A N N A L E S
U N I V E R S I T A T I S M A R I A E C U R I E - S K £ O D O W S K A L U B L I N P O L O N I A
VOL. LIV/LV SECTIO G 20072008
Wydzia³ Prawa i Administracji UMCS Katedra Prawa Miêdzynarodowego Publicznego
WOJCIECH KONASZCZUK
Relacje miêdzy wiatow¹ Organizacj¹ Handlu (WTO) a Miêdzynarodowym Funduszem Walutowym (IMF)
w niektórych dziedzinach obrotu gospodarczego
The relations between the World Trade Organisation (WTO) and the International Monetary Fund (IMF) in some fields of economic trade
UWAGI WSTÊPNE
Stosunki miêdzy wiatow¹ Organizacj¹ Handlu (WTO) a Miêdzynarodo- wym Funduszem Walutowym (IMF) stanowi¹ kontynuacjê tych, które istnia³y miêdzy Funduszem a pañstwamistronami GATT 1947.
Bior¹c pod uwagê cele i funkcje WTO i IMF, wspó³praca tych organizacji odbywa siê na dwóch p³aszczyznach. Pierwsz¹ wyznaczaj¹ uregulowania o cha- rakterze kompetencyjnym, zawarte w porozumieniach WTO, które pozwalaj¹ na unikanie sporów dotycz¹cych uprawnieñ i zobowi¹zañ cz³onków WTO oraz Funduszu. Druga p³aszczyzna wspó³dzia³ania organizacji mo¿e byæ przedsta- wiona w wietle orzeczeñ wydanych przez organy powo³ane do rozstrzygania sporów wiatowej Organizacji Handlu i obejmuje sprawy, które stanowi¹ przed- miot zainteresowania obu organizacji i nale¿¹cych do nich pañstw cz³onkow- skich. Mo¿na przyk³adowo wskazaæ na spór zwi¹zany z na³o¿eniem op³at dodat- kowych przez Argentynê1 oraz spór wywo³any na³o¿eniem ograniczeñ ilocio- wych w imporcie towarów przez Indie.2
1 Argentina Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel, and Other Items.
Zob. te¿ WT/DS56/ R z 25 listopada 1997 roku, WT/DS56/AB/R z 22 kwietnia 1998 roku.
2 India quantitative restrictions on imports of agricultural, textile and industrial products.
Zob. te¿ WT/DS90/R z 6 kwietnia 1999 roku, WT/DS90/AB/R z 23 sierpnia 1999 roku.
Wspó³dzia³anie charakteryzuje siê zatem pewn¹ ci¹g³oci¹, a powy¿sze przy- k³ady wi¹¿¹ siê z obszerniejszym zakresem regulacji materii gospodarczych w ob- rêbie WTO w stosunku do GATT 1947, poszerzonym miêdzy innymi o nowe Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw w³asnoci intelektualnej3 oraz Uk³ad ogólny w sprawie handlu us³ugami.4
Zw³aszcza zagadnienia z zakresu us³ug o charakterze finansowym, objête Porozumieniem GATS, prowadz¹ do uwydatnienia roli zespo³ów orzekaj¹cych i Organu Apelacyjnego w procesie wspó³dzia³ania organizacji w dziedzinie miê- dzynarodowego obrotu handlowego. Umawiaj¹ce siê strony GATT 1947 w g³ów- nej mierze koncentrowa³y siê na dokonywaniu wyk³adni tekstu Uk³adu, nato- miast obecnie organy rozstrzygania sporów wiatowej Organizacji Handlu prezen- tuj¹ stanowisko daleko posuniêtego legalizmu w zakresie stosowania przyjêtych w ramach WTO porozumieñ.5 Pomimo takiego stanowiska, we wszystkich przy- padkach, które odnosz¹ siê do wzajemnych relacji miêdzy WTO a IMF, mo¿na zauwa¿yæ, ¿e stosowane przez panele procedury rozstrzygania sporów miêdzy cz³onkami WTO nie s¹ wystarczaj¹co uniwersalne, by mo¿na by³o odnieæ siê do szeroko ujêtej problematyki miêdzynarodowej. Raporty zespo³ów orzekaj¹- cych, dotycz¹ce wspólnych zagadnieñ, by³y bardzo dobrze uzasadnione w przy- padku materii regulowanych porozumieniami WTO, natomiast pojawiaj¹ce siê w¹tpliwoci w kwestiach objêtych uregulowaniami IMF traktowano incydental- nie. Celowe by³oby zatem, aby kwestie w¹tpliwe by³y rozstrzygane w ramach organów decyzyjnych tych organizacji lub by nastêpowa³y skoordynowane dzia-
³ania w celu wyjanienia niejasnoci, które mog¹ pojawiæ siê we wzajemnych stosunkach.
3 Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, Apr. 15, 1994, Mar- rakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 1C, The Legal Texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations 320 (1999), 1869 U.N.T.S.
299, 33 I.L.M. 1197 (1994) [TRIPS Agreement], [Porozumienie w sprawie handlowych aspek- tów praw w³asnoci intelektualnej (Porozumienie TRIPS), za³¹cznik 1 C do Porozumienia usta- nawiaj¹cego wiatow¹ Organizacjê Handlu, Dz.U. z 1996 r., nr 9, poz. 54].
4 General Agreement on Trade in Services, Apr. 15, 1994, Marrakesh Agreement Establi- shing the World Trade Organization, Annex 1B, The Legal Texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations 284 (1999), 1869 U.N.T.S. 183, 33 I.L.M. 1167 (1994). [GATS Agreement], [Uk³ad ogólny w sprawie handlu us³ugami wraz z za³¹cznikami (Porozumienie GATS, Uk³ad GATS), za³¹cznik 1 B do Porozumienia ustanawiaj¹cego wiatow¹ Organizacjê Handlu, Dz.U. z 1998 r., nr 34, poz. 195].
5 K. W. A b b o t, The Many Faces of International Legalization, American Journal of International Law 1998, vol. 92, nr 1 , s. 57.
RÓ¯NICE MIÊDZY WTO I IMF W WYKONYWANIU MANDATU
Okrelaj¹c ró¿nice miêdzy WTO i IMF, nale¿y zauwa¿yæ, i¿ niektóre cele obu organizacji s¹ wspólne lub wzajemnie siê uzupe³niaj¹. Z za³o¿enia organiza- cje6 te oraz Miêdzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (IBRD) mia³y stano- wiæ filary, na których mia³ opieraæ siê powojenny system finansowo-gospo- darczy Bretton Woods. G³ównymi celami WTO zgodnie z art. III Postanowienia ustanawiaj¹cego wiatow¹ Organizacjê Handlu7 s¹: liberalizacja handlu miêdzyna- rodowego, u³atwianie wprowadzania systemu wielostronnych porozumieñ hand- lowych oraz sprzyjanie realizacji ich celów, rozstrzyganie sporów miêdzy jej cz³onkami, administrowanie mechanizmem przegl¹du polityki handlowej (TPRM).
Z postanowieñ konwencyjnych wynika obowi¹zek utrzymywania przez wiato- w¹ Organizacjê Handlu wszelkich dostêpnych form wspó³pracy z Miêdzynaro- dowym Funduszem Walutowym.
Z kolei na Miêdzynarodowym Funduszu Walutowym spoczywa obowi¹zek u³atwiania rozwoju i zrównowa¿onego wzrostu wymiany miêdzynarodowej oraz
przyczynianie siê przez to do popierania i utrzymywania wysokiego poziomu zatrudnienia i dochodu realnego oraz do rozwijania zasobów produkcyjnych wszystkich cz³onków, jako naczelnych zadañ polityki gospodarczej. Artyku³ I postanawia równie¿, i¿ celem organizacji jest pomaganie w tworzeniu wielo- stronnego systemu regulowania nale¿noci w zakresie bie¿¹cych transakcji po- miêdzy cz³onkami i usuwaniu ograniczeñ dewizowych, które hamuj¹ wzrost handlu
wiatowego.8
WTO i IMF d¹¿¹ do realizacji zadañ dotycz¹cych rozwoju handlu miêdzy- narodowego przez nadzorowanie przep³ywu kapita³u, towarów i us³ug. Rola Funduszu koncentruje siê przede wszystkim na utrzymaniu równowagi finanso- wej jego cz³onków, tak by pañstwa nie stosowa³y rodków ograniczaj¹cych wy- mianê handlow¹ lub wp³ywaj¹cych na przep³yw ich p³atnoci.
Istniej¹ jednak ró¿nice w zobowi¹zaniach tych dwóch organizacji wobec cz³onków. Wynika³y one z odmiennych regulacji konwencyjnych i wp³ynê³y na odmienn¹ budowê ich struktur instytucjonalnych i ró¿ny tryb postêpowania.
6 Oczywicie jasne jest, i¿ Uk³ad GATT 1947, który stanowi³ podstawê do utworzenia WTO, w literaturze nie by³ traktowany jako organizacja miêdzynarodowa.
7 Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Apr. 15, 1994, The Legal Texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations 4 (1999), 1867 U.N.T.S. 154, 33 I.L.M. 1144 (1994) [Marrakesh Agreement or WTO Agreement], [Porozu- mienie ustanawiaj¹ce wiatow¹ Organizacjê Handlu sporz¹dzone w Marakeszu 15 kwietnia 1994 r.
(Porozumienie WTO, Porozumienie ustanawiaj¹ce WTO), Dz.U. z 1995 r., nr 98, poz. 483].
8 Agreement of the International Monetary Fund, Dec. 27, 1945, 60 Stat. 1401, 2 U.N.T.S.
39, [Umowa o utworzeniu Miêdzynarodowego Funduszu Walutowego (Umowa IMF), Dz.U.
z 1948 r., nr 40, poz. 290].
W przypadku WTO zobowi¹zania charakteryzuj¹ siê obustronnym oddzia-
³ywaniem i maj¹ swoj¹ genezê w GATT 1947. Wprawdzie funkcjonowanie GATT przypomina³o dzia³alnoæ organizacji miêdzynarodowej, to jednak pozostawa³ on uk³adem, na podstawie którego umawiaj¹ce siê pañstwastrony ustala³y miê- dzy sob¹ obustronne prawa i obowi¹zki. WTO jest natomiast organizacj¹ miê- dzynarodow¹, która u³atwia implementacjê, administrowanie i wykonywanie postanowieñ porozumieñ zawartych pod jej auspicjami. Uprawnienia i obowi¹z- ki cz³onków z formalnego punktu widzenia wynikaj¹ z porozumieñ WTO, a nie z umów dwustronnych zawartych miêdzy zainteresowanymi pañstwami. Orga- nizacja tworzy te¿ mechanizmy rozstrzygania sporów miêdzy cz³onkami, stoso- wane w przypadku naruszenia postanowieñ tych porozumieñ. Wprawdzie mecha- nizmy, których przyk³ad stanowi¹ wewnêtrzne procedury robocze, istniej¹ w ra- mach samej WTO, to Organizacja nie mo¿e wszcz¹æ procedur rozstrzygania sporów okrelonych Porozumieniem DSU9 z w³asnej inicjatywy. Nie ma te¿
uprawnieñ do samodzielnego nak³adania sankcji na cz³onka, który nie zapewni³ zgodnoci swojego ustawodawstwa wewnêtrznego z zobowi¹zaniami przyjêtymi w ramach porozumieñ.
W wypadku IMF cz³onek zobowi¹zuje siê wobec samej organizacji, a nie poszczególnych pañstw, do powstrzymania siê od dzia³añ ograniczaj¹cych prze- p³yw rodków finansowych. Oznacza to, ¿e wolny przep³yw tych rodków nie wynika z wzajemnie przyjêtych zobowi¹zañ miêdzy poszczególnymi pañstwa- mi, lecz stanowi element doktryny spójnego, jednolitego systemu monetarnego na wiecie, którego gwarantem jest Fundusz. Fundusz decyduje o przyznaniu pomocy finansowej pañstwu, które ma trudnoci w zwi¹zku z realizacj¹ ustalo- nych przez niego zobowi¹zañ. Przepisy Funduszu nak³adaj¹ te¿ na cz³onka obo- wi¹zek usuniêcia wprowadzonych ograniczeñ w przep³ywie rodków finanso- wych, oddzia³uj¹cych w pewien sposób na innego uczestnika obrotu, nawet bez
wiadomego dzia³ania lub wskutek braku dzia³ania z jego strony. Do obowi¹z- ków Dyrektora Zarz¹dzaj¹cego Funduszem nale¿y ocena stanu faktycznego i przedstawienie sprawy Radzie Wykonawczej na jej wniosek. Uprawnienie do samodzielnego zbadania sprawy nale¿y równie¿ do kompetencji Rady, jednak bardzo rzadko ona z niego korzysta. W przeciwieñstwie do zespo³ów orzekaj¹- cych WTO, które s¹ powo³ywane w zwi¹zku z powsta³ymi sporami, przedstawi- ciele Rady Funduszu spotykaj¹ siê periodycznie w celu ustalenia zgodnoci po-
9 Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, Annex 2, The Legal Texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations 354 (1999), 1869 U.N.T.S. 401, 33 I.L.M.
1226 (1994) [DSU Agreement], [Uzgodnienie w sprawie zasad i procedur reguluj¹cych rozstrzy- ganie sporów (Porozumienie DSU, Porozumienie w sprawie rozstrzygania sporów), za³¹cznik 2 do Porozumienia ustanawiaj¹cego wiatow¹ Organizacjê Handlu, Dz.U. z 1998 r., nr 34, poz. 195].
stêpowania jego cz³onków z przyjêtymi ustaleniami. W wypadku uporczywego
³amania zobowi¹zañ dochodzi do na³o¿enia na pañstwo sankcji w postaci zakazu korzystania ze rodków finansowych Funduszu, zawieszenia w prawie g³osowa- nia lub w ostatecznym razie wykluczenia z IMF.
Warto te¿ zwróciæ uwagê na istotne ró¿nice w pozycji i zakresie dzia³ania personelu pomocniczego obu organizacji. Personel administracyjny Funduszu w istotny sposób wp³ywa na kierunki dzia³ania samej organizacji oraz sprawy bêd¹ce przedmiotem zainteresowania Rady Wykonawczej. Do personelu admi- nistracyjnego nale¿y bowiem przygotowanie i analiza materia³ów, które s¹ ci- le powi¹zane ze statutow¹ dzia³alnoci¹ Funduszu. W przypadku WTO Sekreta- riat pe³ni natomiast funkcjê stricte administracyjn¹, zajmuje siê przygotowaniem zadañ zleconych mu przez dzia³aj¹ce w ramach Organizacji rady, komitety i Or- gan Rozstrzygania Sporów. Przygotowanie za istotnych z punktu widzenia ob- rotu towarowego spraw nale¿y do sta³ych lub tymczasowych dzia³añ cz³onków WTO.10
Mo¿na zadaæ pytanie: w jaki sposób na relacje miêdzy organizacjami wp³y- wa ich wielkoæ, która mo¿e wyra¿aæ siê liczb¹ cz³onków, bud¿etem, liczebno-
ci¹ personelu lub innymi wskanikami? Cytuj¹c R. Coasa, mo¿na zapytaæ: dla- czego istnieje, a jeli istnieje, dlaczego nie jest du¿a?.11
Stwierdza on, ¿e przyjêcie wielu nowych zadañ do realizacji przez zespó³ ludzi powoduje wzrost kosztów i koniecznoæ zwiêkszenia liczebnoci persone- lu. W takiej sytuacji mo¿na rozwa¿yæ, czy lepiej utworzyæ kilka organizacji o charakterze cile wyspecjalizowanym, czy te¿ jedn¹ organizacjê, która obej- muje swoim zakresem kilka dziedzin. Dzia³alnoæ organizacji o charakterze ogól- nym zmniejsza ryzyko wyst¹pienia sporów kompetencyjnych miêdzy organiza- cjami miêdzynarodowymi. Wystêpowanie wielu wyspecjalizowanych organiza- cji, podejmuj¹cych dzia³ania w dziedzinie szeroko pojêtego obrotu gospodarcze- go, prowadzi do tworzenia granic miêdzy zakresem ich kompetencji oraz rynka- mi gospodarczymi.
Nale¿y zgodziæ siê z tym stwierdzeniem w odniesieniu do WTO, IMF i Miê- dzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (IBRD). Ich struktura instytucjo- nalna i podstawowe zadania zosta³y okrelone ju¿ podczas spotkania w Bretton
10 O pozycji i roli personelu administracyjnego wiadczy liczba pracowników i rodki finan- sowe przeznaczone na ich dzia³alnoæ. W 2000 roku wiatowa Organizacja Handlu zatrudnia³a 535 pracowników Sekretariatu, a bud¿et tego organu wynosi³ 75 mln USD, natomiast personel administracyjny Funduszu w tym samym roku liczy³ 2000 pracowników, a bud¿et 576 mln USD przeznaczonych na dzia³alnoæ administracyjn¹ i wynagrodzenia. Zob. informacje dostêpne na stronach internetowych: http://www.wto.org, i http:// www.imf.org/.
11 R. H. C oa s e, The Nature of the Firm: Influence, Journal of Law, Economics, and Organization (Oxford University Press) 1988, vol. 4, nr 1, s. 3347.
Woods, kiedy to postanowiono, ¿e miêdzynarodowa gospodarka powinna opie- raæ siê na trzech filarach, obejmuj¹cych IMF, ITO12 i IBRD.
Analiza celów IMF i WTO wskazuje, ¿e s¹ one zbie¿ne w zakresie uregulo- wañ zawartych w Porozumieniu GATS w odniesieniu do wiadczenia us³ug fi- nansowych. Jednak porównuj¹c bud¿et wiatowej Organizacji Handlu i jej funkcje oraz nak³ady przeznaczane na funkcjonowanie Funduszu, mo¿na dojæ do od- miennych wniosków ni¿ R. Coase. Podobnie przedstawia siê sytuacja w odnie- sieniu do liczby personelu administracyjnego. Fundusz ma bud¿et siedmiokrot- nie wiêkszy od WTO, a znacznie wê¿szy zakres dzia³alnoci.13
Powa¿ne ró¿nice zachodz¹ te¿ w odniesieniu do spraw jurysdykcji obu or- ganizacji. W literaturze czêsto wyra¿any jest pogl¹d, ¿e Fundusz nie pos³uguje siê skutecznymi mechanizmami umo¿liwiaj¹cymi liberalizacjê miêdzynarodo- wej wspó³pracy walutowej i handlu.14 Odmiennie bowiem ni¿ WTO, nie mo¿e on stosowaæ sankcji w przypadku zniweczenia lub naruszenia korzyci przez cz³onka. W artykule VIII Umowy o utworzeniu Miêdzynarodowego Funduszu Walutowego postanowiono, ¿e cz³onek bêdzie unika³ ograniczeñ bie¿¹cych p³atnoci oraz dyskryminacyjnych praktyk walutowych. Wyj¹tki przewidziane w artykule XIV cytowanej Umowy odnosi³y siê wy³¹cznie do przejciowego okresu powojennego i dopuszcza³y mo¿liwoæ wprowadzenia ograniczeñ p³atno-
ci po uprzednim zawiadomieniu o tym Funduszu. W wietle postanowieñ Umo- wy o utworzeniu IMF, Fundusz nie mo¿e podejmowaæ dzia³añ w celu usuniêcia restrykcji wprowadzonych przez cz³onków. Znajduje to potwierdzenie w posta- nowieniach artyku³u VIII §2 cytowanej umowy, w myl którego zobowi¹zania dewizowe [...], które s¹ sprzeczne z ograniczeniami tego¿ cz³onka, utrzymany- mi albo wprowadzonymi zgodnie z niniejsz¹ umow¹, nie mog¹ byæ dochodzone na terytorium ¿adnego cz³onka.
Pañstwa cz³onkowskie Funduszu maj¹ jednak obowi¹zek wspó³dzia³ania na rzecz zwiêkszenia efektywnoci przepisów dewizowych, pod warunkiem zapew- nienia ich zgodnoci z postanowieniami Umowy o utworzeniu IMF. Mo¿na za- tem przyj¹æ, i¿ niedopuszczalnoæ jakichkolwiek ograniczeñ w obrocie waluto- wym wi¹za³a siê raczej z kryterium technicznym, a nie ekonomicznym. Ograni- czenia p³atnoci za importowane towary objête s¹ zakresem kompetencji Fundu- szu, natomiast ca³kowity zakaz importu towarów do niej nie nale¿y.
Nie oznacza to jednak, i¿ Fundusz ma niewielki wp³yw na politykê finanso- w¹ i gospodarkê wiatow¹. Postanowienia ogólne zawarte w artykule 1 Umowy o utworzeniu IMF (okrelaj¹ce funkcje organizacji), przewiduj¹, i¿ u³atwia on
12 ITO International Trade Organization.
13 http://www.imf.org/ oraz http://www.wto.org/.
14 J. S a c h s, Economic Reform and the Process of Global Economic Integration, Broo- kings Papers on Economic Activity 1997, nr 1, s. 4245.
prowadzenie miêdzynarodowego handlu przez stosowanie pomocy finansowej dla cz³onków posiadaj¹cych niestabilny bilans p³atniczy w obrocie zewnêtrz- nym. Wieloletnia praktyka dowiod³a, i¿ jednym z warunków utrzymywania dal- szej pomocy dla pañstwa cz³onkowskiego Funduszu jest powstrzymywanie siê przez to pañstwo od nak³adania ograniczeñ importowych na towary, z powodu ujemnego bilansu p³atniczego.
OGÓLNE ZASADY WSPÓ£PRACY MIÊDZY WTO A IMF
Wzajemne relacje miêdzy WTO a IMF nale¿y rozpatrywaæ w wietle Poro- zumienia ustanawiaj¹cego WTO i Umowy o utworzeniu IMF oraz porozumieñ, które s¹ rezultatem d¹¿enia tych organizacji do osi¹gniêcia kompromisu w wêz-
³owych sprawach ich wspó³pracy.
W artykule III ust. 5 Porozumienia WTO stwierdzono, ¿e Organizacja w celu osi¹gniêcia wiêkszej spójnoci w formu³owaniu globalnej polityki gospodarczej WTO bêdzie wspó³pracowaæ wed³ug w³aciwoci z Miêdzynarodowym Fundu- szem Walutowym oraz Miêdzynarodowym Bankiem Odbudowy i Rozwoju i je- go afiliowanymi agendami. Z postanowieñ tych wynika powinnoæ wspó³pracy WTO z wymienionymi organizacjami miêdzynarodowymi. W Umowie o utwo- rzeniu IMF nie wskazano wprost na wiatow¹ Organizacjê Handlu, lecz przewi- dziano wspó³pracê z organizacjami miêdzynarodowymi o charakterze ogólnym.
Pewn¹ wskazówkê, okrelaj¹c¹ charakter tych organizacji, zawiera artyku³ X Umowy o utworzeniu IMF, zgodnie z którym: Fundusz bêdzie wspó³dzia³a³ w granicach Umowy niniejszej z ka¿d¹ ogóln¹ organizacj¹ miêdzynarodow¹ i z publicznymi organizacjami miêdzynarodowymi, maj¹cymi szczególne zada- nia w pokrewnych dziedzinach. Nale¿y przyj¹æ, i¿ pokrewne dziedziny od- nosz¹ siê wy³¹cznie do zagadnieñ zwi¹zanych z funkcjami Funduszu, sprawami bilansu p³atniczego cz³onków i instrumentów finansowych.
Z przytoczonych postanowieñ wynika, ¿e d¹¿enie do wspó³pracy miêdzy organizacjami wynika wprost z Porozumienia WTO. Postanowienia zawarte w Porozumieniu ustanawiaj¹cym WTO i w innych porozumieniach przewiduj¹ uznawanie ekspertyz Funduszu w sprawach zwi¹zanych z bilansem p³atniczym jego cz³onków oraz prowadzenie w okrelonych sytuacjach konsultacji z Fundu- szem. Brak natomiast podobnych regulacji w Umowie o utworzeniu IMF. W prak- tyce zosta³y jednak wprowadzone procedury robocze w celu ochrony przed dzia-
³aniami podjêtymi przez cz³onków, mog¹cymi doprowadziæ do nieporozumieñ we wzajemnych relacjach miêdzy organizacjami.15
15 Mowa tutaj o Porozumieniu pomiêdzy Miêdzynarodowym Funduszem Walutowym a wia- tow¹ Organizacj¹ Handlu (Agreement Between International Monetary Fund and the World Trade
Szczególny rodzaj wspó³pracy miêdzy WTO a IMF opiera siê na instrumen- cie przewidzianym w GATT 1947, tj. na konsultacjach. Nale¿y zaznaczyæ, i¿
Porozumienie WTO w ramach Wielostronnych porozumieñ w sprawie handlu towarami16 inkorporowa³o w ca³oci postanowienia GATT 1947 do nowego GATT 1994.
W artykule XV ust. 2 GATT stwierdzono, i¿ we wszystkich sprawach w których (Organizacja) jest powo³ana do rozpatrzenia lub rozstrzygniêcia za- gadnieñ odnosz¹cych siê do rezerw walutowych, bilansów p³atniczych, uk³adów zwi¹zanych z wymian¹ walut bêdzie ona w pe³ni wspó³pracowaæ z Miêdzynaro- dowym Funduszem Walutowym. Konsultacje miêdzy organizacjami powinny byæ prowadzone na poziomie tych instytucji, nie przewidziano innej formy wy- miany informacji i ustalania stanowisk. Organem odpowiedzialnym za prowa- dzenie konsultacji ze strony IMF, tak¿e z innymi organizacjami, jest Rada Za- rz¹dców.17 Stanowi ona naczeln¹ w³adzê Funduszu sk³adaj¹c¹ siê z Zarz¹d- ców, którzy s¹ powo³ywani na zasadach i w trybie okrelonym przez cz³onków IMF. W praktyce przygotowanie wiêkszoci ekspertyz nale¿y do jego persone- lu, nad którym nadzór sprawuje Dyrektor Naczelny, wybierany sporód Dyrek- torów Funduszu. W przypadku wniosków pochodz¹cych od WTO przyjmuje siê, i¿ opinia sporz¹dzona przez personel powinna byæ poddana ocenie przez Radê Zarz¹dców, zanim zostanie przekazana tej organizacji w imieniu IMF.
Stanowi to jedyny przypadek, kiedy odpowiedzi ze strony Funduszu zwi¹zane z jego dzia³alnoci¹ nie s¹ przygotowane tylko przez personel, lecz podlegaj¹ weryfikowaniu przez g³ówny organ wykonawczy. Zwykle uwzglêdnia on pogl¹- dy i opinie cz³onków IMF wyra¿ane przez poszczególnych Dyrektorów powo³y- wanych w drodze mianowania przez organy pañstw cz³onkowskich.
WTO powinna bowiem przyj¹æ dane statystyczne i inne fakty przedstawio- ne przez Fundusz odnosz¹ce siê do wymiany walutowej, rezerw walutowych i bilansów p³atniczych, jak równie¿ ustalenia Funduszu co do zgodnoci dzia-
³añ podjêtych przez cz³onka WTO z postanowieniami Umowy o utworzeniu IMF.
WTO powinna przyj¹æ te¿ ustalenia odnosz¹ce siê do kwestii faktycznych i praw- nych. Ze wzglêdu na kompetencje i profesjonalizm dzia³añ IMF, wi¹¿¹ce s¹ ustalenia dotycz¹ce poziomu rezerw walutowych, wysokoci wymiany i stanu bilansu p³atniczego. S¹ to ustalenia natury faktycznej dotycz¹ce pañstw. Bar- dziej skomplikowane s¹ ustalenia natury prawnej, zwi¹zane z innymi postano-
Organization), podpisanym w Singapurze 9 grudnia 1996 roku. W imieniu IMF porozumienie zosta³o przyjête na podstawie zgody wyra¿onej przez Radê Zarz¹dców Funduszu. Zob. te¿: EBD/
96/85-WTO, Decision No. 11381-(96/105)-IMF,WT/L/195 z 18 listopada 1996 roku.
16 Za³¹cznik 1A do Porozumienia WTO.
17 Nazewnictwo organów IMF opiera siê na tekcie zawartym w Dz.U. z 1948 r., nr 40, poz. 290.
wieniami Wielostronnych porozumieñ WTO i Umowy o utworzeniu IMF. Jest to tym bardziej skomplikowane, jeli uwzglêdni siê brzmienie artyku³u XV ust. 9 GATT 1947, który postanawia, ¿e nic w porozumieniu nie wykluczy: a) stoso- wania przez Umawiaj¹c¹ siê Stronê kontroli i ograniczeñ zwi¹zanych z wymian¹ walutow¹ zgodnie z przepisami Porozumienia o utworzeniu IMF [...], b) stoso- wania przez Umawiaj¹ce siê Strony kontroli i ograniczeñ w imporcie oraz eks- porcie, jedynym efektem których, obok efektów dozwolonych na podstawie Artyku³ów XI, XII, XIII i XIV, jest uczynienie wydajnymi mechanizmów kon- troli i ograniczeñ w odniesieniu do wymiany walutowej.
Z postanowieñ tych nie wynika obowi¹zek Funduszu polegaj¹cy na sformu-
³owaniu odpowiedzi. Obowi¹zek ten zosta³ na³o¿ony na IMF w drodze Porozu- mienia miêdzy Miêdzynarodowym Funduszem Walutowym a wiatow¹ Organi- zacj¹ Handlu.18 Porozumienie to w sposób zasadniczy zmieni³o wzajemne rela- cje miêdzy organizacjami, nadaj¹c im charakter bardziej formalny, a nie tylko oparty na praktyce i osobistych kontaktach personelu. Porozumienie o wspó³- pracy przyznaje te¿ dodatkowe uprawnienia WTO, nak³adaj¹c na Fundusz zwi¹- zane z nimi obowi¹zki. W §4 Porozumienia przewidziano, ¿e Fundusz zgadza siê uczestniczyæ w konsultacjach prowadzonych przez Komitet WTO do spraw Ograniczeñ w Bilansie P³atniczym w zakresie rodków podjêtych przez cz³onka WTO w celu ochrony jego bilansu p³atniczego. Zgodê nale¿y traktowaæ jednak w kategoriach powinnoci, a nie uprawnienia.
Okrelaj¹c zakres przedmiotowy wzajemnych relacji miêdzy organizacja- mi, nale¿y uwzglêdniæ postanowienia §8 cytowanego porozumienia, które nie tylko uzupe³niaj¹, lecz równie¿ poszerzaj¹ wspó³pracê. Postanowiono, i¿ Ka¿- da organizacja mo¿e przedstawiaæ na pimie sprawy nale¿¹ce do wspólnej dzie- dziny innej organizacji lub jej organów lub cia³ (wy³¹czaj¹c zespo³y orzekaj¹ce WTO) i pogl¹dy te stan¹ siê czêci¹ formalnych dokumentów tych organów lub cia³. Z samego faktu przedstawienia pogl¹dów przez organizacjê nie wynikaj¹
¿adne konsekwencje lub powinnoci wobec jej partnera, oprócz w³¹czenia ich do dokumentów organizacji (formal records). Istotne wydaje siê wy³¹czenie z za- kresu kompetencji sfery odnosz¹cej siê do rozstrzygania sporów w ³onie WTO.
Wyj¹tek odnosi siê zatem do tych wszystkich sytuacji, kiedy Fundusz móg³by wypowiedzieæ siê w interesuj¹cych go sprawach, bêd¹cych przedmiotem obrad paneli.
18 Zob. Porozumienie pomiêdzy Miêdzynarodowym Funduszem Walutowym a wiatow¹ Organizacj¹ Handlu (Agreement Between International Monetary Fund and the World Trade Or- ganization), które zosta³o podpisane w Singapurze 9 grudnia 1996 roku. W imieniu IMF porozu- mienie zosta³o przyjête na podstawie zgody wyra¿onej przez Radê Zarz¹dców Funduszu. Zob.
te¿: EBD/96/85-WTO, Decision No. 11381-(96/105)-IMF, WT/L/195 z 18 listopada 1996 roku.
Powodem wy³¹czenia z analizy i opinii Funduszu spraw rozstrzyganych przez panele by³a dba³oæ o bezstronnoæ i nieskrêpowanie w podejmowaniu decyzji przez zespo³y orzekaj¹ce.
Natomiast §8 zawiera postanowienie, ¿e Fundusz ma obowi¹zek sformu³o- wania odpowiedzi na wniosek WTO co do zgodnoci przepisów Umowy o utwo- rzeniu IMF z dzia³aniami podjêtymi przez cz³onków WTO w zakresie rodków s³u¿¹cych ochronie ich bilansu p³atniczego. Koniecznoæ udzielenia odpowiedzi odnosi siê wy³¹cznie do sfery kompetencji Funduszu. Wydaje siê, i¿ chodzi raczej o uzyskanie pomocniczej opinii przez WTO ani¿eli decyzji wp³ywaj¹cej na prawa i obowi¹zki jej cz³onków. Do Funduszu nale¿y poinformowanie, w for- mie pisemnej, odpowiedniego organu WTO (obejmuj¹cego równie¿ zespo³y orze- kaj¹ce WTO) o zgodnoci zastosowanych rodków z przepisami Umowy o utwo- rzeniu IMF. Wprowadzone zatem zosta³o rozwi¹zanie polegaj¹ce na powinnoci udzielania odpowiedzi na wniosek WTO, nawet w sytuacji, gdyby to mia³o do- tyczyæ kwestii zwi¹zanych z rozpatrywaniem sporów w ramach samego WTO.
Powstaje zatem sytuacja pewnej podleg³oci i zale¿noci miêdzy organiza- cjami. Z jednej strony fundusz nie mo¿e w pe³ni samodzielnie przedstawiaæ opinii, które odnosz¹ siê do zagadnieñ rozpatrywanych przez panele. Z drugiej strony jednak jest on zobowi¹zany do przedstawienia w formie pisemnej eksper- tyzy na wniosek DSB lub innego organu rozstrzygaj¹cego spory, je¿eli znajduje siê to w ich krêgu zainteresowania i dotyczy spraw zwi¹zanych z bilansem p³at- niczym.
WSPÓ£PRACA WTO I IMF W NIEKTÓRYCH DZIEDZINACH
Charakter stosunków miêdzy organizacjami mo¿na te¿ przeledziæ na przyk³a- dzie sporu zwi¹zanego z wprowadzeniem przez Argentynê op³at importowych w 1997 roku. Spór zainicjowany wnioskiem Stanów Zjednoczonych o przepro- wadzenie konsultacji, zwany w literaturze sporem o buty, tekstylia, ubrania i inne towary19, spowodowa³, ¿e nale¿a³o siê odnieæ do sprawy kompetencji WTO i Funduszu. Zespó³ orzekaj¹cy musia³ rozwa¿yæ kwestiê wy³¹czenia stoso- wania przepisów porozumieñ WTO w stosunku do cz³onka korzystaj¹cego z po- mocy finansowej Funduszu. Druga kwestia dotyczy³a koniecznoci zastosowa- nia konsultacji przewidzianych w artykule XV GATT 1994. Panel uzna³, i¿
w wietle artyku³u XV nie mo¿na stwierdziæ, ¿e postêpowanie Argentyny w spra- wie na³o¿enia op³at celnych ad valorem wymaga³o obligatoryjnych konsultacji miêdzy WTO i IMF. Potwierdzi³ to równie¿ Organ Apelacyjny. W artykule XV
19 Argentina Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel, and Other Items.
Zob. te¿ WT/DS56/ R z 25 listopada 1997 roku, WT/DS56/AB/R z 22 kwietnia 1998 roku.
enumeratywnie wskazano przypadki, które wymagaj¹ takiego dzia³ania i nie ma wród nich wymienionych ce³ nak³adanych na importowane towary.
Pierwsze kwestia wymaga³a szerszej analizy. Argentyna na³o¿y³a 3-procen- towe c³o, naliczane od wartoci celnej towaru w celu pokrycia kosztów utrzy- mania obs³ugi statystycznej, której wyniki mia³y s³u¿yæ zagranicznym kontra- hentom.20 Stany Zjednoczone we wniosku o powo³anie zespo³u orzekaj¹cego twierdzi³y, ¿e na³o¿enie op³aty celnej ad valorem w stosunku do importowa- nych towarów stanowi³o naruszenie postanowieñ artyku³u VIII GATT 1994.
Ich zdaniem artyku³ VIII ust. 1a i ust. 4c wy³¹cza mo¿liwoæ stosowania tego rodzaju op³at, zw³aszcza w zwi¹zku z us³ugami statystycznymi. Wynika z niego bowiem, ¿e op³aty i c³a zwi¹zane z importem oraz eksportem powinny ograni- czaæ siê wy³¹cznie do przybli¿onych kosztów wykonanych us³ug. Trzeba zatem uwzglêdniæ element powi¹zanych z importem lub eksportem us³ug, których koszt powinien byæ pokryty z wp³ywów z op³at i ce³ na importowane towary. Strona nak³adaj¹ca takie obci¹¿enie powinna wskazaæ maksymaln¹ wysokoæ op³at.
Przedstawiciele Stanów Zjednoczonych starali siê wykazaæ, i¿ wprowadzenie op³aty ad valorem w odniesieniu do nieokrelonego rzêdu wielkoci importu stanowi naruszenie artyku³u VIII równie¿ z tego powodu, ¿e nie odzwierciedla rzeczywistej wysokoci poniesionych kosztów us³ug statystycznych i znacznie je przewy¿sza, stanowi¹c nieuzasadniony dochód podatkowy pañstwa. Strona po- wodowa powo³a³a siê na orzeczenie panelu w sprawie United States Customs Users Fee.21 W podobnej sprawie, dotycz¹cej na³o¿enia w po³owie lat osiem- dziesi¹tych przez Stany Zjednoczone ce³ ad valorem na importowane dobra kon- sumenckie, panel uzna³ takie dzia³anie za sprzeczne z artyku³em VIII GATT ze wzglêdu na brak okrelenia ich maksymalnej wysokoci, co prowadzi³o do po- noszenia nadmiernych kosztów przez importerów luksusowych dóbr.22
Argentyna w odpowiedzi na zarzuty powo³a³a siê na jej zobowi¹zania wyni- kaj¹ce z umów z IMF. Na³o¿enie op³aty od wartoci celnej towaru stanowi³o podatek statystyczny (statistical tax), do pobierania którego zobowi¹za³a siê Argentyna wobec IMF do koñca 1998 roku. W okresie kierowania wniosku o konsultacje przez Stany Zjednoczone, Argentyna jako cz³onek WTO by³a zo- bowi¹zana do przestrzegania postanowieñ Porozumienia WTO i jego za³¹czni- ków oraz wype³niania postanowieñ umownych, wynikaj¹cych z Umowy z Miêdzy-
20 WT/DS56/ R z 25 listopada 1997 roku.
21 Zob. Basic Instruments and Selected Documents 35S/245, raport zespo³u orzekaj¹cego przyjêty 2 lutego 1988 roku.
22 Panel uzna³, i¿ zgodnie ze struktur¹ c³a ad valorem w Stanach Zjednoczonych, procesy jego nak³adania i pobrana wysokoæ s¹ niezgodne z postanowieniami artyku³u VIII [...], prowa- dz¹ one bowiem do znacznego przekroczenia rzeczywistych kosztów zwi¹zanych z obs³ug¹ admi- nistracyjn¹ importu.
narodowym Funduszem Walutowym.23 Przestrzeganie artyku³u V ust. 1 i artyku³u VIII GATT 1994 powodowa³o kolizjê zobowi¹zañ z tytu³u cz³onkostwa w orga- nizacjach.
Nale¿a³o te¿ zastanowiæ siê nad zasadnoci¹ wprowadzenia podatku staty- stycznego przez Argentynê w celu realizacji zobowi¹zañ wobec IMF. Na pod- stawie Memorandum of Understanding Argentyna zobowi¹za³a siê do osi¹ga- nia okrelonego poziomu przychodów fiskalnych i nieprzekraczania wskazanych w ustawie bud¿etowej na dany rok wydatków, jak równie¿ do podejmowania dzia³añ w celu zmniejszenia ujemnego bilansu p³atniczego. Celowi temu mia³y s³u¿yæ ró¿ne mechanizmy fiskalne obejmuj¹ce zdaniem Argentyny równie¿
podatek statystyczny. W przypadku niewprowadzenia tego podatku obs³uga im- portu zagranicznych towarów, wykonywana zgodnie z umowami WTO, mog³a- by wprowadziæ obowi¹zek skorzystania ze rodków przeznaczonych na inny cel, co oznacza³oby naruszenie dyscypliny bud¿etowej. Na podstawie tego porozu- mienia nie mo¿na by³o jednak stwierdziæ, i¿ IMF wymaga³ wprowadzenia po- datku o takim charakterze. W odniesieniu do rodków fiskalnych przewidzia- nych w uzgodnieniu Argentyna jednostronnie zaproponowa³a rozwi¹zania, któ- re mia³y s³u¿yæ osi¹ganiu celów fiskalnych pañstwa. Rada Zarz¹dców Fundu- szu zaakceptowa³a natomiast tê propozycjê. Mechanizmy te zosta³y zapropono- wane przez Argentynê w tzw. licie intencyjnym (letter of intent), stanowi¹cym etap prowadz¹cy do zdobycia pomocy finansowej. W zwi¹zku z uzyskiwaniem pomocy nale¿y braæ pod uwagê wdro¿enie rodków dostosowawczych przez pañstwo i pomoc zwi¹zan¹ z kontynuacj¹ finansowania. W pierwszym przypad- ku decyduj¹ce znaczenie ma wniosek skierowany przez rz¹d zainteresowanego pañstwa do Rady Zarz¹dców Funduszu, w którym okrela on, jakie rodki zo- stan¹ wprowadzone i w jakiej wysokoci pañstwo chcia³oby uzyskaæ finansowa- nie. Do Rady Zarz¹dców nale¿y ocena zasadnoci finansowania programu.
W przypadku przychylnego ustosunkowania siê do listu intencyjnego Rada po- dejmuje jednostronn¹ decyzjê o udzieleniu pomocy finansowej, okrelan¹ jako uk³ad (arrangement). Decyzja ta wywo³uje skutki prawne zwi¹zane z udziela- niem pomocy finansowej, stanowi¹cym drugi etap. Powodem rozbie¿nych inter- pretacji co do istoty wzajemnych relacji miêdzy pañstwem a IMF jest miêdzy innymi wprowadzenie okrelenie uk³adu (arrangement) na oznaczenie jedno- stronnej decyzji.24 Z istoty bowiem uk³adu wynika jego dwustronny charakter i równorzêdny status podmiotów w nim uczestnicz¹cych. W przypadku analizo-
23 Mowa w tym miejscu o Memorandum of Understanding, które zosta³o podpisane miêdzy Argentyn¹ a Miêdzynarodowym Funduszem Walutowym w 1995 roku.
24 Zagadnienie to podnoszone by³o na forum organizacji wiele razy. D¹¿enia do ujednolice- nia nomenklatury doprowadzi³y do zajêcia w tej materii formalnego stanowiska w postaci przyjê- cia dokumentu pod nazw¹ Funds Guidelines of Conditionality z 2 marca 1979 roku (Decision No. 6056-79/38).
wanej sytuacji nie mo¿na mówiæ niew¹tpliwie o dwustronnoci, lecz braku rów- noprawnego statusu stron. Istotne znaczenie ma równie¿ uznaniowy charakter podejmowanej decyzji, na podstawie informacji zawartych w licie intencyj- nym. Ulega ona zawê¿eniu do rodków i warunków okrelonych postanowienia- mi Umowy o utworzeniu IMF. W drugim etapie, odrêbnym od finansowania
rodków dostosowawczych przez Fundusz, nastêpuje przyjêcie proponowanego przez pañstwo wniosku i przyznanie pomocy w drodze tzw. programu wsparcia (Fund Supported Program).
Argentyna w licie intencyjnym wskaza³a zatem na rodek w postaci podat- ku statystycznego, natomiast Rada Zarz¹dców, uznaj¹c, i¿ nale¿y on do planów gospodarczych pañstwa, przyzna³a pomoc finansow¹, której warunki zosta³y okrelone w Memorandum of Understanding. Pojawia siê w¹tpliwoæ, czy w wie- tle podjêtej przez IMF decyzji mo¿na mówiæ o konsekwencjach prawnych wyni- kaj¹cych z tego tytu³u w stosunku do niego i w jaki sposób móg³ on wp³yn¹æ na rodzaj instrumentów okrelonych w licie intencyjnym. W odniesieniu do pierw- szej kwestii nie ma podstaw do twierdzenia, ¿e z tytu³u udzielenia pomocy finan- sowej przez Fundusz wynikaj¹ dla niego zobowi¹zania innej natury ni¿ o cha- rakterze finansowym, zwi¹zane z przekazywaniem kapita³u. Umowa o utworze- niu IMF nie zawiera takich postanowieñ, natomiast postanowienia Memoran- dum of Understanding wi¹za³y Argentynê w tym zakresie, a ich nieprzestrzega- nie mog³oby spowodowaæ negatywne skutki w postaci ograniczenia lub zabloko- wania finansowania przez Fundusz. Brak równie¿ podstaw do twierdzenia, i¿
IMF wymaga³ od Argentyny wprowadzenia mechanizmu w postaci podatku sta- tystycznego. Instrumenty przedstawiane przez wnioskodawców w listach inten- cyjnych (jak zreszt¹ sama nazwa wskazuje) zale¿¹ od ich inicjatywy.
Nale¿y te¿ zwróciæ uwagê na opiniê ekspertów ekonomistów wspó³pracu- j¹cych z Funduszem. Ich zdaniem w marcu 1995 roku rz¹d argentyñski wprowa- dzi³ podatek importowy w celu zacienienia polityki fiskalnej w zwi¹zku z kry- zysem meksykañskim. Argument ten zosta³ zreszt¹ ujêty w licie intencyjnym skierowanym do Funduszu. Wynika³o z niego, i¿ na³o¿ony przez Argentynê podatek mia³ wy³¹cznie charakter przejciowy.
Postanowienia artyku³u XV ust. 2 GATT nie wy³¹czaj¹ odpowiedzialnoci za naruszenie zobowi¹zañ zawartych w ramach WTO, w zwi¹zku z zastosowa- niem rodka w postaci podatku statystycznego na³o¿onego na importowane przez Argentynê towary. S³uszne wydaje siê jednak powi¹zanie kwestii odpowiedzial- noci z mo¿liwoci¹ prowadzenia konsultacji, co wyranie wynika z Porozumie- nia o wspó³pracy miêdzy IMF a WTO. Zdaniem panelu, a nastêpnie Organu Apelacyjnego25, umowa miêdzy wiatow¹ Organizacj¹ Handlu a Miêdzynarodo- wym Funduszem Walutowym nie ustanawia takich wymogów. Porozumienie to
25 WT/DS56/AB/R z 22 kwietnia 1998 roku.
nie mog³o zmodyfikowaæ wczeniejszych postanowieñ wynikaj¹cych z umów zawartych pod auspicjami WTO. Ponadto podpisane porozumienie mia³o s³u¿yæ
zacienianiu wspó³pracy i wprowadzaniu w ¿ycie istniej¹cych postanowieñ
miêdzy organizacjami. Na podstawie zgromadzonego materia³u dowodowego Organ Apelacyjny potwierdzi³ stanowisko panelu co do braku przes³anek prze- mawiaj¹cych za uznaniem, i¿ umowa miêdzy Argentyn¹ a IMF, tj. Memoran- dum of Understanding, w wietle Konwencji wiedeñskiej o prawie traktatów stanowi³a umowê miêdzynarodow¹, która nak³ada³a na Argentynê obowi¹zek wprowadzenia spornej op³aty.
Argentyna powo³a³a siê te¿ na Deklaracjê o wspó³pracy, która zosta³a pod- pisana miêdzy organizacjami w 1994 roku.26 Z Deklaracji wynika potrzeba za- pewnienia przez organizacje efektywnej implementacji rezultatów osi¹gniêtych w czasie Rundy Urugwajskiej i prowadzenia wspólnej i spójnej polityki w dziedzi- nie gospodarki na wiecie. Podczas obrad panelu podniesiono kwestiê przyzna- nia IMF uprawnieñ do zwalniania cz³onków WTO, uczestnicz¹cych w progra- mie finansowanym przez niego, z niektórych zobowi¹zañ wynikaj¹cych z posta- nowieñ Porozumienia i za³¹czników WTO.27 Nie zosta³a ona jednak formalnie w³¹czona, gdy¿ narusza³oby to postanowienia umów WTO i stanowi³o ingeren- cjê w kompetencje wiatowej Organizacji Handlu. Ponadto w Porozumieniu o wspó³pracy stwierdzono, i¿ jedn¹ z funkcji IMF jest udzielanie pomocy cz³on- kom WTO, tak by unikali stosowania rodków, które mog³yby doprowadziæ do naruszenia wielostronnych porozumieñ. Zasadnicza rola w tej mierze przypada personelowi administracyjnemu IMF, który dokonuje analizy listów intencyj- nych cz³onków pod k¹tem ich zgodnoci z postanowieniami WTO. Dotyczy to zw³aszcza personelu Departamentu Analiz Funduszu i Wydzia³u Polityki Han- dlowej, który sprawdza stan zobowi¹zañ cz³onków IMF przyjêtych w ramach WTO i ocenia ich zgodnoæ z programem IMF. Takiej analizie towarzysz¹ zwy- kle nieformalne konsultacje miêdzy kompetentnymi pracownikami administra- cyjnymi obu organizacji.
W sprawie tej nale¿y te¿ zwróciæ uwagê na kwestiê uzyskiwania informacji niezbêdnych do wydania orzeczenia przez zespó³ orzekaj¹cy. Porozumienie DSU w artykule 11 tak¹ sytuacjê przewiduje. Mo¿na bowiem zastanowiæ siê, dlacze- go panel nie podj¹³ siê przeprowadzenia konsultacji. Funkcj¹ panelu jest doko- nanie [...] ustaleñ, które pomog¹ DSB w sformu³owaniu zaleceñ lub wydaniu orzeczeñ. Panel powinien zatem d¹¿yæ do uzyskania obiektywnych i wiarygod-
26 Pe³na nazwa dokumentu brzmi: Declaration on Contribution of the WTO to Achieving Greater Coherence in Global Economic Policymaking, Legal Text of GATT Secretariat, 1994, s. 442.
27 D. Ahn, Linkages Between International Financial and Trade Institutions: IMF, World Bank, and WTO, Journal of World Trade 2000, vol. 1, s. 35.
nych informacji w celu wydania decyzji. Niepodjêcie takich dzia³añ mo¿na uznaæ za wiadectwo nieprawid³owych relacji miêdzy organami organizacji. Argument ten zosta³ podniesiony w postêpowaniu odwo³awczym przez Argentynê, która stwierdzi³a, ¿e panel nie przychyli³ siê do proby strony wnioskuj¹cej o uzy- skanie informacji i przeprowadzenie konsultacji z Funduszem w celu uzyskania opinii o poszczególnych w¹tkach sprawy.28 Orzeczenie Organu Apelacyjnego nie zmieni³o decyzji panelu in rem, lecz wskaza³o na potrzebê przeprowadzenia konsultacji w celu uzyskania niezbêdnych informacji. Dzia³ania panelu odzwier- ciedlaj¹ znaczn¹ powci¹gliwoæ w korzystaniu z ustaleñ IMF. Nie s³u¿y to pog³êbianiu wzajemnej wspó³pracy miêdzy organizacjami i eliminowaniu prze- szkód w sprawnym funkcjonowaniu systemu finansowo-gospodarczego.
Sprawa prowadzenia konsultacji z IMF pojawi³a siê te¿ w innym sporze rozpatrywanym w ramach WTO, dotycz¹cym bilansu p³atniczego Indii.29 Cho- dzi³o o przeprowadzenie konsultacji przez zespó³ orzekaj¹cy z IMF. Panel nie zaj¹³ jednoznacznego stanowiska w tej materii. Z analizy podjêtych przez niego dzia³añ wynika, ¿e konsultacje prowadzono w celu uzyskania okrelonych infor- macji w sprawie, na podstawie artyku³u 11 i 13 Porozumienia DSU, a nie na podstawie artyku³u XV GATT.
Celowe wydaje siê w tym miejscu przedstawienie podstawowych za³o¿eñ GATT 1994, dotycz¹cych równowagi bilansu p³atniczego. Postanowienia arty- ku³u XII i artyku³u XVIII ust. B GATT oraz inne postanowienia30 przewiduj¹ na³o¿enie przez cz³onka WTO rodków, które maj¹ s³u¿yæ ochronie jego bilansu p³atniczego, po spe³nieniu okrelonych warunków. W artykule XVIII okrelono regu³y postêpowania stosowane w odniesieniu do pañstw rozwijaj¹cych siê.
Wskazano przypadki, kiedy pañstwo mo¿e na³o¿yæ taki rodek bez koniecznoci wykorzystywania mechanizmu obligatoryjnego konsultowania tego dzia³ania z IMF. Ponadto wskazano kryteria, które pozwalaj¹ na ocenê, czy nast¹pi³o naruszenie postanowieñ Porozumienia WTO i za³¹czników. Uk³ad ogólny w spra- wie handlu us³ugami w artykule XII zawiera podobne, ale bardziej szczegó³owe postanowienia dotycz¹ce tych kwestii.
28 Argentina Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items Notification of an Appeal by Argentina under paragraph 4 of Article 16 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, WT/DS56/8 z 21 stycznia 1998 roku.
29 India Quantative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products, WT/DS90/AB/R z 23 sierpnia 1999 roku.
30 Wród innych dokumentów nale¿y wymieniæ: Understanding on the Balance of Payments Provisions of the General Agreement on Tariffs and Trade 1994 (tekst jest dostêpny na stronie internetowej: www.wto.org/english/docs_e/legal_e/09-bops.doc) oraz Deklaracje w sprawie rów- nowagi p³atniczej sk³adane przez ka¿dego cz³onka Organizacji.
W artykule XII GATT przewidziano sytuacjê, w której mo¿liwe jest wpro- wadzenie przez pañstwo cz³onkowskie znacznych ograniczeñ ilociowych lub wartociowych, o ile jest to uzasadnione ochron¹ jego bilansu p³atniczego. S³u¿¹ temu zalecenia okrelone w ustêpie 2 tego artyku³u, w myl którego cz³onek WTO wprowadza takie rodki w celu uprzedzenia nieuchronnej groby lub powstrzy- mania powa¿nego spadku w³asnych rezerw pieniê¿nych. Podobnie w sytuacji, kiedy wysokoæ tych rezerw jest niska, pañstwo mo¿e d¹¿yæ do osi¹gniêcia ra- cjonalnego poziomu tych rodków. Nale¿y jednak wskazaæ pewne warunki za- stosowania ograniczeñ. W odniesieniu do ich poziomu ograniczenia te powinny obejmowaæ jedynie dzia³ania konieczne, które nie wywo³uj¹ negatywnych skut- ków w postaci bezrobocia lub zmniejszenia dostêpnoci na rynku rodków pierw- szej potrzeby. Powinny one mieæ charakter rodków niezbêdnych i niedyskrymi- nuj¹cych. Postanowienia artyku³u XII dotycz¹ wszystkich pañstw stron GATT, natomiast artyku³ XVIII pañstw rozwijaj¹cych siê. Artyku³ ten przewiduje
³agodniejsze warunki wprowadzenia ograniczeñ przez pañstwa rozwijaj¹ce siê w celu ochrony bilansu pañstwa nie wymaga siê na przyk³ad, aby powa¿ne obni¿enie poziomu rezerw pañstwa by³o nieuchronne. Wysokoæ rezerw nie musi byæ bardzo niska, wystarczy jej niezadowalaj¹cy poziom.
Powo³anie siê na postanowienia artyku³u XVIII jest konieczne, bowiem In- die przez wiele lat utrzymywa³y ograniczenia wprowadzone na podstawie tego artyku³u. Zmniejszenie poziomu importu wywo³ywa³o niezadowolenie i niepo- kój ze stronny innych cz³onków WTO. Wielokrotnie kwestiê tê podnoszono podczas obrad Komitetu ds. Ograniczeñ w Bilansie P³atniczym. Próbowano sk³oniæ Indie do stopniowego znoszenia ograniczeñ, a tak¿e wy³¹czyæ te sprawy spod obrad komitetu i poddaæ je pod obrady zespo³u orzekaj¹cego. Istotne znaczenie ma jednak kwestia konsultowania niektórych w¹tków tej sprawy przez panel z Miêdzynarodowym Funduszem Walutowym. Za takim rozwi¹zaniem opowia- da³y siê Stany Zjednoczone, twierdz¹c, i¿ artyku³ XV ust. 2 GATT wymaga przeprowadzenia konsultacji z Funduszem. Potwierdzi³a to równie¿ praktyka w sporze Argentina Measures Affecting Imports of Footwar, Textiles, Apparel, and Other Items, w którym Organ Apelacyjny wskaza³ na obowi¹zek konsulto- wania z IMF kwestii okrelonych w artykule XV. Obowi¹zek ten zosta³ rozsze- rzony nie tylko na zespo³y orzekaj¹ce, lecz równie¿ na Komitet ds. Ograniczeñ w Bilansie P³atniczym i Radê Generaln¹. W postanowieniach tego artyku³u nie czyni siê rozró¿nienia w odniesieniu do spraw z zakresu bilansu p³atniczego, dotycz¹cych pañstw rozwijaj¹cych siê oraz innych.
Wydaje siê, ¿e postanowienia artyku³u XV odnosz¹ siê do szerszej koncep- cji zacieniania wspó³pracy i respektowania specjalizacji organizacji miêdzyna- rodowych.31 Wymienione w artykule XV dziedziny, objête zakresem kompeten-
31 J. M e n k e s, A.W a s i l k o w s k i, Organizacje miêdzynarodowe, Warszawa 2004, s. 9193.
cji IMF, zosta³y okrelone w taki sposób, by zapobiegaæ powstawaniu sporów miêdzy organizacjami co do ich w³aciwoci. Do kompetencji IMF nale¿y wy- danie prawnie wi¹¿¹cej decyzji, okrelaj¹cej istnienie lub brak przes³anek do zastosowania postanowieñ tego artyku³u w sprawie wy³¹czenia zobowi¹zañ w ra- mach WTO. Mimo zwi¹zania postanowieniami takiej decyzji, organy wiatowej Organizacji Handlu zachowuj¹ jednak swobodê w podjêciu ostatecznego roz- strzygniêcia. Do nich bowiem nale¿y analiza i stwierdzenie, czy zastosowane
rodki s¹ powa¿niejsze od tych okrelonych w artykule XVIII B GATT.32 Miê- dzynarodowy Fundusz Walutowy, jak z tego wynika, realizuje do pewnego stopnia funkcje o charakterze us³ugodawczym. Wydana przez niego decyzja zawiera dok³adn¹ analizê bilansu finansowego pañstwa, z uwzglêdnieniem innych wp³y- waj¹cych na ten werdykt czynników ujêtych w artykule XVIII, stanowi¹c jedn¹ z podstawowych przes³anek wydania orzeczenia przez organ WTO. Konsultacje polegaj¹ zatem nie tylko na ustalaniu stanowisk, lecz tak¿e na wykonaniu okre- lonych czynnoci, których efektem jest raport IMF. Praktyka wskazuje, ¿e ra- port ten zatwierdzany jest przez Radê IMF i przedstawiany Dyrektorowi Gene- ralnemu WTO przez pe³nomocnika IMF w Genewie.
W analizowanej sprawie zespó³ orzekaj¹cy nie rozstrzygn¹³ wszystkich w¹tpli- woci dotycz¹cych wystêpowania do IMF z wnioskiem o konsultacje. Za pod- stawê wniosku skierowanego do IMF przyj¹³ on artyku³ 13 Porozumienia DSU, w myl którego zespó³ bêdzie mia³ prawo do zbierania informacji i porad tech- nicznych od ka¿dej osoby lub organizacji, któr¹ uzna za w³aciw¹. Wybór takiej podstawy prawnej mo¿e stwarzaæ pewne trudnoci na przysz³oæ, bowiem w podobnych sytuacjach zespó³ orzekaj¹cy nie bêdzie musia³ zwracaæ siê do IMF z pytaniem, jakie materie objête s¹ zakresem artyku³u XV ust. 2 GATT.
Pozytywnie nale¿y oceniæ fakt, i¿ zespó³ orzekaj¹cy przyj¹³ ustalenia zawarte w raporcie IMF.33
W rozstrzygniêciu nie dokonano te¿ interpretacji artyku³u XV ust. 2 w od- niesieniu do postanowieñ, w myl których WTO powinna uznaæ ustalenia Fun- duszu w okrelonych sprawach. Organ Apelacyjny stwierdzi³ te¿, i¿ wpraw- dzie panel przywi¹za³ du¿¹ wagê do ustaleñ IMF, to nie przyj¹³ on ich w ca³o- ci.34 Zarzut ten wydaje siê trafny, bowiem zespó³ orzekaj¹cy nie podwa¿y³
32 Artyku³ XVIII (B) GATT precyzuje doæ jasno, ¿e u¿yte rodki, s³u¿¹ce ochronie ze- wnêtrznej pozycji finansowej i maj¹ce zapewniæ odpowiedni poziom rezerw rozwoju ekonomicz- nego pañstwa cz³onka WTO, nie powinny przekroczyæ pod wzglêdem swej intensywnoci
rodków koniecznych.
33 Fundusz uzna³, i¿ jego zdaniem zewnêtrzna pozycja pañstwa pod wzglêdem finansowym mo¿e byæ utrzymana przez samodzielne instrumenty makroekonomiczne. Ograniczenia ilociowe (QRs) nie s¹ niezbêdne do utrzymania równowagi w bilansie p³atniczym pañstwa i winny byæ usuniête w odpowiednio krótkim czasie. Zob. WT/DS90/R z 6 kwietnia 1999 roku.
34 Zob. WT/DS90/AB/R z 23 sierpnia 1999 roku.
35 Za³o¿enie to leg³o u podstaw orzeczenia Organu Apelacyjnego w sprawie Protection of Sea Turtles in Shrimp Trawl Fishing Operations, WT/DS58/AB/R z 6 listopada 1998 roku.
36 Mowa tutaj o Argentina Measures Affecting Imports of Footwar, Textiles, Apparel, and Other Items.
37 North American Free Trade Agreement, Dec. 17, 1992, U.S.-Can.-Mex., 107 Stat. 2057 (1994), 32 I.L.M. 605 (1993).
38 Artyku³ 2104 ust. 2b.
informacji zawartych w raporcie, lecz porówna³ je z danymi pochodz¹cymi od instytucji rz¹dowej Banku Rezerw Indii i na tej podstawie wyda³ orzeczenie.
Stworzy³o to niebezpieczny precedens, umo¿liwiaj¹c stronom sporu powo³ywa- nie siê na opinie innych ekspertów, niekoniecznie pochodz¹cych z IMF, w celu uzasadnienia korzystnej dla siebie argumentacji. Stanowi³o to przejaw ograni- czenia zaufania do Funduszu jako podmiotu, którego analizy s¹ niepodwa¿alne.
Raport IMF jest przygotowywany przez profesjonalny personel i podlega za- twierdzeniu przez Rad¹ Zarz¹dców. Fundusz jako organizacja cieszy siê pew- nym autorytetem i spo³ecznoæ miêdzynarodowa przyzna³a mu prawo dokony- wania okrelonych ustaleñ. Podstawa wynikaj¹ca z artyku³u 11 i 13 Porozumie- nia DSU, na któr¹ powo³a³ siê zespó³ orzekaj¹cy zamiast artyku³u XV ust. 2 GATT, stwarza niejasn¹ sytuacjê w zakresie wspó³pracy miêdzy organizacjami.
Takie dzia³anie mo¿na jednak wyjaniæ d¹¿eniem do podkrelenia bezstronnoci panelu, który mo¿e uzyskiwaæ informacje tak¿e od podmiotów, które nie s¹ stronami sporu.35
Zespó³ orzekaj¹cy uzna³, ¿e jest uprawniony, a nie zobowi¹zany do konsul- towania interesuj¹cych go kwestii z IMF. Koncepcja ta zosta³a potwierdzona przez Organ Apelacyjny.36 Wydaje siê jednak, i¿ proces konsultacji powinien opieraæ siê na uzgadnianiu stanowisk miêdzy organizacjami, a nie na wiadcze- niu okrelonej us³ugi przez Fundusz. Przedstawiony model wspó³pracy ograni- cza bowiem mo¿liwoæ szerszej analizy problematyki zwi¹zanej z rozpoznawan¹ spraw¹. Dotyczy to m.in. stosowania rodków ochrony bilansu p³atniczego, dozwolonych na podstawie GATT, niepowi¹zanych z jakimkolwiek programem finansowanym przez Fundusz. Wyj¹tki przewidziane w ramach WTO na rzecz ochrony bilansu p³atniczego jej cz³onków mog¹ stanowiæ te¿ istotny punkt wyj-
cia do szerszej wspó³pracy miêdzy organizacjami. Wydaje siê, ¿e potrzebne s¹ odpowiednie uregulowania tych spraw, zw³aszcza i¿ niektóre organizacje o za- siêgu regionalnym takie rozwi¹zania posiadaj¹, np. Pó³nocnoamerykañskie Po- rozumienie w sprawie Wolnego Handlu37 przewiduje, ¿e pañstwo stosuj¹ce wy- j¹tki od postanowieñ umownych zwi¹zanych z jego bilansem p³atniczym: po- winno podj¹æ w dobrej wierze konsultacje z IMF w sprawie wprowadzonych instrumentów ekonomicznych w celu rozwi¹zania podstawowych problemów powoduj¹cych niedogodnoci.38
39 Mowa tutaj o High Level Working Group on Coherence, sk³adaj¹cej siê z wy¿szego personelu administracyjnego Funduszu, WTO i IBRD.
Przedstawione przyk³ady wskazuj¹ na odmienne podejcie WTO i IMF w wy- konywaniu mandatu. S³uszne jest pozostawienie pewnych spraw do rozstrzyg- niêcia w drodze praktyki, zw³aszcza w wypadku rozwi¹zywania sporów przez organy WTO. Fakt, i¿ zespo³y orzekaj¹ce w przedstawionych sprawach nie wyjani³y w¹tpliwoci dotycz¹cych wspó³pracy miêdzy WTO i IMF, mo¿e tylko
wiadczyæ o pewnych niekonsekwencjach i lukach w koncepcji rozstrzygania sporów w ramach WTO. Nale¿y jednak podkreliæ, i¿ mechanizm okrelony w Porozumieniu DSU nie ma charakteru wi¹¿¹cego wobec Funduszu. Wydaje siê, ¿e niechêæ do konsultowania spraw z Funduszem wynika z niezale¿noci.
Mo¿na tu wskazaæ pewne postulaty zacieniania relacji miêdzy WTO i Fundu- szem w dziedzinie objêtej programami Funduszu, dotycz¹cymi bilansu p³atni- czego cz³onków. Istotny przyk³ad stanowi inicjatywa powo³ania grupy robo- czej39, której celem jest harmonizowanie kwestii finansowych miêdzy organiza- cjami na przysz³oæ.
SUMMARY
The cooperation between international organisations of economic nature should be based on the principle of equal rights, harmonious development of contacts, and clear solutions. The presentation of the goals, relations and differences in the activity of such institutions as the World Trade Organisation and the International Monetary Fund seems to be recommended due to the fact that most of the states belong to these two organisations of international character, both making use of the rights and assuming the duties resulting from their founding contracts and international agreements concluded under their auspices.
The article aims at proving that the cooperation between these two organisations is connected with the necessity of implementing uniform rules of conduct between them, with regard to both competence regulations and settling of disputes. The essence of this cooperation depends on legal, economic and social factors occurring in these organizations member states.
