NON-PROFIT
WONINGEXPLOITA TIE
libliotheek
TU Delft
1111111111111111111111111111111111 C 8003213797
VOLKSHUISVESTING
IN THEORIE EN PRAKTIJK 12
Eerder verschenen in de serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' de
vol-gende uitgaven:
*
H. Priemus,
Volkshuisvesting in de vuurlinie (premiebundel)
ISBN 90-6275-120-2
1 H. Priemus,
Volkshuisvestigssysteem en woningmarkt
ISBN 90-6275-121-0
2 H. Priemus, Huurprüsbeheersing: omstreden instrument van
volkshuis-vestingsbeleid
ISBN 90-6275-122-9
3/4 H. Priemus,
Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad
ISBN 90-6275-123-7
5 H. Priemus, Bouwproces en woningbouwmarkt
ISBN 90-6275-125-3
6 H. Priemus, Nederlandse woningbouwmarkt
ISBN 90-6275-126-1
8
J.
van der Schaar, De huisvestingssituatie in Nederland 1900-1982
ISBN 90-6275-128-8
9
L.
G. Gerrichhauzen en M. van Giessen, Naar nieuwe lokale
bestuur-lüke verhoudingen: het partnermodel
ISBN 90-6275-129-6
In voorbereiding zijn:
7 J. van der Schaar, Groei en bloei van het Nederlandse
volkshuisvestings-beleid
ISBN 90-6275-127-X
10 J. van der Schaar, De non-profit huursector: woningbeheer en
-exploi-tatie
ISBN 90-6275-248-9
11
K. Baartmans,
Woningonderhoud en informele sektor
NON-PROFIT
WONINGEXPLOITA
TIE
De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt uitgegeven door:
Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1
2628 CN DELFT
telefoon: (015) 783254
Omslagontwerp: Ben Aalbers, Leidschendam
Druk: Planeta BV, Haarlem
CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag
Westra, H.
Nonprofit woningexploitatie / H. Westra.
Delft: Delftse Universitaire Pers. 111.
-(Volkshuisvesting in theorie en praktijk: 12)
Met lit. opg.
ISBN 90-6275-277-2
SISO 314 UDC 351.778.5
Trefw.: woningexploitatie.
Copyright © 1986 by Delft University Press
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint,
microfilm or any other means without written permis sion from the publisher:
Delft University Press, Delft, The Netherlands.
.
INHOUD
1. INLEIDING •••••••••.••••••••••.•••••••.••••••••••••••••••• 1
2. KORTE HISTORISCHE SCHETS TOEGELATEN INSTELLINGEN .. 3 2.1. De Woningwet van 1901 •••••.••••••••••.••••.•••••.••••• 3 2.2. Enkele ontwikkelingen sinds 1901 ••••••••.••••••••••••••.• 5 2.2.1. Toelatingen en omvang woningbezit ••••.••••••••••••.••••• 6 2.2.2 Taakveld •••••••••••••••••••••••••..••.•••••••••..•.••• 8 2.2.3. Financiële zelfstandigheid corporaties •••.•••••••••...••. 10 2.2.4. Verhouding corporaties en gemeenten •••••••••••••••••••• 11 2.2.5. Verhouding corporaties en bewoners ••••••••••••••••.•••• 12 2.3. Huidig wettelijk kader •••••••••••••••••••••••.••••.•••. 14 2.3.1. De Woningwet van 1965 •••••.•••••.••••••••••.••••.•••• 14 2.3.2. De uitvoeringsmaatregelen ••.•••••••••••••••••••••••••• 15 2.4. Enkele bijzondere onderwerpen van regelgeving:
aan- en verkoop van onroerend-goed •.••••••••••••••.•••• 16 2.4.1. Aankoop van woningen ••••••••••••••••••••••••••••••••• 17 2.4.2. Verkoop van woningen •..•••.•• ; ••..•••.•••..••.••••••• 18
3. DE EXPLOITATIERESULTATEN PER WONING EN PER
CORPORA TIE •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 23 3.1. Inleiding •••••••.•••••••••••••••••••••.••••.•••••••••• 23 3.2. Exploitatiesaldi •.••••••.•••.•••••••••••••••••••••••••• 27 3.3. Exploitatieresultaten in cijfers •••••••••••••••••••••••••• 27 3.4. Factoren die het exploitatieresultaat
be inv loeden . . . 29 3.5. Het bruto en netto exploitatieresultaat
van de corpora ties ••••••••••. -••••••••••••••••.•••.••••• 31 3.6. Inkomsten uit rente •••••••••.•••••••••••••••••••••••••• 35
4. OMVANG VAN DE FONDSEN EN RESERVES ••••••••••••••.•• 39 4.1. De Algemene Bedrijfsreserve (ABR) ••••••••••••••••••••• 39 4.1.1. Inleiding •••••••.•.•••.•••••••••••••.••••••••••••••••• 39 4.1.2. Stortingen in de ABR •••••••.••••••••••••••••••••..•••• 41 4.1.3. Onderzoek jaarverslagen 1981: ABR •••••••••••••••••.•.• 42 4.2. Het onderhoudsfonds ••••••••••••••••••••••••••••••.•••• 43" 4.2.1. Inleiding ... 43
4.2.2. Onderhoud . . . 44 4.2.3. Normbedragen ••.•••••••••••••.••••••••••••••••••••••• 45 4.2.4. Onderzoek jaarverslagen 1981: OHF ••••••••••••••••••••• 45 4.3. De positie van de corporaties in het
5. RESULTAAT ANALYSE COMPLEX-EXPLOITATIE •••••••••••• 55
5.1. Aantallen complexen en verdeling over tijdvakken •.••••••• 55
5.1.1. Algemeen . . . 55
5.1.2. Financiële afwikkeling van complexen ••.••••••••••••••••• 56
5.2. Resultaten complex-exploitaties; aantallen en
5.2.1. 5.2.2. 5.2.2. 5.2.2. 5.3.
5.4.
verdeling over de complexen •••••••••••••••••••••••••••• 58
Inleiding . . . ~ . . 58 Uitkomsten complex-exploitaties .••••••••••••••••••••••• 59 A. Vooroorlogse complexen ••••••••••••••••••••••••••••• 59 B. De naoorlogse woningwetwoningen .••••••••••••••••••• 60
Conclusies ... " ... ·, ... 62
De onderhoudsfondsen per complex ••••••••••••••••.••••• 63 6 •• PROFIELEN VAN CORPORATIES NAAR WONINGBEZIT ••••••• 65
6.1. Inleiding . . . 65
6.2. Nadere beschouwingen van specifieke corporaties
6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4.
naar resultaten woningexploitatie •••••••••••••••••••••••
69
De positief renderende corporaties ••.••..••••••••••••••• 67 Conclusies m.b.t. de goed renderende corporaties •••••••••• 67 De negatief renderende corporaties •••••••••••••••••.•••• 68 Conclusies met betrekking tot de slecht renderende
corporat~es •••••••••••••••••••.•.•••••••••••••••. , •••• • 69 7. ALGEMENE CONCLUSIES MET BETREKKING TOT DE
WONING WET-EXPLOITATIE ••••••••••••••••••••••••••••••• 73
7.1. Algemeen . . . 73
7.2. Woonlastenkader ••••••••••.••••••••••••••••••••••••••• 74
7.3. Relatie met het woningbezit •••••••••••••••••••••••••••• 75
7.4. Ontwikkeling van de financiële positie van de
corporaties •.•••••••••••••••••••••••••.••••••••••••••• 76
7.5. Nader onderzoek ... ~ ... " .... . 78
BIJLAGEN
Bijlage 1: Noten, literatuur ... ~ . . . 79
Bijlage 2: Kengetallen ... 87
1
INLEIDING
In het kader van het meerjarige onderzoeksproject 'Woonlasten en woonlas-tenbeleid' dat door een onderzoeksgroep van de Afdeling der Bouwkunde van de TH Delft wordt uitgevoerd, is met financiële steun van het
Minis-terie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ord~ning en Milieubeheer een
deel-onderzoek 'Exploitatie van non-profit huurwoningen' verricht. Over dit deelonderzoek is gerapporteerd in een drietal working papers, in de reeks 'Woonlasten en woonlastenbeleid' uitgegeven door de Delftse Universitaire
fèrs (DU P) te Delft:
Working Paper 6: ir J. van der Schaar, woningcorporaties en non-profit
value, een inleidend overzicht. De hoofdstukken 2 en 3 en een deel van 4 zijn in deze samenvatting verwerkt.
Working Paper 19: ir H. Westra, Exploitatie van woningwetwoningen,
fondsen en reserves. De hoofdstukken 3 en 4 zijn hier verwerkt.
Working Paper 21: ir H. Westra, Exploitatie van woningwetwoningen:
analyse per complex. De hoofdstukken 3, 4, 5, 6 en 7 zijn in deze samenvatting verwerkt.
In het nu volgende wordt een samenvatting van het deelonderzoek gegeven. Naast een weergave van de resultaten in grote lijnen, zal ingegaan worden op de toekomst van de non-profit-exploitatie.
Doel van het onderzoek was te traceren wat er met het geld gebeurt dat het Rijk (overheidsfinanciën) en de bewoners (woonlasten) aan de beheer-ders overmaken. Rijk zowel als bewoners klagen niet zelden dat zij te veel betalen: het is dan de vraag wat er bij de verhuurder gebeurt.
De volgende onderzoeksvragen werden gesteld:
- Hoe ziet de exploitatie van de woningwetwoningen eruit? Welke factoren zijn van invloed op het exploitatieresultaat, zowel per corporatie als per complex?
- Wat is de huidige omvang van het exploitatieresultaat? Wat is de omvang van de risicoreserve en het onderhoudsfonds per complex en welke facto-ren beïnvloeden de hoogte van deze middelen?
- Wat is de ontwikkeling en omvang van de Algemene Bedrijfsreserve (ABR) en het onderhoudsfonds (OHF) per corporatie? Welke factoren
\
de ontwikkeling en de omvang van de corporatiemiddelen. Daarbij kunnen drie soorten invloedsfactoren worden onderscheiden:
- relatief autonome processen, zoals bijvoorbeeld de rentestand;
- gevolgen van overheidsbeleid, zoals bijvoorbeeld (veranderende) regel-geving;
- het corporatiebeleid.
Het beantwoorden van deze vragen, die bij de te verwerken uitvoering van het onderzoek ten dele als hypothese waren geformuleerd, diende voor het onderzoeksteam het inzicht in de non-profit-exploitatie te vergroten. Daardoor zou de derde hoek in de woonlasten'driehoek' overheidsfinanciën -huurdersbetalingen - woningexploitatie - in kaart gebracht zijn.
In deze samenvatting van de drie working papers over non-profit exploitatie komt achtereenvolgens aan de orde: de hoofdlijnen van de literatuurstudie; de exploitatieresultaten per woning en per corporatie; de omvang van de fondsen en reserves; de resultaten per complex; profielen van corporaties; en de conclusies.
Met erkentelijkheid maken wij melding van het nuttige kommentaar bij het onderzoek van de medeleden van de onderzoeksgroep 'Woonlasten en woon-lastenbeleid', de leden van de departementale begeleidingcommissie en de heren M. Lamboo en M. van Rhijn.
2
KORTE HISTORISCHE SCHETS TOEGELATEN
INSTELLINGEN
2.1. De Woningwet van 1901
De Woningwet van 1901 - de éérste Woningwet - bevatte naast de bepalin-gen over bouwverordening, bouwvergunning, bouwtoezicht, aanschrijving, onbewoonbaarverklaring e.d. ook een groot aantal artikelen over financiële
steun van Rijk en gemeenten voor de woningbouw en -exploitatie (1).
Dit deel van de Woningwet bestond in feite uit drie elementen: 1.
F,inanciële steun kon alleen en uitsluitend verstrekt worden aan gemeenten
die zelf woningen exploiteren, of aan partikuliere instellingen op non-profit basis. Deze non-profit instellingen dienden uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam te zijn, en dienden als 'toegelaten instellingen' door de Kroon erkend te worden. Deze toelating vormde dus voorwaarde voor het verkrijgen van financiële steun van Rijk of gemeente.
De toegelaten instellingen of woningcorporaties stonden onder toezicht van de gemeenten, binnen welk grondgebied zij opereerden. De gemeenten droegen ook in belangrijke mate het risiko van exploitatietekorten van de corporaties. Bovendien traden zij op als tussenpersoon bij de financiële
. steun van het Rijk. In veel gevallen, vooral bij krotopruiming, onteigening
en vervangende nieuwbouw, zou er tussen de gemeente en de corporatie een intensieve samenwerking moeten bestaan.
Overigens werken de toegelaten instellingen van meet af aan voornamelijk binnen het grondgebied van één gemeente. Dit zou de positie van de ge-meenten ten opzichte van de corporaties kunnen versterken. In de Memorie van Toelichting op de Woningwet van 1901 werd echter met nadruk vermeld dat de wetgever de voorkeur gaf aan de bouwen exploitatie door de toe-gelaten instellingen boven de gemeenten.
2.
Om problemen met de financiering te voorkomen - de kapitaalmarkt was nog niet zo goed georganiseerd als thans, hypotheken voor woningen waren relatief duur, en hypotheken werden veelal voor niet meer dan 60-65% van de marktwaarde verstrekt - werd de mogelijkheid geopend van rijksvoor-schotten: leningen met een looptijd van eerst 50 jaar, later (na 1921) van 75 jaar, met een vaste rente die ongeveer op het niveau van de rente voor staatsobligaties lag, ter grootte van de totale stichtingskosten. Juist in de jaren negentig van de vorige eeuw bleek namelijk dat aktieve woningbouw-verenigingen, zonder winstoogmerk, problemen ondervonden bij het aan-trekken van de nodige financiële middelen. Het reservoir aan kapitaal van goedwillende burgers was immers beperkt. De 100% financiering van
rijks-wege maakte het de non-profit instellingen mogelijk om zonder eigen kapitaal te werken. De in vergelijking met de hypotheek markt lage rente bood -zonder dat dit het Rijk extra geld kostte - de mogelijkheid om de exploita-tiekosten te drukken en relatief goedkoop te verhuren. De met deze lenin-gen gefinancierde woninlenin-gen werden woningwetwoninlenin-gen lenin-genoemd. De ge-dachte was, dat een 'revolving-fund' van ongeveer 250 miljoen gulden vol-doende zou zijn voor de financiering van de bouw van woningwetwoningen. Door jaarlijkse aflossingen zou immers weer geld vrijkomen voor de bouw van nieuwe woningen. Hiervan is overigens weinig terechtgekomen (2). De leningen werden niet willekeurig verstrekt. In de eerste plaats waren de gemeenten verantwoordelijk voor de betaling van rente en aflossing aan het Rijk; de gemeenten zagen er dus terdege op toe dat de woningcorporaties op ekonomisch verantwoorde basis werkten en dat de woningen goed ver-huurbaar waren. Bovendien werd aan het verstrekken van de lening veelal de voorwaarde verbonden dat de te bouwen woningen eenvoudig van opzet zouden zijn, bestemd voor huisvesting van arbeiders of daarmee gelijk te stellen bevolkingsgroepen. Veelal (voor W.O.I, tussen 1925 en 1935) werden de leningen beperkt tot krotvervangende nieuwbouw. Als corporaties of ge-meenten bouwen wilden in afwijking van de rijksvoorschriften, moesten zij zelf leningen aantrekken op de kapitaalmarkt. Dit gebeurde na 1924/25, toen de marktrente daalde, dan ook op grote schaal.
3.
Naast rijksvoorschotten werd de mogelijkheid geopend van het verlenen van rijksbijdragen: subsidies in de tekorten van de exploitatie van woning-wetwoningen; een ingrijpende vernieuwing, ook in vergelijking met het bui-tenland.
Het zal duidelijk zijn dat de omvang van de bijdragen sterk afhankelijk is
van het huurniveau. De wetgever was van meet af aan van mening dat, al-gemeen gesproken, de huur kostendekkend diende te zijn, en nauw moest aansluiten aan de huren die op de woningmarkt bedongen konden worden (3). Verhuur beneden de kostprijs door rijksbijdragen zou een ongerechtvaar-digde bevoordeling van enkele toevallige huurders betekenen, een vreemd soort filantropie en zou bovendien teveel konkurreren met de partikuliere bouw, wellicht een vermindering van het totale woningaanbod als resultaat. Niettemin werd de mogelijkheid van rijksbijdragen geopend, omdat geble-ken was dat krotbewoners vaak niet in staat waren om de hogeré huur van vervangende nieuwbouw te betalen. Daardoor bestond het gevaar dat oprui-ming van de ene krottenwijk aanleiding zou geven tot het ontstaan van nieuwe. Het bijdrage-stelsel werd geïntroduceerd op puur pragmatische gronden, en de wetgever moest weinig hebben van het ideologische debat over de wenselijkheid van financiële steun voor de woning voorziening dat
links en rechts gevoerd werd. Woningpolitiek was immers bij uitstek
prak-tische sociale politiek! Bij de parlementaire behandeling werd me"t nadruk gesteld dat het niet gewenst was om nauwkeurig in de Wet vast te leggen hoe en waarvoor de bijdragen gebruikt zouden mogen worden: komt tijd, komt raad. De uitwerking van het bijdragestelsel - alsmede van dat van de rijksvoorschotten - werd daarmee een kwestie die in uitvoeringsmaatrege-len geregeld moest worden.
De Woningwet was, ook hierin, niet meer dan een kaderwet. De wetgevers
hebben hier duidelijk hun vooruitziende blik getoond. Tot op de dag van heden zijn de financiële bepalingen van de woningwetbouw niet wezenlijk veranderd. Door de grote flexibiliteit in de toepassing van het bijdrage-stelsel, kon steeds het beleid aangepast worden aan aktuele problemen, marktontwikkelingen en heersende politieke opvattingen.
Met het stelsel van non-profit instellingen werd aangesloten bij de overi-gens niet talrijke initiatieven van gegoede burgers die probeerden de woon-situatie van arbeiders en kleine middenstand te verbeteren door bouwen exploitatie van goede woningen tegen een matig rendement èn op initiatie-ven vanuit arbeiderskring om door koöperatie in de eigen woningbehoefte te voorzien. Deze nadruk op partikulier initiatief paste uitstekend in de poli-tieke kultuur uit die tijd, waar liberalen nog de boventoon voerden: (de Woningwet werd ingediend en verdedigd door het laatste kabinet waarin de liberalen een meerderheid hadden). Een keuze voor gemeentebouw en ex-ploitatie zou in die tijd wellicht teveel de geur van staats-socialisme hebben gehad. De nadruk op partikulier initiatief bood politieke groepe-ringen in opkomst - zoals de konfessionelen en de sociaal-demokraten - de mogelijkheid om binnen dit stelsel eigen organisaties op te zetten. Dit heeft ongetwijfeld bijgedragen tot een 'depolitisering' van het stelsel van de non-profit verhuur, welke op zijn beurt weer een belangrijke voorwaarde vormde voor de gestage expansie ervan, die pas later. plaatsvond.
Door de nadruk op partikulier initiatief werd bovendien op gemeentelijk niveau aan burgers de mogelijkheid geboden om initiatieven te nemen met betrekking tot nieuwbouw, daar waar de gemeente zelf (te) weinig aktie ontplooide. Dit was een faktor van niet te onderschatten belang, met name in de periode dat de gemeentebesturen veelal uiterst terughoudend waren om iets te doen aan de woonsituatie der slecht behuisden.
De nadruk op instellingen zonder winstoogmerk, uitsluitend werkzaam in het belang der volkshuisvesting betekende echter tegelijkertijd een af-scherming: non-pront instellingen konden geen vakbondsorganen zijn, of onderdelen van producenten- of konsumentenorganisaties. Overheidssteun voor eigen-woningbezit werd tevens uitgesloten, de voorkeur voor gemeen-schappelijk woningbezit werd welhaast dwangmatig in de wet vastgelegd. Het is overigens niet geheel duidelijk waarom van meet af aan het eigen-woningbezit niet in het kader van een volkshuisvestingsbeleid gestimuleerd werd, zoals bijvoorbeeld in België. De enige steun die de eigen-woning-bezitter ontving, was 'fiskale steun', en deze zou pas na de invoering van de loon- en il)komstenbelasting vanaf 1940 belangrijk worden.
2.2. Enkele ontwikkelingen sinds 1901
De Woningwet van 1901 liep jaren op de volkshuisvestingspraktijk vooruit, ook op het vlak van de financiële bepalingen. De feitelijke toelating v.an corporaties liet lang op zich wachten; eerst na 1910 en met name in en na de Eerste Wereldoorlog kwam hier schot in. Hetzelfde geldt voor het ver-lenen van voorschotten en bijdragen.
De periode tijdens en vlak na de Eerste Wereldoorlog gaf een aanzienlijke groei van aktiviteiten binnen de non-profit verhuur te zien. Bouwkosten en
rente waren hoog, rendabele woningexploitatie van nieuwbouw door part i-kulieren was veelal onmogelijk, terwijl er een groot woningtekort bestond. Met uitgebreide steun van ove.rheidswege werd de woningproduktie binnen de non-profit huursektor gestimuleerd. Corporaties en gemeenten bouwden vele woningen, woningen die later door de hoge bouwkosten grote exploita-tieproblemen veroorzaakten toen de overheid haar steun verminderde. En dit gebeurde snel: al in 1920 werd de liberalisatie van het volkshuisvestings-beleid ingezet en voltooid omstreeks 1925.
Eerst nà de Tweede Wereldoorlog zal de betekenis van de non-profit ver-huur weer toenemen, en groot blijven tot op de dag van heden.
2.2.1. Toelatingen en omvang woningbezit
Tabel 1 laat zien wat het aantal toegelaten instellingen in verschillende jaren en wat, bij benadering, de gemiddelde bezitsgrootte was.
De grote toename van het aantal toegelaten instellingen vond plaats tussen 1914 en 1922. De uitgebreide subsidieregelingen voor woningwetbouw, het woningtekort, en de stilstand van de partikuliere bouw, dit alles stimu-leerde in vele gemeenten de oprichting van corporaties. Met name in de middelgrote en grotere gemeenten waren er meer dan één, veelal netjes in-gedeeld naar konfessie en politieke stroming.
De gemiddelde bezitsgrootte bleef echter gering, vooral door de relatief-snelle toename van het aantal corporaties. Daarbij moet echter ook be-dàcht worden dat veel corporaties in het geheel niet bouwden. Van de in de periode 1914-1922 opgerichte corporaties zou later meer dan de helft opge-heven worden (4).
Tabel 2.1 geeft hiervan een indruk.
TabeI2.1. Gemiddelde bezitsgrootte van de toegelaten instellingen (1914-1982). jaar 1914 1922 1930 1947 1956 1967 1971 1975 1977 1979 1982 aantal toegelaten instellingen
±
330 1350 1050 1040 1027 1009 999 949 934 916 902 totaal woning-bezit(1) ± 7.750 75.650 95.800 195.510 313.560 744.680 ± 900.000 1.156.400 1.249.300 1.269.480 1.348.500 gemiddelde bezitsgrootte±
26 56 91 190 305 740 ± 900 1.220 1.340 t385 1.495 (l) inklusief woningen van derden in beheer van korporatiesIn 1921 wordt het woningbesluit gewijzigd. Tot dan toe had de Kroon geen formele gronden om toelating te weigeren. Sinds 1921 is weigering van een toelating ook mogelijk, als oprichting van nog een corporatie niet in het belang van de volkshuisvesting wordt gevonden. Een restriktief toelatings-beleid was hiervan het resultaat, tot op heden. De nadruk ligt sindsdien
sterk op het samenvoegen van corporaties en vooral na de Tweede
Wereld-oorlog, het bevorderen van grootschaliger en professioneler woningbeheer. Het oprichten van corporaties voor speciale doeleinden of bewonersgroepen is sindsdien zeer moeilijk. Hoe begrijpelijk ook uit oogpunt van rationeler en professioneler beheer en opdrachtverlening, de flexibiliteit binnen de non-profit huursektor , de konkurrentie tussen de instellingen, èn de
mogelijkheden voor woningzoekenden om zèlf in hun woonwensen te
voor-zien, namen door het ristriktieve toewijzingsbeleid af (5).
Na de Tweede Wereldoorlog groeit het woningbezit sterk, van gemiddeld zo'n 190 woningen in 1947 tot bijna 1500 woningen in 1981: resultaat van omvangrijke nieuwbouwprogramma's in deze sektor, het restriktieve toela-tingsbeleid en, zij het op zeer geringe schaal, aankoop van huurwoningen. Deze groei ging gepaard met een toename van het aantal middelgrote en grote corporaties. In tabel 2.2 is de spreiding vermeld naar bezitsgrootte in 1958, 1967, 1973, 1977 en 1981.
Tabel.2.2.Aantal Toegelaten Instellingen naar grootteklasse van het woningbezit, in 19.58,
1967,1973, 19n (6) . bezitsgrootte 19.58 1967 1973 19n 1981 (aantal woningen) 0-99 462 256 146 62 100 -499 387 952 392 807 336 670 578 248 505 500 -999 103 159 188 195 1000-2499 58 74 143 209 253 2500:"4999 16 39 182 68 277 325 122 365 5000-7499 5 6 14 20 19 29 meer dan 7500 1 6 6 25 31 15 44
Totaal aantal toe- 1.032 1.009 972 934 914 gelaten instellingen
Tabel 2.3: Aantal toegelaten instellingen naar (nieuwe) grootteklasse van het woningbezit, 31.12.1981 (7) 1975 1979 1981 % % abs % 0- 600 won. 4-8,9 39,3 324- 36,5 600 - 1800 won. 30,5 34-,3 311 35,1 1800 - 4-000 won. 15,4- 19,0 182 20,5 meer dan 4-000 won. 5,3 7,3 70 7,9 totaal 100,0 100,0 887 100,0
De kleinere corporaties hebben hun werkterrein veelal in de kleinere ge-meenten, de grotere juist in de grotere gege-meenten, óp zich een weinig ver-rassend ge
g
even, daar het werkterrein van de toegelaten instellingen zich veelal tot eén gemeente beperkt. Toch is de spreiding groot (8). . Van de omvang van het gemeentelijk woningbezit is betrekkelijk weinig be-kend. Het totale woningbezit van gemeenten groeide met name tussen 194-5 en 1968 snel, van bijna 70.000 woningen tot ruim 4-60.000. Daarna stabi-liseerde dit aantal zich, mede onder invloed van het Rijksbeleid (9). Enerzijds werd er, aanvankelijk vooral voor sloop en vervangende nieuw-bouw, partikulier woningbezit aangekocht en werden er, na 1969 in sterk afnemende mate, ook woningen nieuw gebouwd. Anderzijds droegen de ge-meenten vooral na 1968 vermoedelijk veel woningen in eigendom of beheer aan corporaties over (l0).Eerst vanaf 1978 is er een afzonderlijke statistiek van het gemeentelijk woningbedrijf. Per 1.1.1981 waren er 320 van de 811 gemeenten met een woningbedrijf als tak van dienst ex art. 252 Gemeentewet, met in totaal bijna 300.000 woningen. Van 1978 af groeide dit aantal nauwelijks. Van deze woningen is bijna 90% een woningwetwoning (ll). Per woningbedrijf zouden er dus gemiddeld zo'n 935 woningen zijn. Overigens is niet al het woning-bezit van gemeenten bij een afzonderlijk woningbedrijf ondergebracht.
2.2.2. Taakveld
De Woningwet van 1901 bevat opmerkelijk weinig uitspraken over de vraag voor wie de woningwetwoningen bestemd moeten zijn. Men wilde dit niet vooraf en voorgoed vastleggen. De Woningwet was een wet ter 'verbetering van de volkshuisvesting'; hieruit kunnen twee konklusies getrokken worden. Allereerst was de wet niet beperkt tot huisvesting van arbeiders, ui. tdruk-kelijk was ook de kleine middenstand inbegrepen. In de tweede plaats had de wet tot doel voorkóming (door bouwverordeningen, bouwvergunningen en stedebouwkundige bepalingen) van slechte nieuwbouwkwaliteit en het op-heffen van slechte woningtoestanden in de voorraad door aanschrijving, onbewoonbaarverklaring en sloop, waar mogelijk gevolgd door vervangende nieuwbouw (herhuisvesting dus). Mochten de doelgroepen van beleid nogal
breed gedefinieerd zijn, met name de financiële bepalingen hadden vooral krotopruiming en vervangende nieuwbouw tot doel: het sanitaire principe stond toch voorop.
In de uitvoeringsbesluiten werd tot aan de Tweede Wereldoorlog, met uit-zondering van de periode 1916-1923, dan ook nadrukkelijk een verband ge-legd tussen krotopruiming en woningwetbouw.
Rijksbijdragen werden beperkt tot die woningen, waarvan kon worden aan-getoond dat deze (indirekt) dienden ter huisvesting van de voormalige krot-bewoners; de omvang van de gesubsidieerde nieuwbouw diende even groot te zijn als het aantal afgebroken krotten. Dit principe werd in 1934 zelfs in het Woningbesluit formeel vastgelegd.
In de periode 1916-1923 werd echter feitelijk een ander beleid gevoerd. Voorschotten en bijdragen werden verleend ter verruiming van het woning-aanbod, niet zozeer ter 'verbetering van de volkshuisvesting', in de enge betekenis die deze term gekregen had.
Ook na de 2e Wereldoor log werden de doelstellingen verruimd. In 1947 werd het Woningbesluit gewijzigd, zodat woningwetbouw ook ten dienste mocht staan aan verruiming van het woningaanbod in het algemeen. De direkte koppeling met woningontrekking verviel dus. Tegelijk werd onduidelijker voor welke doelgroepen de woningwetwoningen bestemd moesten zijn. Aan het eind van de jaren vijftig werd door de Rijksoverheid geprobeerd om de woningwetwoningen meer voor de lager betaalden te bestemmen. Van de kant van de vertegenwoordigers van de corporaties - de NWR en het toen-malige KIV, de landelijke koepels - werd daarentegen gesteld dat corpora-ties ook een taak hadden voor de huisvesting van brede lagen der bevolking; zij pleitten voor ruimere mogelijkheden om ook een gedifferentieerd assor-timent van kwalitatief goede en duurdere woningen te kunnen bouwen, ook in de premiehuur- en koop sfeer. Dit pleidooi werd onder meer gesteund door de Katholieke Volkspartij (12).
In 1958 werd een commissie opgericht die over de positie en de zelfstandig-heid van de corporaties een advies aan de Minister van Volkshuisvesting moest uitbrengen: de Commissie De Roos. In 1962 was het advies klaar, het rapport werd pas in 1964 gepubliceerd. De commissie kwam tot de slotsom dat corporaties inderdaad een breed taakveld dienden te hebben (13). De Minister nam dit standpunt over, dat in 1968 nogmaals werd bevestigd door het belangrijkste adviesorgaan op regeringsniveau, de voorlopige Raad voor de Volkshuisvesting (14).
De opvatting dat corporaties een breed taakveld hebben, en dat het werk-terrein niet beperkt kan worden tot bepaalde, nauwkeurig te omschrijven doelgroepen, heeft sinds de jaren zestig ingang gevonden. Niettemin is ook algemeen geaksepteerd dat ook en met name verhuurd dient te worden aan groepen, die moeilijkheden ondervinden bij het vinden van een hun passende woonruimte (15). Wel bestaat er, zowel op gemeentelijk als op rijksniveau, voortdurend verschil van mening over de vraag wat nu precies het delikate evenwicht moet zijn tussen die brede taakstelling en de 'positieve dis-kriminatie' van bewonersgroepen met een zwakke positie op de woning-markt. Dit geldt thans vooral de huisvesting van etnische minderheden en, de huisvesting van de groeiende groep bijstandstrekkers (16).
2.2.3. Financiële zelfstandigheid corporaties
Van meet af aan was het de bedoeling dat corporaties financiel zelfstandige instellingen zouden zijn, die op ekonomisch verantwoorde wijze hun woning-bezit exploiteren. In uitzonderingsgevallen zouden exploitatiesubsidies wor-.
den verstrekt.
Van deze opzet kwam betrekkelijk weinig terecht. De bouw van huurwonin-gen in de Eerste Wereldoorlog was niet rendabel. Corporaties leden hier-door aanzienlijke exploitatieverliezen nadat het Rijk de subsidies vermin-derde. Veel reserves werden niet gevormd. De gemeenten draaiden veelal voor de verliezen op. Hierdoor kwamen veel corporaties onder kuratele van de gemeenten. Pas aan het eind van de jaren twintig werd een commissie benoemd die deze exploitatieproblemen onderzocht en die moest nagaan of door een afschrijving-ineens van het onrendabele deel van de gedane inves-teringen, ten laste van het Rijk, de woningexploitatie gesaneerd kon wor-den. Maar toen die commissie rapport uitbracht, in 1932, was inmiddels de krisis uitgebroken en was het Rijk in staat, noch bereid, om hoge subsidies te geven (I7). Bovendien werd een politiek van huurverlaging gevoerd om de kosten van levensonderhoud te drukken. Dit ging gepaard met extra steUn van het Rtjk. In 1934 werd, bij wijziging van het Woningbesluit, bepaald dat toegelaten instellingen eventuele exploitatie-overschotten per complex moesten terugbetalen aan de overheid. De terugbetalingsplicht werd ook na de Tweede Wereldoorlog gehandhaafd.
De corporaties, de overkoepelende organisaties als de Nationale Woning-raad en het Katholiek Instituut voor de Volkshuisvesting (KIV, later NCIV) en vele politieke partijen, evenals de eerder vermelde De Commissie-De Roos waren van mening dat deze situatie ongewenst was, en bepleitten op-heffing van de terugbetalingsplicht, wat in 1968 met terugwerkende kracht tot 1965 geschiedde. Eerst daarna kon er sprake zijn van fondsvorming uit de exploitatie-overschotten.
Fondsvorming bij corporaties vond plaats door verplichte stortingen in de
reserves (796 of 1096 van de aanvangshuur b.v.), van
exploitatie-overschot-ten, en rente-ontvangsten op uitgezette middelen. De verplichte stortingen werden door de gemeenten verricht; deze beheerden ook de reserves. Pas in de jaren zeventig konden de corporaties deze risico-reserves zelf gaan be-heren.
Bij traditioneel gekalkuleerde complexen ontstaan in principe exploitatie-overschotten pas als de rijksbijdragen zijn afgebroken. Huurverhogingen kunnen hiertoe leiden; deze vervroegen het moment waarop de exploitatie 'winstgevend' wordt. Maar een groot deel van het bestand wordt nog gesub-sidieerd. Door bijvoorbeeld de renteconversie van 1971, waarbij veel 496 leningen op de woningen van vóór 1968 op marktrente werden gebracht (8
à
996), werd de bijdrageperiode weer verlengd. Ook werd er een toenemend beroep op de reserves gedaan voor groot onderhoud en woningverbeteringen van na-oorlogse woningwetwoningen.Bij dynamisch gekalkuleerde woningcomplexen is er zelfs sprake van een rijksbijdrage over een periode van 50 jaar, doordat huurverhogingen niet, of in zeer beperkte mate, tot een afbraak van subsidies leiden. Exploitatie-overschotten worden bovendien verrekend in de volgende exploitatieperiode van 10 jaren.
De exploitatie van woningwetwoningen is al met al zeer afhankelijk van rijksbijdragen. De financiële zelfstandigheid van corporaties wordt daarmee verminderd. Met de sterke groei van de subsidies op woningen en aan bewo-ners, welke sinds het einde van de jaren zestig welhaast onstuitbaar door-zette, werd ook in corporatiekring steeds duidelijker dat financiële zelf-standigheid een schoon ideaal zou blijven. Een belangrijker thema van dis-kussie werd de beleidsmatige zelfstandigheid van corporaties en de verhou-ding met andere belangrijke participanten, zoals gemeente en bewoners. De term "dualisme van de corporaties" deed zijn intrede: corporaties zijn zo-wel partikuliere instellingen die een eigen bestaansrecht èn recht op zelf-standige beleidsvorming en -uitvoering hebben, àls instellingen die, aan de rand van de kollektieve sektor, uitvoerder zijn van het overheidsbeleid. Juist dit spanningsveld zou kenmerkend zijn voor het instituut corporaties.
2.2.4. Verhouding corporaties en gemeenten
Corporaties staan onder toezicht van gemeenten en het Rijk. Gemeenten kunnen dus alleen al op grond van hun toezichthoudende taak invloed op het doen en laten van corporaties uitoefenen. De wetgever was niettemin van mening dat corporaties, ook ten opzichte van-de gemeentelijke overheid, zelfstandige instellingen dienden te zijn, met een eigen beleidsvrijheid (18). Bovendien werd voorkeur uitgesproken, zoals eerder vermeld, voor corpora-tiebouw en - exploitatie boven die door de gemeenten.
Met name sinds de Tweede Wereldoorlog was de verhouding tussen gemeen-ten en corporaties onderwerp en diskussie, niet in het minst doordat de ge-meenten een grotere stem kregen in het toewijzingsbeleid van corporaties en in hun bouwbeleid.
In 1947 werd de Woonruimtewet van kracht. Deze bepaalde dat voor het be-trekken van een woning een woonvergunning noodzakelijk was, te verlenen door Burgemeester en Wethouders van de gemeente, voor onder meer de huurwoningen, ook die van corporaties. Een woonvergunning wordt pas ver-leend als de kandidaat-bewoner voldoende urgentie heeft en als de woning 'passend' is gelet op de grootte van het huishouden en de woninggrootte, soms ook op de verhouding huur-inkomen. Op deze wijze kon de gemeente het toewijzingsbeleid van verhuurders toetsen of zelfs overnemen. De prak-tijk van corporaties, om aan de eigen leden bij voorrang toe te wijzen, werd hiermee doorbroken.
Bovendien namen de gemeenten in veel gevallen de-facto de opdrachtge-vende funktie van de corporaties over, vaak ook de-jure. Gemeenten kregen na de Tweede Wereldoorlog de belangrijke taak om de woningbouw zo plan-matig en efficiënt mogelijk te doen verlopen. Zij ontwikkelden bestem-mingsplannen, voerden een aktief grondbeleid, ontwikkelden niet zelden zelf bouwplannen en zorgden ervoor dat de uitvoering daarvan zo goed mo-gelijk verzekerd was. Van Rijkswege werd aandrang uitgeoefend op het ver-lagen van de bouwkosten, door industriële woningbouw, en door het opzet-ten van bouwstromen over meer jaren. Voor een zelfstandige planontwikke-ling en opdrachtverlening door corporaties was vooral in de grotere ge-meenten weinig ruimte. In feite werden veel corporaties
administratie-kantoren van woningbezit, waarover de gemeenten beslisten.
Al in de jaren vijftig jaren kwam hiertegen protest van corporatiezijde, ook van vele politici. Bij de herziening van de Woningwet (vastgesteld in 1962, van kracht in 1965) werd het amendement van de KVP'er Van Helvoort aan-vaard, waarin nog eens uitdrukkelijk de voorrang van corporaties boven ge-meenten bij woningbouw werd vastgelegd. Maar het duurde tot het einde van de jaren zestig voordat deze voorrang in het bouwbeleid werkelijk tot uiting kwam. De toenmalige Minister Schut schreef in 1969 voor, dat ge-meenten voortaan alleen nog zelf mochten bouwen, als corporaties hiertoe niet in staat of bereid waren (de voorrangsregel). Sindsdien is het aandeel van de gemeentebouw aanzienlijk gedaald.
Bovendien werd in deze periode in veel gemeenten de Woonruimtewet bui-ten werking gesteld: de liberalisatie. Ook de kontinukontrakbui-ten en de indus-triële woningbouw verdwenen van het toneel. De zelfstandigheid van corpo-raties ten opzichte van gemeenten nam weer toe. Dit alles paste uitstekend in het streven van de toenmalige bewindslieden om het partikuliere initia-tief, ook in de non-profit verhuur, weer meer ruimte te geven.
Maar in de jaren zeventig veranderde er veel. De woningnood nam weer ernstiger vormen aan, met name de tekorten in de grotere steden groeiden. De gemeenten probeerden meer greep te krijgen op de bouwaktiviteiten en woning toewijzing door corporaties, m.n. in de groeikernen en groeisteden en bij de stadsvernieuwing. En ook nu weer was de gronduitgifte een van de belangrijkste machtsmiddelen (19).
De verhouding corporatie-gemeente zal wellicht met het invoeren van de decentralisatieplannen opnieuw veranderen, met name bij de bouwprogram-mering, de opdrachtverlening en plantoetsing. Dan immers worden de taken en bevoegdheden van de gemeenten uitgebreid: deze krijgen meer greep op de verdeling van subsidies over projekten binnen hun grondgebied. Ook de gemeentelijke plantoetsing wordt belangrijker. In hoeverre dan de beleids-vrijheid van corporaties afneemt, ook op het vlak van woningbeheer, valt echter moeilijk te voorspellen.
2.2.5. Verhouding corporaties en bewoners (20)
Corporaties, door velen beschouwd als organisaties van en voor de bewo-ners, een vorm van self-help, zijn sinds de pionierstijd uitgegroeid tot grote, vaak professioneel geleide instellingen. De afstand tussen bestuur en het werkapparaat aan de ene kant en de bewoners aan de andere kant is steeds groter geworden. Met name aan het eind van de jaren zestig, begin jaren zeventig werd dit in toenemende mate als een probeem gevoeld. Hiervoor kunnen verschillende oorzaken worden aangewezen.
Allereerst de 'geest der tijd': allerwege was het vraagstuk van participatie van burgers in het (openbaar) bestuur ter diskussie.
In de tweede plaats de positie van de corporaties: in corporatiekring, met name bij de centrales, leefde de opvatting dat een grotere aandacht voor de positie van de woonkonsument en het vergroten van de zeggenschap van be-woners over het woningbeheer een belangrijke bestaansreden voor de cor-poraties kunnen vormen - juist in de periode dat door de liberalisatie de positie van de corporaties onder druk stond - èn een argument was voor een
reële beslissingsruimte bij het woningbeheer, want voorwaarde voor bewo-nersparticipatie is dat er ook werkelijk wat te beslissen valt. Veelal ging men niet zover, dat men een vorm van bewonerszelfbestuur voorstond. Men dacht veeleer aan inspraakorganen en -procedures, nààst de bestaande be-stuurlijke organen, waarbij de laatste de uiteindelijke beslissingsmacht zou-den moeten behouzou-den (!). Die inspraakorganen zouden vooral op buurt- of complexniveau kunnen funktioneren (21).
In de derde plaats eisten bewoners meer invloed op. Een aanleiding daartoe vormde de geforceerde huurharmonisatie in 1971-1973: de bewoners gingen niet zonder meer akkoord met de forse huurstijgingen en wilden meer in-vloed op het huur- en onderhoudsbeleid. Bij corporaties met oud woningbe-zit speelde in die tijd ook het vraagstuk van sloop of renovatie van de oudere woningwetwoningen; de zittende bewoners eisten betaalbare renova-tie en wilden op de planvorming meer invloed. Ook probeerden afzonderlij-ke bewonersgroepen, zoals alleenstaanden en kleine huishoudens, veelal jon-geren, het huisvestingsbeleid van de toegelaten instellingen mede te bepa-len: in het op huisvesting van gewone gezinnen gerichte beleid zouden zij onvoldoende aan de bak komen. Al deze bewoners wilden niet zozeer in-spraakorganen op buurtniveau, zij wilden veelal direkte invloed op de be-leidsvorming onder meer door deelname aan het bestuur. Interne demokra-tisering dus (22).
Hiermee kwam een vierde element in de diskussie over bewonerspartici-patie naar voren: de vraag of partikuliere instellingen in de volkshuisvesting het recht hadden om deelname aan het bestuur van die instelling te weige-ren, c.q. hun lidmaatschap van de vereniging, als de bewoners niet de kon-fessie of politieke overtuiging onderschreven, die de instelling zelf hoog in het vaandel geschreven had. Met name de politieke partijen ter linker zijde van het spektrum vonden van niet. Zij wilden verenigingen - geen stich-tingen - waarvan alle bewoners lid konden worden. Van konfessionele zijde werd dit echter bestreden.
Tot 1975 was er wettelijk wemig voorgeschreven over de positie van de huurders bij het beheer van woningen door toegelaten instellingen. Met de herziening van het regime voor woningcorporaties en de daarop gebaseerde uitvoeringsmaatregelen werd in het Parlement veel aandacht aan bewoners-participatie gegeven. Bij die parlementaire diskussie kwam de verplichting om stichtingen en andere juridische konstrukties om te zetten in verenigin-gen en om alle bewoners het recht te geven om als lid toe te treden ter dis-kussie, maar de des betreffende voorstellen haalden het niet (23). Wel werd de bepaling opgenomen dat verenigingen de voorkeur verdienen boven stich-tingen. Ook werd bepaald dat het Rijk nadere voorschriften kan stellen met betrekking tot overleg met en verplichtingen ten opzichte van de huurders. Maar overleg en informatie is nog geen participatie van bewoners in het beleid van de corporatie.
Bewonersparticipatie bleef al met al een kwestie die tussen bewoners en corporaties onderling geregeld diende te worden, een kwestie van interne organisatie. De Wetgever toonde zich voorstander van meer bewonersin-vloed, maar vaardigde tot nu toe geen maatregelen uit die de corporaties daartoe feitelijk verplichtten. Uit onderzoek onder corporaties blijkt ook
dat deze artikelen nog lang geen algemene ingang hebben gevonden, en dat bewonersparticipatie bij nieuwbouw en beheer, ook bInnen de non-profit huursektor nog geen gemeengoed is geworden.
Ongeveer één kwart van de corporaties legt zelfs de jaarstukken naar eigen zeggen niet ter inzage, één derde attendeert de bewoners niet op hun rech-ten die zij ingevolge art. 30 en 31 BTIV hebben, bij minsrech-tens de helft wor-den de bewoners niet in staat gesteld zich uit te spreken over belangrijke zaken het woningbeheer betreffende (24).
Thans worden op ambtelijk niveau nadere richtlijnen uitgewerkt in vervolg op de aanbevelingen die de zogenaamde 'Commissie Glastra Van Loon' for-muleerde (25). Ook in corporatiekring, met name bij het N.C.I. V., wordt thans gewerkt aan een nadere uitwerking van participatiestructuren waarbij ook de interne demokratisering van corporaties aan de orde komt (26).
2.3. Huidig wettelijk kader
In hoofdlijnen is het huidige kader waarbinnen toegelaten instellingen thans opereren hetzelfde als in vroegere jaren. Maar binnen deze hoofdlijnen is de regelgeving door de Rijksoverheid uitgebreid en gedetailleerd, waardoor normering van het gedrag van toegelaten insteHingen versterkt werd.
2.3.1. De Woningwet van 1965
In de huidige Woningwet is het vijfde hoofdstuk gewijd (art. 57 t/m 73) aan "Voorziening in de Woningbehoefte". De voor de toegelaten instellingen be-langrijkste bepalingen zijn terug te vinden in artikel 59. Bij het in werking treden van de Woningwet in juni 1965 was al duidelijk dat de eerder ver-melde terugbetalingsplicht verdwijnen zou en dat in verband hiermee een wetswijziging noodzakelijk was, evenals een herziening van de op dit artikel gebaseerde uitvoer,ingsmaatregelen om nauwkeuriger te kunnen aangeven wanneer en onder welke voorwaarden de toegelaten instellingen over batige saldi kunnen beschikken. In samenhang met de wetswijziging werd dus een herziening van de gedragsregels voor corporaties voorbereid, vanaf 1968. Deze herzieningen hebben lang op zich laten wachten. Eerst in 1975 werd het desbetreffende wetsontwerp aangenomen. In 1976 volgden de belang-rijkste uitvoeringsbesluiten.
Bij het artikel 59 kunnen een aantal opmerkingen worden gemaakt.
1. Alleen verenigingen of stichtingen kunnen worden toegelaten, waarbij de wetgever een duidelijke voorkeur uitspreekt voor de verenigingen: deze zouden een demokratischer struktuur hebben dan stichtingen. Dit is vastgelegd in artikel 59, lid 2, na langdurige diskussies in de Tweede Kamer bij de behandeling van het wetsontwerp, evenals art. 59, lid 6.1, over voorschriften met betrekking tot overleg met en verplichtingen ten
opzichte van de huurders. Demokratiseringvan het woningbeheer vorm-de toen een van vorm-de belangrijkste thema's. Met name van vorm-de kant van vorm-de PvdA en D66 werd hierop de nadruk gelegd. Deze partijen wilden het liefst een ingrijpende herziening van de juridische struktuur en
orga-, .
nisatievorm van corporaties: opheffen van stichtingen, alleen verenigin-gen, waarvan alle huurders, ongeacht levensovertuiging, konfessie of politieke voorkeur, lid konden worden. Maar deze pleidooien vonden slechts een gedeeltelijk gehoor. De toenmalige bewindslieden wilden niet verder gaan dan voorschriften voor overleg met huurders, en een voorkeur voor verenigingen bij nieuwe toelatingen. Verdergaande re-gulering zou het in Nederland zeer zwaar wegende principe van organi-satievrijheid van het partikuliere initiatief te zeer doorbroken hebben.
2. Het is toegelaten instellingen niet langer verboden winst te make_no De
nieuwe redaktie luidt: "Het niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting": alleen de winstbestemming wordt vastgelegd.
3. Belangrijk is artikel 59, lid 6, waarin de onderwerpen worden genoemd waarover in de uitvoeringsmaatregelen nadere gedragsregels kunnen worden gesteld. Nieuw in dit artikel zijn de onderwerpen "het verhuren van woningen" en "overleg met en verplichtingen ten opzichte van de huurders". Wat het verhuren betreft: het gaat hier vooral om de verhuur van relatief goedkope woningen.
Artikel 60WW bepaalt dat de gemeente aan toegelaten instellingen gelde-lijke steun kan verlenen, in de vorm van leningen, garanties op rente en aflossingen daarvan, bijdragen-ineens of jaarlijkse bijdragen, voor:
- verwerven, ontruimen en bouwrijp maken van terreinen; - bouwen van woningen en bijbehorende gebouwen en werken;
- verwerven van bestaande woningen en bijbehorende gebouwen en werken; - het exploiteren van woningen en bijbehorende gebouwen en werken; - het treffen van voorzieningen aan bestaande woningen. Art. 67 bepaalt
vervolgens dat aan gemeenten hiervoor geldelijke steun kan worden ver-leend door het Rijk; volgens art.68 kan ook van Rijkswege direkt aan
corporaties steun verleend worden. .
Verder is met name nog een artikel van belang. In artikel 61 wordt bepaald dat ook gemeenten zelf voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting kunnen treffen, mits aanriemelijk kan worden gemaakt dat toegelaten in-stellingen dit in onvoldoende mate (zullen) doen: de eerder besproken voor-rangsregel.
2.3.2. De uitvoeringsmaatregelen
Op grond van de Woningwet zijn in 1976 twee belangrijke besluiten uitge-vaardigd: het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV) en het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSV), welke op hun beurt weer de basis vormen voor een zestal beschikkingen. Daarnaast zijn er een groot
. aantal konkrete regels opgenomen in ministeriële circulaires aan
gemeen-ten.
..
BeodIIIddncReselcn
l!aplol~U.
Wet van 2' jw\I ~"
Nieuw art. " Wonlnawet
-
7 • Bo.dUld"", 8e<~d Venlal en Jurrekcnlna ). Seslult CcIddljk.S ... VolkshulsvcstLna L Iieschuddn& hvichtln& Administratie,.
2.4. Enkele bijzondere onderwerpen van regelgeving: aan- en verkoop van onroerend goed
In het algemeen geldt dat voor beschikkingshandelingen vooraf goedkeuring nodig is van B. en W. Op grond van artikel 10 BTIV moet toestemming wor-den gevraagd bij bezwaring, aan- én verkoop van niet-gesubsidierde wo-ningen. Voor gesubsidierde woningen geldt in feite hetzelfde, omdat in afzonderlijke subsidieregelingen de gemeente, na het verlenen van subsidie als toezichthoudend orgaan is ingeschakeld. Het is niet bekend in hoeverre deze goedkeuring door het gemeentebestuur de beleidsvrijheid van corpora-ties beperkt. Hoe feitelijk de gemeenten hun taak vervullen, is nog nooit onderzocht.
In het nu volgende wordt niet nader ingegaan op het bezwaren van onroerend goed met een hypotheek, hiervan valt weinig te melden. Vroeger gebruikte het gemeentebestuur de daarvoor vereiste toestemming nog wel als een machtsmiddel. Sinds 1975 wordt echter, wat de Rijksfinanciering van wo-ningwetwoningen betreft, gebruik gemaakt van standaard-voorwaarden bij de lening; de gemeenten mogen geen aanvullende voorwaarden stellen. En als premie- of woningwetwoningen op de kapitaalmarkt worden gefinan-cierd, maken de toegelaten instellingen veelal gebruik van standaard-voor-waarden, zoals die in een model zijn neergelegd, dat door het Rijk in over-leg met institutionele beover-leggers is opgesteld.
Aan- en verkoop van woningen daarentegen, zijn onderwerpen die meer aandacht vergen. Dit zijn niet alleen voor de woningexploitatie ingrijpende beslissingen. De mate waarin woningen worden verkocht of aangekocht, en
de kenmerken van de des betreffende woningen, heeft grote invloed op de plaats van de non-profit verhuur binnen het volkshuisvestingssysteem. Als bijvoorbeeld corporaties woningen in buitenwijken verkopen, en de vrijko-mende middelen gebruiken om oude huurwoningen in stadsvernieuwingsge-bieden aan te kopen, verandert daarmee hun werkterrein. Als corporaties, een ander voorbeeld, weinig meer nieuw kunnen bouwen, maar gedwongen worden om hun bestaand bezit van de hand te doen, neemt de betekenis van deze instellingen voor de woningvoorziening snel af.
2.4.1. Aankoop van woningen
In Nederland is het niet gebruikelijk dat corporaties of gemeenten nieuwe woningen kopen van bijvoorbeeld projektontwikkelaars. Meestal zijn de non-profit verhuurders zélf opdrachtgever. Er worden wel oudere huurwo-ningen aangekocht, met name in de grotere steden. Er bestaan weinig wet-telijke instrumenten om aankoop van oude huurwoningen door non-profit in-stellingen om de woningen te verhuren te ondersteunen. Deze moeten in vrije onderhandeling met potentiële verkopers tot overeenstemming komen. De verkoopprijs is in principe de marktprijs. Verliezen ten gevolge van de aankoop, komen dan ook ten laste van de corporatie, en moeten uit de ABR worden betaald. Onder bepaalde voorwaarden kunnen op deze verliezen sub-sidies worden gegeven: vaste jaarlijkse bijdragen van f 350,- of f
560,-(afhankelijk van de datum van de aankoopsom) (28). Deze bijdrage wordt alleen verstrekt als er verlies wordt geleden, als er wordt aangekocht voor verbetering en als een verbetering binnen 3 jaar wordt aangebracht. Het is duidelijk dat het Rijk het risico van koop maar in beperkte mate zelf wil dragen. Zo worden de corporaties indirekt gedwongen onrendabele aankopen te beperken. Met de koopprijsdaling sinds 1978 en de recente rentedaling, nemen overigens de mogelijkheden tot verwerving van partikulier woning-bezit toe.
Als de woningen na aankoop worden verbeterd, gelden de normale woning-wet-regelingen voor de exploitatietekorten die door die verbeteringen ont-staan. Hier vergoedt het Rijk het berekende exploitatietekort volledig. Er is weinig bekend van de aantallen en kenmerken van de aangekochte ningen. Uit het CBS-onderzoek naar het woningbezit van gemeentelijke wo-ningbedrijven en erkende woningbouwverenigingen (29) blijkt, dat corpo-raties in 1978 2.840 woningen aankochten, waarvan 2.608 woningwetwo-ningen, en in ,1979 8.557 woningen (waarvan 7.446 woningwetwoningen); bij de gemeentelijke woningbedrijven bedroegen deze aantallen 2.147 woningen (waarvan 2.146 woningwetwoningen), resp. 2.701 woningen (waarvan 2.697 woningwetwoningen). Met name bij de corporaties zou dus het aantal ver-wervingen toenemen. Opvallend is het hoge aantal woningwetwoningen. Verwerving van woningen door gemeenten of corporaties is een belangrijk middel om de voortgang van de stadsvernieuwing te bespoedigen. Partiku-liere verhuurders verbeteren doorgaans weinig. Eigenaar bewoners onder-houden als vanouds hun woningen relatief goed. Maar juist in stadsver-nieuwingswijken vonden tijdens de koop-hausse veel omzettingen van huur naar koop plaats, vaak met appartementssplitsing. De kopers kochten vaak
uit nood; de hoge koopprijzen en lasten beperken de financiële mogelijk-heden om de woningen te onderhouden of te verbeteren. En met het ' instor-ten van de koop markt zaten deze groepen helemaal vast: verkoop zonder vermogensverlies was en is veelal uitgesloten. Ook in de koopsektor doen zich dan instandhoudingsproblemen voor. De versnippering van het woning-bezit in de stadsvernieuwingsgebieden nam bovendien toe, waardoor de or-ganisatie van het verbeteringsproces aanzienlijk bemoeilijkt wordt. Er is
. veel voor te zeggen om de rol van de sociale verhuurders in oudere wijken te versterken. Hier huizen immers bewonersgroepen die zelf maar beperkte mogelijkheden hebben om hun woonsituatie te verbeteren. In feite is dit ook de oudste doelstelling van de corporaties.
Door sommigen wordt daarnaast de verwerving van partikulier huurwoning-bezit gezien als een middel om "de gemeenschap" meer greep te geven op de woningvoorziening: socialisatie van het woningbezit (30).
Afgezien van een gemeente als Rotterdam, waar in en na 1974 een groot-. scheep se aankoopaktie van start ging, is er nog weinig gebeurd, en is de rol
van de corporaties bij de stadsvernieuwing bescheiden.
2.4.2. Verkoop van woningen
In principe hebben toegelaten instellingen tamelijk veel vrijheid bij de verkoop van niet-woningwetwoningen. Als algemene regel geldt dat deze woningen niet van slechte kwaliteit mogen zijn (art. 10.3 BTIV), en dat B & W voor de verkoop toestemming moeten geven. Bij woningwetwoningen daarentegen is de vrijheid tot verkoop door strikte regelgeving zeer inge-perkt (31).
Woningwetwoningen mogen alleen aan zittende bewoners verkocht worden die minimaal 5 jaar in de woning wonen (dit was vroeger 10 jaar), en die een inkomen hebben beneden de maximum grens van de individuele huursubsi-die. Art. 7 van het BTIV bepaalt dat corporaties in de statuten geen ver-koop plicht mogen opnemen. Bewoners hebben géén ver-koop recht.
Door deze bepalingen wordt feitelijk uitgesloten dat een groep bewoners zich verenigt, een corporatie opricht als een tijdelijke bouwvereniging, gebruik maakt van de woningwetfaciliteiten en na de bouw de corporatie ontbindt. Voorop staät een duurzame exploitatie van huurwoningen. Maar tegelijk werd daarmee uitgesloten dat een corporatie binnen de non-profit sfeer projektontwikkelingsaktiviteiten ontplooit ten behoeve van de bevor-dering van het eigen-woningbezit. De opdeling van het volkshuisvestings-systeem in verschillende sektoren werd daardoor versterkt.
Verkopen mogen niet met verlies plaatsvinden; de verkoopprijs moet dus minirr.aal de boekwaarde zijn, die overigens veelal lager is dan de markt-waarde. Eventuele baten kunnen in de ABR gestort worden, dit zou een sti-mulans kunnen zijn om woningen te verkopen.
De koopprijsbepaling vindt als volgt plaats. Door beëdigde makelaars wordt de waarde-bewoond getaxeerd. Van deze waarde kan eventueel het kontant gemaakte bedrag aan subsidies worden afgetrokken, die voor overeenkoms-tige nieuwe premiekoopwoningen worden gegeven. De waarde bewoond ligt
veelal beneden de waarde die bewoners van partikuliere huurwoningen met een vergelijkbare kwaliteit moeten betalen; déze bewoners kunnen boven-dien geen subsidie krijgen bij aankoop van hun woning. In feite worden dus de bewoners van woningwetwoningen in niet-geringe mate bevoordeeld. Aan de verkoop wordt dan ook een anti-spekulatie-beding verbonden. Als de be-woner binnen 10 jaar na aankoop verhuist, heeft deze de plicht de woning aan te bieden aan de desbetreffende corporatie, die deze woning moet kun-nen aankopen tegen een zodanige prijs dat verdere exploitatie als huur-woning mogelijk is: de waarde bewoond en minimaal de door de bewoners betaalde prijs, verminderd met een bedrag voor afschrijving over de periode van bewoning. De woning wordt dan weer in de Rijksband opgenomen, fi-nanciering van de terugkoop kàn vervolgens met een Rijkslening plaats-vinden. Als deze waarde hoger is dan de boekwaarde van vergelijkbare woningwetwoningen, wordt de exploitatie als woningwetwoning zeer be-moeilijkt. De corporatie zal van koop afzien, en de bewoner kan de woning aanbieden op de vrije markt. Echter, dan dient hij een boete te betalen aan de corporatie, een bepaald percentage van het verschil tussen de waarde bewoond en de marktwaarde. Dit percentage neemt af met de woonduur. Na het tiende jaar vervalt de plicht om een boete te betalen.
Op die manier incasseert de corporatie wellicht wat geld, maar de voorma-lige woningwetwoning wordt definitief aan de woningwetsektor onttrokken. Overigens, ook als de corporatie de woning terugkoopt, is het allerminst zeker dat de exploitatie kan plaatsvinden op voet van de woningwet: de be-treffende woning wordt niet automatisch onder de rijksband gebracht. De terugkoop van voormalige woningwetwoningen is dus slecht, of liever gezegd: niet geregeld (32).
Over verkoop van woningwetwoningen is heel wat diskussie gevoerd; niet verwonderlijk, want ook de verkopen zijn van strategisch belang voor de positie van de non-profit verhuur. De centrales bepleitten altijd een terug-houdend beleid. Bevordering van het eigen-woningbezit zou niet door ver-koop dienen te geschieden, maar door nieuwbouw; corporaties zouden hier-bij als partikuliere opdrachtgevers een rol kunnen vervullen. Zo uitten zich doorgaans ook de woordvoerders van PvdA en KVP (nu CDA). Van liberale zijde werd echter al lang de stelling verdedigd dat er meer woningwet-woningen verkocht moeten worden, en dat daartoe een kooprecht voor de bewoners en een verkoopplicht voor de corporaties ingevoerd zou moeten worden (33). Maar tot dergelijke drastische wettelijke maatregelen kwam het tot nu toe niet.
In 1976 werd een nieuwe subsidieregeling van kracht: het Beschut eigen wo-ningbezit (34). Niet alleen werden van Rijkswege voor de lagere inkomens-groepen meer koopsubsidies gegeven, ook konden de corporaties nà de bouw aan de bewoners diensten blijven leveren, o.a. bij het woningonderhoud. De regeling was kennelijk ook bedoeld om de corporaties meer bij het bevorde-ren van het eigen-woningbezit te betrekken. Bovendien werd de regeling van kracht voor de verkoop van woningwetwoningen aan de zittende bewo-ners. Op die manier konden wellicht mogelijke weerstanden van corporaties tegen verkoop opgevangen worden, zoals leegloop van het dienstverlenende apparaat. In hoeverre van deze veredelde verkoopregeling gebruik is
ge-maakt, weten we niet (wel namen na 1976 de verkopen toe). Met de nieuwe premie-A en -B regeling in 1979, verdween het Beschut eigen woningbezit, ook bij de verkoop van woningwetwoningen.
Tijdens het bewind van het konfessioneel-liberale kabinet Van Agt-Wiegel, in de periode 1977-1981, was er een uitgebreide diskussie over verkoop van woningwetwoningen. De VVD wilde de bewoners een kooprecht en de corpo-raties een verkoopplicht geven. De bewindslieden stuurden in 1978 de ge-meenten een .cirkulaire waarin werd aangedrongen op een soepeler houding met betrekking tot verkoop. De gemeenten zouden de verkoop van woning-wetwoningen moeten toetsen aan het algemene volkshuisvestingsbelang. Op sterke aandrang van m.n. de oppositie werd die gemeentelijke toetsing steeds verder genormeerd. Eerst werd benadrukt dat de voorraad goed-kopere huurwoningen niet tezeer mochten inkrimpen - mede gelet op het aantal ingeschreven woningzoekenden. Vervolgens werd van de gemeenten een beleidsnota "verkoop woningwetwoningen" geëist, welke, na beoordeling door G.S., door het Rijk moet worden goedgekeurd alvorens de gemeente de verkoop van individuele woningwetwoningen mocht toestaan. Dit speelde in 1978 (35). Sindsdien zijn er weinig gemeentelijke nota's over dit onderwerp gemaakt, en daalde het aantal verkopen sterk. Het inzakken van de koop-markt was hier ook niet vreemd aan. Met het huidige, konfessioneel-liberale kabinet, zijn er opnieuw plannen om de verkoop van woningwetwo-ningen te bevorderen (36).
Qua aantallen nam de verkoop van woningwetwoningen nooit een hoge vlucht, met uitzondering van de jaren 1978 en 1979, zie tabel 4. Cijfers van voor 1963 zijn er niet (37).
De aantallen verkopen vertonen een duidelijke samenhang met de ontwikke-lingen op de koop markt. In 1966 en later deed er zich een forse daling voor, veroorzaakt door de toenmalige kapitaalschaarste en hoge rente. Dit geldt ook voor 1975 en voor de periode na 1978.
De financiële gevolgen van de verkoop van woningwetwoningen zijn onbe-kend. Enerzijds worden er na de verkoop veelal minder subsidies gegeven, wat echter teniet kan worden gedaan door met name de flskale aftrek van hypotheekrente (38). Anderzijds kunnen er door corporaties vermogenswin-sten gerealiseerd worden, die soms een grote omvang hebben. Maar verko-pen kunnen ook kosten met zich brengen die niet aanstonds duidelijk wor-den: om in gelijke mate in de woningbehoefte te voorzien, zullen er bij veel verkopen meer (zwaar) gesubsidieerde huurwoningen in het bouwprogramma opgenomen moeten worden C~9). Dit kost de gemeenschap weer geld. Ver-kopen kunnen leiden tot een versnippering van het bezit van de betrokken corporaties en daardoor tot een minder efficiënt woningbeheer; ook kan leegloop van het dienstverlenend apparaat optreden.
Evenmin weten we veel van de woningmarkteffekten van verkopen: wie ko-pen welke woningen ? Overkleeft en Vrins onderzochten de koopwensen bij bewoners van woningwetwoningen te 's-Gravenzande. Hun konklusie luidde dat slechts een klein percentage van de bewoners daadwerkelijk zou kopen, als de prijs gesteld werd op de waarde-bewoond. De meeste bewoners von-den deze prjjs veel te hoog (40).
Triesscheyn onderzocht eind 1981 de koop wensen van bewoners; hier is
sprake van een landelijke steekproef. De koopprijs en overige voorwaarden bij verkoop werden in dit onderzoek niet betrokken, zodat de realiteits-waarde van de bewonerswensen beperkt is. Het bleek dat het aantal poten-tiële kopers zeer groot is, bijna een kwart van alle bewoners, en met name bij eengezinshuizen (bijna 75%). De kopers-in-spé hebben overwegend een gezin met kinderen; hun inkomen ligt op of boven modaal (41). Weliswaar komen de betrokken woningen gemiddeld weinig leeg; de bewoners verhui-zen immers weinig. Op korte termijn zouden de wonlngmarkteffekten be-perkt zijn. Maar het zijn juist de aantrekkelijke woningen die verdwijnen, de volgende generatie bewoners heeft daardoor veel minder keuzemogelijk-heden.
Dit laatste blijkt ook uit ervaringen met de verkoop van council houses in Engeland. Sinds de conservatieven daar aan het bewind zijn, werden zo'n 300.000 van die woningen verkocht. Het koop recht, in 1980 ingevoerd, gaf daartoe een forse stimulans. Kopers blijken een hoger dan doorsnee-inko-men te hebben, zij kopen vooral de aantrekkelijke eengezinshuizen, in ge-bieden of stadsdelen met een relatief hoge welvaart. Het aantal aankopen bij flatwoningen is zéér beperkt. Verschillende auteurs konkluderen dat deze vorm van privatisering van de woningvoorziening op termijn leidt tot een grotere sociale polarisatie tussen de sektoren, en tot geringe keuze-mogelijkheden voor degenen die later een woning zoeken (42).
