Płatności do gruntów rolnych i płatność cukrowa - wybrane zagadnienia proceduralne

PRZEGLĄD PRAWA ROLNEGO Nr 2 -20 07

Do r o t a Ło b o s-Ko t o w s k a

Płatności do gruntów rolnych i płatność

cukrowa

- wybrane zagadnienia proceduralne

1. Uwagi wprowadzające

W prow adzenie praw no-finansow ych instrum entów w sparcia W spól­ nej Polityki Rolnej do polskiego rolnictw a w yw ołuje w iele w ątpliw ości interpretacyjnych w procesie stosow ania praw a przez organy adm inistracji publicznej i sądy adm inistracyjne.

Niniejsze opracowanie stanowi próbę oceny wybranych rozwiązań pro ­ ceduralnych w prow adzonych przez ustaw ę z 26 stycznia 2007 r. o p ła t­ nościach do gruntów rolnych i płatności cuk row ej1, przy uw zględnieniu w ym ogów specyfiki postępow ania w spraw ie przyznania płatności. P ostę­ pow anie to bow iem w praw odaw stw ie unijnym m a charakter rutynow ego, uproszczonego system u przyznaw ania św iadczeń, kontroli w arunków ich uzyskania i w ykorzystania. W poprzedniej ustaw ie z 18 grud nia 2003 r. 0 płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cu k ru 2 po lski ustaw o d aw ca zdecyd ow ał się na sfo rm a liz o w an ą procedurę przyznaw ania płatności regulow aną przepisam i K odeksu postę­ pow ania adm inistracyjnego1.

W ustaw ie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych 1 płatności cukrow ej utrzym ana została reguła, że do postępow ań prow a­

d ź . U. N r 35, poz. 217.

2 Dz. U. 2004, N r 6, poz. 40 z późn. zra.

1 Tak S. Prutis, Instrumenty prawne wsparcia rolnictwa ze środków UE (w świetle orzecznic­ twa Sądu Adm inistracyjnego w Białymstoku), „Studia Iuridica A graria” t. VI, 2007, s. 40.

dzonych na podstaw ie nowej regulacji w spraw ach indyw idualnych roz­ strzyganych w drodze decyzji adm inistracyjnej zastosow anie znajdują przepisy K odeksu postępow ania adm inistracyjnego, o ile przepisy ustawy nie p rzew idują szczególnej regulacji. R ygorystyczne warunki przyznaw a­ nia płatności przew idziane praw em unijnym , m ającym bezpośrednie za­ stosow anie w polskim porządku praw nym , brak dośw iadczeń polskich producentów rolnych w pozyskiw aniu środków unijnych przeznaczonych na dopłaty oraz duża ilość w niosków (1,4 min) i konieczność rozliczenia się ze środków finan so w y ch w określonym term inie spow odow ały k o ­ nieczność uproszczenia, uspraw nienia i obniżenia kosztów postępowania. R ealizacji tak określonych celów służyć m ają niektóre, odm ienne od prze­ pisów k.p.a., zasady i rozwiązania proceduralne wprow adzone przez ustawę o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

P oniew aż że regulacja praw na przyznaw ania płatności do gruntów na podstaw ie ustaw y z 26 stycznia 2007 r. nie była jeszcze przedm iotem szczegółow ych rozw ażań doktryny ani praktyki orzeczniczej organów adm inistracji publicznej i sądów adm inistracyjnych, niniejszy artykuł sta­ nowi próbę zarysow ania problem atyki i m oże być punktem w yjścia dal­ szych rozw ażań. P ogłębiona analiza tejże problem atyki będzie m ożliwa po ukształtow aniu się praktyki orzeczniczej4.

2. Płatności do gruntów rolnych po reformie WPR z 2003

R eform a W spólnej Polityki Rolnej z 2003 r.5 w prow adziła zasadni­ cze zm iany odnośnie do zasad przyznaw ania płatności bezpośrednich. P o dstaw ow a zm iana poleg a na zastąpieniu kilku płatności bezpośrednich je d n ą zry czałto w an ą p łatn o ścią p rzysług ującą na gospodarstw o rolne, u stalo n ą na podstaw ie okresu referencyjnego 2000-2002. Ponadto płat­ ności m ają charakter w arunkow y i są uzależnione od przestrzegania zasad tzw. dobrej praktyki rolniczej w zakresie ochrony środow iska, dobrostanu zw ierząt, bezpieczeństw a żyw ności, przepisów w eterynaryjnych i fitosani­ tarnych (cross-com pliance), a ich w ysokość jest niezależna od wielkości produkcji (d ecoupling). Przew idziana je st natom iast redukcja ich w ysoko­ ści w odniesieniu do w iększych gospodarstw rolnych, z przeznaczeniem

4 Analizę orzecznictw a W SA w Białymstoku przeprowadził S. Prutis, op. cit., s. 39 i n. 5 Zw ana reform ą Fischera; zasadnicze decyzje zostały podjęte na szczycie luksemburskim (26-27 czerw ca 2003 r.).

uzyskanych w ten sposób środków na w spieranie rozw oju obszarów w iej­ skich (m odulacja)6.

N ow y system dopłat bezpośrednich został uregulow any rozporządze­ niem Rady (W E) nr 1782/2003 z 29 w rześnia 2003 r., ustanaw iającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz ustanaw iające określone system y w sparcia dla ro ln i­ ków oraz zmieniające niektóre rozporządzenia7, a wszedł w życie 1 stycznia 2005 r. Do końca 2006 r. państw a członkow skie m ogły w prow adzić tylko niektóre rozw iązania i utrzym ać stare zasady, jed n ak od 1 stycznia 2007 r. państw a członkow skie zostały zobligow ane do w prow adzenia w szystkich zmian w system ie płatności.

W Traktacie akcesyjnym z 16 kwietnia 2003 r. o przystąpieniu do Unii Europejskiej także państwa przystępujące zagwarantowały sobie dostęp do płatności bezpośrednich. W traktacie przew idziano zróżnicow any poziom płatności dla „państw piętnastki” i nowo przyjętych państw członkowskich oraz dziesięcioletni okres przejściow y dochodzenia do pełnego poziom u dopłat bezpośrednich8.

Państw a przystępujące przyznają rolnikom dopłaty w oparciu o model jednakow ej prem ii na podstaw ie ilości posiadanych gruntów . Jest to więc uproszczony system wsparcia, nawiązujący do modelu regionalnego SAPS (art. 158 rozporządzenia nr 1782/2003). W ram ach tego system u płatności rolnicy otrzym ują w sparcie z budżetu unijnego do pow ierzchni użytków rolnych, utrzym yw anych w dobrej kulturze rolnej z uw zględnieniem w y­ m ogów ochrony środow iska. N ie je s t natom iast w ym agana na użytkach objętych płatn o ściam i żadna produkcja. K w oty p łatn ości b e z p o śre d ­ nich w z rastają co roku i w y n o szą w p rocentach poziom u p łatn o ści sto­ sow anych w odpow iednich latach we W spólnocie na dzień 30 kw ietnia 2004 r.: 25% w 2004 r„ 30% w 2005 r„ 35% w 2006 r„ 40% w 2007 r„ 50% w 2008 r., 60% w 2009 r„ 70% w 2010 r„ 80% w 2011 r„ 90% w 2012 r. i 100% w 2013 r.

System uproszczony w zakresie płatności bezpośrednich uw zględnia dodatkow e elem enty w sparcia. Płatności podstaw ow e m o g ą zostać uzu­ pełnione za zg o d ą K om isji Europejskiej do 30% poziom u w sparcia sto ­ sow anego w państw ach „starej U nii” na dzień 30 kw ietnia 2004 r. Na

6 M odulacja dotyczy gospodarstw rolnych korzystających z pomocy przekraczającej 5000 euro rocznie.

7 Dz. Urz. UE L 270 z 21. października 2003 r., s. 1.

8 Szerzej na temat płatności bezpośrednich por. A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Wspólna Polityka Rolna, W arszawa 2006, s. 190 i n.

podstaw ie art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, now e państw a członkow skie m ogą ze środków krajow ych dofinansow ać w ybrane dzia­ łania pozw alające realizow ać istotne elem enty polityki krajow ej, jeżeli są one zgodne z przepisam i unijnymi.

W ysokość dopłat bezpośrednich w ypłacanych w „now ych państw ach” nie m oże przekroczyć granicy określonej w załączniku V illa do rozporzą­ dzenia nr 1782/2003.

System uproszczony je st zgodny z kierunkam i reform y wspólnej poli­ tyki rolnej z 2003 r. z Luxem burga, w tym w szczególności z zasadą w prow adzenia płatności niepow iązanych z produkcją. Każde z nowych państw członkow skich m oże dow olnie określić m om ent przejścia do m o­ delu jednolitej płatności obszarow ej. N atom iast zgodnie z art. 12a rozpo­ rządzenia Rady nr 1782/2003, regulacje dotyczące m odulacji dopłat bez­ pośredn ich n ab io rą m ocy w iążącej w now ych państw ach członkow skich z początkiem roku kalendarzow ego, w którym poziom dopłat bezpośred­ nich otrzym yw anych przez rolników w tych państw ach zostanie zrównany z poziom em dopłat bezpośrednich otrzym yw anych przez rolników w pań­ stw ach „starej U nii” w dniu 30 kw ietnia 2004 r. Zasady dyscypliny finan­ sowej przewidziane rozporządzeniem nr 1782/2003 w odniesieniu do płatno­ ści bezpośrednich zostaną wprow adzone w m om encie zrów nania płatności bezpośrednich we w szystkich państw ach członkow skich '.

Przed tym okresem należy wypracować jasne reguły przyznawania je d ­ nolitej płatności, także w zakresie procedury. Pom ocne w tym zakresie będą dośw iadczenia państw , które w 2007 r. w prow adziły w zakresie jed n o li­ tych płatności obszarow ych rozw iązania reform y Wspólnej Polityki Rolnej z 2003 r. oraz dośw iadczenia zdobyte przez Polskę w okresie stosow ania ustaw y z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rol­ nych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.

3. Zasady postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych

Szczególnie isto tn ą ponieważ odm ienną od podstawowych zasad k.p.a. regulację, ustaw odaw ca wprow adził w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej.

U staw a w ust. 3 pow ołanego artykułu nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępow aniu w spraw ach dotyczących płatności

9 Szerzej odnośnie do zasad m odulacji por. D. M ilanowska, Instrum ent modulacji w nowym system ie dopłat bezpośrednich, „Studia Iuridica A graria”, tom VI, 2007, s. 71 i n.

bezpośredniej, uzupełniającej i cukrowej obowiązek przedstawiania dow o­ dów oraz daw ania w yjaśnień co do okoliczności spraw y, zgodnie z praw ­ dą i bez zatajania czegokolwiek. Obciążyła też obowiązkiem udow odnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. T ym sam ym w postę­ pow aniu w spraw ie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady praw dy o biektyw nej, co pow inno w p łynąć w prak ty ce na uak ty w n ien ie stron tego postępow ania. U staw odaw ca zastosow ał zatem o dm ienną od art. 7 k.p.a. regulację, zgodnie z k tórą to organy adm inistracji publicznej „podejm ują w szelkie kroki niezbędne do dokładnego w yjaśnienia stanu faktycznego oraz załatw ienia spraw y”, a zatem to organ prow adzący p o ­ stępow anie ma obow iązek zebrania i rozpatrzenia m ateriału dow odow ego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczyw istością. W szczegól­ ności jest obow iązany dokonać w szechstronnej oceny okoliczności k on ­ kretnego przypadku na podstaw ie analizy całego m ateriału dow odow ego, a stanow isko w yrażone w decyzji uzasadnić w sposób w ym agany przez przepisy K odeksu postępow ania adm inistracyjnego10.

W postępow aniu w spraw ie przyznania płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (fak­ tycznie korzystający z gruntów ) m a przedstaw ić w szystkie dow ody nie­ zbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępow ania dow odow ego w znacznym stopniu na dow odach p rz ed staw io n y ch p rzez stronę w toku p o stęp o w a n ia p op rzez przeniesienie ciężaru dow odow ego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

P ostępo w anie w spraw ie p rz y zn an ia p łatności p ro w ad zo n e je s t na wniosek rolnika, który spełnia łącznie następujące warunki:

- posiada działki rolne o łącznej pow ierzchni nie m niejszej niż 1 ha (pow ierzchnia określona dla Polski w załączniku X X do rozporzą­ dzenia nr 1973/2004);

- utrzym uje w szystkie grunty rolne zgodnie z norm am i, tj. w dobrej kulturze rolnej przy zachow aniu w ym ogów ochrony środow iska (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w spraw ie norm m inim alnych");

- został mu nadany num er identyfikacyjny w trybie przepisów o kra­ jow ym system ie ew idencji producentów , ew idencji gospodarstw rol­

nych oraz ew idencji w niosków o przyznanie płatności.

10 Np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45. " D z . U. Nr 46, poz. 306.

W y dając d ecy zję w spraw ie p rz y zn an ia p łatno ści, k iero w n ik biura pow iatow ego A gencji R estrukturyzacji i M odernizacji R olnictw a opiera się na ośw iadczeniu w nioskodaw cy zaw artym we w niosku, że spełnia on ustaw o w e w arunki do przyznania płatności. W razie braku sporu co do osoby uprawnionego do dopłaty oświadczenie wnioskodawcy należy uznać za w ystarczający dow ód, w oparciu o który zostanie w ydana decyzja.

W praktyce om aw iana regulacja art. 3 ust. 3 ustawy będzie m iała za­ stosow anie w yłącznie w sytuacjach spornych, m.in. w przypadku złożenia w niosk u d o ty cząceg o tej sam ej działki p rzez kilku w nioskodaw ców . U staw a o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej stanowi, że w jed n y m roku na działkę ro ln ą płatność m oże być przyznana tyko raz (art. 7 ust. 5). W ykluczono zatem m ożliw ość w ypłaty w jednym roku na dany obszar gruntu rolnego płatności więcej niż jednej osobie i więcej niż raz. W takim przypadku na w nioskodaw cy będzie ciążył obow iązek w y­ kazan ia, że je s t u praw n io n y do dopłaty. C elem u n ik n ięcia w ątpliw ości dotyczących podm iotu upraw nionego do dopłaty, które w ystępow ały na tle ustaw y z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cu k ru 12, ustaw odaw ca uregulow ał problem zbiegu tytułów do w ystąpienia o płatność (art.7 ust. 6-8). W przy­ padku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależ­ nego, p łatność przysługuje posiadaczow i zależnem u, a zatem rolnikow i, który faktycznie zajm uje się upraw ą zgłoszonych i kw alifikujących się do płatności gruntów rolnych i który odpow iada za ich utrzym anie zgodnie z norm am i.

O becna treść p rzep isu zab ezp iecza interesy p o siad acza zależnego w przypadku złożenia wniosku także przez posiadacza samoistnego. W ymóg tytułu praw nego do gruntów nie został sform ułow any w żadnym z przepi­ sów praw a. W nioskodaw ca nie musi zatem w ykazać, że przysługuje mu praw o do gruntu, a jed y n ie że faktycznie po siad a w nioskow ane grunty rolne i utrzym uje je zgodnie z norm am i. W przypadku w spółposiadania działki rolnej w nioskodaw ca pow inien do wniosku o przyznanie płatności dołączyć p isem ną zgodę w spółposiadaczy co do osoby, której przysługuje płatność. E w entualne spory zw iązane z przysługującym w nioskodaw cy praw em do gruntu m ają charakter cyw ilnopraw ny i pow inny być rozstrzy­ gane przez sądy pow szechne w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego.

12 Na podstaw ie przepisów ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru płatność przysługiw ała „posiadaczowi gruntów rolnych”. Zdarzały się zatem sytuacje, gdy z wnioskiem o dopłatę występował zarówno posiadacz sam oistny, ja k i zależny, np. gdy nieruchomość rolna była przedm iotem dzierżawy.

K onsekw encją odejścia od zasady praw dy obiektyw nej je s t rów nież rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosow nie do pow ołanego przepisu na organ adm inistracji publicznej na­ łożony został obow iązek w yczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego m ateriału dow odow ego. W k.p.a. obow iązek zebrania całego m ateriału dow odow ego przez organ adm inistracji publicznej należy rozum ieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatyw y, jeżeli uw aża za ko ­ nieczne do praw idłow ego rozstrzygnięcia sprawy, albo grom adzi w aktach sprawy dow ody w skazane lub dostarczone przez strony, jeżeli m ają one znaczenie dla sp raw y 13. W art. 3 ust. 2 pkt 2 obow iązek ten został ograni­ czony jedynie do obow iązku rozpatrzenia całego m ateriału dow odow ego w skazanego we wniosku oraz innych dokum entach dołączonych przez w nioskodaw cę i innych uczestników postępow ania. Na A gencji R estruk­ turyzacji i M odernizacji R olnictw a nie ciąży natom iast obow iązek aktyw ­ nego poszukiw ania dow odów na poparcie upraw nienia w nioskodaw cy do otrzym ania płatności.

Ze względu na ekonomikę prowadzonych postępowań ustawodawca ograniczył stosow anie zasady inform ow ania stron i innych uczestników postępowania przez organ adm inistracji publicznej - art. 9 k.p.a. oraz zasa­ dy czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4, organ adm inistracji m a obow iązek zapew nienia stronom - ale jedynie na ich żądanie - czynnego udziału w każdym stadium postę­ powania oraz jest zobowiązany do udzielania stronom - również wyłącznie na ich żądanie - n iezbędnych pouczeń co do ok o liczn o ści fak ty czn y ch i praw nych, które m ogą m ieć w pływ na ustalenie ich praw i obow iązków będących przedm iotem postępow ania.

Ograniczone zastosow anie art. 9 i 10 k.p.a. do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępow aniu lub udzielenia inform acji nie pow inno pogorszyć sytuacji strony. W praktyce przedsta­ wione regulacje b ęd ą stosow ane w sytuacjach, gdy decyzja o przyznaniu

11 Orzecznictwo sądowe nie jest w tej kwestii jednolite. Część orzecznictw a obowiązkiem zebrania całego m ateriału dow odow ego obciąża organ adm inistracji publicznej: wyrok NSA z dnia 19 m arca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23; wyrok NSA z dnia 16 lipca

1985 r., III SA 601/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 15; wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, niepublikowany. Część prezentuje nieco złagodzone stanowisko, według którego, jeżeli strona nie przedstawi dowodów na poparcie swoich twierdzeń, wów czas organ adm ini­ stracji publicznej nie zawsze musi działać z urzędu: wyrok NSA z dnia llg ru d n ia 1996 r., SA/Ka 2015/95, niepublikowany. Natomiast część judykatury stoi na stanowisku, że organ m o­ że żądać od strony, aby ta przedstawiła dowody na poparcie swoich twierdzeń: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., SA/K a 2730/95 (niepublikowany).

płatności do gruntów będzie w ydaw ana w sytuacji spornej. Kodeks postę­ pow ania adm inistracyjnego przew iduje bow iem kontradyktoryjny tryb postępow ania, w przypadku w yznaczenia przez organ rozprawy, gdy za­ pewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, m.in. zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy je st to potrzebne do w yja­ śnienia spraw y przy udziale św iadków lub biegłych albo w drodze oglę­ dzin.

W postępow aniu adm inistracyjnym o przyznanie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej organ adm inistracji w yznaczy zapew ne roz­ praw ę w sytuacjach, gdy niezbędne jest ustosunkowanie się wnioskodawcy i osób uczestniczących w postępow aniu do zgrom adzonych środków do­ w odow ych, złożenie w yjaśnień, zgłoszenie żądań czy zarzutów . U czestni­ cy postępow ania m ają w ów czas także m ożliw ość w ypow iedzenie się na tem at w yników postępow ania adm inistracyjnego.

5. Wniosek o przyznanie płatności

P łatności przyznaw ane s ą na w niosek. W niosek o przyznanie płatno ­ ści rolnik składa w term inie od 15 m arca do 15 maja. Term in ten Polska u staliła zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia K om isji W E nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/200314. M inister Rolnic­ twa i Rozwoju W si m oże na podstaw ie upow ażnienia Kom isji Europejskiej, wydanego na podstawie art. 144 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, prze­ dłużyć term in składania w niosków o przyznanie płatności.

W przypadku uchybienia przez w nioskodaw cę term inow i złożenia w niosku - zgodnie z art. 18 ust 3 ustawy o płatnościach do gruntów rol­ nych i płatności cukrow ej - term in ten nie podlega przyw róceniu. R egula­ cja ta je st uw arunkow ana art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, zgod­ nie z k tó rą złożenie wniosku po term inie końcow ym (w przypadku Polski po 15 m aja) wiąże się z utratą 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której upraw niony był rolnik, gdyby w niosek został złożony w term i­ nie. Po 25 dniach od upływ u term inu składania w niosków nie są one przyjm ow ane. W obec znacznej ilości w niosków i konieczności ro z lic ze­ n ia się ze środków finansow ych przezn aczo n y ch na w ypłaty, przyjęta przez Polskę regulacja dotycząca braku m ożliw ości przyw rócenia term inu

jest w pełni uzasadniona. Z achow anie term inu złożenia w niosków i w y­ płata płatności w ym aga dyscypliny zarów no od agencji płatniczej, ja k i od beneficjentów płatności.

R olnik skład ający w niosek po raz pierw szy k o rz y sta z fo rm u larza opracow anego i udostępnionego przez A gencję R estrukturyzacji i M oder­ nizacji R oln ictw a, n ato m iast ro ln ik składający w niosek po raz k o lejny pow inien uczynić to na form ularzu częściow o w ypełnionym (spersonali­ zow anym ), d o łączając do niego g raficzn e załączniki (m apy działek , na których szkicow o zaznaczono granice działek rolnych). R olnik m a ob o­ wiązek podania we wniosku w szystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu, niezależnie od tego czy ubiega się o przyznanie płatności do tych gruntów (art. 14 ust. 1 rozporządzenia 796/2004).

6. Następstwo proceduralne w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności do gruntów rolnych

Polski ustaw odaw ca uregulow ał kw estię zm iany stron postępow ania adm inistracyjnego w przypadku przekazania gospodarstw a rolnego (art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004) oraz przeniesienia posiadania gruntów rolnych w drodze spadkobrania, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do d n ia d o rę cze n ia decy zji. U staw a o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej uregulow ała za­ tem przypadki sukcesji inter vivos, gdy następstw o proceduralne jest re­ zultatem czynności prawnej dotyczącej przedm iotu postępow ania, oraz sukcesję m ortis causa, gdy następstw o proced u raln e, ja k o re zu ltat n a­ stępstw a p raw nego, je s t skutkiem śm ierci osoby fizycznej.

R egulacja art. 21 i 22 powołanej ustawy odpow iada treścią art. 30 § 4 k.p.a., które jed n ak z uwagi na charakter sprawy nie m iałyby zastosow a­ nia z mocy przepisów sam ego K odeksu postępow ania adm inistracyjnego. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. reguluje bow iem następstw o proceduralne odnoś­ nie do praw zbyw alnych lub d ziedziczn ych. W d o k try n ie p ra w a i po­ stępowania adm inistracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się natom iast zgodnie, że praw a i obow iązki nabyte w postępow aniu adm inistracyjnym są w zasadzie niezbyw alne, chyba że są to praw a i obow iązki o charakte­ rze c y w iln o p ra w n y m 15. P ojęcie praw dzied ziczn y ch w sensie ścisłym oznacza natom iast prawa, które w chodzą w skład spadku po osobie zm ar­

15 M. Jaśkow ska, A. W róbel, Kodeks postępow ania administracyjnego. Kom entarz, Zaka- mycze, Kraków 2005, wersja internetowa, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1989 r., II SA 1021/89, niepublikowany i wyrok NSA z dnia 15 lipca 1982 r., II SA 833/82, niepublikowany.

łej według przepisów kodeksu cywilnego. Prawo do płatności bezpośredniej nie m a jed n ak ani charakteru zbyw alnego, ani dziedzicznego. R ozw iąza­ nia przew idziane w art. 21 i art. 22 ustawy o płatnościach do gruntów rol­ nych i płatności cukrowej pozw alają potraktow ać decyzje w sprawach przyznania płatności jak o decyzje w ydane na podstaw ie w niosków złożo­ nych w term inie przez uprzednich posiadaczy.

Stosow nie do art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, przeka­ zanie gospodarstw a oznacza sprzedaż, dzierżaw ę lub jakikolw iek inny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Za­ tem oprócz czynności rozporządzających prow adzących do przeniesienia na przejm ującego rolnika praw przysługujących przekazującem u, takich jak: sprzedaż, darow izna, dożyw ocie, w niesienie gospodarstw a rolnego tytułem w kładu do spółki cyw ilnej lub spółek praw a handlow ego, należy w ziąć pod uw agę także czynności, które prow adzą w yłącznie do zmiany podm iotu g o sp o d aru jąceg o , przed e w szystkim dzierżaw ę. A nalizow ane „przekazanie” oznacza więc w zasadzie przeniesienie posiadania gospo­ darstw a rolnego po złożeniu wniosku o płatność, a przed wydaniem decyzji adm inistracyjnej w spraw ie o przyznanie płatności.

Przejm ujący wstąpi w ów czas do postępow ania na m iejsce przekazują­ cego, jeżeli złoży w niosek o przyznanie płatności nie później niż do dnia w yd an ia d ecy zji w spraw ie płatności. T erm in do złożen ia w niosku ma w tym w ypadku charakter term inu m aterialnopraw nego, a zatem nie ma do niego zasto so w an ia in sty tu c ja p ro cesow a przy w ró cen ia te rm in u 16. W przypadku złożenia wniosku przed decyzją w spraw ie płatności przej­ mujący wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce przekazującego, w stępuje więc we w szystkie praw a i obow iązki strony tego postępow a­ n ia17. W zw iązku z ograniczeniem zasady inform acji stron o okoliczno­ ściach faktycznych i praw nych do ich udzielania w yłącznie na żądanie stron organ adm inistracji zaw iadom iony przez przekazującego nie ma obow iązku inform ow ania nabyw cy, jak o strony postępow ania o okolicz­ nościach toczącej się spraw y, w tym o term inie do złożenia wniosku.

W ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płat­ ności cukrow ej uregulow ana została również, pom iniętą przez przepisy unijne, kw estia przeniesienia posiadania gruntów rolnych w drodze dzie­

16 Stanow isko takie wyraził W SA w Białymstoku sygn. akt II S.A./Bk 1034/05, II S.A./ Bk 20/06, II S.A./Bk 58/06 i II S.A. Bk234/06.

17 N a gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych reguła ta nie była expressis verbis wyrażona w przepisach, choć stanowisko takie wyra­ ziła judykatura, m.in. w orzeczeniu W SA w Białymstoku (II S.A./Bk 58/06).

dziczenia, jeżeli śm ierć rolnika nastąpiła w okresie od dnia złożenia w nio­ sku o przyznanie p łatn o ści do d n ia d o ręczen ia decy zji. P rzy jęto b o ­ w iem zgod nie z obow iązującym w doktrynie poglądem , że zakończenie postępow ania następuje z dniem doręczenia decyzji, a nie z dniem jej w y­ dania. S padkobierca po spełnieniu ustaw ow ych w ym ogów m oże o trz y ­ m ać p łatno ść, o k tó rą w ystąpił spadkodaw ca. Jeżeli z postanow ienia sądu o stw ierdzeniu nabycia spadku wynika, że upraw niony do nabycia spadku jest więcej niż jed en spadkobierca w stępujący do postępow ania je st o bo ­

wiązany dołączyć do wniosku ośw iadczenia pozostałych spadkobierców, iż w yrażają zgodę na w stąpienie tego spadkobiercy do postępow ania i przy­ znanie mu płatności. Zastosow anie tego rozw iązania m a na celu ochronę interesów w szystkich spadkobierców . Zakończenie postępow ania w spra­ w ie przyznania płatności uzależnione je st od zakończenia postępow ania w spraw ie stw ierdzenia nabycia spadku.

7. Rozwiązania mające na celu uproszczenie, przyspieszenie

i obniżenie kosztów postępowania

o przyznanie płatności do gruntów rolnych

W om aw ianej ustaw ie znalazło się ponadto szereg rozw iązań proce­ duralnych, których celem jest popraw a ekonom iki postępow ania o przy­ znanie płatności do gruntów rolnych. Z uwagi na ram y niniejszego opra­ cow ania zo staną one jedynie zasygnalizow ane w dalszej części.

W art. 19 ust. 3 ustawy określony został term in do rozpatryw ania od­ wołań od decyzji w spraw ie przyznania płatności na 2 m iesiące od dnia otrzymania odwołania. Przed wejściem w życie ustawy obowiązywały w tym zakresie przepisy k.p.a., które określają m iesięczny term in załatw ienia sprawy. Zm iana ta spow oduje zm niejszenie kosztów postępow ań dzięki zniesieniu potrzeby ponoszenia kosztów informowania stron o przedłużeniu term inu załatw ienia sprawy.

W art. 39 ustaw y ustaw odaw ca w prow adził isto tną zm ianę w stosunku do regulacji art. 122 k.p.a. N a jeg o podstaw ie organ w yższego stopnia może zm ienić decyzję ostateczną, na m ocy której strona nabyła praw o, rów nież bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Pow ołany przepis m a na celu przyspieszenie procedury przyznaw a­ nia płatności i je st istotny, gdyż przepisy UE obligują państw a członkow ­ skie do w ypłacania płatności w określonych term inach (30 czerw cu roku

następnego po roku, w którym został złożony wniosek). Zm iana decyzji, któ­ ra nie ograniczy praw nabytych przez stronę, m oże m ieć m iejsce w przy­ padku podw yższenia stronie kw oty przyznanych płatności.

Przepisem , który uprości postępow anie w spraw ie przyznania płatno­ ści do gruntów rolnych, je st rów nież art. 40 ustawy. Przew iduje on odstą­ pienie od ustalenia kw oty nienależnie lub nadm iernie pobranej, jeżeli jest ona nie w yższa niż rów now artość 10 euro.

8. Podsumowanie

C elem ustaw y o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej było uregulow anie zagadnień z zakresu płatności, pozostaw ionych do roz­ strzygnięcia przez państw a członkow skie albo nieuregulow anych rozpo­ rządzeniem nr 1782/2003 czy rozporządzeniam i w ykonującym i to rozpo­ rządzenie. O prócz zadań i właściw ości organów w zakresie dotyczącym płatności, w ustaw ie uregulow ane zostały rów nież zasady i tryb postępo­ w ania w spraw ie przyznania płatności. Trzyletni okres obow iązyw ania ustaw y z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rol­ nych i oddzielnej płatności z tytułu cukru pozw olił na dokonanie wstępnej oceny rozw iązań proceduralnych, wskazując na potrzebę dostosow ania przepisów K odeksu postępow ania adm inistracyjnego do wym ogów postę­ pow ania o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Z am ierzeniem ustaw odaw cy przy przygotow aniu ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej była m o­ dyfikacja rozw iązań proceduralnych k.p.a. w kierunku uproszczenia, przyspieszenia i obniżenia kosztów postępow ania. W iąże się to z w ięk­ szym uaktyw nieniem stron przedm iotow ego postępow ania poprzez :

- zastosow anie rozkładu ciężaru dowodowego ugruntowanego w prze­ pisach k.p.c. i k.c.,

- rezygnację z obow iązku w yczerpującego zebrania całego m ateriału dow odow ego przez organ adm inistracji publicznej i ograniczenie go do obow iązku rozpatrzenia m ateriału dow odow ego zebranego w ak­ tach sprawy,

- obow iązek zapew nienia stronom , ale tylko na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępow ania oraz obow iązek udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i praw­ nych, które m ogą m ieć wpływ na ustalenie ich praw i obow iązków będących przedm iotem postępow ania.

Pozostałe rozw iązania proceduralne zastosow ane w ustaw ie o płatno­ ściach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie m ają tak podstaw ow e­ go znaczenia, choć w znacznej m ierze pow inny uspraw nić postępow anie. O cena w tym zakresie będzie jednak m ożliw a dopiero po dłuższym okre­ sie stosow ania praw a przez organy adm inistracji i sądy adm inistracyjne.

Już teraz należy jed n ak zauw ażyć, że obciążenie ciężarem d ow odo­ w ym w nioskodaw cy i w iększy rygo ryzm p o stęp o w a n ia o p łatn o ści do gruntów rolnych m oże nieco pogorszyć sytuację praw n ą strony. D otyczyć będzie to przede w szystkim niew ielkich gospodarstw rolnych, które w nio­ skując o dopłaty, nie b ęd ą korzystały z fachowej pom ocy w tym zakresie, a w szczególności w razie w ystąpienia sporu nie b ęd ą w nioskow ały o do­ puszczenie dow odów na poparcie sw oich tw ierdzeń, nie będ ą zgłaszały zarzutów ani składały wyjaśnień.

A naliza zastosow anych w ustaw ie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej rozw iązań pozw ala na w ycią­ gnięcie w niosków o bardziej ogólnym charakterze. W sparcie w postaci płatności bezpośrednich udzielane rolnikom w państw ach członkow skich, które przystąpiły do Unii w 2004 r. i 2007 r. m oże okazać się niew ystar­ czające, także z pow odu nadm iernego rygoryzm u proceduralnego w ich pozyskiwaniu. Aktualnie obowiązujący system przyznaw ania płatności nie prow adzi bo w iem do rozw oju ok reślo n eg o typu g osp od arstw , który ch funkcje produkcyjne ustawodawca narodowy zam ierza wspierać. W Polsce ustaw odaw ca określił typ takiego gospodarstw a w postulacie ustrojow ym o gospodarstw ie rodzinnym , jak o podstaw ie ustroju rolnego.

Ponieważ płatności bezpośrednie stanowiły w okresie 2000-2006 r. śred­ nio około 70% w ydatków na W sp ó ln ą P olitykę R olną, m ożna postaw ić tezę, że model rolnictwa w tych krajach został stworzony w oparciu o system dopłat. Należy więc polskim rolnikom , którzy korzystają z ciągle je sz c z e niższych d o płat, zapew nić innego ro dzaju preferen cje, k tóre u m o ż liw ią im k o nkurow anie z rolnikam i tzw . starej U nii. K o nieczn e je st zatem stw orzenie pełnego program u rozw oju rolnictw a. E lem entem składow ym tego program u pow inno być określenie typu gospodarstw , których funkcję produkcyjną poszczególne państw a zam ierzają wspierać.

Z asto so w an ie instrum entów przew id zian y ch re fo rm ą F isch lera W spólnej Polityki Rolnej z 2003/2004, w postaci decouplingu (uniezależ­ nienie dopłat bezpośrednich od wielkości produkcji), cross-com pliance (spełnienie określonych w ym ogów rolno-środow iskow ych jak o w arunek uzyskania prem ii) oraz m odulacji (polega na redukcji dopłat bezpośred­ nich z przeznaczeniem uzyskanych w ten sposób środków na finansow a­ nie instrum entów w sparcia rozw oju obszarów w iejskich), m oże okazać się

n iew y starcza ją ce, je śli pań stw a człon k o w sk ie nie o k re ślą praw idłow o w narodow ych program ach w sparcia rozw oju obszarów wiejskich funkcji i celów , jak im w sparcie to m a służyć, co przekłada się na potrzebę okreś­ lenia cech gospodarstw rolnych, których funkcję produkcyjną zam ierza­ my wspierać.

Sam a m ożliwość dostosow ania wielkości stawki płatności do prefero­ wanego przez Polskę profilu produkcji prowadzonej w gospodarstwach rol­ nych, przez udzielenie rolnikom wsparcia w wym agających tego sektorach produkcji rolnej, z ca łą pew nością nie w płynie na aktywne kształtow anie polityki rolnej. Z astosow anie przem yślanych rozw iązań proceduralnych m oże natom iast znacznie pom óc producentom rolnym w spraw nych ko­ rzystaniu z dostępnych środków W spólnej Polityki Rolnej.

D IRECT PAYMENTS AN D SU G A R PAYMENT - SELECTED PR O CED U R A L ISSUES

S u m m a r y

T h e purp o se o f the p ap er is to assess selected procedural issues in co rp o rated in the A ct on d irec t p ay m en ts and su g ar p aym ent that cam e into force on 26 January 2007. S pecial reg ard is giv en to the specific req u irem en ts a ccom panying the procedure. The C om m u n ity leg islatio n o ffers sim p lified p ro ceed in g s regulating allocation o f those p ay m en ts and su b seq u e n t supervision o f the con d itio n s u n d er w hich they w ere granted and used.

T h e m ain focus o f the p a p er is on the pro ced u ral solutions prov id ed for in the A ct that h ave been ap p lied to sim plify and accelerate the pay m en t procedures, reduce the costs o f such p ro ced u re, and, in particular, the ad m in istrativ e p ro ceedings co sts in appeals against n egative d ecisio n s as w ell as req u ests for am en d m en ts in the issued decisio n s, provided they do n ot lim it the once acq u ired rights.

A fu ller a ssessm en t o f those pro ced u ral solu tio n s w ill only be possible in the future, a fte r the p ro v isio n s o f the A ct h av e been im p le m en ted and used in p ractice fo r som e tim e by d ifferen t o rg an s o f state ad m in istratio n and ad m in istrativ e co u rts o r tribunals.

I PAGAM ENTI PER SU PERFICIE E ALLA P R O D U Z IO N E PER LO Z U C C H E R O - A LC U N E Q U ES TIO N I PRO CED U RA LI

R i a s s u n t o

L o sc o ç o deU’a rù co lo è v alu tare alcu n e so luziom pro ced u ral! in tio d o tte co n \a leg g e del 26 g en n aio 2 0 0 7 sui pagam enti per superficie e alia pro d u zio n e p e r lo zucchero, con riferim en to ai partico lari aspetti di d ette procedure. La procedura di asseg n azio n e dei

pagam enti n ella leg islazio n e c o m u n itaria si basa su un siste m a sem p lificato sia p e r q uanto rig u ard a l ’asseg n azio n e dei con trib u ti che il co n trallo d elle co n d izio n i del loro otten im en to e utilizzo.

L ’artico lo an alizza le soluzioni, p rev iste d a lla p re d etta legge, volte alia sem plifica- zione, accelerazio n e e al rib asso dei costi d ella p ro ced u ra per l’asseg n azio n e dei pagam enti e, in partico lare, le rególe di tale procedura, le soluzioni adottate per p resen tare la d o m an d a per i p agam enti, la q u estio n e d ella successione p rocedurale nel p ro ced im en to am m ini- strativo e la q u estio n e d ella revoca d ella d ecisione e d ella p o ssib ilitá di m o d ific a d ella d ecisione finale, sen za che tale m odifica lim iti i diritti acquisiti d alla parte.

U n g iu d iz io p iü e sa u rie n te in m é rito sa rá p o s s ib ile tra s c o rs o u n c e rto p e rio d o dall’applicazione della legge da parte degli organi am m inistrativi e dei tribunali a m m i- n istra tiv i.