'3/
7
16
4
~---
TUSSEN STUREN EN SCHIPPEREN:
DECENTRA-LISATIE VAN DE VOLKSHUISVESTING
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
8512
415 G
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.n1
TUSSEN STUREN EN SCmpPEREN:
DECENTRA-LISATIE VAN DE VOLKSHUISVESTING
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
IJ. Koffijberg
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door:
Delft University Press Mekelweg 4
2628 CD Delft Tel: (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661
Deelstudies in het kader van "Vijftig jaar DGVH":
- In
naam
van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties; Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie; Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing; Werk in uitvoering: het groeikemenbeleid;Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting; Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991.
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLIOTHEEK, DEN HAAG Koffijberg, J.J.
Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting.
Deelstudie Vijftig jaar DGVH / J.J. Koffijberg. - Delft : Delft University Press. -lil. -(OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-05) - Met lito opg.
ISBN 90-407-1512-2 NUGI 655
Trefw.: volkshuisvesting ; decentralisatie
Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD 1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 Achtergrond . . . . . . . . . . . . Probleemstelling en onderzoeksvragen Theoretisch kader . . . . . Afbakening . . . . . . . . . Geraadpleegde bronnen .Opbouw van het rapport .
1 1 2 3 7 7 8
2. HET TRADITIONELE STURINGSCONCEPT VAN DE CDV . . 9
2.1 Centrale investeringsplanning en centrale subsidieverlening . . 9
2.2 Objectsubsidiëring als primair proces . . . . 10
2.3 Het sturingsconcept voldoet niet meer . . . ... . . 11 3. DE DECENTRALISATIE OP HOOFDLUNEN
3. 1 Inleiding . . . .. . . .. . .
3.2 Een strakkere koppeling tussen programmering en subsidiëring 3.3 Omslag in het huurbeleid: van huur- naar subsidietabel .. . .
3.4 Veranderingen in de planning en programmering .. . . . .
3.4.1 De periode 1945-1970 . . . . . . . .. . . .
3.4.2 De periode 1970-1985 . . . .
3.4.3 De periode 1985-1992 . .. . . 3.4.4 De periode 1992-heden . . . .
3.4.5 Conclusie . . . . . . . . . . . . . .
3.5 Financiële decentralisatie: drie sporen 3.5.1 Financieringsmethodieken . . . . . . . .
3.5.2 Financieel-technische voorwaarden voor decentralisatie .
3.5.3 3.5.4 3.6
Drie ontwikkelingslijnen: nieuwbouw, woningverbetering en stadsvernieuwing . . . . Financiële decentralisatie nieuwbouw sociale-huurwoningen .
Decentralisatie van de plantoetsing . . . .
15 15 15 19 21 21 21 22 23 24 24 25 26 28 30 32
4. DE 'COUP' VANVIERSEN . ... .. .. . . .. 35
4.1 Ambtelijke kritiek op de dienst: 'early wamers' .. . . ... 35
4.2 Wederom kritiek: Viersen, Bekker en anderen . . . .. . . .. . . 36
4.3 De rede van Viersen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 38
4.4 Decentralisatiebeleid buiten de CDV . . . . .. . . ... . . 40
5. VOORBEREIDING VAN DE DECENTRALISATIE (1977-1981) . . . 43
5.1 Organisatie van het decentralisatieproces . . . . . . . . . . . . . . . . 43
5.1.1 Voorbereiding langs twee lijnen .. . . . . . . . . . . . . . . . .. 43
5.1.2 De Werkgroep VOP als Gideonsbende ... . . . . . . . . . . . . . . .. 44
5.2 Een gebrekkige band tussen programmering en subsidiëring . .. ... 46
5.3 Volkshuisvestingsplannen, budgetten en decentrale plantoetsing . . . . 48
5.4 Versterking van de planning en programmering . . . . . . . . .. 50
5.5 Radicale gedachten over een nieuwe subsidietechniek .. .. . . . .. . 51
5.6 Beheersing van de stichtingskosten: op zoek naar normering . . . . .. 54
5.7 Naar de Nota Standpuntbepaling 1981 . .. . .. . . ... . . 57
5.8 Conclusie.. . . .. . . .. . . .. . 60
6. HERFORMULERING EN IMPLEMENTATIE (1982-HEDEN) . . . 63
6.1 Een gewijzigde context: uitgavenbeheersing dominant . . . . . . . . . . 63
6.2 Uitwerking van de decentralisatie langs verschillende lijnen . . . 64
6.3 Naar een nieuwe subsidie- en budgettechniek .. . . . . . . . . . . . .. 66
6.3.1 Organisatie van de beleidsvoorbereiding ... .. . . .. . . .. . .. 66
6.3.2 Decentralisatie: bureaupolitieke strijd . . . . . . . . . . . . . . . .. 69
6.3.3 Inhoud van de interne discussies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71
6.4 De proefprojecten decentralisatie: activering van het veld . . . . .. 73
6.5 Interdepartementaaloverleg . . . .. . . .. .. 75
6.6 Verdergaande decentralisatie na het NKS . . . . . . . . . . .. 77
7 . SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . .. 79
LITERATUUR . . . ... . ... . . .. . .. .. . . 85
BULAGE 1 LUST VAN GEïNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
BULAGE2 HET PRIMAIRE PROCES VAN HET DGVH NADER OMSCHREVEN .. 97
BULAGE3 WERKGROEPEN TER VOORBEREIDING VAN DE DECENTRALISATIE 105 BULAGE 4 ORGANISATIE CDVIDGVH, 1970-1995 . . . . . . . . . . . . .. 111
BULAGE 5 UITWERKINGSPROJECTEN DECENTRALISATIE .. . . 119
VOORWOORD
In dit rapport worden de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar de rol van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) bij de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid. Op basis van literatuurstudie, archiefonderzoek en interviews is onderzocht hoe de besluitvonning over de decentralisatie is verlopen, welke bijdrage het DGVH, zijn onderdelen en individuele personen binnen het DGVH daaraan hebben geleverd, en welke gevolgen de decentralisatie heeft gehad voor de organisatie en werkwijze van het DGVH.
Deze studie vond plaats in het kader van het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH'. In 1996 bestaat het DGVH, onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), vijftig jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft het DGVH een jubileumboek uitgegeven, waarin de rol van de dienst in het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid centraal staat!. Het DGVH heeft in 1993 het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft en RIGO Research en Advies BV te Amsterdam opdracht gegeven dit jubileumboek te schrijven op basis van nader te verrichten onderzoek. In overleg tussen de opdracht-gever en de onderzoekers is niet gekozen voor een integrale geschiedschrijving, maar voor een selectieve benadering. Zes thema's zijn gekozen: verzelfstandiging van woningcorporaties (de Commissie-De Roos), sturing van de woningkwaliteit (Voorschriften en Wenken), de opkomst van de stadsvernieuwing, de uitvoering van het groeikemenbeleid, de decentralisatie van de volkshuisvesting en de Tussenbalans van het kabinet-Lubbers/Kok in 1991. Aan elk van deze onderwerpen is een case study gewijd. In deze studies ligt de nadruk op een periode waarin zich belangrijke veranderingen of ontwikkelingen (een 'omslag') in het beleid hebben voorgedaan. Het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' stond onder supervisie van prof. dr. ir. H. Priemus, hoogleraar Volkshuisvesting aan de TU Delft en wetenschappelijk directeur van het Onderzoeksinstituut OTB, en prof. dr. ir. J. van der Schaar, hoogleraar volkshuisvesting/planologie aan de Universiteit van Amsterdam en
1 Schaar, J. van der (red.), A.W. Faber, J.J. Koffijberg, H. Priemus, 1996, Volkshuisvesting in Goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-heer, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, DGVH, 's-Gravenhage.
vennoot bij RIGO Research en Advies BV. Laatstgenoemde is tevens mede-auteur en eindredacteur van het jubileumboek. Het onderzoek werd verricht door drs. A.W. Faber en drs. J.J. Koffijberg, beiden als onderzoeker verbonden aan het OTB te Delft. De samenhang tussen de verschillende case study' s en de voortgang van het project werden bewaakt door een begeleidingscommissie onder leiding van drs. P.W. A. Veld, directeur Marktdiensten van het DGVH.
Dit rapport fungeerde als achtergrondstudie bij het jubileumboek. Alleen al vanwege de omvang van het verzamelde onderzoeksmateriaal was een integrale publikatie van deze gegevens in het jubileumboek niet mogelijk. Het uitbrengen van aparte werkdo.cumenten biedt de mogelijkheid het verzamelde onderzoeksmateriaal uitput-tender te presenteren dan in het jubileumboek zelf mogelijk is. Daarom is aan elke case study een afzonderlijk werkdocument gewijd.
Het welslagen van een groot project als 'Vijftig jaar DGVH' is niet mogelijk zonder de medewerking van tal van personen en instanties. Wij danken de leden van de begeleidingscommissie2 voor hun inspirerende commentaren en suggesties. Theo Siraa, secretaris van de begeleidingscommissie, was onze contactpersoon bij het ministerie en betekende voor ons een onmisbare steun in de rug. Alle geïnterviewde personen zijn wij bijzonder erkentelijk voor hun welwillende en vaak openhartige opstelling tijdens de gesprekken. Ook zijn wij veel dank verschuldigd aan de mede-werkers van de afdeling Semi-Statisch Archief van de Dienst Documentaire Informa-tie van het ministerie van VROM, die de omvangrijke archieven voor ons toeganke-lijk maakten en ons waar mogetoeganke-lijk met raad en daad terzijde stonden. Daar waar in de voetnoten wordt verwezen naar 'VROM-archief, SSA' wordt gedoeld op het semi-statisch archief van het ministerie, dat door deze afdeling wordt beheerd. Uiteraard berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport volledig bij de onderzoeker.
Tot slot een terminologische kwestie. De naam van het DGVH is een aantal keren gewijzigd. Het DGVH heette in 1946 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, van 1947 tot 1956 de Centrale Directie van de Wederopbouw en de
Volkshuisves-2 _ drs. P.W.A. Veld (directeur Marktdiensten DGVH), voorzitter;
- drs. H.T. Siraa (medewerker Dienst Documentatie informatie VROM) secretaris; - drs. F. van Dugteren (wetenschappelijk medewerker Sociaal en Cultureel Planbureau); - prof. dL F. Fleurke (hoogleraar Bestuurskunde, Faculteit der Sociaal-Culturele
Wetenschap-pen, Vrije Universiteit Amsterdam);
- ir. J.M. Koopman (directeur-Generaal van de volkshuisvesting 1980-1992);
- prof. ir. N.L. Prak) emeritus hoogleraar Vormstudie, Faculteit der Bouwkunde, TU Delft); - prof. dr. W.G.M. Salet (hoogleraar Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen,
Universiteit van Amsterdam);
- dr. R.A.H. Vos (senior beleidsadviseur Directie Bestuursdiensten DGVH);
- prof. dr. J. van Weesep (hoogleraar Sociale Geografie, in het bijwnder stadsgeografie en stedelijk beleid, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht); - prof. dr. A. van der Woud (hoogleraar Kunstgeschiedenis, in het bijwnder de geschiedenis
ting, van 1956 tot 1975 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnij-verheid en van 1975 tot 1981 weer de Centrale Directie van de Volkshuisvesting. Voor de gehele periode 1946-1981 wordt in dit rapport de afkorting CDV gebruikt. In 1981 werd de CDV herdoopt in het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). De afkorting DGVH heeft betrekking op de periode nadien of wordt in algemene zin gebruikt, zonder verwijzing naar periode.
1
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
1.1 Achtergrond
In de jaren tachtig werden de zes zogenaamde grote operaties in gang gezet, gericht op een algehele reorganisatie van de rijksoverheid. Eén van die operaties was de decentralisatie, die overigens al eerder gestart was. Nadat in de jaren vijftig en zestig langzaamaan het besef was doorgedrongen dat de centralisatie van overheids-beleid mogelijk te ver was doorgeslagen met een teveel aan taken die op nationaal niveau werden uitgevoerd, ontstonden in de jaren zeventig fundamentele voorstellen tot reorganisatie van het binnenlands bestuur (onder meer de introductie van provincies-nieuwe-stijl). Toen de weerstand daartegen toenam, dachten politici in decentralisatie een alternatief gevonden te hebben. Decentralisatie kreeg meer en meer het karakter van een beleidsprogramma (eerst was het vooral een nastrevens-waardig ideaal), met het ministerie van Binnenlandse Zaken in een coördinerende rol. Na een aarzelend begin werd rond 1980 besloten tot een offensief beleid onder leiding van het ministerie van Binnenlandse Zaken. 1
Eén van de eerste departementen waar in de richting van decentralisatie werd gedacht en waar Binnenlandse Zaken zijn oor te luisteren legde, was dat van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO). Bij de Centrale Directie van de Volkshuisvesting (CDV) waren vanaf 1977 voorstellen in de maak voor de over-dracht van een aantal taken en bevoegdheden op het gebied van de planning en subsidiëring van de volkshuisvesting. Ook op het aanpalende en deels overlappende terrein van de stadsvernieuwing onderzocht de CDV, samen met de Rijks Planologi-sche Dienst (RPD), de mogelijkheden van decentralisatie.
Nu, negentien jaar later, kan worden geconstateerd dat zich op beide beleidsterreinen een aanzienlijke decentralisatie heeft voorgedaan. Waar in de naoorlogse decennia een sterk centralistisch huur- en subsidiebeleid was ontstaan, heeft het Rijk in de jaren tachtig en negentig diverse taken en bevoegdheden gedelegeerd aan lagere overheden (provincies, regio's en gemeenten). Tegelijk heeft de overheid zich van
I Ruller, H. van, en J.F. Schrijver, 1986, Decentralisatie als onderdeel van de grote operaties, in: F.K.M. van Nispen en D,P, Noordhoek (red.), De grote operaties. De overheid onder het mes of het snijden in eigen vlees, Deventer (Kluwer),
een aantal taken ontdaan, onder meer door ze over te dragen aan de marktpartijen; dit proces wordt doorgaans aangeduid met de term verzelfstandiging. Decentralisatie en verzelfstandiging hadden tot gevolg, dat de wijze waarop het Rijk de volkshuis-vesting en stadsvernieuwing stuurt, ingrijpend is veranderd. De bemoeienis op projectniveau - door het toetsen van individuele subsidie-aanvragen - heeft plaatsge-maakt voor een sturing op afstand, waarbij het Rijk lagere overheden budgetten geeft, hen grotendeels vrijlaat in de besteding daarvan en via toezicht, 'monitoring' en overreding zijn invloed tracht te doen gelden. Bovendien hadden beide processen belangrijke consequenties voor de organisatie en werkwijze van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, zoals de CDV sinds 1981 heet.
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen
In deze studie staat de decentralisatie op het gebied van de volkshuisvesting centraal. Decentralisatie wordt daarbij bezien vanuit het perspectief van het strategisch vermogen van het DGVH. De strategie van een organisatie kan worden gedefinieerd als het aangeven van de weg waarlangs de organisatie haar doelstellingen tracht te verwezenlijken. Strategisch beleid betreft de bepaling van het centrale doel van een organisatie en de uitwisselingsrelatie met de omgeving. Het raakt de identiteit van de organisatie.2 Strategische beleidsontwikkeling kan op verschillende manieren plaatsvinden, zoals in paragraaf 1.3 zal worden uiteengezet.
Wij zijn hier vooral geïnteresseerd in de vraag hoe het beleid ten aanzien van de decentralisatie van de volkshuisvesting zich heeft ontwikkeld, en welke rol het DGVH daarbij gespeeld heeft. Als gevolg van de decentralisatie veranderden de taken van het DGVH en de uitwisselingsrelatie met de omgeving. In hoeverre is de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid een strategie geweest waarmee het DGVH bewust heeft getracht zich beter in te stellen op externe ontwikkelingen? Op de volgende onderzoeksvragen zal een antwoord worden gezocht:
1. Wat vormde de aanleiding tot, en wat waren de motieven voor decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid c.q. het subsidiebeleid?
2. Is de decentralisatie van het subsidiebeleid als een bewuste strategie volgens een 'masterplan' ontwikkeld, of heeft de beleidsontwikkeling veeleer een incremen-teel karakter met een eigen dynamiek gehad?
3. Hoe veranderde door decentralisatie van het subsidiebeleid het sturingsconcept van het DGVH?
4. Welke gevolgen heeft de decentralisatie van het subsidiebeleid gehad voor de organisatie van het DGVH?
2
2 Korsten, A.F.A., HJ.M. ter Braak en WJ.H. van 't Spijker, 1993, Strategisch beleid en management bij de overheid. Is er een beïnvloedbare toekomst?, Bestuurskunde, nr. 1, pp. 8 -22.
1.3 Theoretisch kader
In deze studie worden enkele begrippen gebruikt die om een nadere toelichting vragen. Dat betreft allereerst het begrip decentralisatie zelf.
Decentralisatie
Het thema 'centralisatie-decentralisatie' is een van de meest controversiële in de politieke praktijk en in de bestuurswetenschappelijke literatuur. Over de defmiëring van deze begrippen bestaat weinig overeenstemming. Van Braam definieert decentra-lisatie als spreiding van bestuursmacht over lagere staatsverbanden, lagere bestuurs-organen, lagere hiërarchische of managementniveaus binnen een overheidsapparaat of -dienst. Bij centralisatie gaat het om concentratie van bestuursmacht bij hogere niveaus.3 In een meer beperkte, juridische omschrijving wordt onder decentralisatie de overdracht van formele bevoegdheden verstaan. Vanuit een bestuurssociologisch perspectief wordt echter de kanttekening gemaakt dat overdracht van bevoegdheden niet betekent dat ook invloed en macht worden overgedragen. 4
De Decentralisatienota uit 1980 van het ministerie van Binnenlandse Zaken hanteerde de bredere definitie: 'decentralisatie is het verminderen van de bemoeienis van hogere ten opzichte van lagere lichamen en het overlaten en toekennen van de bevoegdheid tot regeling en bestuur aan lagere publiekrechtelijke lichamen, waarbij deze in de mogelijkheid worden gesteld een eigen beleid te voeren'. 5 Wij hanteren
hier de omschrijving uit de Nota Standpuntbepaling Decentralisatie van de Volks-huisvesting (1981), die zich evenmin beperkt tot de overdracht van formele bevoegd-heden:
"Decentralisatie van de volkshuisvesting betekent dat bevoegdheden en verantwoor-delijkheden door het rijk aan lagere bestuursinstanties worden overgedragen en dat gestreefd wordt naar een situatie waarin bij voorkeur een zo laag mogelijk overheids-niveau (. .. ) verantwoordelijk is voor het voorbereiden, vaststellen en uitvoeren van het beleid, binnen tevoren bekende financiële kaders en andere spelregels. " 6
) Van Braam, A., 1988, Leerboek Bestuurskunde, deel A. Tekstboek, 2e druk Muiderberg
(Coutinho), pp. 59 en 332-339.
4 RosenthaI,
V.,
A.B. Ringeling en M.P.C.M. van Schendelen, 1984, Openbaar bestuur. Organisatie, beleid en politieke omgeving, 3e druk, Alphen aan den Rijn (Tjeenk Willink), p. 27.S Ministerie van Binnenlandse Zaken, november 1980, Decentralisatienota, 's-Gravenhage
(Staatsuitgeverij), p. 6; aangehaald door Van Ruller en Schrijver, 1986, p. 114.
6 Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1979, Notitie over de decentralisa-tie van de volkshuisvesting. Wensen, mogelijkheden en problemen, Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15300, XI, nr. 60, p. 30.
Doorgaans worden twee vonnen van decentralisatie onderscheiden:
- territoriale decentralisatie: spreiding van bestuursmacht (resp. -bevoegdheden)
naar territoriaal gezichtspunt, d.w.z. over lokale, provinciale of gewestelijke staatsverbanden of overheidsdiensten;
- functionele decentralisatie: spreiding van bestuursmacht (resp. -bevoegdheden)
over lagere functioneel gespecialiseerde publiekrechtelijke lichamen of overheids-diensten, - bedrijven en -instellingen. 7
Wanneer in dit rapport over decentralisatie wordt gesproken, gaat het om territoriale decentralisatie, tenzij uitdrukkelijk anders venneld.
Deconcentratie
Binnen de volkshuisvesting wordt met de tenn 'deconcentratie' gedoeld op de overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het centrale DGVH-apparaat aan de Directies van de Volkshuisvesting (DVH's) in de provincies, die onder leiding staan van een Hoofdingenieur-Directeur (HID).8 Wij sluiten ons bij dit gebruik aan.9
Strategie en strategisch beleid
Binnen de Nederlandse bestuurskunde bestaat een toenemende aandacht voor strategie en strategisch beleid van overheidsorganisaties. Hiervoor is al een defInitie van beide begrippen gegeven. De verhouding tot het veel meer gebruikte begrip 'beleid' is niet geheel duidelijk, mede door de veelheid aan opvattingen over wat 'beleid' is. Sommigen beweren dat het onderscheid tussen strategie en beleid kunstmatig is; er bestaan dan ook koppelingen tussen beide begrippen, zoals 'strategisch beleid'. Beleid is in die zin breder dan strategie, dat naast strategisch beleid ook andere typen beleid bestaan. Bij strategisch beleid gaat het om de bepaling van het centrale doel van de organisatie, de relatie met de omgeving en om de kerntaken die een organisatie wil aanpakken en uitvoeren.
Net als bij beleid bestaan ook ten aanzien van strategie-ontwikkeling tal van benade-ringen. Bekend is het onderscheid tussen de rationeel-synoptische en de incrementele benadering van beleid. Het rationeel-synoptische model gaat uit van de veronderstel-ling dat er volledige infonnatie beschikbaar is (alle beleidsalternatieven en alle consequenties daarvan zijn bekend), dat een voorkeursvolgorde kan worden gemaakt
4
7 Van Braam, 1988, pp. 332-339.
8 Tot in de jaren zeventig werden de DVH's 'Provinciale Directies van de Volkshuisvesting'
(PDV) genoemd. Hiervan ging de suggestie uit dat deze directies onderdeel waren van het provinciale bestuursniveau, terwijl zij in feite behoorden tot het Rijk. De naam werd daarom veranderd tot 'Directie van de Volkshuisvesting in de provincie' (DVH). In dit rapport wordt naar deze directies verwezen als 'DVH's' of 'HID-kantoren'.
9 Dit gebruik wijkt af van de definitie van Van Braam, die de term deconcentratie reserveert Van
Braam voor processen van spreiding van bestuurstaken. Om verwarring te voorkomen hanteren wij de betekenis die in de volkshuisvesting gangbaar is.
en dat er beslisregels zijn die leiden tot de keuze van het beste alternatief. Lindblom leverde kritiek op dit model: beslissers zijn niet alwetend, aan de beleidsvorming nemen verschillende deelnemers deel met elk eigen percepties en belangen, en de organisatie van het beleidsproces is gefragmenteerd: elke deelnemer gaat zijn eigen weg. Beleid komt daarom veeleer bij stukjes en beetjes tot stand; de marges waarbinnen verandering plaatsvindt zijn smal: het incrementele model. 10
In de loop der tijd zijn verschillende andere benaderingen ontwikkeld, die zich tussen deze twee modellen bevinden. Simon heeft erop gewezen dat de rationaliteit beperkt ('bounded') is. Beslissers, die het moeten stellen met beperkte informatie en beperkte tijd en dus beperkt te besteden aandacht, zoeken in de praktijk niet naar een optimale, maar naar een bevredigende oplossing ('satisficing'). Het ambitieniveau wordt neerwaarts bijgesteld als de beschikbare alternatieven niet geheel voldoen aan de oorspronkelijk gestelde eisen. Voorts noemen we het model van 'mixed scanning' van Etzioni, waarbij de beslisser zich eerst een globaal overzicht van de problemen en alternatieven vormt, en vervolgens de meest belovende opties nader bestudeert, om ten slotte een keuze te maken. Ook blijkt in het openbaar bestuur vaak 'geëxperi-menteerd' te worden: naast elkaar worden één of meer alternatieven uitgevoerd, waarna later een definitieve keuze volgt. Een andere vorm van experimenteren is simulatie. 11
De benaderingen die ten aanzien van strategie-ontwikkeling worden onderscheiden, zijn hiermee vergelijkbaar. In de rationele (en prescriptieve) benadering bestaat strategie-ontwikkeling in "het expliciet maken van noodzakelijke veranderingen intern in de organisatie, als gevolg van veranderende externe factoren, om toekom-stige doelen te kunnen bereiken." 12 Strategie-ontwikkeling is vooral een analytisch proces, met een actieve rol voor het topmanagement. Dit model gaat uit van de veronderstelling dat de omgeving voorspelbaar is. Mintzberg stelt echter dat een gerealiseerde strategie niet alleen het resultaat is van rationele strategieformulering, maar dat elke organisatie zich al lerend aanpast en zo komt tot consistent handelen. Hij vat strategie op als een consistente manier van handelen gedurende een bepaalde tijd; strategie is wat een organisatie doet, niet alleen een kwestie van ontwerp. IJ
Ook het incrementele model stelt dat een geheel volgens plan uitgevoerde strategie een fictie is. Een organisatie past zich aan, strategie komt tot stand in wisselwerking met andere betrokken actoren, die elk hun eigen doelen hebben.
Net als bij beleid blijkt daarom bij 'strategie' de mate van onzekerheid of onvoor-spelbaarheid van groot belang. De notie van 'leren' wordt vaak genoemd. Bij een leerstrategie worden bewust mogelijkheden opengelaten of gecreëerd om in de loop
10 RosenthaI, Ringeling en Van Schendelen, 1984, pp. 167-189.
11 Zie vorige noot.
11 Korsten, Ter Braak en Van 't Spijker, 1993, p. 13.
IJ Korsten, Ter Braak en Van 't Spijker, 1993, p. 14.
van het proces nieuwe inzichten op te doen en de strategie aan deze inzichten of veranderende omstandigheden aan te passen.
De verschillende benaderingen van strategie-ontwikkeling sluiten elkaar niet geheel uit. Afhankelijk van onder meer kenmerken van de organisatie, mate van onzeker-heid en externe druk zal de strategie meer de kenmerken van één van de modellen vertonen.
Strategie, sturing en organisatie
Strategisch beleid impliceert tevens een bezinning op de uitwisselingsrelatie met de omgeving. Voor een overheidsorganisatie betekent dit een oriëntatie op de wijze waarop zij wil sturen, in het licht van haar centrale doel. Onder sturing verstaan wij de doelgerichte beïnvloeding van maatschappelijke processen. Bij strategisch beleid gaat het er tevens om dat een organisatie haar eigen taken afbakent ten opzichte van die van de actoren in haar omgeving, en andere actoren ook bepaalde taken, bevoegdheden, middelen en verantwoordelijkheden (met bijbehorende risico's) toekent. In de volkshuisvesting is daarvoor het begrip 'ordening' gangbaar gewor-den; men zou ook van 'netwerkconstituering' kunnen spreken. Decentralisatie richt zich bij uitstek op interorganisatorische verhoudingen, op de toekenning van bevoegdheden, taken en risico's aan lagere overheden, met als gevolg dat de interorganisatorische verhoudingen op die lagere niveaus ook veranderen.
Daarnaast heeft de bezinning op de uitwisselingsrelatie met de omgeving consequenties voor de interne organisatie. Volgens de zogenaamde contingentiebenadering -een variant op de systeembenadering - legt -een organisatie -een verband tussen de kenmerken van haar omgeving en haar technologie, structuur en cultuur. In het licht van het gekozen centrale doel en van de kenmerken van de omgeving (opgave en randvoorwaarden), kiest een organisatie een bepaalde technologie (sturingsinstrumen-ten met bijbehorende administratieve procedures), en past haar structuur en cultuur daaraan aan. Dit valt niet alleen in de empirische werkelijkheid waar te nemen, maar behoort zo ook plaats te vinden, wil een organisatie overleven. 14
Decentralisatie als strategisch beleid
In deze studie wordt een antwoord gezocht op de vraag in hoeverre de decentralisa-tie beschouwd kan worden als strategisch beleid van het DGVH. In hoeverre is bewust nagedacht over het centrale doel van het DGVH, de relatie met de omgeving en de eigen kerntaken? Hoe consistent was de gevolgde lijn die het DGVH heeft gevolgd? Wij zijn met name geïnteresseerd in de vraag of de beleidsontwikkeling ten aanzien van de decentralisatie zich vooral volgens het rationeel-synoptische model heeft voltrokken of meer volgens een incrementele logica. Met andere woorden: hoe
6
14 De contingentiebenadering kent zo een descriptieve en een normatieve kant. Zie Kastelein, J., 1990, Modulair organiseren; tussen autonomie en centrale sturing, Groningen (Wolters Noordhoff), 2e herziene druk.
integraal was de beleidsontwikkeling? En, aansluitend bij Mintzbergs opvatting over strategie: hoe consistent was de beleidsontwikkeling door het DGVH?
1.4 Afbakening
De decentralisatie van de volkshuisvesting is een complex thema, met talrijke relaties met de doelstellingen, instrumenten en organisatie van het volkshuisvestingsbeleid en relaties met ontwikkelingen en organisaties op andere beleidsterreinen. Het onder-zoek wordt in diverse opzichten afgebakend:
- naar beleidsterrein: de aandacht gaat vooral uit naar de decentralisatie op het terrein van de volkshuisvesting, niet zozeer naar de decentralisatie van de stadsvernieuwing. Binnen de volkshuisvesting richt de aandacht zich vooral op de decentralisatie van het huur- en subsidiebeleid voor de nieuwbouw in de sociale-huursector. Wel zullen de verbanden met andere financieringssectoren, woning-verbetering en stadsvernieuwing worden aangegeven;
- naar het type decentralisatie: de studie concentreert zich op het proces van territoriale decentralisatie, en niet zozeer op processen van functionele decentrali-satie, privatisering en verzelfstandiging;
- naar tijd: de aandacht gaat vooral uit naar de periode 1977-1986. In 1977 ontstond een ambtelijke werkgroep die de eerste aanzet tot decentralisatie gaf; 1986 was het jaar waarop de besluitvorming over het Normkostensysteem (NKS) zo goed als afgerond was. Wel zal een doorkijk worden gegeven naar de (belang-rijke) ontwikkelingen die daarna hebben plaatsgevonden (Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) 1992, 1993 en 1995);
- naar perspectief: de decentralisatie wordt bestudeerd van het perspectief van het DGVH; met name de rol van het DGVH bij de besluitvorming staat centraal. Deze studie besteedt vooral aandacht aan het beleidsvormingsproces dat tot de decentralisatie geleid heeft. Voor informatie over de gevolgen van de decentralisatie voor de prestaties in de volkshuisvesting en de wijze waarop lokale partijen thans feitelijk opereren, wordt verwezen naar andere studies. IS
1.5 Geraadpleegde bronnen
Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van drie soorten bronnen. Begonnen is met literatuuronderzoek, zowel over decentralisatie in het algemeen als decentralisatie van de volkshuisvesting in het bijzonder. Vervolgens zijn interviews gehouden met
u Zie bijvoorbeeld Beelen, A.J. van, en F.M.J. van der Zon, 1995, Lokale ordening van de volkshuisvesting: de eerste contouren van verschuivingen tussen gemeente, corporatie en bewonersorganisatie, Delft (Delftse Universitaire Pers); Fleurke, F. en P.J. de Vries, 1989, Effecten van decentralisatie in het bestuur van de volkshuisvesting, in: Beleidswetenschap, 3 nr. 4, pp. 299-319; Fleurke, F., 1995, Effecten van decentralisatie: de stand van zaken, in: Bestuurswetenschappen, pp. 101-137.
sleutelpersonen die nauw bij het decentralisatieproces betrokken zijn geweest (zie de lijst aan het eind van het rapport), en heeft archiefonderzoek plaatsgehad. Het aantal ambtelijke stukken over decentralisatie dat zich in het archief van het ministerie van VROM bevindt, is omvangrijk. Bovendien staan zij niet alle bij elkaar, noch zijn zij alle chronologisch geordend. Eerst heeft een inventarisatie op hoofdlijnen plaats-gevonden, waarna de belangrijkste stukken nader zijn bestudeerd. De informatie uit literatuurstudie en uit de interviews dienden daarbij als basis voor selectie.
Naast de interviews waarbij de onderzoeker zelf aanwezig was, is voorts gebruik gemaakt van de verslagen van gesprekken die prof. dr. ir. J. van der Schaar in het kader van het project "Vijftig jaar DGVH" met enkele voormalige DGVH-ambtena-ren heeft gevoerd.
Uiteindelijk is uit deze bronnen een beeld geconstrueerd dat in dit rapport zijn neerslag heeft gevonden. Concept-versies van dit rapport zijn ter beoordeling aan de leden van de begeleidingscommissie en aan geïnterviewden voorgelegd. Hun commentaren zijn in de tekst verwerkt. Bijlage 1 geeft een overzicht.
1.6 Opbouw van het rapport
Bij de opbouw van het rapport wordt een chronologische volgorde aangehouden. In hoofdstuk 2 komt het traditionele sturingsconcept van het DGVH aan de orde. In hoofdstuk 3 wordt de decentralisatie op hoofdlijnen besproken en wordt aangegeven wat de 'uitkomsten' daarvan zijn. Vervolgens komt in hoofdstuk 4 de eerste periode van het beleidsvormingsproces ten aanzien van decentralisatie aan de orde (periode tot 1977), waarna de hoofdstukken 5 en 6 de perioden 1977-1981 respectievelijk 1982-1988 behandelen. In hoofdstuk 7 worden aan de hand van de onderzoeksvragen conclusies getrokken.
2
HET TRADITIONELE STURINGSCONCEPT VAN
DECDV
2.1 Centrale investeringsplanning en centrale subsidieverlening
Toen de Centrale Directie van de Volkshuisvesting (CDV) na de Tweede Wereldoor-log werd ingesteld, stond zij voor de opgave om in korte tijd zoveel mogelijk woningen te bouwen. De geleide-loonpolitiek, onderdeel van het streven om de internationale concurrentiepositie van Nederland te verstevigen, noodzaakte tot een beleid van lage huren. Om de bouw van woningen te stimuleren en te garanderen dat er voldoende betaalbare woningen zouden zijn, werd gekozen voor het instrument objectsubsidie. Corporaties ontvingen bovendien - zij het pas vanaf 1958 - rijkslenin-gen, om hun investeringen in woningwetbouw te kunnen financieren.
Om de financiële rijkssteun en de schaarse bouwcapaciteit adequaat over provincies en gemeenten te verdelen werd het systeem van 'planning en programmering' -aanvankelijk nog 'contingentering' genoemd - ingevoerd. Jaarlijks stelde de CDV een landelijk bouwprogramma op, waarover de Tweede Kamer bij de begrotingsbe-handeling besliste. Vervolgens vond een verdeling van contingenten over provincies en gemeenten plaats. Het woningcontingent was een richtlijn van het maximum aantal te subsidiëren woningen, uitgesplitst naar financierings- en woningcategorie. De contingentering gaf provincies en gemeente een indicatie van de maximale rijkssteun waarop zij in het begrotingsjaar konden rekenen. De definitieve toeken -ning van de steun vond echter per individueel bouwplan plaats. De subsidieverle-ning was daannee een centrale aangelegenheid. Ieder bouwplan waarvoor een subsidie en eventueel een rijkslening werd aangevraagd, moest door de CDV afzonderlijk worden beoordeeld. Aan de subsidietoekenning was voorts een bepaling van de aanvangshuur gekoppeld.
Zo bestonden naast elkaar een centrale investeringsplanning en een centraal huur- en subsidiebeleid. De CDV stuurde via de contingentering, de voorwaarden in de subsidieregelingen, stimulering van planontwikkeling door de HID' s en de beoorde-ling van individuele bouwplannen.
De centrale planbeoordeling kende goede redenen. Ten eerste bestond in de eerste naoorlogse decennia een gegronde twijfel of opdrachtgevers, architecten en aanne-mers wel in staat zouden zijn kwalitatief goede plannen te ontwikkelen, en of de
gemeenten de capaciteit m huis hadden om de plannen daarop te toetsen. Voorts toetste de CDV de verhouding tussen de kosten en de kwaliteit van de bouwplannen om een doelmatige besteding van de subsidies te garanderen. Deze reden won aan kracht toen in 1975 (wederom) werd gekozen voor een saldo-methodiek bij de subsidiëring. De subsidie werd gelijk aan het verschil tussen kostprijshuur en vraaghuur, en daarmee sluitpost van de exploitatie. Het exploitatierisico lag bij het Rijk, dat hierdoor extra belang bij een strenge en centrale prijstoetsing kreeg. Ten derde fungeerde de centrale plantoetsing als mechanisme om het volume aan rijksleningen te beheersen. Sinds 1966 werden de rijksleningen relevant geacht voor de begroting en voor de bepaling van het financieringstekort. Aangezien de hoogte van de rijksleningen rechtstreeks gekoppeld was aan de hoogte van de stichtingskos-ten, wàs ook om deze reden een strenge prijstoetsing noodzakelijk. Tot slot was de planbeoordeling erg gedetailleerd omdat de CDV voortdurend voor de opgave stond om met de toegekende middelen het opgelegde bouwprogramma ook daadwerkelijk te halen.l
2.2 Objectsubsidiëring als primair proces
Vanwege de centrale beoordeling van individuele bouwplannen kende de CDV een groot uitvoerend apparaat, zowel in de centrale directie als bij de directies van de volkshuisvesting in de provincies (DVH's). Het proces van subsidieverlening (en de verstrekking van rijksleningen) vormde jarenlang het primaire proces van de CDV,
het proces waaraan het merendeel van de medewerkers zijn bestaansrecht als CDV-ambtenaar ontleende. 2
De planbeoordeling was het meest intensief bij woningwetwoningen. De CDV was daar in alle fasen van het bouwproces uitdrukkelijk aanwezig, bij het vooroverleg, de gunning, de bouw, de gereedmelding, de eindafrekening en ook bij de exploitatie, vanwege de systematiek van jaarlijkse bijdragen. De toetsing behelsde een toetsing aan het beschikbare contingent en vervolgens een plantechnische beoordeling.
Daarbij werd nagegaan of het plan voldeed aan de kwaliteitseisen van de Voorschrif-ten en Wenken, waarna een beoordeling van grond- en bouwkosVoorschrif-ten geschiedde. De beoordeling van de grondkosten geschiedde per bestemmingsplan aan de hand van normen voor grondgebruik en grondkosten. Bij de beoordeling van de bouwkosten zijn de aanneemsom en bijkomende kosten afzonderlijk beoordeeld. De aanneemsom
10
1 Commentaar mr. A. Steensma, 31 augustus 1995.
2 Kastelein, 1990, pp. 92-95. Overigens wijst Katslein erop, dat wat als primair proces wordt beschouwd (en wat als secundair, afgeleid of ook wel 'voorwaardenscheppend') afhangt van de • gekozen systeem-uitsnijding', de keuze van de te analyseren organisatie, haar niveau en
omvang. Er zijn daarom ook binnen het OGVH verschillende primaire processen te onder
-scheiden, zoals het uitvoeren van de toezichtstaak. Vanwege het grote aantal ambtenaren dat in het verleden betrokken was bij het proces van subsidieverlening. is het gerechtvaardigd om dit proces als het primaire proces van de COV aan te duiden.
werd getoetst met een toetsingsmethodiek en daarbij berekende toetsingsprijs, en de bijkomende kosten volgens bestaande regelingen en richtlijnen. Vervolgens onder-ging het plan een administratieve toets, en werden de kostprijshuur en de jaarhuur berekend. De CDV 'sloeg' dan de beschikking tot toekenning van de subsidie. Na gereedmelding van de woning(en) werden de werkelijke stichtingskosten beoordeeld en de definitieve lening, jaarhuur en bijdrage(n) vastgesteld. Tijdens de exploitatiefa-se keerde de CDV de jaarlijkexploitatiefa-se bijdrage uit en vond een periodieke herberekening van de subsidie plaats. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere bespreking van de procedu-re.
Deze plantoetsing bracht een aanzienlijke werklast met zich mee. Ter indicatie: in 1970 werden ongeveer 1.100 woningwetplannen met een gemiddelde grootte van 45 woningen beoordeeld, wat neerkwam op 25 plannen per week. Voor andere catego-rieën plannen golden afwijkende procedures. Premiehuurwoningen ondergingen bijvoorbeeld een veel globalere prijstoetsing. Ook de steunverlening voor woningver-betering kende eigen procedures, verschillend voor woningwet- en particuliere woningen.
Afgeleid van dit primaire proces waren verscheidene secundaire of stafactiviteiten die het instrument subsidiëring vereist: op- en bijstellen van de subsidievoorschrif
-ten, de toetsingscriteria en criteria ter berekening van de hoogte van de subsidie, inrichten van een registratiesysteem, prioriteitsstelling bij de verdeling van de beschikbare subsidiegelden, opstellen van behoefteramingen en begrotingsbeheer. De keuze voor het instrument objectsubsidie en voor een centrale planbeoordeling structureerde zo voor een belangrijk deel de CDV -organisatie.
2.3 Het sturingsconcept voldoet niet meer
De toenemende complexiteit van de bouwopgave maakte het traditionele sturingscon-cept steeds minder effectief. Als gevolg van de veranderende samenlevingsvormen en woonwensen werden de ingediende plannen steeds heterogener. Centrale toetsing van een groot aantal plannen gedijt echter het beste als het te toetsen product homogeen of gestandaardiseerd is. Eind jaren zestig leefde de verwachting dat het evenwicht op de woningmarkt nabij was; tekorten deden zich niet zozeer landelijk, maar vooral in bepaalde regio's voor. Een goede afstemming op de woonbehoeften nam daarom in belang toe. Marktwerking en bevordering van doorstroming werden nodig geacht. Minister Schut stimuleerde een differentiatie in het woningaanbod, onder meer door de subsidies te differentiëren naar stichtingskosten. Voorts wijzigde hij de planning en programmering (P&P) , die in 1970 een meer decentrale opzet kreeg. Omdat gemeenten geacht werden meer inzicht te hebben in behoeften en bouwmogelijkheden, moesten het bouwprogramma en de verdeling van de contingen-ten worden gebaseerd op gemeentelijke meerjarige bouwprogramma's. Het bouwbe-leid werd zo meer een verkenning van de vraagzijde; tegelijk vormde de nieuwe P&P een overlegstructuur tussen de bestuurslagen. De plantoetsing bleef echter
centraal geschieden; wel werd de plantechnische beoordeling in 1971 voor gangbare woningwetplannen gedeconcentreerd naar de HID-kantoren. Zo ontstond het sturingsconcept van een min of meer decentrale, marktconforme programmering in combinatie met een centrale planbeoordeling.
Hiernaast kreeg de CDV nieuwe taken in de vorm van het stadsvernieuwings- en het groeikernenbeleid. Stadsvernieuwing en woningverbetering vergden een grote mate van bekendheid met de lokale situatie; de uitgangssituaties waren eigenlijk te divers om centraal beoordeeld te kunnen worden. Het groeikernenbeleid markeerde het toenemende belang van het locatie-aspect voor de CDV. Niet langer was het bouwen-alleen voldoende, doel werd ook om ervoor te zorgen dat op de juiste plaatsen gebouwd werd. De terugval in de bouwproduktie in de jaren 1974-1976 maakte bovendien duidelijk dat het enkele bestaan van subsidieregelingen niet de garantie bood dat er voldoende gebouwd werd. Extra inspanningen van het Rijk waren nodig. Zowel in het kader van het groeikernenbeleid als het stadsvernieu-wingsbeleid stelde het Rijk zich zeer activistisch op om gemeenten en opdracht-gevers aan te zetten tot investeringen. Dit gebeurde ten dele buiten de gangbare CDV-kanalen - de directie Woningbouw en de HID-kantoren - om, via respectieve-lijk het ICOG-secretariaat en de directie Stadsvernieuwing, en met directe betrokken-heid van de bewindslieden Gruijters en Schaefer. De bouwopgave was hier veel complexer: de ontwikkeling van woningbouwplannen was afhankelijk van de inspanningen van een groot aantal instanties (infrastructuur, onderwijs) en moest in een breder gemeentelijk kader worden geplaatst. De onzekerheid over de te verwach-ten subsidies vormde daarbij een grote handicap; pas laat in het planvormingsproces wisten gemeenten, opdrachtgevers en bewoners of zij op financiële rijkssteun konden rekenen en welke huren zouden resulteren.
De onzekerheid voor gemeenten werd vergroot door het grote aantal subsidieregelin-gen met elk hun eisubsidieregelin-gen procedures en uitvoeringsstructuren, waardoor gemeenten te maken kregen met verschillende CDV -loketten. Op de maatschappelijke ontwikkelin-gen (differentiatie in woonvormen, opkomst stadsvernieuwing, groeikernen) had de CDV gereageerd met een proliferatie aan subsidieregelingen; volgens voormalig Directeur-Generaal van de Volkshuisvesting Viersen was het aantal subsidierege-lingen eind jaren zeventig opgelopen tot 83.3
Zo ontstond het besef dat het oude sturingsconcept - centrale regelgeving, centrale beoordeling van individuele plannen, gebrekkige koppeling tussen P&P en subsidie-verlening - niet langer voldeed. De CDV bemoeide zich gedetailleerd met afzonder-lijke plannen, maar dit was eerder een schijnbare dan een werkeafzonder-lijke beheersing. Er werd niet voorzien in actuele, geaggregeerde 'managementinformatie' waarmee de CDV tijdig en op hoofdlijnen zou kunnen sturen en haar kasuitgaven en financiële verplichtingen goed zou kunnen beheersen. De CDV trachtte de
woningbouwproduk-12
) Verhoor drs. H.l. Viersen, in: Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988, Verho-ren, Tweede Kamer, zining 1987-1988, 19623, nr. 31, pp. 975-993.
tie wel te plannen, de feitelijke productie week daar echter niet zelden sterk (tot 30%) van af.
Halverwege de jaren zeventig begon een zoektocht naar een meer effectieve en
efficiënte wijze van sturing. De kern daarvan lag in een nauwere koppeling van de
programmering aan de subsidiëring en financiering. Gemeenten zouden zowel een grotere vrijheid als een grote financiële zekerheid krijgen. Decentralisatie gold daarbij voor de CDV niet als doel op zich, maar als instrument voor een betere
sturing. Door de vele doelen die de objectsubsidiëring en de centrale plantoetsing
3
DE DECENTRALISATIE OP HOOFDLIJNEN
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zullen de 'uitkomsten' van de decentralisatie worden aangegeven. Het beleidsvormingsproces dat tot die uitkomsten heeft geleid, komt in de volgende hoofdstukken aan de orde. De nadruk ligt op de beleidsontwikkeling ten aanzien van de sociale-huursector. Paragraaf 3.2 geeft de essentie van de decentralisatie weer. De termen die daarin worden gebruikt, worden uitgelegd in de volgende paragrafen, die ingaan op onderdelen van de decentralisatie-operatie. Volgens de Nota Stand-puntbepaling Decentralisatie Volkshuisvesting (1981) had de decentralisatie van de volkshuisvesting betrekking op de volgende zaken:
- de systematiek voor de verdeling van rijkssteun (planning en programmering); - de introductie van een nieuw subsidie- en budgetsysteem voor nieuwbouw en
woningverbetering; en
- de vervanging van het systeem waarin het Rijk bouwplannen toetste door een gemeentelijke plantoets.
Achtereenvolgens zullen in de paragrafen 3.4, 3.5 en 3.6 de veranderingen in de P&P-procedure, de financiële decentralisatie en de wijziging in de plantoetsing aan de orde komen. Eerst wordt echter de samenhang tussen deze drie onderdelen worden besproken (paragraaf 3.2), evenals de verandering in het huurbeleid die met de decentralisatie heeft plaatsgevonden (paragraaf 3.3).
3.2 Een strakkere koppeling tussen programmering en subsidiëring
Sinds 1970 bestond er enerzijds een (in theorie in elk geval) decentraal systeem van planning en programmering en anderzijds een centralistisch systeem van objectsubsi-diëring en planbeoordeling. De discrepantie hiertussen werd anno 1977 als een van
de belangrijkste oorzaken van het niet functioneren van het toenmalige systeem gezien. In het oude systeem konden gemeenten weliswaar goede plannen opstellen op basis van lokaal woningmarktonderzoek, voor de realisatie ervan waren zij echter afhankelijk van de subsidiebeslissingen van het Rijk voor de individuele
bouwplan-nen. Anderzijds was het Rijk voor het realiseren van de gewenste bouwproduktie afhankelijk van de initiatieven die daartoe op lokaal niveau door gemeenten en opdrachtgevers werden genomen.
Planning en programmering enerzijds en subsidiëring anderzijds bestonden zo lange tijd min of meer gescheiden naast elkaar. De planning en programmering resulteer-den in een landelijk woningbouwprogramma en in een verdeling van contingenten, dat wil zeggen feitelijk te realiseren woningen. Vervolgens werd begroot tot welke rijksuitgaven voor objectsubsidies (en rijksleningen) het programma zou leiden. Koppeling tussen programmering en subsidiëring - dat wil zeggen tussen te bouwen aantallen en de subsidie-uitgaven daaraan - vond uitsluitend op Rijksniveau plaats. Bouwplannen waarvoor subsidies werden aangevraagd werden individueel door het Rijk beoordeeld, onder meer aan het beschikbare contingent.
Het naast elkaar bestaan van programmering en subsidiëring leidde aan het eind van elk jaar tot verhoogde DGVH-activiteit. De Comptabiliteitswet bepaalt dat bedragen die op de rijksbegroting van jaar t staan, ook in jaar t moeten worden uitgegeven, en dus niet mogen worden gespaard. Voor het DGVH was daarom van belang, de begrote subsidiebedragen ook daadwerkelijk uit te geven en 'onderuitputting' van de begroting te voorkomen. Dit leidde tegen het einde van ieder jaar tot een verhoogde inspanning bij het DGVH om nog zoveel mogelijk plannen te behandelen en subsidie toe te kennen. 1 Ongetwijfeld is door gemeenten en opdrachtgevers van dit feit gebruik gemaakt door met de planindiening te wachten tot de laatste maanden van het jaar, in de verwachting dat de plantoetsing dan minder streng zou zijn. Het DGVH nam verschillende maatregelen. Een daarvan was het herverdelen van contin-genten tijdens het begrotingsjaar, waarbij onbenutte contincontin-genten van bepaalde gemeenten of provincies toegewezen werden aan gemeenten en provincies die wèl voldoende bouwplannen gereed hadden. Voorts leidde de bepaling uit de Comptabi-liteitswet waarschijnlijk tot het creatief gebruik van de beschikkingsdatum van de subsidietoekenning, het 'antedateren'. Ook deed zich het verschijnsel van de 'knip-plannen' voor; als het desbetreffende contingent bijna vol was, werd een plan geknipt: een deel van de woningen werd op het conto van het contingent van jaar t geschreven, terwijl het andere deel voor rekening van het contingent in jaar t
+
1 kwam.I Interview ir. A. Peters. 13 juli 1994.
Kern van de decentralisatievoorstellen was de versterking van het verband tussen de P&P en de subsidiëring door de introductie van budgetten. Op hoofdlijnen verliep de ontwikkeling (voor de sociale-huursector) als volgt2
: tot 1984 1984 1986 1992 1995
contingent en subsidie los van elkaar
programma .. genormeerde stichtingskosten
=
investeringsbudgetidem, nu aangevuld met een gedeeltelijk subsidiebudget voor afwijkende kosten (kopkosten-fonds)
programma .. normsubsidie = subsidiebudget
(fictief) programma • normsubsidie = subsidiebudget C.q. fonds.
Voor de eerste budgetafspraken (rond 1980) gold: contingent maal streefgemiddelde (voor stichtingskosten) vormt een investeringsbudget, waarna onder het Normkosten-budgetsysteem (NKBS, 1984-1985) de formule contingent maal normstichtingskosten werd gebruikt. Eigenlijk ging het om genormeerde bouwkosten; de ('acceptabele') grondkosten kwamen in overleg tussen Rijk en gemeente tot stand. Aantallen lagen vast, met een kleine marge, in de samenstelling van het bouwprogramma waren de gemeenten vrijer. Subsidies werden door het Rijk echter nog gegeven per project. De subsidies voor afwijkende kosten werden vanaf 1986 gestort in een kopkosten-fonds, die gemeenten grotendeels vrij mochten besteden. In 1988 ging dit Normkos-tensysteem (NKS) voor alle gemeenten gelden. Met het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) 1992 werd een volgende stap gezet: fictieve aantallen maal subsidiebedrag vormt een subsidiebudget, met de vrijheid voor gemeenten om 50 % van het jaarbudget te sparen. De subsidies werden door het Rijk niet verstrekt per project, maar per gemeentelijk programma, en sinds 1993 per regionaal programma. Ook in het BWS 1995 komt het budget tot stand door fictieve aantallen met het subsidiebedrag te vermenigvuldigen, maar nu heeft de gemeente een lOO%-spaarmo-gelijkheid. Voorts zijn binnen het budget alle schotten tussen de deelbudgetten (nieuwbouw sociale-huur, sociale-koop, premie-huur, vrije sector, ingrijpende woningverbetering) verdwenen, zodat feitelijk sprake is van een fonds.
De introductie van de spaarmogelijkheid heeft ook de eindejaarsproblematiek verlicht. Zolang gemeenten met investeringsbudgetten werkten en geen mogelijkheid hadden om subsidies te sparen, had het Rijk belang bij een herverdeling van contingenten in geval de planindiening door gemeenten achterbleef bij de planning. Tot en met het NKS bestonden er daarom herverdelingsrondes, waarbij een deel van het contingent - en onder het NKS dus een deel van het budget - naar andere
2 De jaartallen die hier genoemd worden betreffen de jaren waarop de budgetvormen in de proefgemeenten werden geïntroduceerd. De proeven eindigden in 1988, toen het NKS landelijk van kracht werd. Met het BWS werd niet vooraf geëxperimenteerd. Volstaan werd met een aantal computersimulaties die in opdracht van het DGVH door het OTB aan een contra-expertise werden onderworpen. Conijn, J.8.S., en O.A. Papa, 1990, Besluit woninggebonden subsidies; contra-expertise van de simulatiemodellen, Delft (DUP), Werkdocument OTB 90
gemeenten (met bouwplannen waarvoor nog geen subsidie was verstrekt) werd overgeheveld. 3
Onder het BWS 1992 is deze situatie veranderd. Het stelsel van subsidiebudgetten maakte het mogelijk dat budgethouders subsidies konden sparen tot 50% van het jaarbudget. Dit is in overeenstemming met de Comptabiliteitswet. Het BWS 1992 kende namelijk twee beschikkingen: de budgetbeschikking van het Rijk gericht aan de budgethouder (gemeente, provincie of regio), die leidde tot concrete rijksuitgaven in het desbetreffende begrotingsjaar; en de subsidiebeschikkingen van de budgethou-der gericht aan de opdrachtgevers die een bouwplan ter subsidiëring voordroegen. De uitgaven die met deze subsidiebeschikkingen gemoeid waren, hoefden niet in datzelfde begrotingsjaar te worden verricht. 4
Het BWS 1995 kent dezelfde systematiek, maar de spaarmogelijkheid is verruimd tot 100% Wel leidt zij overschrijding van de spaargrens van 50% tot een korting op het toe te kennen budget in het volgende jaar. S
Doel: beslissen en betalen in één hand
De essentie van de operatie die uitgevoerd werd onder de noemer 'decentralisatie van de volkshuisvesting', was dat de financiële verantwoordelijkheid op het niveau gelegd werd waar de feitelijke beslissingen over aantallen, soort en locatie van nieuw te bouwen woningen genomen werden: op het niveau van gemeenten, provincies en, sinds 1993, regio's. Beslissingsmacht over locatie, aantallen en soort woningen (woningbouwproduktie) werd aangevuld met beslissingsmacht over de fmanciering en subsidiëring; daartoe werden bevoegdheden ten aanzien van plantoetsing, prioriteitsbepaling en subsidietoekenning aan gemeenten overgedragen. Met de overdracht van deze bevoegdheden (plantoetsing, prioriteitsbepaling, subsidietoe-kenning) vond ook overdracht van financiële risico's plaats; het Rijk verloor ze, de gemeente, respectievelijk de regio kreeg ze. Beslissen en betalen werden in één hand gelegd. Het aloude adagium luidde: 'volkshuisvesting rijkszaak, gemeentetaak' . Met de decentralisatie werd het accent (weer) meer naar de gemeente verschoven. Bovendien veranderde de verhouding tussen huur en subsidie, waardoor het fman-ciële risico verlegd werd van het Rijk naar de huurders en verhuurders. De finan-ciële risico's werden daarom zowel gedecentraliseerd als geprivatiseerd.
18
3 Het was aan de HID om passende maatregelen te treffen. Onder het NKS moest het contin-gentIbudget op I september door de gemeente helemaal zijn opgemaakt; om te voorkomen dat de gemeentelijke subsidie-aanvragen eind augustus sterk toenamen, werd bepaald dat op I juli reeds de helft van de beschikbare ruimte moest zijn opgemaakt. Zie Van der Schaar, 1991, p. 162
4 Uitruil of herverdeling van contingenten is in principe niet mogelijk voor budgetbeherende
gemeenten; wel kan dat per I september plaatsvinden, maar alleen binnen een provincie.
5 Bouwrnans, R.N.J. en J.L. Thorbrugger, 1994, Maximale bestedingsvrijheid voor
Te midden van de decentralisatietendens zijn overigens ook vier centralistische tegenstromen waarneembaar:
1. het Bouwbesluit dat sinds 1 oktober van 1992 van kracht is, vervangt de gemeentelijke bouwverordeningen;
2. staatssecretaris Heerma heeft de centraal vormgegeven individuele huursubsidie tot kerninstrument van het beleid uitgeroepen; wel wordt door het huidige paarse kabinet voorzichtig over de mogelijkheid tot decentralisatie van de uitvoering van de IHS gesproken;
3. er is sprake van een centraal geregisseerde scheefheidsbestrijding;
4. er is sprake van een centrale stimulering van de marktsector (de bepaling dat op VINEX-Iocaties minimaal 70% in de marktsector moet worden gerealiseerd) en een centraal getoonzette bevordering van het eigen-woningbezit.
Decentralisatie lijkt daarmee niet een doel op zich, maar veeleer een middel ter realisering van de (financiële en volkshuisvestings)doeleinden van het Rijk.
3.3 Omslag in het huurbeleid: van huur- naar subsidietabel
Onder de vlag van decentralisatie heeft zich sluipenderwijs ook een omslag in het huurbeleid voorgedaan. Een onderwerp dat in de discussies over de decentralisatie van de volkshuisvesting een grote rol speelde, betrof de overgang van een huurtabel naar een subsidietabel voor de nieuwbouw van sociale-huurwoningen. Onder het kabinet-Den Uyl (1973-1977) had het huur- en subsidiebeleid een drastische wijzi-ging ondergaan. (Officieus) uitgangspunt voor dit beleid werd de ' volkshuisves-tingsprijs " die erop neerkwam dat de aanvangshuur van een sociale huurwoning niet meer zou mogen bedragen dan 116 à 117e deel van het inkomen van een modale
werknemer. Het was de huurprijs die een modale werknemer voor een nieuwe woningwetwoning zou mogen en nog zou kunnen betalen zonder individuele huursubsidie. Was in de subsidieregeling van 1968 (BGSTI 1968) de subsidie bepalend voor de vraaghuur, vanaf 1975 lag deze relatie andersom (BGSH 1975). Uit de tabel - een huurtabel in plaats van een subsidietabel - kon de vraaghuur worden vastgesteld als resultante van het aantal verblijfseenheden en de hoogte van de stichtingskosten. De subsidie was gelijk aan het verschil tussen (dynamische) kostprijshuur en vraaghuur.
Beginjaren tachtig heeft zich een politieke discussie voorgedaan over de vraag of de volkshuisvestingsprijs als officieel uitgangspunt van beleid zou moeten gelden; er zou dan sprake zijn van een genormeerd aanvangshuurniveau, waarbij het verschil met de kostprijshuur zou worden weggesubsidieerd. Onder invloed van de zeer snel stijgende subsidieuitgaven werd de gedachte van de volkshuisvestingsprijs echter ten stelligste door staatssecretaris Brokx afgezworen. Niettemin had de BGSH 1975 in verschillende opzichten het karakter van een open-einderegeling. De subsidie was sluitpost. Hoe hoger de kapitaalmarktrente, des te hoger de kostprijshuur en des te
hoger de subsidies. Wel vond dit open einde een beperking in de aantallen woningen die, gegeven de begrote middelen voor een jaar, konden worden gebouwd.
In de proefprojecten NKS 1986 werd de huurtabel (weer) vervangen door een subsidietabel. Daarmee was niet meer de subsidie, maar de huur sluitpost van de exploitatie. Overigens werd de beheersing van de subsidie-uitgaven vooral bereikt door de normering van de subsidiebedragen per woning. In het NKS 1988 en BWS 1992 is deze lijn vastgehouden, zij het dat het NKS de subsidiehoogte nog liet afuangen van de woninggrootte en het BWS 1992 niet. Stap voor stap nam de fmanciële beheersbaarheid van de objectsubsidiëring toe.
De overgang van een huur- naar een subsidietabel was vanuit het perspectief van het Rijk vooral noodzakelijk voor de beheersing van (subsidie-)uitgaven. Waar vroeger de rijksuitgaven aan objectsubsidies op het niveau van het individuele bouwplan de resultante waren van beslissingen op lokaal niveau (gemeente, maar met name de bouwteampartners), werd het subsidiebedrag nu vooraf bekend en vormde daarmee voor de lokale participanten een gegeven. In het oude volkshuisvestingsbeleid werden de lasten van betaalbare nieuwbouw (BGSH 1975) en vooral van het 'bouwen voor de buurt' in de stadsvernieuwing voor een groot deel door het Rijk gedragen. Onder de noemer van decentralisatie werden deze lasten verlegd: lokale partners werden geconfronteerd met de financiële consequenties van hun eigen beslissingen.
Het huurbeleid veranderde in dezelfde periode door een proces van verzelfstandiging van huurders en verhuurders. De aanvangshuur wordt niet langer centraal, maar op lokaal niveau vastgesteld, zij het binnen door het Rijk gestelde grenzen. Het gaat hierbij eigenlijk niet om territoriale decentralisatie, maar om verzelfstandiging: de huren worden niet door de lagere overheid, maar door de verhuurder en huurder bepaald. Dit is een zeer wezenlijke verandering. Sinds de Tweede Wereldoorlog was het huurbeleid een zaak van rijksbeleid geweest, eerst als erfenis van de bezetter, die de huurprijzen bevroor (door Van Beusekom een 'oorlogskind' genoemd), later het indirecte gevolg van de poging tot versterking van de concurrentiepositie van Nederland in de internationale economie, die om lage lonen en daarom lage huren vroeg. Het gevolg was een omvangrijke subsidieverlening. Door de koppeling met de loon- en inkomenspolitiek is het huurbeleid lange tijd een rijkszaak gebleven.
Onder druk van de noodzaak tot beheersing van de overheidsuitgaven heeft het Rijk haar directe zeggenschap over de aanvangshuren echter losgelaten. Het pleidooi voor lage loonkosten loopt nu via de verkleining van de wig tussen bruto en netto lonen: ter beperking van de overheidsuitgaven worden de subsidie-uitgaven verminderd.
3.4 Veranderingen in de planning en programmerinlf 3.4.1 De periode 1945-1970
Als gevolg van de decentralisatie veranderde de procedure voor de verdeling van de middelen voor woningbouw. In de naoorlogse geschiedenis van de programmering van de woningbouw kunnen verscheidene fasen worden onderscheiden. De periode 1945-1970 werd gekenmerkt door centralisme. Jaarlijks stelde de minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting een bouwprogramma op, waarvan de woning-bouw deel uitmaakte. De Tweede Kamer besliste over het woning-bouwprogramma bij de begrotingsbehandeling. De contingenten werden over de provincies verdeeld door de minister van Wederopbouw, na advies van de Subcommissie Verdeling Contingenten Rijkssteun Woningbouw van het Centraal Orgaan van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid. Gedeputeerde Staten zorgden vervolgens voor de verdeling over de gemeenten, waarna de colleges van Burgemeester en Wethouders de bouwheren aanwezen die voor goedkeuring ten laste van het gemeentelijk contingent kwamen. Naast het landelijk bouwprogramma en de contingentering was er het instrument van de rijksgoedkeuring: bouwplannen moesten door het Rijk worden goedgekeurd naast de vergunningverlening door de gemeente. De Wederopbouwwet 1950 vormde voor de hier geschetste programmering het wettelijk kader. Na 1963 kreeg de contingente-ring een sterkere rol als instrument ter bevordecontingente-ring van de bouwproduktie, in het kader van het expansieve bouwbeleid van minister Bogaers; verdeling van de gelden over de gemeenten vond plaats op grond van een sleutel, waarbij vooral productie-overwegingen een rol speelden.
3.4.2 De periode 1970-1985
In 1970 verving minister Schut het oude, sterk centralistische systeem door een verdeling van contingenten op basis van lokale en regionale factoren. Plaatselijk grote verschillen in de kwalitatieve tekorten vergden een meer decentrale aanpak en een meer marktconforme programmering. Het idee was om gemeenten te dwingen een bouwbeleid te ontwikkelen dat rekening hield met de woningbehoefte en met verhuisprocessen. De procedure kende een opwaarts en een neerwaarts traject. In de opwaartse cyclus dienden gemeenten meerjarige bouwprogramma's op te stellen,
gebaseerd op lokale bouwmogelijkheden en - dat was nieuw - lokaal woning behoefte-onderzoek. Voor lokaal woningmarktonderzoek werd een landelijk 'rompmodel' opgesteld. Gemeenten zouden hun volkshuisvestingsbeleid voor de middellange termijn in een nota, het volkshuisvestingsplan, kunnen formuleren. De gemeentelijke
6 Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van de volgende bronnen: MVRO/CDV-DGVH,
Jaarverslagen 1946-1994; MVRO/CDV IWerkgroep Volkshuisvestingsplannen, 1977,
Interim-nota Volkshuisvestingsplannen, oktober; Priemus, H., 1984, Geschiedenis en achtergronden
van de woningbouwprogrammering, voordracht tijdens de leergang
"Woningbouwprogram-mering", PATO Sectie Bouwkunde, 26 september 1984; Schaar, J. van der, 1987, Groei en
bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (Delftse Universitaire Pers),
dissenatie; Schaar, J. van der, 1991, Volkshuisvesting: een zaak van beleid, Utrecht (Het Spectrum).
