Ocena skuteczności instrumentów prawnych w zakresie gospodarowania odpadami stosowanych przez funkcjonariuszy straży gminnych (miejskich) na przykładzie działalności Straży Gminnej w Kęsowie oraz Straży Miejskiej w Bydgoszczy

(1)

2/2015

Joanna KierzKowsKa*

Ocena skutecznOści instrumentów

prawnych w zakresie gOspOdarOwania

Odpadami stOsOwanych

przez funkcjOnariuszy straży gminnych

(miejskich) na przykładzie działalnOści

straży gminnej w kęsOwie

Oraz straży miejskiej w BydgOszczy

assessment Of effectiveness Of statutOry

instruments in waste management applied

By cOmmune guards (On the example

Of activities Of the cOmmune guard

in kęsOwO and BydgOszcz)

http://dx.doi.org/10.12775/PPos.2015.016

streszczenie

reforma systemu postępowania z odpadami komunalnymi ob-ciążyła gminy odpowiedzialnością za rozwiązanie problemu odpadów. zadaniem gminy jest między innymi nadzór nad wykonywaniem

(2)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

76

wiązków obciążających mieszkańców. zadanie to jest wykonywane głównie przez straże gminne. artykuł analizuje praktyczne aspekty i efekty prowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy straży gminnych w wybranych miejscowościach województwa kujawsko-pomorskiego.

słowa kluczowe

Gospodarowanie odpadami; odpady komunalne; straże gminne (miejskie); odpowiedzialność administracyjna.

aBstract

The reform of the system of municipal waste management held communes responsible for the problem of waste. The task of commune administrative bodies is, among other things, to supervise the per-formance of duties imposed on residents of a commune. This task is mainly performed by commune guards. The article analyses practi-cal aspects and effects of inspections conducted by commune guards in chosen towns of the kujawsko-pomorskie voivodeship.

keywords

waste management; municipal waste; municipal police; administrative responsibility.

1. wstęp

Ustawodawca dokonując zmiany systemowej w zakre-sie gospodarowania odpadami, scedował realizację wymogów prawnych w tym zakresie na gminy. organy tych jednostek w praktyce częściowe wykonywanie tych obowiązków zleciły strażom gminnym (miejskim). Jest oczywiste, że wykonywanie zadań powinno się odbywać przy użyciu odpowiednich narzę-dzi, których skuteczność nie powinna budzić wątpliwości, a do-stępne instrumenty prawne powinny być na tyle skuteczne, by nie dochodziło do naruszania czy pomijania obowiązujących przepisów. założono więc podjęcie badań, których głównym ce-lem będzie ocena skuteczności stosowania tych instrumentów

(3)

ocena sKUTeczności insTrUmenTów Prawnych...

₇₇

2/2015

oraz zapewniania przestrzegania obowiązujących norm praw-nych odnoszących się do gospodarowania odpadami przez for-mację, która realizuje cześć zadań w bezpośrednim kontakcie z podmiotami naruszającymi przepisy w tym zakresie. opraco-wanie będzie próbą odpowiedzi na następujące pytania badaw-cze: 1. czy reforma zobowiązująca gminy do realizacji zadania w zakresie gospodarowania odpadami jest skuteczna i jak jest postrzegane to rozwiązanie z punktu widzenia funkcjonariuszy straży gminnych (miejskich)? 2. Jakie są największe problemy w zakresie egzekucji przepisów prawa? 3. Które z problemów są najbardziej uciążliwe podczas interwencji związanej z ła-maniem przepisów „odpadowych”? 4. na ile problemy proce-duralne wpływają na prawidłowe wykonywanie obowiązków przez funkcjonariuszy straży? Dodatkowo badanie ma wskazać na najczęstsze uchybienia posiadaczy odpadów oraz dać odpo-wiedź na pytanie – czy funkcjonariusze badanych jednostek zo-stali odpowiednio przeszkoleni po reformie systemu gospodarki odpadami?

najważniejszymi narzędziami prowadzenia badań była analiza aktualnego stanu prawnego w zakresie gospodarowa-nia odpadami i funkcjonowagospodarowa-nia straży oraz ankieta kierowana do funkcjonariuszy badanych formacji w Kęsowie i Bydgoszczy. Treść przedmiotowa analizowanego problemu ograniczona zo-stała do „odpadów komunalnych”.

2. ustalenie pOdstaw prawnych

gOspOdarOwania Odpadami w gminach

i definicje głównych pOjęć

najważniejszymi aktami prawnymi w zakresie gospodaro-wania odpadami w Polsce są: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach1_{oraz Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o}

(4)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

78

niu czystości i porządku w gminach2_{. w treści art. 3 ust. 1 pkt. 6}

pierwszego ze wskazanych aktów ustalono definicję legalną „odpadów”, zgodnie z którą odpadem jest „każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się po-zbyć lub do których pozbycia jest obowiązany”3_{. ze względu}

na problem badawczy istotna jest także definicja „odpadów ko-munalnych”, którymi są „odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploata-cji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstają-cych w gospodarstwach domowych […]”4_.

Do systemu aktów objętych zakresem zainteresowania przeprowadzonych badań oraz niniejszego opracowania należy także włączyć Ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny5_{, która ustala zakres obowiązków gmin odnoszących}

się do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, którymi są „zadania własne6_{obejmujące sprawy w zakresie „[…]}

utrzy-mania czystości i porządku […] i unieszkodliwiania odpadów komunalnych […]”7_.

w zakresie zadań wykonywanych przez gminy istotne są przepisy Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która oprócz unormowania „warunków wykonywania działal-ności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właści-cieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów”8_ustala

szereg obowiązków nałożonych na gminę w zakresie gospoda-2_{T. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.}

3_{co do wątpliwości, jakie budzą te definicje, zob. m.in. J. Jerzmański,} Kontrowersje wokół prawnego pojęcia odpadów, „ochrona środowiska. Prawo

i Polityka” 1996, nr 1; w. radecki w komentarzach do powołanych przepisów. w. radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, warszawa 2012; w. radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, warszawa 2013.

4_{art. 3 ust.1 pkt 7 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.} 5_{T.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 379; dalej cyt.: Ustawa o samorządzie}

gmin-nym.

6_{zob. e. ochendowski., Prawo administracyjne, Toruń 2009, s. 310 i n.} 7_{art. 7 ust.1 pkt 3 Ustawy o samorządzie gminnym.}

8_{art. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości}

(5)

₇₉

2/2015

rowania odpadami. należy dodać, że obowiązki te kierowane są do wszystkich gmin w Polsce bez względu na ich status, czy-li jednakowe przepisy dotyczą gmin zarówno „wiejskich” jak i „miejskich”9_.

nowy system w zakresie gospodarowania odpadami opar-ty jest na tzw. „władztwie gminy” nad odpadami10_{. w skrócie}

oznacza to, że gmina w całości przejmuje odpowiedzialność za odpady, a finansowanie działań dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi powinno być realizowane z obowiąz-kowych opłat wnoszonych przez mieszkańców gminy.

3. prawne pOdstawy i instrumenty wykOnywania

zadań straży gminnych

11

_(miejskich)

w zakresie gOspOdarOwania Odpadami

straże gminne oraz miejskie funkcjonują w oparciu o Usta-wę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych12_{. „straż}

gminna” jest „samorządowa umundurowaną formacją”13

two-rzoną dla „ochrony porządku publicznego”. zgodnie z art. 2 ust. 3 omawianego aktu w gminach, którego organem wyko-nawczym jest burmistrz lub prezydent miasta formacja nosi nazwę „straż miejska”. zgodnie z art. 6 „straż jest jednostką organizacyjną gminy”. Przepis ten stanowi podstawę do

re-9_{art. 15 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym stanowi: „Jeżeli siedziba}

rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej”.

10_{zob. m.in. z. Bukowski, Zadania jednostek samorządu terytorialnego,}

„recykling” 2013, nr 12, s.16–18; Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w

po-stępowaniu z odpadami komunalnymi, red. m. Górski, K. nowacki, wrocław

2012 (w szczególności rozdz. 3); m. Górski, Nowy system zarządzania

odpa-dami komunalnymi?, „Przegląd Komunalny” 2010, nr 12, s. 40–41; m. Górski Odpowiedzialność prawna gmin, „Przegląd Komunalny” 2013, nr 9, s. 18–21.

11_{więcej na temat interpretacji przepisów prawnych zawartych w}

Usta-wie o strażach gminnych zob. e. Gruza, D. Żebrowska, Straż Gminna

(Miej-ska). Komentarz do przepisów, Toruń 1996.

12_{T.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 486; dalej cyt.: Ustawa o strażach gminnych.} 13_{art. 1 Ustawy o strażach gminnych.}

(6)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

80

alizacji przez tę formację zadań nakładanych na gminę. Poza tym art. 10 ust. 1 ustawy stanowi, że straż wykonuje zadania w zakresie „ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego”. Daje to podstawę do wykonywa-nia całego wachlarza obowiązków. Jednak należy podkreślić, że nie chodzi tu o jakiekolwiek obowiązki ale jedynie te, które są prawnie wskazywane w aktach normatywnych i mieszczą się w zakresie „ochrony porządku publicznego”. zatem dla przykła-du budzi wątpliwości wykonywanie zadań wskazanych w ak-tach planistycznych niebędących „aktami prawa miejscowego”, które – zgodnie ze wskazanym przepisem – nie powinny być wykonywane przez straż miejską. Badając dalej Ustawę o stra-żach gminnych, zauważyć należy, że w art. 11 zawarty jest ka-talog zadań przydzielonych straży gminnej przez ustawodawcę. Brakuje w nim bezpośredniego wskazania na „straż gminną” jako formację wykonującą zadania w zakresie „gospodarowania odpadami”. Jednak wykaz zadań ma charakter jedynie przy-kładowy, co oznacza, że nie można go traktować jak katalogu zamkniętego. z drugiej strony brak odpowiedniego wykonywa-nia obowiązków związanych z „gospodarowaniem odpadami” przez zobowiązane do tego podmioty trzeba potraktować jako „miejscowe zagrożenie” (np. w dziedzinie ochrony środowiska) i wtedy podstawą prawną do wszelkich działań funkcjonariu-szy w tym zakresie jest art. 11 ust. 1 pkt. 3. Poza tym „straż spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej”, a rola ta zobowiązuje funkcjonariuszy do wykonywania zadań na rzecz tej społeczności, nie wyłączając spraw związanych zagospoda-rowaniem odpadami.

Katalog instrumentów prawnych, jakimi dysponują straże gminne (miejskie) w zakresie gospodarowania odpadami, jest przede wszystkim związany z rodzajem popełnionego przestęp-stwa lub wykroczenia. Główne narzędzia egzekucji obowiązków wykorzystywane przez strażników miejskich wynikają z ustaw materialnych na czele z Ustawą z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń14_{, w której ustawodawca wskazał kary, środki karne}

(7)

₈₁

2/2015

i zasady ich wymiaru15_{. z punktu widzenia wymiaru kar istotny}

jest także art. 10 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzyma-niu czystości i porządku w gminach (wskazujący karę aresztu i karę grzywny). z kolei Ustawa o odpadach wprowadza kary w zakresie przedmiotowym (karę aresztu lub grzywny) za ter-miczne przekształcanie odpadów poza spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów (art. 191). egzekucja tych kar od-bywać się może na zasadach ogólnych wynikających z Usta-wy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji16_{z wcześniejszym zastosowaniem upomnienia}

(art. 15) jako środka zagrożenia karą administracyjną.

w praktyce do najczęściej wykorzystywanych instrumen-tów prawnych przy niewywiązywaniu się z obowiązków w za-kresie właściwego gospodarowania odpadami komunalnymi na-leży zaliczyć kary grzywny lub – w sytuacjach odmowy przyjęcia kary pieniężnej – skierowanie wniosku do sądu powszechnego.

4. weryfikacja realizacji zadań w zakresie

gOspOdarki Odpadami przez straż gminną

w kęsOwie Oraz straż miejską w BydgOszczy

na tle działań faktycznych

straż Gminna w Kęsowie została powołana przez radę Gminy w Kęsowie po zaciągnięciu opinii Komendanta woje-wódzkiego Policji w Bydgoszczy w dniu 1 maja 2007 r. siedzibą tej straży jest miejscowość Kęsowo17_{, znajdująca się w powiecie}

tucholskim w województwie kujawsko-pomorskim. Przez pięć lat straż w Kęsowie działała w obszarze administracyjnym gmi-ny Kęsowo, zaś – od zawarcia z przyległą gminą porozumienia

15_{zob. art. 18 i n. k.w.} 16_{T.j. z 2014 r. poz. 379 i n.}

17_{zob. § 1 i § 2 oraz pkt. 1 załącznika do Uchwały nr Vi/30/2007 rady}

Gminy w Kęsowie z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie powołania straży Gminnej, dostępna na: http://www.kesowo.asi.pl/pls/kesowo/dokumenty/ F27697/30.pdf [dostęp: 6.11.2014 r.]

(8)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

82

międzygminnego – poszerzyła obszar swojego działania także o teren administracyjny gminy Gostycyn. z kolei straż miejska w Bydgoszczy powstała 24 lata temu w celu zapewnienia więk-szej skuteczności działań w zakresie bezpieczeństwa obywateli miasta. Do katalogu działań faktycznych funkcjonariuszy dołą-czono zadania związane z weryfikacją obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami przez właścicieli posesji.

należy przypuszczać, że specyfika działań w mieście jest inna od realizacji tego obowiązku na wsi. Przyczyną może być (dla przykładu) zwarta miejska zabudowa powodująca znaczną kumulację odpadów w miastach w stosunku do rozproszonej zabudowy wiejskiej. Dlatego można się spodziewać, że niektóre problemy występujące w zakresie realizacji obowiązku „śmie-ciowego” mogą być inne w mieście niż na wsi. Przeprowadzo-ne badania skoncentrowaPrzeprowadzo-ne były jedynie na tych funkcjonariu-szach obu straży, którzy faktycznie i czynnie zaangażowani są w pracę związaną z egzekwowaniem obowiązków w zakresie gospodarki odpadowej na podległym terenie. Próba badawcza wytypowana do badania obejmowała zarówno w Kęsowie, jak i w Bydgoszczy 100% funkcjonariuszy skierowanych do pracy w terenie. należy uznać, że opinia tych osób jest szczególnie cenna dla uzyskania rzeczywistego obrazu stanu gospodarowa-nia odpadami komunalnymi.

Pierwszy badany problem pokazuje ogólną ocenę skutecz-ności reformy w zakresie gospodarowania odpadami komunal-nymi. ocena ta przedstawiona jest na wykresie nr 1, gdzie do-strzec można, że aż 50% strażników z Kęsowa uznało reformę jako nieskuteczną. w Bydgoszczy ten odsetek kształtuje się na poziomie 36,4% funkcjonariuszy. ocena ta zastanawia, także w kontekście następnego pytania badawczego, ale być może związana była z faktem prowadzenia badań w początkowym okresie funkcjonowania nowych systemów, gdy ich zasady nie w pełni jeszcze były poznane przez adresatów obowiązków.

(9)

₈₃

2/2015

wykres nr 1. ogólna ocena skuteczności reformy w zakresie gospoda-rowania odpadami komunalnymi

Należy przypuszczać, że specyfika działań w mieście jest inna od realizacji tego obowiązku na wsi. Przyczyną może być (dla przykładu) zwarta miejska zabudowa powodująca znaczną kumulację odpadów w miastach w stosunku do rozproszonej zabudowy wiejskiej. Dlatego można się spodziewać, że niektóre problemy występujące w zakresie realizacji obowiązku „śmieciowego” mogą być inne w mieście niż na wsi. Przeprowadzone badania skoncentrowane były jedynie na tych funkcjonariuszach obu straży, którzy faktycznie i czynnie zaangażowani są w pracę związaną z egzekwowaniem obowiązków w zakresie gospodarki odpadowej na podległym terenie. Próba badawcza wytypowana do badania obejmowała zarówno w Kęsowie, jak i w Bydgoszczy 100% funkcjonariuszy skierowanych do pracy w terenie. Należy uznać, że opinia tych osób jest szczególnie cenna dla uzyskania rzeczywistego obrazu stanu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Pierwszy badany problem pokazuje ogólną ocenę skuteczności reformy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ocena ta przedstawiona jest na wykresie nr 1, gdzie dostrzec można, że aż 50% strażników z Kęsowa uznało reformę jako nieskuteczną. W Bydgoszczy ten odsetek kształtuje się na poziomie 36,4% funkcjonariuszy. Ocena ta zastanawia, także w kontekście następnego pytania badawczego, ale być może związana była z faktem prowadzenia badań w początkowym okresie funkcjonowania nowych systemów, gdy ich zasady nie w pełni jeszcze były poznane przez adresatów obowiązków.

Wykres nr 1. Ogólna ocena skuteczności reformy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi 16,70% 25% 50% 8,30% 6,80% 27,30% 36,40% 29,50% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00%

Jest skuteczna. Jest skuteczna tylko w zakresie

segregacji odpadów.

Nie jest skuteczna. Funkcjonariusze nie dostrzegający

zmian. Straż Gminna w Kęsowie.

Źródło: opracowanie własne na podstawie badań przeprowadzonych wśród funkcjonariuszy straży Gminnej w Kęsowie oraz straży miejskiej w Bydgoszczy od dnia 5 listopada 2014 r. do 15 stycznia 2015 r.

z kolei pytanie drugie i oparty na nim wykres nr 2 po-święcone zostały ocenie samego systemu, którego celem było przekazanie odpowiedzialności za odpady gminie, czego efek-tem jest egzekucja obowiązków w tym zakresie przez strażni-ków gminnych i miejskich. ogólnie rozwiązanie to zarówno w Kęsowie, jak i w Bydgoszczy ocenione zostało w około 40% pozytywnie, za wyjątkiem narzędzi prawnych, jakimi dysponu-ją organy gminy do realizacji tego zadania. w związku z tym w obu jednostkach uznano, że należy postulować zmianę nie-których przepisów prawnych dotyczących tych właśnie kwestii. w Kęsowie taką potrzebę dostrzega ⅓ badanych, w Bydgoszczy nieco ponad 40% ankietowanych.

(10)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

84

wykres nr 2. ocena systemu przejęcia odpowiedzialności za odpady przez gminę

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań przeprowadzonych wśród funkcjonariuszy Straży Gminnej w Kęsowie oraz Straży Miejskiej w Bydgoszczy od dnia 5 listopada 2014 r. do 15 stycznia 2015 r.

Z kolei pytanie drugie i oparty na nim wykres nr 2 poświęcone zostały ocenie samego systemu, którego celem było przekazanie odpowiedzialności za odpady gminie, czego efektem jest egzekucja obowiązków w tym zakresie przez strażników gminnych i miejskich. Ogólnie rozwiązanie to zarówno w Kęsowie, jak i w Bydgoszczy ocenione zostało w około 40% pozytywnie, za wyjątkiem narzędzi prawnych, jakimi dysponują organy gminy do realizacji tego zadania. W związku z tym w obu jednostkach uznano, że należy postulować zmianę niektórych przepisów prawnych dotyczących tych właśnie kwestii. W Kęsowie taką potrzebę dostrzega ⅓ badanych, w Bydgoszczy nieco ponad 40% ankietowanych.

Wykres nr 2. Ocena systemu przejęcia odpowiedzialności za odpady przez gminę

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań przeprowadzonych wśród funkcjonariuszy Straży Gminnej w Kęsowie oraz Straży Miejskiej w Bydgoszczy od 5 listopada 2014 r. do 15 stycznia 2015 r.

Następny problem (wykres nr 3) obejmował ocenę prawidłowości rozwiązania, jakim jest przydzielenie realizacji wykonywanych zadań w zakresie odpadów komunalnych funkcjonariuszom straży. Tu pewnym zaskoczeniem jest, że zarówno funkcjonariusze z Kęsowa, jak i z Bydgoszczy nie dostrzegali potrzeby realizacji tego zadania w patrolach z

8,30% 41,70% 33,30% 16,70% 11,40% 38,60% 40,90% 9,10% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% Uznanie rozwiązania za całkowicie błędne. Uznanie rozwiązania systemowego za dobre, za wyjątkiem narzedzi jakimi dysponuje gmina. Postulowanie zmian niektórych rozwiązań prawnych. Uznawanie systemu, jako dającego oczekiwane efekty na terenie gminy. Straż Gminna w Kęsowie.

Źródło: opracowanie własne na podstawie badań przeprowadzonych wśród funkcjonariuszy straży Gminnej w Kęsowie oraz straży miejskiej w Bydgoszczy od 5 listopada 2014 r. do 15 stycznia 2015 r.

następny problem (wykres nr 3) obejmował ocenę prawi-dłowości rozwiązania, jakim jest przydzielenie realizacji wyko-nywanych zadań w zakresie odpadów komunalnych funkcjo-nariuszom straży. Tu pewnym zaskoczeniem jest, że zarówno funkcjonariusze z Kęsowa, jak i z Bydgoszczy nie dostrzegali potrzeby realizacji tego zadania w patrolach z Policją, a tylko 13,6% strażników z Bydgoszczy przydzielenie tego zadania strażnikom ocenia negatywnie. co ciekawe, nie tylko na wsi (aż 75%), ale i w mieście (47,7%) strażnicy dostrzegają potrzebę realizacji tego zadania przy współudziale pracowników organu gminy.

(11)

₈₅

2/2015

wykres nr 3. ocena prawidłowości rozwiązania w postaci przydzie-lenia realizacji wykonywanych zadań w zakresie gospo-darowania odpadami funkcjonariuszom straży gminnej/ /miejskiej

Policją, a tylko 13,6% strażników z Bydgoszczy przydzielenie tego zadania strażnikom ocenia negatywnie. Co ciekawe, nie tylko na wsi (aż 75%), ale i w mieście (47,7%) strażnicy dostrzegają potrzebę realizacji tego zadania przy współudziale pracowników organu gminy. Wykres nr 3. Ocena prawidłowości rozwiązania w postaci przydzielenia realizacji wykonywanych zadań w zakresie gospodarowania odpadami funkcjonariuszom straży gminnej/miejskiej

Dalsza ocena rewolucji w gospodarce odpadowej skoncentrowana była na katalogu instrumentów prawnych dostępnych i wykorzystywanych dla prawidłowej egzekucji obowiązków. Obraz opinii w tym zakresie przedstawiony jest na wykresie nr 4, z którego wynika, że najwięcej kęsowskich strażników (41,7%) uznaje brak możliwości stosowania istniejącego katalogu ze względu na niespójności lub luki w przepisach. Z kolei 36,4% strażników bydgoskich twierdzi, iż katalog istniejących instrumentów egzekucyjnych powinien być rozszerzony. Z dostępnego w przepisach prawa katalogu kar i środków karnych w obu jednostkach uznano za najbardziej skuteczną karę grzywny (zob. wykres nr 5). Interesujące, że (także w obu jednostkach) ¼ strażników stwierdziła, że wystarczająco

75% 25% 0% 0% 47,70% 36,60% 2,30% 13,60% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Realizacja zadania powinna się odbywać wyłącznie przy współudziale pracowników organu gminy. Straż gminna/miejska powinna wykonywać zadania w tym zakresie samodzielnie. Zadania powinny być wykonywane wyłacznie w patrolach łączonych z funkcjonariuszami Policji. Rozwiązanie oceniane całkowicie negatywnie.

Straż Gminna w Kesowie.

Dalsza ocena rewolucji w gospodarce odpadowej skoncen-trowana była na katalogu instrumentów prawnych dostępnych i wykorzystywanych dla prawidłowej egzekucji obowiązków. obraz opinii w tym zakresie przedstawiony jest na wykresie nr 4, z którego wynika, że najwięcej kęsowskich strażników (41,7%) uznaje brak możliwości stosowania istniejącego kata-logu ze względu na niespójności lub luki w przepisach. z kolei 36,4% strażników bydgoskich twierdzi, iż katalog istniejących instrumentów egzekucyjnych powinien być rozszerzony. z do-stępnego w przepisach prawa katalogu kar i środków karnych w obu jednostkach uznano za najbardziej skuteczną karę grzyw-ny (zob. wykres nr 5). interesujące, że (także w obu jednost-kach) ¼ strażników stwierdziła, że wystarczająco skutecznym środkiem jest samo zagrożenie karą i daje ono oczekiwane re-zultaty w postaci wykonywania obowiązku ciążącego na pod-miocie.

(12)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

86

z kolei w zakresie samej egzekucji przepisów prawnych zdania strażników są podzielone (zob. wykres nr 6). w Bydgosz-czy uznano, że największym problemem są niewystarczające in-strumenty prawne w zakresie egzekucji (47,7%), a w Kęsowie największy odsetek badanych nie dostrzega problemów w tym zakresie (41,7%), natomiast – jeśli wskazują ten problem – to zasadniczo odnosi się on do niewystarczającej ściągalności na-kładanych kar. Tego zdania jest ⅓ badanych strażników z Kęso-wa.

wykres nr 4. ocena katalogu instrumentów prawnych w zakresie eg-zekucji obowiązków

skutecznym środkiem jest samo zagrożenie karą i daje ono oczekiwane rezultaty w postaci wykonywania obowiązku ciążącego na podmiocie.

Z kolei w zakresie samej egzekucji przepisów prawnych zdania strażników są podzielone (zob. wykres nr 6). W Bydgoszczy uznano, że największym problemem są niewystarczające instrumenty prawne w zakresie egzekucji (47,7%), a w Kęsowie największy odsetek badanych nie dostrzega problemów w tym zakresie (41,7%), natomiast – jeśli wskazują ten problem – to zasadniczo odnosi się on do niewystarczającej ściągalności nakładanych kar. Tego zdania jest ⅓ badanych strażników z Kęsowa.

Wykres nr 4. Ocena katalogu instrumentów prawnych w zakresie egzekucji obowiązków

Wykres nr 5. Wskazanie najskuteczniejszego instrumentu prawnego kierowanego do podmiotów przy egzekwowaniu obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami

33,30% 41,70% 8,30% 16,70% 9,10% 34,10% 36,40% 20,40% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% Uznanie katalogu instrumentów w zakresie egzekucji za wystarczający. Brak możliwości stosowania istniejącego katalogu ze względu na niespójności lub luki w

przepisach.

Funkcjonariusze, którzy uznli iż katalog instrumentów egzekucyjnych powinin być rozszerzony. Postulowanie zmniejszenia katalogu instrumentów służacych egzekucji obowiązków. Straż Gminna w Kęsowie.

Straz Miejska w Bydgoszczy.

(13)

₈₇

2/2015

wykres nr 5. wskazanie najskuteczniejszego instrumentu prawnego kierowanego do podmiotów przy egzekwowaniu obo-wiązków w zakresie gospodarowania odpadami komu-nalnymi

komunalnymi

Wykres nr 6. Największe problemy dostrzegane w zakresie egzekucji przepisów prawa na płaszczyźnie gospodarowania odpadami napotykane przy realizacji zadań w terenie

25% 50% 25% 0% 25% 31,80% 29,50% 13,70% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Pouczenie, gdyż zagrożenie karą jest

wystarczającym środkiem, który w konsekwencji doprowadza do egzekucji obowiązku. Kara grzywny, nakładana jednokrotnie. Wielokrotne nakładanie

kary grzywny. Oczekiwane rezultatyprzynosi jedynie skierowanie wniosku do sądu powszechnego.

Straż Gminna w Kęsowie. Straż Miejska w Bydgoszczy.

8,30% 16,70% 33,30% 41,70% 20,40% 47,70% 18,20% 13,70% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% Brak instrumentów prawnych w zakresie egzekucji administracyjnej. Niewystarczjace instrumenty prawne w zakresie egzekucji. Niewystarczająca

"ściagalność" kar. Funkcjonariusze niedostrzegający problemu we wskazywanym

zakresie. Straż Gminna w Kęsowie.

Straż Miejska w Bydgoszczy.

wykres nr 6. największe problemy dostrzegane w zakresie egzekucji przepisów prawa na płaszczyźnie gospodarowania odpa-dami napotykane przy realizacji zadań w terenie

komunalnymi

Wykres nr 6. Największe problemy dostrzegane w zakresie egzekucji przepisów prawa na płaszczyźnie gospodarowania odpadami napotykane przy realizacji zadań w terenie

25% 50% 25% 0% 25% 31,80% 29,50% 13,70% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Pouczenie, gdyż zagrożenie karą jest

wystarczającym środkiem, który w konsekwencji doprowadza do egzekucji obowiązku. Kara grzywny, nakładana jednokrotnie. Wielokrotne nakładanie

kary grzywny. Oczekiwane rezultatyprzynosi jedynie skierowanie wniosku do sądu powszechnego.

Straż Gminna w Kęsowie. Straż Miejska w Bydgoszczy.

8,30% 16,70% 33,30% 41,70% 20,40% 47,70% 18,20% 13,70% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% Brak instrumentów prawnych w zakresie egzekucji administracyjnej. Niewystarczjace instrumenty prawne w zakresie egzekucji. Niewystarczająca

"ściagalność" kar. Funkcjonariusze niedostrzegający problemu we wskazywanym

zakresie. Straż Gminna w Kęsowie.

(14)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

88

Badanie praktyki wykonywania obowiązku w zakresie go-spodarowania odpadami komunalnymi zawiera także wskaza-nie przez strażników najbardziej uciążliwego problemu podczas interwencji. z badań przedstawionych na wykresie nr 7 wynika, że te problemy są inne na wsi niż w mieście. Połowa badanych w Kęsowie za największy problem uznała brak możliwości usta-lenia właściciela odpadów, natomiast w Bydgoszczy najbardziej problematyczne jest porzucanie lub pozostawianie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

wykres nr 7. wskazanie najbardziej uciążliwego problemu podczas in-terwencji związanych z odpadami

Badanie praktyki wykonywania obowiązku w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi zawiera także wskazanie przez strażników najbardziej uciążliwego problemu podczas interwencji. Z badań przedstawionych na wykresie nr 7 wynika, że te problemy są inne na wsi niż w mieście. Połowa badanych w Kęsowie za największy problem uznała brak możliwości ustalenia właściciela odpadów, natomiast w Bydgoszczy najbardziej problematyczne jest porzucanie lub pozostawianie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

Wykres nr 7. Wskazanie najbardziej uciążliwego problemu podczas interwencji związanych z odpadami

Jedno z końcowych pytań badawczych związane było z zadaniami natury proceduralnej. Wykres nr 8 wskazuje najtrudniejsze problemy w procesie wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy. Ich zdaniem najbardziej problematyczna jest niejasna dokumentacja w

50% 8,30% 25% 16,70% 27,30% 20,40% 6,80% 45,50% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Brak możliwości ustalenia właściciela odpadów.

Niechęć lub opór osoby pozbywającej się w niewłaściwy sposób odpadów do ich posprztania. Notoryczność niewykonywania obowiązku. segregacji. Porzucanie lub pozostawianie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych. Straż Gminna w Kęsowie.

Jedno z końcowych pytań badawczych związane było z za-daniami natury proceduralnej. wykres nr 8 wskazuje najtrud-niejsze problemy w procesie wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy. ich zdaniem najbardziej problematyczna jest niejasna dokumentacja w zakresie gospodarowania odpadami. w obu jednostkach problem ten dostrzega największa liczba ba-danych (w Kęsowie aż 58,4% baba-danych). natomiast ¼ strażni-ków z Bydgoszczy i ⅓ z Kęsowa jako największy problem widzi opór przedstawicieli innych organów właściwych do realizacji

(15)

₈₉

2/2015

zadań w zakresie ochrony środowiska przy współudziale w roz-wiązywaniu problemów w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi.

wykres nr 8. wskazanie przez funkcjonariuszy najtrudniejszych pro-blemów proceduralnych przy wykonywaniu swoich obo-wiązków w zakresie gospodarki odpadowej

zakresie gospodarowania odpadami. W obu jednostkach problem ten dostrzega największa liczba badanych (w Kęsowie aż 58,4% badanych). Natomiast ¼ strażników z Bydgoszczy i ⅓ z Kęsowa jako największy problem widzi opór przedstawicieli innych organów właściwych do realizacji zadań w zakresie ochrony środowiska przy współudziale w rozwiązywaniu problemów w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi.

Wykres nr 8. Wskazanie przez funkcjonariuszy najtrudniejszych problemów proceduralnych przy wykonywaniu swoich obowiązków w zakresie gospodarki odpadowej

Praktyka realizacji zadań w obu badanych gminach pokazała także, że największym uchybieniem samych posiadaczy odpadów jest ich porzucanie w lesie lub na pustych działkach (wykres nr 9). Reforma gospodarki odpadowej i scedowanie jej wykonywania na gminy miało zapobiegać patologiom w tym zakresie. Niestety należy stwierdzić, że wiele jej elementów jest niedoskonałych także po reformie.

58,40% 8,30% 0% 33,30% 45,50% 9,10% 20,40% 25% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% Niejasna dokumentacja w zakresie gospodarowania odpadami. Brak podstaw prawnych do skierowania wniosku do sądu. Nieznajomość prawa administracyjnego przez sądziów sądów powszechnych w zakresie gospodarki odpadami. Opór przedstawicieli innych organów właściwych do realizacji

zadań z zakresu prawa ochrony środowiska. Straż Gminna w Kęsowie.

Praktyka realizacji zadań w obu badanych gminach po-kazała także, że największym uchybieniem samych posiadaczy odpadów jest ich porzucanie w lesie lub na pustych działkach (wykres nr 9). reforma gospodarki odpadowej i scedowanie jej wykonywania na gminy miało zapobiegać patologiom w tym zakresie. niestety należy stwierdzić, że wiele jej elementów jest niedoskonałych także po reformie.

(16)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

90

wykres nr 9. Uchybienie posiadaczy odpadów uznawane za najbar-dziej problematyczne

Wykres nr 9. Uchybienie posiadaczy odpadów uznawane za najbardziej problematyczne

Reforma w założeniach miała skutkować podniesieniem odsetka segregowanych odpadów oraz zapobiegać ich porzucaniu. Niestety same przepisy prawne przez półtora roku ich obowiązywania budziły wiele wątpliwości w praktyce ich realizowania. Dlatego po raz kolejny19_{postanowiono je poprawić. Nieco zmienione normy weszły w życie już po}

przeprowadzeniu niniejszych badań, czyli od 1 lutego 2015 r.20_{Ciągłe zmiany przepisów}

prawnych nie budują zaufania do organów władzy publicznej. Jednak nie to jest podstawowym problem obecnego stanu, gdyż to nie władza publiczna stanowiąca prawo jest zmuszona do bezpośredniej konfrontacji z podmiotami łamiącymi przepisy prawne. Realizacja tego zadania należy do władzy wykonawczej, czyli w badanym zakresie do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz, faktycznie wykonujących w ich imieniu to zadanie, pracowników gminy lub (tak jak w badanym przypadku) funkcjonariuszy straży gminnych lub miejskich. Przy ciągłej zmianie przepisów prawnych trzeba być doskonale zorientowanym w ich zakresie i bezustannie się dokształcać. W obu badanych strażach

19_{Ustawa była także zmieniana wcześniej, jeszcze przed uruchomieniem nowych systemów, zob. Ustawę z dnia}

25 stycznia 2013 r. o zmianie Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 228).

20_{Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz}

niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87). 8,30% 58,30% 16,70% 16,70% 15,90% 59,10% 15,90% 9,10% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% Nieumiejetność segregacji odpadów przez mieszkańców "osiedli blokowych". Porzucanie odpadów w lesie ( i innym terenie)

lub na pustych działkach.

Brak lub zawierająca nieprawidłowe dane tzw. "deklaracja

śmieciowa".

Brak odpowiedniej ilości pojemników (na

terenie posesji i ulicach) lub nieodpowiednie ich

rozmieszczenie. Straż Gminna w Kęsowie.

reforma w założeniach miała skutkować podniesieniem odsetka segregowanych odpadów oraz zapobiegać ich porzu-caniu. niestety same przepisy prawne przez półtora roku ich obowiązywania budziły wiele wątpliwości w praktyce ich reali-zowania. Dlatego po raz kolejny18_{postanowiono je poprawić.}

nieco zmienione normy weszły w życie już po przeprowadze-niu niniejszych badań, czyli od 1 lutego 2015 r.19_{ciągłe zmiany}

przepisów prawnych nie budują zaufania do organów władzy publicznej. Jednak nie to jest podstawowym problem obecnego stanu, gdyż to nie władza publiczna stanowiąca prawo jest zmu-szona do bezpośredniej konfrontacji z podmiotami łamiącymi przepisy prawne. realizacja tego zadania należy do władzy

wy-18_{Ustawa była także zmieniana wcześniej, jeszcze przed uruchomieniem}

nowych systemów, zob. Ustawę z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 228).

19_{Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie Ustawy o utrzymaniu}

czy-stości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87).

(17)

₉₁

2/2015

konawczej, czyli w badanym zakresie do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz, faktycznie wykonujących w ich imie-niu to zadanie, pracowników gminy lub (tak jak w badanym przypadku) funkcjonariuszy straży gminnych lub miejskich. Przy ciągłej zmianie przepisów prawnych trzeba być doskona-le zorientowanym w ich zakresie i bezustannie się dokształcać. w obu badanych strażach pracownicy deklarują różne formy nauki przepisów w zakresie gospodarowania odpadami, po-cząwszy od samokształcenia (50% badanych w Kęsowie i 31,8% w Bydgoszczy) do szkoleń przeprowadzonych przez przełożo-nego (wykres nr 10 a i nr 10 B).

wykres nr 10 a. Uczestniczenie w szkoleniach funkcjonariuszy z Kę-sowa

pracownicy deklarują różne formy nauki przepisów w zakresie gospodarowania odpadami, począwszy od samokształcenia (50% badanych w Kęsowie i 31,8% w Bydgoszczy) do szkoleń przeprowadzonych przez przełożonego (wykres nr 10 A i nr 10 B).

Wykres nr 10 A. Uczestniczenie w szkoleniach funkcjonariuszy z Kęsowa

Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań przeprowadzonych wśród funkcjonariuszy Straży Gminnej w Kęsowie oraz Straży Miejskiej w Bydgoszczy od 5 listopada 2014 r. do 15 stycznia 2015 r. 33,30% 0% 0% 16,70% 50%

Szkolenie przeprowadzone przez przełożonego.

Szkolenie teoretyczne i praktycne w miejscu pracy z udziałem przedstawicieli organów gminy. Seminarium, konferencja lub kurs.

Brak uczestnictwa w szkoleniu i poczucie niedoinformowania. Nauka przepisów we własnym zakresie.

(18)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

92

wykres nr 10 B. Uczestniczenie w szkoleniach funkcjonariuszy z Byd-goszczy

5. pOdsumOwanie

Przeprowadzone badania i uzyskane na ich podsatwie wy-niki potwierdziły, jak się wydaje, kilka probremów, wciąż nie do końca (chyba?) uświadamianych przez ustawodawcę. Po pierw-sze należy podkreślić, że nawet dość zasadnicza zmiana prze-pisów i budowanych w oparciu o nie systemów postępowania nie jest sposobem na automatyczną zmianę stosunków społecz-nych, które przepisy te mają regulować a także automatyczne uzyskanie zakładanych efektów. wprowadzane zmiany muszą być bowiem dobrze przemyślane, prawidłowo skonstruowane i następnie skutecznie egzekwowane. Poza tym, dokonywa-ne częste zmiany nowej regulacji pokazują, że nie została ona skonstruowana do końca poprawnie, co podkreślają praktycy, którzy są zobowiązani te przepisy stosować.

(19)

₉₃

2/2015

Po drugie należy wskazać, że kwestia skutecznej egzeku-cji wprowadzonych wymagań ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia skuteczności całej regulacji. Praktyka jednak kazuje, że to zagadnienie nie zostało w reformie systemów po-stępowania z odpadami komunalnymi potraktowane z należytą uwagą, przepisy są niespójne i trudne w stosowaniu, także dla organów egzekucyjnych. Dlatego należy podkerślić, że ani in-strumenty kontrolne, ani egzekucyjne nie zostały skontruowane w sposób spójny i przemyślany. wydaje się również, że i władze gmin do tej kwestii początkowo nie przywiązywały należytej uwagi – być może wychodząc z założenia, że należy skupić się przede wszystkim na wdrożeniu funkcjonowania nowych syste-mów. zauważyć by jednak tu wypadało, że wdrożenie nowych systemów powinno obejmować także działalność uświadamia-jącą, prowadzoną wobec mieszkańców, ale także szkoleniową dla pracowników aparatu wykonującego te zadania. wyniki badań wskazują, że ci pracownicy zdają sobie z tego sprawę, jednak bywają w tej mierze pozostawieni sami sobie. Podkreślić w tym kontekście należy fakt, że skuteczna egzekucja pełni tak-że rolę prewencyjną, a więc uświadamiającą; brak zaś czy też nieskuteczność działań egzekucyjnych,w sposób istotny obniża-ją zaufanie do stanowionego prawa i to w sposób generalny, nie tylko w danej grupie spraw.

BiBliOgrafia

Bukowski z., Zadania jednostek samorządu terytorialnego, „recykling” 2013, nr 12.

Bukowski z., Prawo gospodarki odpadami, Poznań 2014.

Górski m., Nowy system zarządzania odpadami komunalnymi?, „Prze-gląd Komunalny” 2010, nr 12.

Górski m., Odpowiedzialność prawna gmin, „Przegląd Komunalny” 2013, nr 9.

Górski m., Selektywna zbiórka i recykling odpadów po nowemu, „Prze-gląd Komunalny” 2014, nr 11.

Gruza e., Żebrowska D., Straż Gminna (Miejska). Komentarz do

(20)

2/2015

Joanna KierzKowsKa

94

Jerzmański J., Kontrowersje wokół prawnego pojęcia odpadów, „ochro-na środowiska. Prawo i Polityka” 1996, nr 1.

Nowe prawo gospodarki odpadami., red. L. Dubiński, T. Kocoł, Kraków

2013.

ochendowski e., Prawo administracyjne, Toruń 2009.

Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami ko-munalnymi, red. m. Górski, K. nowacki, wrocław 2012.

radecki w., Ustawa o odpadach. Komentarz, warszawa 2013.

radecki w., Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ko-mentarz, warszawa 2012.

rakoczy B., Utrzymanie czystości i porządku w gminie w prawie

pol-skim, warszawa 2013.

Wybrane aspekty prawne utrzymania czystości i porządku w gminie oraz zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, red. D.

szafrań-ski, warszawa 2013.

kontakt e-mail:

Ocena skuteczności instrumentów prawnych w zakresie gospodarowania odpadami stosowanych przez funkcjonariuszy straży gminnych (miejskich) na przykładzie działalności Straży Gminnej w Kęsowie oraz Straży Miejskiej w Bydgoszczy

2/2015