Identyfikacja obszarów ryzyka w świetle celów działalności jednostek samorządu terytorialnego

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr. 778. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2008. Maria Kosek-Wojnar Katedra Finansów. Identyfikacja obszarów ryzyka w świetle celów działalności jednostek samorządu terytorialnego 1. Wprowadzenie Pojęcie ryzyka, sposoby zarządzania ryzykiem oraz sposoby jego pomiaru odnoszone są zazwyczaj do podmiotów gospodarujących. Katalog rodzajów ryzyka, na jakie narażone są podmioty gospodarujące, jest bardzo obszerny Wymienia się m.in. ryzyko: stopy procentowej, walutowe (kursowe), siły nabywczej, rynku, niedotrzymania warunków, zarządzania, operacyjne, finansowe, bankructwa, refinansowania, zmienności, polityczne, intelektualne, modelu zarządzania ryzykiem, płynności. W literaturze przedmiotu prawie nie pojawia się kwestia ryzyka w działalności samorządu. Jedyny wyjątek stanowią publikacje poświęcone granicom zadłużania się JST. Zaznaczyć jednak należy, że problem ten poruszany jest wówczas głównie w aspekcie monitorowania i kontroli ryzyka. Zachodzi pytanie, czy samorząd terytorialny, podobnie jak inne podmioty działa w warunkach niepewności i ryzyka, czy też ryzyko w działalności samorządu terytorialnego będącego podmiotem sektora publicznego w ogóle nie występuje. Wydaje się, że zarówno niepewność, jak i ryzyko potraktować należy jako nieodłączny atrybut funkcjonowania każdego podmiotu, zarówno osoby fizycznej, prawnej, podmiotów działających w sektorze prywatnym, jak i publicznym, w tym zaliczanych do tego sektora JST. Celem tego opracowania jest próba identyfikacji obszarów ryzyka w działalności jednostek samorządu terytorialnego..

(2) Maria Kosek-Wojnar. 26. 2. Pojęcie i istota ryzyka W literaturze przedmiotu brak jest ścisłej i jednoznacznej definicji ryzyka. Pojęcie to odnoszone jest niekiedy do włoskiego pojęcia risicare – odważyć się. D. Dziawgo definiuje ryzyko jako stan, w którym rezultat osiągnięty w przyszłości jest nieznany, ale można zidentyfikować jego przyszłe alternatywy, przy założeniu, że szanse możliwych alternatyw są znane1. Pojęcie ryzyka określane jest także jako sytuacja, w której „co najmniej jeden z elementów składających się na warunki, w których podejmowana jest decyzja, jest nieznany, lecz znane jest prawdopodobieństwo wystąpienia tego nieznanego elementu. Jeżeli nie jest znane prawdopodobieństwo wystąpienia tego nieznanego elementu mamy do czynienia z niepewnością”2. A. Lipka uważa, że „ryzyko traktowane jest jako kategoria obiektywna, wymierna, czyli podlegająca kwantyfikacji za pomocą reguł rachunku prawdopodobieństwa, niepewność zaś jest kategoria niewymierną, subiektywną”3. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że „w podejściu badawczym ryzyko ujmuje się w kategoriach rozkładu prawdopodobieństwa. W ten sposób można przyjąć, że ryzyko dotyczy rozkładu zmiennej losowej (…), a miarą ryzyka jest stopień dyspersji zmiennej losowej, co oznacza, że im stopień dyspersji jest większy, tym większe jest ryzyko”4. Niekiedy ryzyko traktowane jest jako synonim niepewności. W literaturze przedmiotu pojawiają się jednak stwierdzenia, że „terminy te, choć w mowie potocznej używane zamiennie, nie są wcale synonimami. Ryzyko odnosi się do zbioru unikalnych konsekwencji danej decyzji, których pojawieniu się można przypisać określone prawdopodobieństwa, podczas gdy niepewność oznacza, iż takich prawdopodobieństw przypisać nie można”5. Niepewność określana jest również jako „stan, w którym przyszłe alternatywy i szanse ich wystąpienia nie są znane. Niepewność dotyczy zmian, które są trudne do oszacowania, albo wydarzeń, których prawdopodobieństwo, ze względu na niewielką liczbę dostępnych. D. Dziawgo, Ryzyko [w:] Leksykon finansów, PWE, 2001, s. 266.. 1. G. Michalski, Leksykon zarządzania finansami, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 s. 92. 2. 3 A. Lipka, Ryzyko personalne. Szanse i zagrożenia zarządzania zasobami ludzkimi, Poltex, Warszawa 2002, s. 19.. T.T. Kaczmarek, Zarządzanie ryzykiem handlowym i finansowym dla praktyków, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 1999, s. 48. 4. 5 I. Bielińska, Ocena efektywności inwestycji [w:] Analiza finansowa w zarządzaniu przedsiębiorstwem, red. L. Bednarski i T. Waśniewski, Fundacja Rozwoju Rachunkowości w Polsce, Warszawa 1996 s. 403..

(3) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 27. informacji, nie może być oszacowane”6. Dodać należy, że „niepewność i ryzyko są ze sobą ściśle powiązane. Niepewność bowiem może generować ryzyko, czyli inaczej ujmując ryzyko, w sytuacji gdy człowiek czy organizacja podejmuje je jest pochodną (skutkiem) niepewności. Zależność między niepewnością i ryzykiem jest wprost proporcjonalna, tj. wraz ze wzrostem zakresu niepewności wzrasta także ryzyko”7. E. Kreim uważa, że „ryzyko oznacza, że na skutek niepełnej informacji są podejmowane decyzje, które nie są optymalne z punktu widzenia osiągnięcia założonego celu”8. Z kolei A.W. Rowe wiąże ryzyko z możliwością urzeczywistnienia czegoś niepożądanego, negatywna konsekwencja pewnego zdarzenia9. Niekiedy ryzyko definiowane jest jako „zagrożenie osiągnięcia zamierzonych celów”10. 3. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w realizacji celów Samodzielność traktowana jest na ogół jako istotna, podstawowa cecha samorządu. Dla podkreślenia tego faktu warto przytoczyć stwierdzenie A. Wiktorowskiej, która zauważa, że „w jakikolwiek sposób nie próbowalibyśmy definiować samorządu terytorialnego, to zawsze u podstaw tej definicji leży pogląd – utrwalony także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – głoszący, że istotą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Przy czym pojęcie samodzielności jawi się tu albo jako zasada prawna, albo wartość aksjologiczna – postulat, czyli cel, do którego powinno dążyć tak ustawodawstwo konstytucyjne, jak i ustawodawstwo zwykłe”11. Przykładów akcentowania samodzielności w definiowaniu samorządu jest wiele12. Zdaniem E. Ochendowskiego „samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego 6 7. D. Dziawgo, Niepewność. Leksykon finansów, s. 179. A. Lipka, op. cit., s. 20.. H. Stanisławiszyn, Ryzyko w kredytowaniu gmin [w:] Problemy finansowe w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Opole 2002, s. 289. 8. W.A. Rowe, An Anatomy of Risk, New York 1977, s. 24; por. także T.T. Kaczmarek, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Difin, Warszawa 2005, s. 56. 9. Z. Zawadzka, Ryzyko bankowe, Poltex, Warszawa 1995, s. 9.. 10. A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, zagadnienia administracyjno-prawne, Liber, Warszawa 2002, s. 13. 11. 12 Szeroki przegląd definicji samorządu prezentuje J. Jendrośka, Samorząd terytorialny w polskiej nauce prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Kolonia Ltd, Wrocław 2005, s. 189–192..

(4) Maria Kosek-Wojnar. 28. społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizacje nałożonych nań zadań”13. J. Panejko stwierdził, że „samorząd jest opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego”14. Z. Leoński dodał, że „nadzór nad działalnością samorządu jest możliwy w formach określonych ustawą i nie naruszających zakresu przyznanej mu prawem samodzielności w działaniu”15. Przegląd literatury przedmiotu prowadzi do wniosku, że samodzielność JST nie jest traktowana jednolicie i rozważa się ją w wielu aspektach, w tym: prawnym, kompetencyjnym, organizacyjnym, finansowym, socjologicznym, politycznym i innych. Wydaje się jednak, że poddane analizie wzajemnie się przenikają i traktowane powinny być łącznie. Trudno jest np. analizować samodzielność kompetencyjną lub kompetencyjno-zadaniową bez wnikania w prawny lub organizacyjny aspekt samodzielności tych jednostek. Dla potrzeb tego opracowania wyeksponujemy głównie samodzielność finansową JST, nie tracąc jednak z pola widzenia innych jej aspektów. Pojęcie samodzielności finansowej nie jest rozumiane jednoznacznie. E. Chojny-Duch jako podstawowe atrybuty samodzielności finansowej JST wymienia posiadanie przez te jednostki własnego mienia oraz środków finansowych w ramach „samodzielnych budżetów”16. Samodzielność finansowa według K. PiotrowskiejMarczak „niezależnie od postaci, w jakiej występuje, musi się charakteryzować swobodą podejmowania decyzji finansowych odniesionych zarówno do pozyskiwania dochodów, jak i ich przeznaczenia na różne rodzaje wydatków”17. Przy takim rozróżnieniu można mówić o samodzielności w zakresie dochodów, wydatków, a także samodzielności tzw. mieszanej18. W opinii bezpośrednich realizatorów gospodarki budżetowej ważniejsza jest samodzielność dochodowa niż wydatkowa i dlatego jest ona często utożsamiana z samodzielnością w ogóle19.. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 1999, s. 299. 13. 14. J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno 1934, s. 111. Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, PWE, Warszawa 1999, s. 6.. 15. E. Chojny-Duch, Polskie prawo finansów. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 178. 16. 17. K. Piotrowska-Marczak, Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa 1997, s. 19.. K. Piotrowska-Marczak, Samodzielność finansowa samorządów lokalnych a własność komunalna [w:] Własność komunalna, red., T. Wawak, UJ, Kraków 1991, s. 64. 18. N. Konieczny, Samodzielność finansowa rad narodowych, „Finanse” 1989, nr 2–3.. 19.

(5) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 29. Samodzielność finansowa identyfikowana jest także z władztwem publicznym, tj. władztwem dochodowym i wydatkowym 20 lub traktowana jako władztwo finansowe21. W. Miemiec traktuje władztwo finansowe nie tylko jako instytucje finansowo-prawną, która jest zasadą samodzielności finansowej, ale również „gwarancję prawną zabezpieczającą faktyczną realizację tej zasady”22. Dla określenia istoty wskazanej powyżej samodzielności samorządu zasadna jest odpowiedź na kilka pytań, mianowicie; – jaki cel lub wiązkę jakich celów powinien realizować samorząd? – jaki powinien być zakres zadań realizowanych przez niego zadań? – czy samorząd musi realizować wszystkie zadania czy też może z niektórych zrezygnować? – jaką swobodę mają JST w zakresie sposobu realizacji celów? Z założenia podmioty sektora publicznego powinny realizować cele, które są ze sobą spójne. Wymienić przy tym należy cele o charakterze wyraźnie utylitarnym, jak np. zaspokajanie potrzeb publicznych, maksymalizacja dobrobytu społecznego itd. Kwantyfikacja wskazanych powyżej celów ma charakter dyskusyjny. Pomijając w tym miejscu wiele wątków dyskusji na ten temat, wskazać należy, że przyjmuje się na ogół, że celem działalności samorządu jest zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych. Niektórzy interpretują te cele jako „stworzenie warunków życia wspólnotom lokalnym w związku ze wzrostem m.in. liczebności ludności, postępem urbanizacyjnym, zagrożeniami dotyczącymi środowiska naturalnego człowieka, chęcią zrównania poziomu życia ludności miast i wsi”23. Ten ogólnie sformułowany cel jest niekiedy postrzegany nieco inaczej. „Obecnie upowszechnia się stanowisko, że podstawowym zadaniem jednostki samorządu terytorialnego jest przygotowanie i realizacja powszechnie akceptowanej wizji dotyczącej działalności bieżącej oraz rozwoju i sformułowanie planu strategicznego. Działanie władz nakierowane jest przede wszystkim na osiągnięcia zapisanych i wyrażonych ilościowo celów przy skrupulatnej analizie kosztów”24. 20 M. Jastrzębska, Podstawy polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2000, z. 7–8.. 21 W. Miemiec, Władztwo podatkowe gminy – wybrane zagadnienia finansowo-prawne [w:] Finanse samorządu terytorialnego (Zagadnienia wybrane), red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Wrocław 2005, s. 199; por. także A. Borodo, Władztwo finansowe samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2001, s. 133.. W. Miemiec, op. cit., s. 199.. 22. A. Darwiłło, J. Gliniecka, Finanse gmin, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1997, s. 7. 23. 24 P. Laskowski, Zarządzanie informacją finansową w jednostkach samorządu terytorialnego pozyskujących środki z funduszu Unii Europejskiej [w:] Monitorowanie otoczenia, Przepływy i bez-.

(6) Maria Kosek-Wojnar. 30. Nie bez znaczenia jest zatem to, że działalność samorządu powinna być nakierowana na rozwój lokalny. W literaturze przedmiotu, jak zauważa K. Gałuszka „nie ma powszechnie obowiązującej definicji rozwoju lokalnego”25. Pojęcie to należy, jak stwierdza I. Pietrzyk do „bardzo nieprecyzyjnych, wieloznacznych i ma zabarwienie ideologiczne” 26. Wśród licznych definicji procesu rozwoju lokalnego pojawia się stwierdzenie, że jest to „proces pozytywnych przemian o charakterze ilościowym i jakościowym w poziomie życia społeczności lokalnej oraz w warunkach funkcjonowania podmiotów gospodarczych uwzględniający potrzeby, priorytety i preferencje oraz uznane systemy wartości mieszkańców”27. A. Piekara stwierdza, że „samorząd terytorialny zawiera w sobie coś więcej niż samo pojęcie władztwa (administracji państwowej) i nie ma w sobie jakiejś cechy niezmienności, sztywności, którą chcą w nim widzieć prawnicy”28. Realizowane przez samorząd cele mogą być analizowane nie tylko w aspekcie ekonomicznym, ale również z punktu widzenia: socjologicznego, psychologicznego, prakseologicznego, urbanistycznego, ekologicznego itp. Przyjmując, że samorząd tak jak każda jednostka dąży do rozwoju, uznać należy, że rozwój lokalny postrzegany powinien być jako „zharmonizowane i systematyczne działanie, prowadzone w społeczności lokalnej z udziałem zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspokajaniu potrzeb społecznych miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postępu […] elementem istotnym dla prawidłowego rozwoju lokalnego jest to, że dokonuje się on równocześnie i harmonijnie w sferze gospodarczej, społecznej, kulturalnej i że towarzyszy mu poparcie i pomoc instytucji publicznych”29. Zorganizowanie społeczeństwa we wspólnoty samorządowe przyczyniać się zatem powinno do realizacji „tak ważnego celu społecznego jak wszechstronny rozwój człowieka, co uwarunkowane jest rozwojem. pieczeństwo informacji, red. R. Borowiecki i M. Kwieciński, Zakamycze, Kraków 2003, s. 185.. 25 K. Gałuszka, Ocena efektywności finansowania rozwoju lokalnego [w:] Finanse samorządu terytorialnego, Zaganienia wybrane, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Wrocław 2005, s. 144. 26 I. Pietrzyk, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego [w:] Związki polityki gospodarczej z polityka regionalną, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 1977, s. 87.. 27 M. Ziółkowski, M. Goleń, Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym [w:] Zarządzanie gospodarka gmin, Warszawa 2003, s. 45.. A. Piekara, Samorząd terytorialny i inne formy aktywności społecznej dawniej i dzisiaj, Twigger, Warszawa 2005, s. 135; por. także K. Krzeczkowski, Gmina jako podmiot polityki komunalnej, odbitka nr 3 „Samorządu Terytorialnego”, Warszawa 1938, s. 5 i nast., 25, 30–31. 28. A. Piekara, op. cit., s. 154; por. także R. Rozohazy, Le de’celoppement des communte’s, CIA-CO-Editour, Lovain–Neuve 1988. 29.

(7) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 31. sił wytwórczych społeczeństwa„30. Z kolei rozwój sił wytwórczych społeczeństwa rozumiany jest jako rozwój jednostkowy i grupowy człowieka w aspekcie duchowym, moralnym, fizycznym oraz rozwój jego narzędzi pracy i warsztatu pracy, w rezultacie czego człowiek lepiej i godniej żyje i lepiej pracuje”31. Należy zatem zwrócić uwagę na to, że celem działalności samorządu jest: – zaspokajanie bieżących potrzeb społeczności lokalnych, – rozwój lokalny, – rozwój demokracji lokalnej. Dezagragacja celów samorządu polega na ustawowym wyznaczeniu katalogu zadań. Cele i zadania samorządu są wyznaczone przez obowiązujące akty prawne lub też wyznaczone w drodze rządowych aktów kierowania. „Granice wykonywania zadań muszą być przy tym określone przez prawo i to w formie aktu stanowiącego barierę nad możliwością zmiany tych granic aktem nadzoru. Najczęściej takim aktem jest ustawa, która przekazuje określone zadania do wyłącznej kompetencji samorządu. Ten element stanowi istotną gwarancje samodzielności i niezależności samorządów”32. Jednostki samorządu terytorialnego podejmują zadania w wielu dziedzinach. Katalog przydzielonych im zadań może być otwarty lub zamknięty. Z zamkniętym katalogiem zadań samorządowych mamy do czynienia wówczas, gdy ustawodawca wymienia je numerycznie. Otwarty katalog samorządowy oznacza, że ustawodawca wskazuje jako zadania jednostek samorządowych poszczególnych szczebli takie zadania, które nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W związku z określaniem zadań JST można mówić nie tylko o ich potencjalnej samodzielności wydatkowej, ale przede wszystkim o samodzielności lub jej braku w sferze kompetencyjnej lub zadaniowej tych jednostek. Ustawodawca wyodrębnia zasadniczo dwa rodzaje zadań samorządu. Do pierwszej grupy zaliczane są zadania, które mają charakter obowiązkowy – obligatoryjny, do drugiej takie zadania, które z mocy obowiązujących ustaw JST realizować mogą, lecz nie muszą. K. Pająk stwierdza, że wyznaczenie katalogu zadań obowiązkowych ogranicza samodzielność zadaniową samorządu33. Tak jednak nie musi być. Sam fakt wyznaczenia zadań obligatoryjnych nie musi oznaczać braku samodzielności wydatkowej JST. W sytuacji gdy ustawodawca narzuci sposób ich wykonania, trudno jest mówić o jakiejkolwiek samodzielności JST. 30. Ibidem, s. 13.. Ibidem.. 31. 32 P. Rączka, Prawne pojęcie samorządu i samorządu terytorialnego [w:] Ustrój samorządu terytorialnego, Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 32 i nast.. K. Pająk, Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu rozwoju lokalnego, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2005, s. 21. 33.

(8) Maria Kosek-Wojnar. 32. Analizując zakres samodzielności wydatkowej JST w aspekcie sposobu wykonywania zadań publicznych, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie, mianowicie: – czy i jakie uprawnienia posiadają te jednostki w zakresie wyboru formy organizacyjno-prawnej wykonywanych zadań publicznych? – czy mają prawo do stosowania prywatyzacji zadaniowej? – czy posiadają uprawnienia do pobierania opłat za świadczone usługi? Pozytywna odpowiedź na wskazanie powyżej pytania oznacza, że JST posiadają samodzielność w zakresie sposobu wykonywania zadań publicznych. Swoboda wyboru formy organizacyjno-prawnej wykonywanych przez JST usług publicznych ma podstawowe znaczenie dla wysokości środków niezbędnych dla finansowania tych usług, jak również dla jakości świadczonych usług. Wystarczy w tym miejscu wspomnieć o tym, że prawnie dozwolona forma organizacyjna to np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy lub spółka prawa handlowego. Swoboda, a zatem samodzielność w zakresie wykonywania zadań przez samorząd, polegać może na tym, że prawnie dopuszczalnymi formami wykonywania tych zadań jest realizowanie ich bezpośrednio przez JST lub powierzenie ich innym podmiotom. To ostatnie rozwiązanie określane jest w literaturze mianem „prywatyzacji zadaniowej”34 . Polega ona na tym, że zadanie, które jest zadaniem JST wykonuje inny podmiot, który nie jest podmiotem samorządowym35. Nie oznacza to pełnej prywatyzacji – właścicielem mienia pozostaje bowiem JST. W przypadku zadań, które nie mają charakteru obligatoryjnego, JST same decydują o tym, czy w ogóle takie zadania zostaną przez nie podjęte, decydują także o sposobie ich wykonania. W tej sytuacji można mówić o pełnej samodzielności wydatkowej JST. Czynnikiem, który wpływa na ograniczenie samodzielności wydatkowej JST, jest konieczność ponoszenia tzw. sztywnych (znanych także pod nazwą wydatków zdeterminowanych, nieelastycznych). Do wydatków tych zaliczmy przede wszystkim takie, które związane są z obsługą długu lokalnego. W związku z tym, że wydatki te muszą być bezwzględnie finansowane, w sposób zasadniczy ogranicza to samodzielność wydatkową samorządu. Istotnym ograniczeniem jest również narzucanie organom samorządowym zadań przez organy wyższego szczebla bez stosownego przekazywania środków. Rozwój samorządu wymaga posiadania środków na finansowanie zadań inwestycyjnych. Wydatki kapitałowe (majątkowe) finansowane być mogą z różnych źró S. Kańduła, Samodzielność wydatkowa gminy z zakresu oświaty przedszkolnej w latach 1998–2001 (na przykładzie Tczewa). Problemy finansowe w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002, s. 162; por. także Z. Jerzmanowski, Komercjalizacja i prywatyzacja, „Wspólnota” 1997, nr 23, s. 20. 34. Ibidem.. 35.

(9) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 33. deł, np.: dochodów własnych JST, dotacji celowych oraz pożyczek komunalnych. Z wielu względów dochody własne samorządu nie powinny być wykorzystywane jako źródła finansowania wydatków kapitałowych. Wystarczy w tym miejscu wspomnieć o tym, że ciężary ponoszone przez współczesnych podatników okazać się mogą dla nich za wysokie, a majątek, który powstanie dzięki wydatkom inwestycyjnym, będzie służył przyszłym użytkownikom (pokoleniom), a zatem to właśnie przyszłe pokolenia powinny ponosi koszty związane z jego tworzeniem36. Pojawia się także inny, istotny problem, dotyczący możliwości pozyskiwania dotacji celowych z budżetu państwa lub innych instytucji publiczno-prawnych (np. publicznych funduszy celowych). W tej sytuacji jedyną możliwość finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych stanowić może pozyskiwanie środków w postaci pożyczek komunalnych. Samodzielność JST rozumiana może być także jako swoboda w zakresie korzystania przez te podmioty z różnorodnych instrumentów dłużnych, które występują zarówno wewnątrz sektora publicznego, jak i poza tym sektorem. Celowo nie posłużono się w tym miejscu terminem rynek finansowy, gdyż dla określenia stosunków wierzycielsko-dłużniczych JST bardziej odpowiednie jest pojęcie rynek pożyczkowy, nie zaś rynek finansowy. Jednostki samorządu terytorialnego, występując z popytem na pieniądz, potencjalnie mogą korzystać z pożyczek udzielanych przez inne podmioty sektora publicznego, jak np. rząd, ministerstwa, publiczne fundusze celowe, agencje władz publicznych, inne jednostki samorządu terytorialnego. Dostępność do tak rozumianych rynków pożyczkowych stanowi wyraz samodzielności JST. W tym miejscu zaznaczyć należy, że swoboda JST jest zazwyczaj ograniczana bądź to poprzez wyznaczanie barier ilościowych, bądź jakościowych. 4. Ryzyko a cele działalności samorządu Przegląd celów i zadań JST pozwala postawić pytanie, czy realizując swe zadania, samorząd działa w warunkach niepewności i narażony jest na ryzyko. T.T. Kaczmarek, podobnie jak inni ekonomiści, odnosi termin ryzyka do podmiotów gospodarujących. Stwierdza, że „ryzyko ekonomiczne w gospodarce badane jest w kontekście określonych celów i możliwości ich osiągnięcia przez przedsiębiorców […]. W badaniach tych bierze się pod uwagę niepewność zwią-. Szerzej na ten temat M. Kosek-Wojnar, Gmina na rynkach pożyczkowych, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 127, Kraków 1996, s. 45 i nast. 36.

(10) Maria Kosek-Wojnar. 34. zaną z ustalonymi celami oraz istniejącymi warunkami politycznymi, społecznymi, technicznymi, ekologicznymi, rynkowymi”37. Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie, czy JST narażone są na ryzyko ekonomiczne wskazać należy te czynniki, które potencjalnie stanowić mogą zagrożenie dla realizacji ich celów. Wydaje się, że zagrożenie takie istnieje. Zagrożenie dla realizacji celów JST stanowić mogą w naszym przekonaniu czynniki endogeniczne i egzogeniczne. Wśród licznych czynników egzogenicznych stanowiących przesłanki do pojawienia się ryzyka realizacji celów JST wymienić można takie, jak: nieprzewidziany przebieg procesów gospodarczych i politycznych, zdarzeń o charakterze losowym, wzrost stopy inflacji, stopy bezrobocia, zmiany kursów walut, stopy procentowej itp. Poruszamy się wówczas w obszarze nie tylko ryzyka ekonomicznego, ale także takiego ryzyka, jak np.: ryzyko wydarzeń, polityczne, stopy procentowej, inflacji, kursów walut i inne. Istotnym czynnikiem, który wpływa na sposób gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, są zmiany legislacyjne dokonywane przez organy władzy państwowej. Pojawia się zatem ryzyko polityczne, które rozumieć należy jako możliwość ingerencji rządu w sferę gospodarki lokalnej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że ustawodawca nie może ingerować w sferę samorządową w taki sposób, który doprowadziłby do zmiany cech podmiotowych i strukturalnych samorządu38. Nie oznacza to jednak, że ryzyko polityczne nie istnieje. Istnieje ryzyko zmian prawa i przepisów, które w niekorzystny sposób mogą wpłynąć na sytuację samorządu. W konsekwencji stwierdzić należy, że w działalności samorządu wystąpić może w obszarze ryzyka ekonomicznego ryzyko polityczne. Zagrożenie dla realizacji celów i zadań JST stanowić mogą także czynniki o charakterze endogenicznym, jak np. niewłaściwe zarządzanie finansami JST, brak doświadczonej i wysoko kwalifikowanej kadry itp. Sposób realizacji zadań JST, aczkolwiek w znacznej mierze zdeterminowany przez ustawodawcę, pozostaje jednak w gestii organów stanowiących oraz zarządzających tych jednostek. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że „o funkcjonowaniu i rozwoju społeczności lokalnych decydować winna ta społeczność przede wszystkim za pośrednictwem swojej bezpośredniej reprezentacji, a więc swoich organów przedstawicielskich oraz wykonawczo-zarządzających”39. 37 T.T. Kaczmarek, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Difin, Warszawa 2005, s. 58.. H. Sochacka-Krysiak, Finanse lokalne, Poltex, Warszawa 1993, s. 18.. 38. B. Guziejewska, Znaczenie i mierniki autonomii finansów lokalnych [w:] Problemy finansowe w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002, s. 149; por. także Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 34. 39.

(11) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 35. Jeżeli przyjmiemy, że sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym rozstrzygane są przez organy stanowiące JST oraz zatrudnionych w administracji samorządowej pracowników, to musimy przyjąć, że w działalności samorządu występuje ryzyko personalne. Ryzyko związane z działaniami pracowników lub inaczej ryzyko personalne wymieniane jest w literaturze przedmiotu wśród różnorodnych rodzajów ryzyka, jakie mogą wystąpić w przedsiębiorstwie. Ryzyko personalne „jest rodzajem ryzyka mikroorganizacyjnego i mikrospołecznego, czyli ryzyka związanego z systemem społeczny organizacji. Można je zdefiniować jako angażowanie się w warunkach niepewności w działania dotyczące personelu, które mogą zakończyć się niepowodzeniem”40. Przyjmuje się także niekiedy, że jest to ryzyko wynikające z „oszustw, pomyłek, nadużyć, niekompetencji i braków w wykształceniu personelu zatrudnionego w danym przedsiębiorstwie”41. Wspomnieć również należy o „ryzyku patologicznych zachowań, w tym zachowań niezgodnych z etyką zawodową”42. Ryzyko personalne, które występuje w samorządzie ma bardziej złożony charakter. Odnoszone być może w tym przypadku zarówno do osób sprawujących władzę, jak i pracowników zatrudnionych w JST. Wynika to z istoty samorządu, tj. występowania w strukturze samorządu organów stanowiących oraz organów wykonawczych. W konsekwencji ryzyko personalne odnoszone może być do osób wybieranych i sprawujących władzę w JST oraz zatrudnionych w organach administracji tych jednostek. Katalog ryzyka będzie jednak niepełny, gdy nie zostanie uwzględnione ryzyko ponoszone przez osoby zajmujące wysokie stanowiska we władzach lub administracji samorządowej. Ten specyficzny rodzaj ryzyka określany jest mianem ryzyka zawodowego polityka. A. Lipka zwraca uwagę na to, że „w literaturze przedmiotu znaleźć można interesującą specyfikację składowych ryzyka zawodowego polityka. Wśród nich np. ryzyko niereprezentowalności, ryzyko „wykoszenia” w rywalizacji wewnętrznej, ryzyko niewdzięczności, ryzyko dezintymizacji, ryzyko śmierci cywilnej, ryzyko kozła ofiarnego czy ryzyko haniebnego uwiecznienia”43. S. Borkowska, analizując występujący potencjalnie problem braku. 40 41. A. Lipka, op. cit., s. 24.. G. Michalski, Leksykon zarządzania finansami, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 95. A. Lipka, op. cit., s. 56.. 42. Ibidem, s. 15; por. także M. Karwat, Ryzyko zawodowe polityka [w:] Społeczeństwo a ryzyko. Multidyscyplinarne studia o człowieku w sytuacji niepewności i zagrożenia, red. L.W. Zacher, A. Kiepas, Fundacja Edukacyjna Transformacje, Warszawa 1994, s. 150–155. 43.

(12) Maria Kosek-Wojnar. 36. możliwości powrotu polityków na dotychczas zajmowane stanowiska, wskazuje na ryzyko utraty twarzy i pozycji44. Zapobieganiu niekompetencji i nieudolności osób sprawujących władzę służy system wyborczy, w którym zawarte są zasady nie tylko powoływania, ale i odwoływania przedstawicieli społeczności lokalnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że osoby, które w sprawować będą władzę w różnych jednostkach samorządowych obok kompetencji powinny mieć określone predyspozycje. Bezsprzecznie wskazać tu należy uczciwość, rzetelność, bezinteresowność, niezależność, obiektywizm polegający na tym, że przy podejmowaniu decyzji kierują się wyłącznie kryteriami merytorycznymi itd. Chodzi w tym wypadku nie tylko o ograniczanie ryzyka wystąpienia patologicznych zachowań, ale także oddanie spraw publicznych w gestię sprawnych menedżerów. Należy się spodziewać, że osoby z natury nieśmiałe, pasywne będą prowadziły politykę zachowawczą, np. obawiając się, że ich aktywność spotka się z krytyką społeczności lokalnej, a tym samym przyszłych wyborców. Z tych względów preferowane powinny być osoby, które cechuje przedsiębiorczość, inicjatywa, zdolności organizatorskie, zdolność do podejmowania ryzyka, umiejętność kierowania zespołem itd. Kluczową zatem sprawą jest stosowany w danym kraju system wyborczy. Wybory do organów stanowiących samorządu są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Pojawia się jednak bardzo istotny problem, który dotyczy nie tylko wyborów samorządowych, ale wyborów do organów przedstawicielskich w ogóle. Chodzi mianowicie o stopień reprezentatywności organów przedstawicielskich. Preferencje lub inaczej wola wyborców wyrażana jest poprzez oddane głosy na osoby fizyczne lub partie polityczne, które powinny być ich reprezentantami. Jak słusznie zauważył J.P. Gunning, „wyborcy nigdy nie dysponują pełnymi informacjami o kandydatach. Dlatego nie mogą być pewni, czy podjęte przez nich decyzje wyborcze są poprawne”45. Pomijając jednak ten aspekt wyboru reprezentantów, skoncentrujemy się na problemie reprezentatywności organów przedstawicielskich. Stopień reprezentatywności organów przedstawicielskich rozumiany być może jako stosunek liczby głosów oddanych na poszczególnych kandydatów lub partie polityczne do liczby uzyskanych przez nie mandatów w organach przedstawicielskich. Sposób, w jaki przeliczane są głosy wyborców na mandaty, ma zatem S. Borkowska, Wynagradzanie wyższej kadry kierowniczej [w:] Zarządzanie kadrami, Perspektywy badawcze i praktyka, red. T. Listwan, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 2000, s. 111. 44. J.P. Gunning, Zrozumieć demokrację, Wyższa Szkoła Bankowości, Finansów i Zarządzania im. Prof. Romualda Kudlińskiego w Warszawie, Warszawa 2001, s. 111. 45.

(13) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 37. kluczowe znaczenie dla wskazania czy i na ile wybory odzwierciedlają preferencje wyborców. W praktyce zawsze występuje – w mniejszym lub większym zakresie – pewna rozbieżność pomiędzy liczbą oddanych na poszczególnych kandydatów lub partie polityczne głosów a liczbą uzyskanych przez nie mandatów. W literaturze przedmiotu zjawisko to określane jest mianem deformacji woli wyborców46. „Mierzy się ją różnymi metodami, których istota sprowadza się do obliczenia sumy odchyleń pomiędzy procentem głosów i mandatów zdobytych przez poszczególne partie”47. Dokonując klasyfikacji systemów wyborczych z punktu widzenia deformacji woli wyborców, wyodrębnić można trzy systemy wyborcze, mianowicie: relatywnie reprezentatywne, deformujące oraz dyskryminujące48. A. Antoszewski oraz R. Herbut istotę tego podziału sprowadzają do rozmiaru deformacji. W pierwszym wypadku nie przekracza on 5%, natomiast w systemach dyskryminujących jest wyższy niż 15 %49. Wyznaczone przez wskazanych powyżej autorów granice są zatem dosyć precyzyjne Podsumowując, stwierdzić należy, że samorząd realizując ustawowo przypisane mu cele, narażony jest na ryzyko ekonomiczne i ściśle z nim związane ryzyko polityczne oraz personalne. Samodzielność w zakresie dezagregacji celów oraz wydatkowania środków JST wiązać można z pojawieniem się ryzyka i niepewności, na jakie narażone mogą być jednostki w tym zakresie, w szczególności zaś ryzyka strategii. Ryzyko strategii związane jest z wyborem takiego kierunku (strategii) rozwoju samorządu, który będzie powszechnie akceptowany przez społeczność lokalną. Ryzyko to pojawia się w sytuacji, gdy należy dokonać wyboru zadań priorytetowych JST. Organy stanowiące JST muszą np. odpowiedzieć na pytanie, czy społeczność lokalna uzna za pożądany kierunek działań np. budowę dróg lokalnych lub poprawę ich nawierzchni czy też remont szkół podstawowych. W działalności JST pojawiać się może jednak nie tylko ryzyko ekonomiczne, ale także ryzyko finansowe, rozumiane jako ryzyko wynikające ze sposobu finansowania zadań samorządu. W literaturze przedmiotu ten rodzaj ryzyka określany jest mianem ryzyka finansowego. Ryzyko finansowe samorządu wynika ze sposobu jego finansowania i wiąże się z przepływem środków pieniężnych gromadzonych i wydatkowanych w budżecie JST w postaci dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego świata, Arche, Gdańsk 2001, s. 229. 46. Ibidem, s 229.. 47. 48 49. Ibidem, s. 231.. Ibidem, s. 231, 232..

(14) 38. Maria Kosek-Wojnar. W tym miejscu należałoby jednak wspomnieć, że środki przeznaczone na finansowanie zadań samorządu gromadzone i wydatkowane są nie tylko w jego budżecie, ale także w zdecentralizowanych funduszach celowych, agencjach władz samorządowych itp. W literaturze przedmiotu zjawisko to określane jest mianem debudżetyzaji i definiowane jako „działanie, którego efektem będzie pozbawienie mechanizmu funkcjonowania zadań publicznych cech istotnych dla mechanizmów charakteryzujących gospodarkę budżetową”50. Debudżetyzacja zasługuje na uwagę, ponieważ stanowi jeden z licznych obszarów niepewności i ryzyka w funkcjonowaniu samorządu. Ryzyko finansowe jest pojęciem dosyć szerokim. Dezagregując je, należy zwrócić uwagę, że towarzyszą mu zazwyczaj następujące rodzaje ryzyka: utraty płynności, utraty wiarygodności, a w konsekwencji niewypłacalności. Ryzyko wiarygodności w odniesieniu do samorządu polega na negatywnym postrzeganiu tego samorządu przez społeczność lokalną oraz osoby prawne, w tym m.in. banki, pośredników finansowych. Przyczyn ryzyka finansowego należy poszukiwać w nieadekwatności źródeł zasilania w stosunku do realizowanych zadań, w tym w szczególności zadań o charakterze obligatoryjnym. Jeżeli ustawodawca przewidział dostęp JST do rynków pożyczkowych, o poziomie tak rozumianego ryzyka stanowić będzie wielkość i struktura dochodów i przychodów budżetów JST oraz wielkość i struktura jego wydatków i rozchodów. Można przyjąć założenie, że im większy będzie udział pożyczek komunalnych tym większe będzie ryzyko finansowe. Ryzyko finansowe związane jest przede wszystkim, ale nie wyłącznie z nadmiernym zadłużaniem się samorządu. Wydaje się zatem celowe wyodrębnienie kolejnej kategorii ryzyka, które występuje w ramach ryzyka finansowego, tj. ryzyka zadłużania się JST. W sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział swobodnego dostępu JST do rynków pożyczkowych, o poziomie ryzyka finansowego JST będzie decydowała wyłącznie wielkość jego dochodów i wydatków. Konsekwencją ryzyka finansowego może być utrata płynności oraz utrata wiarygodności. W efekcie utraty płynności i wiarygodności pojawić się może problem niewypłacalności JST. W katalogu rodzajów ryzyka, jakie wystąpią w działalności JST nie może zabraknąć ryzyka płynności, wiarygodności.. 50 J. Stankiewicz, Geneza i ewolucja instytucji budżetu. Problem debudżetyzacji [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski i E. Ruśkowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003, s. 303..

(15) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 39. 5. Podsumowanie Podsumowując, wśród różnych rodzajów ryzyka, które mają istotne znacznie dla funkcjonowania JST, wymienić należy m.in. następujące: ekonomiczne, strategii, polityczne, finansowe (a w tym – zadłużania się, utraty: płynności, wiarygodności, niewypłacalności), debudżetyzacji oraz personalne. Nie oznacza to jednak, że w obszarze tym nie występują inne rodzaje ryzyka. Wielość rodzajów ryzyka jest jednak znacznie mniejsza aniżeli w przypadku podmiotu gospodarującego. Występuje np. ryzyko konkurencji, popytu, rynku, stopy wymiany, nakładów, niedotrzymania warunków, majątkowe, czyste, okresu posiadania, operacyjne, reinwestowania i wiele innych. Dodać należy również, że wskazane powyżej rodzaje ryzyka są wzajemnie sprzężone, np. ryzyko polityczne wpływa na finansowe i odwrotnie, ryzyko personalne determinuje występowanie ryzyka ekonomicznego oraz strategii. Literatura Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnego świata, Arche, Gdańsk 2001. Bielińska I., Ocena efektywności inwestycji [w:] Analiza finansowa w zarządzaniu przedsiębiorstwem, red, L. Bednarski, T. Waśniewski, Fundacja Rozwoju Rachunkowości w Polsce, Warszawa 1996. Borkowska S., Wynagradzanie wyższej kadry kierowniczej [w:] Zarządzanie kadrami, Perspektywy badawcze i praktyka, red. T. Listwan, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 2000. Borodo A., Władztwo finansowe samorządu terytorialnego – zagadnienia ogólne [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2001. Chojny-Duch E., Polskie prawo finansów. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003. Darwiłło A., Gliniecka J., Finanse gmin, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1997. Dziawgo D., Ryzyko [w:] Leksykon finansów, PWE, Warszawa 2001. Gałuszka K., Ocena efektywności finansowania rozwoju lokalnego [w:] Finanse samorządu terytorialnego, Zaganienia wybrane, red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Wrocław 2005. Gunning J.P., Zrozumieć demokrację, Wyższa Szkoła Bankowości, Finansów i Zarządzania im. Prof. Romualda Kudlińskiego w Warszawie, Warszawa 2001. Guziejewska B., Znaczenie i mierniki autonomii finansów lokalnych [w:] Problemy finansowe w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002. Jastrzębska M., Podstawy polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2000, z. 7–8..

(16) 40. Maria Kosek-Wojnar. Jendrośka J., Samorząd terytorialny w polskiej nauce prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Kolonia Ltd, Wrocław 2005. Jerzmanowski Z., Komercjalizacja i prywatyzacja, „Wspólnota” 1997, nr 23. Kaczmarek T.T., Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Difin, Warszawa 2005. Kaczmarek T.T., Zarządzanie ryzykiem handlowym i finansowym dla praktyków, Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr, Gdańsk 1999. Kańduła S., Samodzielność wydatkowa gminy z zakresu oświaty przedszkolnej w latach 1998–2001 (na przykładzie Tczewa). Problemy finansowe w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002. Karwat M., Ryzyko zawodowe polityka [w:] Społeczeństwo a ryzyko. Multidyscyplinarne studia o człowieku w sytuacji niepewności i zagrożenia, red. L.W. Zacher, A. Kiepas, Fundacja Edukacyjna Transformacje, Warszawa 1994. Konieczny N., Samodzielność finansowa rad narodowych, „Finanse” 1989, nr 2–3. Kosek-Wojnar M., Gmina na rynkach pożyczkowych, Zeszyty Naukowe AE w Krakowie, nr 127, Kraków 1996. Krzeczkowski K., Gmina jako podmiot polityki komunalnej, odbitka nr 3 „Samorządu Terytorialnego”, Warszawa 1938. Laskowski P., Zarządzanie informacją finansową w jednostkach samorządu terytorialnego pozyskujących środki z funduszu Unii Europejskiej [w:] Monitorowanie otoczenia, Przepływy i bezpieczeństwo informacji, red. R. Borowiecki, M. Kwieciński, Zakamycze, Kraków 2003. Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, PWE, Warszawa 1999. Lipka A., Ryzyko personalne. Szanse i zagrożenia zarządzania zasobami ludzkimi, Poltex, Warszawa 2002. Michalski G., Leksykon zarządzania finansami, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004. Miemiec W., Władztwo podatkowe gminy – wybrane zagadnienia finansowo-prawne [w:] Finanse samorządu terytorialnego (zagadnienia wybrane), red. L. Patrzałek, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań–Wrocław 2005. Niewiadomski Z., Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 1999. Pająk K., Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu rozwoju lokalnego, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2005. Panejko J., Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno 1934. Piekara A., Samorząd terytorialny i inne formy aktywności społecznej dawniej i dzisiaj, Twigger, Warszawa 2005. Pietrzyk I., Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego [w:] Związki polityki gospodarczej z polityka regionalną, Wydawnictwo AE we Wrocławiu, Wrocław 1977. Piotrowska-Marczak K., Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa 1997. Piotrowska-Marczak K., Samodzielność finansowa samorządów lokalnych a własność komunalna [w:] Własność komunalna, red., T. Wawak, UJ, Kraków 1991. Rączka P., Prawne pojęcie samorządu i samorządu terytorialnego [w:] Ustrój samorządu terytorialnego, Dom Organizatora, Toruń 2003. Rowe W.A., An Anatomy of Risk, New York 1977..

(17) Identyfikacja obszarów ryzyka…. 41. Rozohazy R., Le de’celoppement des communte’s, CIA-CO-Editour, Lovain–Neuve 1988. Sochacka-Krysiak H., Finanse lokalne, Poltex, Warszawa 1993. Stanisławiszyn H., Ryzyko w kredytowaniu gmin [w:] Problemy finansowe w działalności samorządu terytorialnego, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002. Stankiewicz J., Geneza i ewolucja instytucji budżetu. Problem debudżetyzacji [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, red. C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003. Wiktorowska A., Prawne determinanty samodzielności gminy, zagadnienia administracyjno-prawne, Liber, Warszawa 2002. Zawadzka Z., Ryzyko bankowe, Poltex, Warszawa 1995. Ziółkowski M., Goleń M., Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym [w:] Zarządzanie gospodarką gmin, SGH, Oficyna Wydawnicza, Warszawa 2003. Identification of Areas of Risk in the Light of Aims of Local Government Units The purpose of this article is to show that local government units (LGU), similarly to other entities realizing the goals allocated to them, are exposed to risk. Among the various types of risk that seem to have great significance for the tasks of local government, the following have been singled out: the economic risk of strategies undertaken, political and financial risk, including debt, loss of liquidity and insolvency, and staff-related risks. As well as identifying risk in LGU activities, the author tries to define its various types..

(18)