeĔ grupowych, m.in. na pomoc paĔstwa na kulturĊ i zachowanie dziedzictwa kulturowego. Zapowiadane zmiany obrazują, jak waĪna jest rola mediów, w tym
mediów publicznych w budowaniu spójnoĞci Europy. Oznacza to takĪe, Īe temat publicznych Ĩródeá Þ nansowania misji mediów publicznych, a takĪe pomocy publicznej w obszarze mediów, bĊdzie nadal aktualny.
28 Zob. komunikat Komisji z dnia 5.12.2012 COM (2012), http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/
