Analiza kosztów i korzyści - kilka uwag krytycznych

Pełen tekst

(1)Zeszyty Naukowe nr 844. Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. 2010. Ryszard Kowalski Katedra Mikroekonomii. Analiza kosztów i korzyści – kilka uwag krytycznych 1. Wstęp Realizowanie przez państwo każdego projektu (programu) publicznego w ramach określonej polityki (społecznej, ochrony środowiska, infrastrukturalnej itd.) oznacza nieuchronnie pojawienie się zarówno jej beneficjantów, jak i tych, których sytuacja na skutek owego działania ulegnie pogorszeniu. Przed państwem zatem stoi zadanie uwiarygodnienia swych poczynań poprzez wykazanie pozytywnego wpływu zmian na położenie społeczeństwa, inaczej – na dobrobyt społeczny. Postawienie takiego wymogu przed państwem nie jest bezpodstawne – będąc podmiotem ingerującym w procesy rynkowe, jest jednocześnie dysponentem potężnego narzędzia, jakim jest przymus. Inaczej niż rynki prywatne, gdzie decyzje przedsiębiorstw dotyczące rodzaju podejmowanej produkcji mogą być odrzucone przez podejmujących autonomiczne decyzje konsumentów, projekty publiczne wymuszają zastosowanie się wszystkich uczestników rynku do uwarunkowań przez nie tworzonych. Aby takie działanie państwa usprawiedliwić, potrzebna jest procedura pozwalająca w sferze decyzji publicznych odgrywać rolę podobną do tej, jaka przypisana jest rynkowi w procesie ustalania pożądanej produkcji dóbr prywatnych, a więc wykazującą przewagę przewidywanych korzyści nad kosztami forsowanego rozwiązania. Takiemu celowi służy właśnie analiza kosztów i korzyści (cost-benefit analysis)1 stanowiąca przedmiot rozważań w niniejszym artykule. Stanowiąca jeden z trzech obszarów, w których ekonomia dobrobytu zostawiła swój wyraźny ślad. Pozostałe dwa to: teoria wyboru społecznego oraz podstawowe twierdzenia ekonomii dobrobytu jako przyczynek do wielkiej dyskusji nad istotnością koncepcji doskonałej konkurencji oraz zadaniami państwa-podmiotu ingerującego w działanie mechanizmu rynkowego. 1. zeszyt_844.indb 5. 26-08-11 8:57:11.

(2) 6. Ryszard Kowalski. Już na wstępie artykułu konieczne jest zdefiniowanie perspektywy oceny analizy kosztów i korzyści. Otóż jest to perspektywa nakazująca – poprzez weryfikację podstawy i przesłania owej analizy – na duże ograniczenie jej stosowalności w procesach decyzyjnych sfery publicznej. Celem artykułu jest zatem krytyka samej istoty analizy kosztów i korzyści, a nie jej problemów „technicznych”, z natury wtórnych w stosunku do poruszanego zagadnienia. Inaczej mówiąc, przedmiotem zainteresowania nie jest odpowiedź na pytanie, jak najlepiej przeprowadzić analizę, a więc również jakich „błędów w sztuce” należy unikać, ale dlaczego jest ona już w swych założeniach ideą wysoce kontrowersyjną. 2. Zasada kompensaty jako pierwowzór oceny działań publicznych Wdrożeniu projektu publicznego zazwyczaj towarzyszą problemy recenzji właściwości takiego działania, wynikające z niejednoznacznej jego oceny przez strony dotknięte konsekwencjami zachodzących zmian. Sytuację, w której działanie państwa oznaczałoby poprawę w sensie Paretowskim, uznać należy raczej za niezwykłą, choć niepozbawioną pewnych wątpliwości co do jej jednoznaczności, o ile wartościowanie przekroczyłoby zakres stricte welfarystyczny2. Rzeczywistość wymaga jednak rozwiązania problemu decyzyjnego ze względu na istnienie nieporównywalnych ze sobą pod względem samego tylko kryterium Pareta stanów świata, opisujących położenie zbiorowości przed i po wprowadzeniu projektu w życie. Poszukiwanie odpowiedzi na tak postawioną kwestię doprowadziło ekonomistów do przyjęcia dodatkowego kryterium (poza Paretowskim) służącego ocenie stanów świata i pozwalającego wykazać wyższość stanów efektywnych nad nieefektywnymi, a mianowicie zasady kompensaty (compensation principle) rozpowszechnionej w dyskursie ekonomicznym przez N. Kaldora oraz J.R. Hicksa3. Zgodnie z nią, stan y jest przedkładany nad stan x, jeżeli tylko jednostki odnoszące korzyść z przejścia ze stanu x do stanu y byłyby w stanie zrekompensować innym jednostkom stratę ich dobrobytu wynikłą z tej zmiany, przy czym czyniący kompensatę nie znaleźliby się z tego tytułu w położeniu gorszym niż w stanie x, 2 Nawet pomijając na tym etapie rozważań konkretne koncepcje sprawiedliwości, nietrudno zauważyć, że perspektywa Paretowska oddaje w swej istocie zasadę minimalnej życzliwości (minimal benevolence), według której poprawianie położenia jednostek (przysparzanie im korzyści) jest przy zachowaniu warunku równości pozostałych czynników ją opisujących rzeczą moralnie dobrą. D.M. Hausman, M.S. McPherson, Economic Analysis, Moral Philosophy, and Public Policy, Cambridge University Press, Cambridge 2006, s. 65. 3 J.R. Hicks, The Foundations of Welfare Economics, „Economic Journal” 1939, vol. 49, nr 196 oraz N. Kaldor, Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, „Economic Journal” 1939, vol. 49, nr 195.. zeszyt_844.indb 6. 26-08-11 8:57:11.

(3) Analiza kosztów i korzyści.... 7. a przynajmniej jedna jednostka pozostałaby beneficjantem przejścia od stanu x do y. Tak postrzegana wyższość jednego stanu nad drugim odwołuje się do tzw. potencjalnej poprawy w sensie Paretowskim4. W warunkach potencjalności wypłaty zadośćuczynienia stronie poszkodowanej wprowadzeniem określonego projektu sama zasada kompensaty może rodzić jednak pewne wątpliwości logicznej natury, jeżeli miałaby stać się papierkiem lakmusowym pokazującym poprawę dobrobytu społecznego. Jak zauważył bowiem Tibor Scitovsky, zasada Kaldora-Hicksa wymaga pewnego doprecyzowania, w przeciwnym wypadku – przy odpowiednim doborze rozpatrywanych, alternatywnych stanów świata – pojawia się paradoks5. Otóż zakładając, że kompensata ma jedynie potencjalny charakter, zarówno przejście z określonego stanu x do stanu y, jak i działanie odwrotne (oznaczające powrót do początkowego stanu x) może spełniać jej wymagania. Sytuacja taka została przedstawiona na rys. 1. Zakładając, że zbiorowość składa się z dwóch jednostek, możliwe kombinacje użyteczności w punkcie wyjścia analizy opisuje krzywa możliwych użyteczności KMU1. Naruszenie istniejącego status quo, spowodowane wprowadzeniem jakiegoś projektu publicznego, zmienia dostępny rozkład użyteczności na ten opisany przez nową krzywą – KMU2. Zgodnie z zasadą Kaldora-Hicksa przejście ze stanu x do stanu y jest wskazane – chociaż jednostka A traci w wyniku takiego działania, to możliwe jest zrekompensowanie jej tej straty przez jednostkę B poprzez korektę końcowego stanu społecznego, chociażby na ten oznaczony jako y’ (graficznie jest to zatem przesunięcie dokonujące się wzdłuż nowej krzywej możliwych użyteczności). Analogiczny tok rozumowania doprowadza jednak do uznania wyższości stanu x nad stanem y, jeżeli tylko początkowe rozwiązanie określone będzie poprzez stan y. W tym wypadku rekomendacja takiego przejścia opierać będzie się na założeniu potencjalnej poprawy w sensie Pareta, odzwierciedlonej w kompensacie możliwej do zrealizowania przez jednostkę A, dającej w efekcie finalny stan społeczny (np. x’) oceniany jako lepszy od początkowego. Perspektywa zasady kompensaty Kaldora-Hicksa jako kryterium warunkującego wyższość jednego stanu społecznego nad innym, opartego na kolejności rozpatrywanych stanów – co było istotą jej krytyki ze strony T. Scitovsky’ego – deprecjonuje w znacznej mierze jej znaczenie. W takich warunkach konieczne stało się określenie ściślejszych założeń determinujących wzrost dobrobytu, co Chociaż zaproponowany wzorzec oceny wydaje się przekonujący, to zawiera kontrowersyjne założenie – do stwierdzenia wyższości jednego stanu nad drugim wystarczającą informacją jest możliwość kompensaty, bez względu na to, czy zostanie ona zrealizowana w rzeczywistości, czy też nie. I.M.D. Little, The Foundations of Welfare Economics, „Oxford Economic Papers” 1949, vol. 1, nr 2, s. 230. 4. T. Scitovsky, A Note of Welfare Propositions in Economics, „Review of Economic Studies”, 1941, vol. 9, nr 1, s. 88. 5. zeszyt_844.indb 7. 26-08-11 8:57:12.

(4) Ryszard Kowalski. 8. Użyteczność dla jednostki B. uczynione zostało przez samego T. Scitovsky’ego. Jego propozycja polega na uwzględnieniu tylko tych przypadków, które spełniają dwa kryteria: zasadę kompensaty przy przejściu ze stanu x do stanu y oraz niemożność (w sensie nieracjonalności) kompensaty zwrotnej ze strony jednostek, których dobrobyt zmniejsza się w wyniku tego przejścia, będącą skutkiem przewagi wysokości potencjalnej wypłaty zapobiegającej tej zmianie nad wynikającą z tej zmiany stratą dobrobytu6. Sukces podwójnego kryterium Scitovsky’ego jest jednak połowiczny – udowodnił to P.A. Samuelson, wskazując, że nawet porównanie stanu x ze stanem y’, teoretycznie nawet niewymagające zasady kompensaty, podane może zostać w wątpliwość, bo jest tylko jednym z wielu możliwych porównań stanów społecznych reprezentujących krzywą KMU1 z tymi opisanymi przez KMU27. Przyjmując ten sposób widzenia, o wzroście dobrobytu społecznego można by mówić tylko wtedy, gdyby jedna z krzywych znajdowała się całkowicie poniżej drugiej. Nietrudno wnioskować, że akceptacja zastrzeżeń Samuelsona wymaga posiadania przez państwo bardzo rozległej wiedzy, nieograniczającej się wyłącznie do informacji o jednej, konkretnej dystrybucji użyteczności, jakim skutkuje wprowadzany projekt publiczny, ale rozciągającej się na wszystkie hipotetyczne rozwiązania, o ile odwołanie się przy jego realizacji do wzrostu dobrobytu miałoby obowiązywać.. KMU1. xʹ. y. yʹ x. KMU2. Użyteczność dla jednostki A. Rys.1. Zasada kompensaty jako wątpliwy wyznacznik zmian dobrobytu społecznego. Źródło: opracowanie własne na podstawie: P.A. Samuelson, Evaluation of Real National Income, „Oxford Economic Papers” 1950, vol. 2, nr 1, s. 10. 6 7. zeszyt_844.indb 8. Ibidem, s. 86 i 87.. P.A. Samuelson, op. cit.. 26-08-11 8:57:12.

(5) Analiza kosztów i korzyści.... 9. Choć z teoretycznego punktu widzenia zasada kompensaty rodzi poważne wątpliwości, to nadal można argumentować – kontrując niejako ustalenia Samuelsona – że to, co w praktyce nas interesuje, to rzeczywisty wynik końcowy, a nie zbiór wszystkich hipotetycznie możliwych rozwiązań. Nawet jeżeli przyjmiemy takie rozumowanie za dostateczną podstawę do uznania zasady kompensaty za wiążącą dla określenia wzrostu dobrobytu społecznego, dalsze zastrzeżenia odnośnie do analizy korzyści i kosztów nadal pozostają w mocy. 3. Gotowość do zapłaty w roli przywileju lepiej uposażonych – o następstwach konsekwencjalizmu stosowanego Najprostszym i najpowszechniejszym narzędziem operacjonalizacji zasady kompensaty jest odniesienie jej do kategorii gotowości (skłonności) do zapłaty (willingness to pay). Przy takim ujęciu projekt publiczny oznacza potencjalną poprawę w sensie Paretowskim w stosunku do położenia początkowego, jeżeli tylko zyskujący na wprowadzeniu tego projektu skłonni są zapłacić w celu jego urzeczywistnienia więcej aniżeli potrzeba ze względu na wynagrodzenie poszkodowanym jego akceptacji. Przejście do nowego rozkładu użyteczności w zbiorowości oznacza w takiej sytuacji uzyskanie korzyści netto, a zatem osiągnięcie bardziej efektywnego stanu społecznego. W wypadku konkurencyjnych projektów akceptację powinien zyskać ten, który gwarantuje największą korzyść netto. Łatwo zauważyć, że rekomendacje odwołujące się do korzyści netto osiąganych w perspektywie całej zbiorowości są tylko uskutecznieniem konsekwencjalizmu, którego przesłanie sprowadza się do uzależnienia oceny wszelkich wyborów od rezultatów, jakie one przynoszą. Ponadto następstwa te są jedynym możliwym źródłem wartościowania tych wyborów, dlatego każde działanie jest dopóty usprawiedliwione, czy wręcz pożądane (słuszne), dopóki przynosi w ogólnym rozrachunku przewagę pozytywnych efektów nad negatywnymi. Nie liczą się tutaj motywy i zamierzenia leżące u jego podstaw, nieistotne jest to, kto traci, a kto zyskuje na wprowadzanych zmianach, istotny jest jedynie rezultat końcowy. Perspektywa konsekwencjalistyczna może budzić zasadnicze obiekcje natury etycznej. Problem z analizą kosztów i korzyści jako narzędziem oceny działań publicznych okazuje się jeszcze poważniejszy, jeśli weźmie się pod uwagę, jakich danych wejściowych dostarcza do niej przyjęty miernik w postaci gotowości do zapłaty. Rzecz w tym, że gotowość do zapłaty nie jest niezależna od bogactwa, lecz jest z nim skorelowana dodatnio. Skoro korzyści i koszty podlegają wycenie w jednostkach pieniężnych, to w sytuacji, kiedy istotą projektu publicznego jest poprawa położenia osób biednych, a więc koszty tego działania miałyby obciążać jednostki znacznie lepiej sytuowane dochodowo (lub majątkowo), kalkulacja. zeszyt_844.indb 9. 26-08-11 8:57:12.

(6) 10. Ryszard Kowalski. odwołująca się do gotowości do zapłaty doprowadziłaby zapewne do odrzucenia tego projektu. Jednostki znajdujące się w relatywnie gorszym położeniu nie byłyby w stanie zrekompensować strat, jakie stałyby się udziałem bogatszych w wypadku wprowadzenia zmian8. W tak skonstruowanym świecie działania państwa wyrażałyby w znacznej mierze lub wyłącznie, preferencje najlepiej sytuowanych, zainteresowanych zachowaniem status quo. Wyobrażalna staje się nawet sytuacja odwrotna, kiedy to przyjęcie projektu korzystnego dla tych drugich wynika z relatywnie niskiego poziomu koniecznych „odszkodowań” dla pierwszej grupy9. W takim świetle dosyć dyskusyjne staje się stwierdzenie A.C. Harbergera, że „koszty i korzyści [...] zwyczajnie powinny być sumowane, bez względu na to, których jednostek staną się udziałem”10. Ogólnie rzecz biorąc, nierówności dochodowe i majątkowe mogą zatem predestynować do wyboru rozwiązań korzystnych dla lepiej uposażonych. Warto pamiętać, że usprawiedliwieniem dla tego typu działań nie może być nawet wprowadzenie rzeczywistych wypłat kompensaty, bo trudno przyjąć, że decyzje jednostek gorzej sytuowanych, nie wynikają z ograniczeń, jakie narzuca im ich położenie w zbiorowości. Inaczej mówiąc, przyjęcie lub odrzucenie danego projektu publicznego jest w realnym świecie ściśle uwarunkowane istniejącym rozkładem bogactwa w zbiorowości. 4. Monetyzacja jako warunek konieczny i ograniczający analizy kosztów i korzyści Immanentną cechą analizy kosztów i korzyści jest ujęcie wszystkich kosztów projektu oraz wynikających z niego korzyści w postaci pieniężnej. O ile osza8 Tym bardziej, że – jak dowiedzione zostało drogą eksperymentalną – występuje znaczna asymetria między szacowaniem przez jednostkę zmian wyposażenia początkowego w zależności od kierunku tych zmian. Znacznie wyżej wartościowana jest określona strata wyposażenia początkowego niż utracone korzyści z tytułu nieotrzymania symetrycznego do tej straty wzrostu wyposażenia. Szerzej zob. J.L. Knetsch, The Endowments Effects and Evidence of Nonreversible Indifference Curves, „American Economic Review” 1989, vol. 79, nr 5.. 9 Logika gotowości do płacenia uzasadnia np. przenoszenie wysypisk śmieci, składowisk niebezpiecznych odpadów, czy nawet przenoszenia całych „brudnych” gałęzi przemysłu do obszarów, czy w skali międzynarodowej – do krajów, które zamieszkują osoby o stosunkowo niskich dochodach. Nie trzeba chyba uzasadniać wątpliwości etycznych związanych z takim działaniem.. 10 A.C. Harbergrer, Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay, „Journal of Economic Literature” 1971, vol. 9, nr 3, s. 785. �� Takie podejście można by utrzymać tylko przy bardzo restrykcyjnych założeniach niezależności popytu (a więc i cen rynkowych) od dystrybucji dochodu w zbiorowości. Szerzej zob. C. Blackorby, D. Donaldson, A Review Article: The Case against the Use of the Sum of Compensating Variations in Cost-Benefit Analysis, „Canadian Journal of Economics” 1990, vol. 23, nr 3.. zeszyt_844.indb 10. 26-08-11 8:57:12.

(7) Analiza kosztów i korzyści.... 11. cowanie strony kosztowej wydaje się procedurą – przynajmniej w większości wypadków – stosunkowo nieskomplikowaną, to nie można tego powiedzieć o drugiej stronie tego bilansu, a mianowicie korzyściach, szczególnie jeśli programy publiczne dotyczyć miałyby takich sfer, jak ochrona zdrowia i życia ludzkiego czy też środowiska naturalnego. Niewystępowanie cen rynkowych spodziewanych korzyści implikuje konieczność stworzenia czegoś w rodzaju artefaktycznych cen odzwierciedlających wspomnianą wcześniej gotowość do zapłaty. Najogólniej rzecz ujmując, szacowanie korzyści w jednostkach pieniężnych może odbywać się na podstawie wyników badań ankietowych, jak to się czyni np. w tzw. metodzie wyceny warunkowej (contingent valuation method) lub też być rezultatem obserwacji ludzkich zachowań na innych rynkach (odnośnie do rodzaju wykonywanej pracy oraz akceptowanych poziomów wynagrodzeń w warunkach zróżnicowanych poziomów ryzyka utraty zdrowia lub życia). Dosłowne odczytanie istoty analizy kosztów i korzyści może prowadzić do wniosku, że wystawia ona cenę za ludzkie życie, gdy tymczasem odpowiedź każdej racjonalnie myślącej jednostki w tej mierze wydaje się oczywista – ludzkie życie jest wartością samą w sobie i jako takie jest bezcenne. Takie postawienie sprawy nie oddaje subtelności sporu – zwolennicy analizy kosztów i korzyści twierdzą, że wycenianie ryzyko utraty życia, a nie ludzkie życie, inaczej mówiąc, szukają odpowiedzi na pytanie, jak wiele zbiorowość jest skłonna zapłacić, aby takie ryzyko obniżyć. Gdyby przyjęli tę pierwszą perspektywę, niewątpliwie wprowadziliby ekonomię na grunt miażdżącej i bardzo łatwej krytyki natury etycznej, co nie oznacza, że skupienie się na ryzyku, a więc wartości statystycznego życia, nie rodzi także poważnych wątpliwości. Rzecz w tym, że, po pierwsze, nie jest sprawą jasną, jak pogodzić odrzucenie wyceniania życia z akceptacją mierzenia i wyznaczania optymalnego poziomu ryzyka jego utraty, po drugie, skupienie się na obniżaniu ryzyka nie oznacza wcale koncentracji na chronieniu rzeczywistego życia, inaczej mówiąc, regulacje obniżające (z punktu widzenia ogółu) ryzyko, nie muszą prowadzić do zmniejszenia liczby rzeczywistych przypadków jego utraty11. Warto również zwrócić uwagę na to, że kwestia rozważanego ryzyka zakłada perspektywę jednostki zainteresowanej wyłącznie swoją sytuacją i wyrażającej w tym zakresie swe preferencje – zupełnie zasadnie można by przypuszczać, że odpowiedź na pytanie o gotowość do płacenia rodziców za obniżenie rzeczonego ryzyka byłaby znacznie wyższa w stosunku do ich dzieci, niż w stosunku do siebie samych. Nie byłoby chyba zupełnie nieuprawnionym wyciąganie nawet dalej idących wniosków – życie dzieci jest bezcenne. Ponadto taka sama miara przyłożona zostałaby zapewne do życia osób zupełnie obcych, jako wyraz uznania ich L. Heinzerling, F. Ackerman, Pricing the Priceless: Cost-Benefit Analysis of Environmental Protection, Georgetown University, Washington 2002, s. 12 i 13. 11. zeszyt_844.indb 11. 26-08-11 8:57:12.

(8) Ryszard Kowalski. 12. autonomiczności i naszego poczucia moralnego, zakazującego wartościować życie ludzkie w kategoriach pieniężnych. Skoro tak, to pojawienie się analizy kosztów i korzyści odwołującej się nawet nie stricte do życia ludzkiego, lecz kwestii obniżania ryzyka jego utraty stanowi przedziwną konstrukcję – wyznaczenie wartości statystycznego życia oznacza jednak de facto przejęcie przez państwo prawa do ustalania skończonej ceny życia ludzkiego (nie tylko naszego) i skutkujących wprowadzeniem w życie określonych procedur je odzwierciedlających. W takim świetle państwo staje się podmiotem, którego prerogatywy moralne sięgają dalej niż jednostek lub, patrząc na to w całkowicie inny sposób, którego moralne nakazy nie obowiązują. Zgoda co do twierdzenia o nieskończonej wartości życia ludzkiego nie oznacza, że wynikiem realnych procesów decyzyjnych nie może być jakaś forma jego wyceniania. Istotny jest tutaj jednak moment, w którym jest to czynione lub, inaczej: sposób dochodzenia do konstatacji o czynieniu takiej wyceny. Oczywiste jest, że zbiorowość dysponuje ograniczonymi zasobami, których określona alokacja wyznacza granice finansowania różnych istotnych obszarów jej funkcjonowania, także sfery ochrony życia ludzkiego. Nieuchronnie prowadzi to do kształtowania się jakiejś ceny również w stosunku do dóbr, które z moralnego punktu widzenia jej nie mają (tzn. mają nieskończoną wartość). Cena jest jednak przy takiej procedurze kategorią wynikową, a nie zmienną decyzyjną, jak to jest w analizie kosztów i korzyści, gdzie wartość życia ludzkiego szacuje się z wyprzedzeniem, przez co pełni ona rolę jednej z wielu zmiennych, równie istotną, jak pozostałe. Wydaje się, że znacznie łatwiej ją zaakceptować aniżeli procedurę oferowaną przez analizę kosztów i korzyści, sprowadzającą apriorycznie życie ludzkie do poziomu zwykłego dobra, dla którego można w prosty sposób określić relację ekiwalentności w stosunku do pozostałych dóbr12. Podstawowy wniosek, jaki nasuwa się z rozważań na temat monetyzacji korzyści (i kosztów), jakie towarzyszyć mogłyby wprowadzeniu określonego projektu publicznego, jest oczywisty – prowadzenie rachunku ekonomicznego, choć konieczne, ma jednak swe granice wyznaczone poprzez pojawienie się pewnych wartości pozaekonomicznych i bardzo trudno kwantyfikowalnych, granice, których przekroczenie nie wystawia najlepszego świadectwa zwolennikom szerokiego zastosowania analizy kosztów i korzyści w prowadzeniu polityki gospodarczej13. 12. s. 40.. Por. S. Kelman, Cost-Benefit Analysis: An Ethical Critique, „Regulation” 1981, vol. 5, nr 1,. Jak bezrefleksyjnie można przełożyć (lub lepiej: zignorować) wartość ludzkiego życia i zdrowia na język rachunku ekonomicznego dowodzi analiza przygotowana przez firmę konsultingową Arthur D. Little na zlecenie firmy Phillip Morris w celu przekonania rządu czeskiego o korzyściach płynących z palenia papierosów przez obywateli Czech. Otóż u podstaw tych dobrodziejstw leżało 13. zeszyt_844.indb 12. 26-08-11 8:57:13.

(9) Analiza kosztów i korzyści.... 13. 5. Czy wszelkie preferencje mają znaczenie? Miarą dobrobytu indywidualnego jest stopień zaspokojenia indywidualnych preferencji14. Im jest on wyższy, tym dobrobyt jest większy. Jednostki najlepiej wiedzą, co jest dla nich najlepsze, czyli co podnosi ich dobrobyt indywidualny, zainteresowane są przy tym tylko korzyścią własną. Wszelkie preferencje odnośnie do działań i proponowanych rozwiązań odzwierciedlają tę wiedzę, a rzeczywiście dokonywane wybory są z nią spójne. Taka wizja jednostki, stanowiąc standardowe założenie (nowej) ekonomii dobrobytu, leży u podstaw analizy kosztów i korzyści15. Czy jednostkowe preferencje stanowią jednak właściwy punkt odniesienia dla działań publicznych? Wątpliwości co do takiego stanowiska nie są bezzasadne – o ile dla ekonomii pozytywnej świat zdehumanizowanych jednostek jest czymś oczywistym, pokusić można byłoby się nawet o twierdzenie, że pożądanym, to w kalkulacji w analizie kosztów i korzyści tak już nie jest. Identyfikację dobrobytu przeprowadza się w niej na podstawie preferencji realnych podmiotów. Warto zatem przyjrzeć się, jakie problemy rodzi odwoływanie się do dobrobytu określanego poprzez zaspokojenie de facto rzeczywistych preferencji (actual preferences). Rzeczy, które wydają się rozsądne, tracą często wiele ze swego uroku przy starannym rozważeniu konsekwencji, jakie nieuchronnie im towarzyszą. Nie inaczej jest z rzeczywistymi preferencjami jako podstawą identyfikacji dobrobytu indywidualnego, którego potencjalne zwiększenie uwidocznione w analizie kosztów i korzyści decydować miałoby o prawomocności działań publicznych. Preferencje takie budzą jednakże wiele wątpliwości natury etycznej. Po pierwsze, w realnym świecie jednostki definiują swą pozycję również w relacji do położenia innych członków społeczności (skutkiem czego preferować mogą rozwiązania szkodzące. przekonanie o dużych oszczędnościach, jakie zostaną poczynione przez państwo czeskie (na skutek przedwczesnej śmierci palaczy) w takich sferach wydatków, jak: emerytury, gospodarka mieszkaniowa i ochrona zdrowia. Przykład za: L. Heinzerling, F. Ackerman, op. cit., s. 29.. 14 Nieodnoszący się jednak do pomiaru odczuwanej satysfakcji (szczęścia, przyjemności), jak próbowali to czynić twórcy ekonomii dobrobytu, a więc trudnego (jeżeli wręcz nie niemożliwego) do pomiaru stanu świadomości, ale do zakresu realizacji preferencji, inaczej mówiąc spełnienia pragnień (preferencji) (preference satisfaction). „Spełnienie” staje się w ten sposób obiektywnym, czysto technicznym określeniem stanu preferencji, pozbawionym konotacji z psychicznymi odczuciami Por. D.M. Hausman, M.S. McPherson, op. cit., s. 122 oraz A. Sen, Nierówności. Dalsze rozważania, Fundacja im. Stefana Batorego, Wydawnictwo Znak, Warszawa – Kraków 2000, s. 71.. 15 Omawiana już zasada kompensacji pełni rolę specyficznej formy agregacji preferencji indywidualnych w preferencje społeczne, istotną w sytuacji, kiedy wprowadzane zmiany oznaczają różnokierunkowe zmiany dobrobytu indywidualnego.. zeszyt_844.indb 13. 26-08-11 8:57:13.

(10) Ryszard Kowalski. 14. własnej korzyści16). Zarówno altruizm, jak i odczucia antyspołeczne nie są rzadkimi cechami charakteru, a więc takimi, które można byłoby zaklasyfikować jako nieistotne w definiowaniu rzeczywistych preferencji. Skoro tak, to pojawia się problem, czy właściwsza jest ignorancja tego typu skłonności, czy ich akceptacja, a może wykluczenie z analizy ekonomicznej?17 Po drugie, preferencje jednostkowe mogą opierać się na fałszywych przekonaniach. Doskonała informacja nie jest właściwością rzeczywistego świata, w którym często pojawia się rozdźwięk między propozycjami działań publicznych rekomendowanymi przez ekspertów (jednostki lepiej poinformowane) a pozostałymi członkami zbiorowości (mającymi gorszą informację)18. Opieranie się na preferencjach drugiej z tych grup prowadzić może albo do podejmowania działań oznaczających nieracjonalne finansowanie przedsięwzięć mających obniżyć jakieś wyimaginowane ryzyko, albo też do zaniechania programów będących odpowiedzią na realne zagrożenie dla zbiorowości. Prymat ocen ekspertów oznacza forsowanie rozwiązań na przekór wyobrażeniom społecznym, według których wycena korzyści z takich rozwiązań jest relatywnie niska, a więc działania państwa mogą być przez ogół postrzegane jako obniżające dobrobyt społeczny. Nie wydaje się, aby ten dysonans w ocenie potrzeby podejmowania określonych działań publicznych w dostateczny sposób uległ redukcji poprzez zapowiedź ryzyka oraz edukację, dlatego odpowiedź na pytanie, czyje preferencje należy uwzględnić, nic nie traci ze swej aktualności. Po trzecie, urealnienie analizy wymaga, aby przyjrzeć się tzw. preferencjom adaptacyjnym (adaptive preferences)19, co oznacza dostosowanie indywidualnych aspiracji do możliwości. Destrukcyjna strona tego procesu jest oczywista – ewentualna deprywacja możliwości (przymus, manipulacja) formuje w negatywny sposób preferencje. Ponieważ zaspokojenie rzeczywistych potrzeb niesie osobliwe następstwa – wspieranie fałszywych przekonań, niedostateczną troskę o grupy w różnorodny Co zupełnie zaburza silną skądinąd tradycję, szczególnie obecną w ekonomii, utożsamiania preferencji (jako kategorii odnoszącej się do rozwiązań opisanych poprzez korzyść własną jednostki) z dokonywanymi wyborami. Szerzej zob. A. Sen, Rational Fools: A Critique of the Behavioural Foundations of Economic Theory, „Philosophy & Public Affairs” 1977, vol. 6, nr 4. 16. 17 Nadanie znaczenia chociażby postawom altruistycznym nie jest tak oczywiste, jak mogłoby się wydawać, gdyż może prowadzić do przeszacowania korzyści płynących z wprowadzenia określonego projektu publicznego. Szerzej zob. T.C. Bergstrom, Benefit-Cost in a Benevolent Society, „American Economic Review” 2006, vol. 96, nr 1.. 18 R.A. Pollak, Imagined Risks and Cost-Benefit Analysis, „American Economic Review” 1998, vol. 88, nr 2.. 19 J. Elster, Sour Grapes – Utilitarianism and the Genesis of Wants [w:] Utilitarianism and Beyond, red. A. Sen, B. Williams, Cambridge University Press, Cambridge 1982 oraz tenże, Sour Grapes: Studies in the Subversion of Rationality, Cambridge University Press, Cambridge 1983.. zeszyt_844.indb 14. 26-08-11 8:57:13.

(11) Analiza kosztów i korzyści.... 15. sposób wykluczone ze społecznej kooperacji20 – to określanie dobrobytu na ich podstawie (tym samym czynieniu do nich odwołań w analizie kosztów i korzyści) okazuje się niezbyt rozsądne i wymaga korekty. Najprostszym rozwiązaniem byłoby zawężenie przedmiotu analizy poprzez odrzucenie preferencji antyspołecznych, choć nawet to posunięcie nie jest jednak tak jednoznaczne, jak mogłoby się wydawać, a przynajmniej wymaga stosownej ostrożności w definiowaniu. Warto bowiem pamiętać, że czym innym są preferencje antyspołeczne, a czym innym preferencje nieakceptowane społecznie. Jeżeli analiza kosztów i korzyści miałaby stronić od wartościowania wykraczającego poza ramy nakreślone przez indywidualizm etyczny, to należałoby przyjąć dla niej za punkt odniesienia preferencje drugiego typu. Cóż jednak znaczy ewentualne wykluczenie społecznie nieakceptowanych preferencji? Niewiele, jeśli uznać, że realna wydaje się np. zbiorowa akceptacja dla dyskryminacji niepopularnych mniejszości. Tak naprawdę, akceptowalność lub nieakceptowalność określonych preferencji na potrzeby analizy kosztów i korzyści, o ile ma mieć głębsze znaczenie, musiałaby wynikać z moralnego osądu, a nie z wyborów i przekonań odzwierciedlających stan świadomości danej zbiorowości, powinna zatem odzwierciedlać pewną perspektywę etyczną, inaczej doprowadzić mogłaby do moralnie wątpliwych rezultatów. Odrzucenie preferencji antyspołecznych nie dyskwalifikuje jednak rezultatów adaptacji i fałszywych pragnień. Obiektywizacja dobrobytu wymaga zatem odwołania się do silniejszego warunku, przybierającego formę racjonalizacji pragnień. Tak będzie, jeżeli uwaga skoncentrowana zostanie nie na preferencjach rzeczywistych, ale na tzw. preferencjach świadomych (informed preferences)21. Przejście od tych pierwszych do tych drugich możliwe będzie tylko wtedy, gdy jednostka zrozumie „prawdziwą naturę ich [tzn. preferencji] przedmiotu”22. Czy jednak zwrócenie się w kierunku preferencji świadomych nie jest pomysłem filozoficznym tak bardzo podobnym w swych konsekwencjach do koncepcji apriorycznie ustanowionego, racjonalnego, doskonale poinformowanego i ukierunkowanego na korzyść własną indywiduum, powszechnie występującego w standardowych ujęciach ekonomicznych? Wydaje się, że w znacznej mierze tak. Stanowi to istotną przeszkodę, jeśli celem miałoby być ustanowienie na ich podstawie 20 Niewiele bowiem trzeba dołożyć starań ze strony pozostałych członków zbiorowości (czy też państwa), ażeby np. osoby biedne uznały, że zakres realizacji ich (zdeformowanych) preferencji jest wysoki.. 21 J. Griffin, Well-being: Its Meaning, Measurement, and Moral Importance, Clarendon Press, Oxford 1986. W literaturze przedmiotu funkcjonuje również inne tłumaczenie tej kategorii – preferencje objaśnione. Zob. Dobrobyt społeczny, nierówności i sprawiedliwość dystrybutywna, red. S.M. Kot, A. Malawski, A. Węgrzecki, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2004, s. 114. 22. zeszyt_844.indb 15. Ibidem, s. 11.. 26-08-11 8:57:13.

(12) Ryszard Kowalski. 16. dystrybutywnych wzorców rządzących realną wspólnotą – bo w jaki sposób osiągalne jest poznanie świadomych pragnień jednostek? Jeżeli poprzez podstawowe potrzeby (basic needs) – a to chyba najlepsza miara – to tylko w ograniczonym zakresie23. W tym świetle ujawnia się jedna, być może jedyna, chociaż niezwykle istotna przewaga preferencji rzeczywistych nad świadomymi – te pierwsze są obserwowalne, podczas gdy te drugie są tylko sztucznym tworem. Skupienie się na preferencjach oraz poszukiwaniu właściwej ich postaci dla opisu dobrobytu, a więc także dla wytypowania ich podzbioru wykorzystywanego w analizie kosztów i korzyści nie powinno jednak przesłonić wątpliwości znacznie bardziej generalnej natury. Nawet gdyby udało się znaleźć przekonującą drogę odkrywania racjonalnych preferencji, to byłoby to rozwiązanie tylko jednej kwestii, tej dotyczącej możliwości aplikacji do normatywnej teorii ekonomii pożądanych w swym kształcie preferencji. Pozostaje jeszcze inne pytanie: otóż, czy zaspokojenie preferencji może w ogóle stanowić przesłankę sprawiedliwych działań państwa, jak wnioskować należałoby przy założeniu welfarystycznej hierarchii wartości kryjącej się za analizą kosztów i korzyści? Zapewnienie zaspokojenia pragnień wyrzuca przecież poza sferę analizy (lub też specyficznie interpretuje) te elementy, które uznać trzeba za immanentne dla opisu każdej struktury społecznej, a więc także dla działań projektowanych i realizowanych w imieniu takiej zbiorowości – chociażby takie, jak równość czy sprawiedliwość. 6. Zakończenie Analiza kosztów i korzyści przez swych zwolenników bywa postrzegana jako przykład naukowego, profesjonalnego, etycznie neutralnego podejścia do zagadnień związanych z realizacją projektów publicznych. Dokładniejsza analiza jej podstaw daje jednak asumpt do twierdzenia odmiennego – zupełnie zasadnie mogą być w stosunku do niej podnoszone zarówno wątpliwości co do naukowej spójności, jak i nieuwikłania w wartościowanie. Nie jest to jednoznaczne z postawieniem postulatu odrzucenia analizy. Można powiedzieć, że im bardziej gotowość do zapłaty charakteryzująca grupy społeczne tracące lub zyskujące na wprowadzeniu w życie projektu publicznego jest do siebie zbliżona, niepewność co do wysokości korzyści z projektu mniejsza, a preferencje wolne od wpływu błędnych przekonań, tym większa jest przydatność analizy kosztów i korzyści. W wypadku jednak projektów o istotnym znaczeniu, takich które z założenia są obdarzone czy też uprawomocnione silną perspektywą etyczną, projektów, w których beneficja i koszty przypisane są grupom zróżnicowanym pod względem swej pozycji majątZob. Dobrobyt [w:] Przewodnik po współczesnej filozofii politycznej, Książka i Wiedza, Warszawa 2002, s. 832 i 833. 23. zeszyt_844.indb 16. 26-08-11 8:57:13.

(13) Analiza kosztów i korzyści.... 17. kowej i dochodowej, analiza może pełnić co najwyżej rolę jednego z wielu źródeł informacji podmiotu decyzyjnego, przy czym nie może w żaden sposób stanowić elementu determinującego w zasadniczy sposób podjęcie decyzji. Literatura Bergstrom T.C., Benefit-cost in a Benevolent Society, „American Economic Review” 2006, vol. 96, nr 1. Blackorby C., Donaldson D., A Review Article: The Case against the Use of the Sum of Compensating Variations in Cost-Benefit Analysis, „Canadian Journal of Economics” 1990, vol. 23, nr 3. red. R.E. Goodin, F. PetDobrobyt [w:] Przewodnik po współczesnej filozofii politycznej, �� tit, Książka i Wiedza, Warszawa 2002. Dobrobyt społeczny, nierówności i sprawiedliwość dystrybutywna, red. S.M. Kot, A. Malawski, A. Węgrzecki, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2004. Elster J., Sour Grapes: Studies in the Subversion of Rationality, Cambridge University Press, Cambridge 1983. Elster J., Sour Grapes – Utilitarianism and the Genesis of Wants [w:] Utilitarianism and beyond, red. A. Sen, B. Williams, Cambridge University Press, Cambridge 1982. Griffin J., Well-being: Its Meaning, Measurement, and Moral Importance, Clarendon Press, Oxford 1986. Harbergrer A.C., Three Basic Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay, „Journal of Economic Literature” 1971, vol. 9, nr 3. Hausman D.M., McPherson M.S., Economic Analysis, Moral Philosophy, and Public Policy, Cambridge University Press, Cambridge 2006. Heinzerling L., Ackerman F., Pricing the Priceless: Cost-Benefit Analysis of Environmental Protection, Georgetown University, Washington 2002. Hicks J.R., The Foundations of Welfare Economics, „Economic Journal” 1939, vol. 49, nr 196. Kaldor N., Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, „Economic Journal” 1939, vol. 49, nr 195. Kelman S., Cost-benefit Analysis: An Ethical Critique, „Regulation” 1981, vol. 5, nr 1. Knetsch J.L., The Endowments Effects and Evidence of Nonreversible Indifference Curves, „American Economic Review” 1989, vol. 79, nr 5. Little I.M.D., The Foundations of Welfare Economics, „Oxford Economic Papers” 1949, vol. 1, nr 2. Pollak R.A., Imagined Risks and Cost-benefit Analysis, „American Economic Review” 1998, vol. 88, nr 2. Samuelson P.A., Evaluation of Real National Income, „Oxford Economic Papers” 1950, vol. 2, nr 1. Scitovsky T., A Note of Welfare Propositions in Economics, „Review of Economic Studies” 1941, vol. 9, nr 1. Sen A., Nierówności. Dalsze rozważania, Fundacja im. Stefana Batorego, Wydawnictwo Znak, Warszawa–Kraków 2000.. zeszyt_844.indb 17. 26-08-11 8:57:13.

(14) 18. Ryszard Kowalski. Sen A., Rational Fools: A Critique of the Behavioural Foundations of Economic Theory, „Philosophy & Public Affairs” 1977, vol. 6, nr 4. A Few Critical Observations on Cost-benefit Analyses Limiting the applicability of cost-benefit analysis in assessing the appropriacy of taking up public projects is determined by both theoretical and ethical considerations. The first is that the principle of compensation and potential improvement in a Pareto sense, which together constitute its conceptual justification, will not necessarily translate into greater social welfare. Second, referring to a willingness to pay leads in the decision process to the privileging of more well-paid groups. Third, the need to monetise all the elements of the analysis leads to ethically dubious valuations of such categories as health, life and environmental protection. Fourth, relying on the actual preferences of individuals is problematic in the assessment of public projects. As a result, the conditions indicate that cost-benefit analysis can serve as only one of many sources of information to be used by a decision-making body, but can in no way constitute the fundamental determining element in the desicion on whether to go forward with a specific public project.. zeszyt_844.indb 18. 26-08-11 8:57:13.

(15)