Szczególny re im prawny obszarów specjalnych w ochronie rodowiska

âukasz Mikowski

Paľstwowa Wyůsza Szkoãa Zawodowa im. Angelusa Silesiusa w Waãbrzychu

Szczególny re ůim prawny obszarów specjalnych w ochronie œrodowiska

Wprowadzenie do problematyki obszarów specjalnych jako przykładu szczególnego reżimu prawnego w  ochronie środowiska należy rozpocząć od wyjaśnienia występującego, nie tylko w prawie ochrony środowiska, pojęcia ob- szaru specjalnego. W. Radecki zwraca uwagę, że z obszarami specjalnymi spo- tykamy się w  różnych dziedzinach prawa, wskazując przy tym jako przykład strefę nadgraniczną, ale szczególnie ważną rolę odgrywają one w prawie ochro- ny środowiska¹. Pojęcie obszaru specjalnego stanowi połączenie wydzielonego konkretnie terytorium ze swoistą prawną regulacją określającą sposób zacho- wania się w jego obrębie². Możemy spotkać się również z defi nicją, która określa obszar specjalny jako pewien wycinek przestrzeni wyodrębnionej z  uwagi na potrzebę realizacji przez administrację publiczną szczególnych zadań i celów, które muszą być traktowane w sposób priorytetowy w zestawieniu z innymi za- daniami państwowymi i niepaństwowymi realizowanymi na tym utworzonym specjalnym obszarze³.

1 W. Radecki, Ochrona walorów turystycznych w prawie polskim, Wolters Kluwer 2011, s. 86.

2 J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, Ochrona środowiska, Kolonia Limited 2008, s. 299. Zob.

też: A. Wasilewski, Obszar górniczy, Zagadnienia prawne, Warszawa 1969; M. Kulesza, Obszar specjalny jako prawny instrument ochrony i kształtowania środowiska naturalnego, „Studia Juridi- ca”, nr 2, Warszawa 1974; K. Podgórski, Obszary ochrony specjalnej i ich znaczenie dla środowiska przyrodniczego, [w:] Wybrane zagadnienia biologiczno-prawne i  kształtowanie środowiska, Ka- towice 1975; M. Ofi arska, Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce. Zagadnienia publicznoprawne, Szczecin 2000.

3 W. Radecki, op. cit., s. 86 i nast.

2015 (8), s.177–188

Cele utworzenia obszaru specjalnego wynikają z konieczności ochrony te- rytorium obszaru albo ochrony terytorium poza obszarem. Ogólne cele two- rzenia obszaru specjalnego łączą w sobie zarówno elementy dbałości o intere- sy społeczne, jak i  indywidualne, przy czym o  interesy indywidualne zawsze w mniejszym zakresie. Oba są na tyle istotne, że wyjaśniają potrzebę wprowa- dzenia zmian w obowiązującym porządku prawnym. Rzeczowy układ celów jest z  kolei mocno zróżnicowany⁴. Zmiany porządku prawnego mogą polegać na częściowym zastąpieniu porządku prawnego powszechnego przez ustanowioną specjalnie na potrzeby obszaru specjalnego szczegółową regulację prawną albo na wprowadzeniu do porządku powszechnego dodatkowej specjalnej regulacji rozszerzającej ten porządek, bądź na połączeniu obu rozwiązań⁵. Zastosowanie tego typu rozwiązań powoduje, że obszar specjalny stanowi wydzieloną prze- strzeń, na której mamy do czynienia ze szczególnym reżimem prawnym.

Jak pisze J. Boć, „istota reżimów obszarów specjalnych polega na tym, że określone zachowanie się wywołuje określoną sytuację prawną tylko w obrębie zindywidualizowanego obszaru i tylko z powodu regulacji prawnej dotyczącej specjalnie i wyłącznie tego właśnie obszaru. Oznacza to, iż podobne zachowanie się poza obszarem nie wywołuje podobnych skutków prawnych, a jeśli je wywo- łuje, to tylko z tytułu zbiegu podobnych uregulowań w reżimie powszechnym i reżimie danego obszaru specjalnego. Tak więc poszczególne regulacje danych obszarów (nie ich rodzajów) mogą być traktowane jako zamknięte reżimy praw- ne, o bardzo nieraz swoistej determinacji, nakierowanej swą treścią na ochronę takich wartości, które legły u  podstaw kreacji obszaru”⁶. Należy zwrócić przy tym uwagę, że kreacja obszaru specjalnego wynika z konieczności osłabienia lub likwidacji działalności, która przeciwstawia się priorytetowemu celowi, dla któ- rego realizacji został utworzony obszar. Taki stan rzeczy nie pozostaje obojętny wobec obywatela z uwagi na skutki prawne utworzenia obszaru specjalnego⁷.

Wśród skutków prawnych kreacji obszaru specjalnego będą wynikające ze szczególnego reżimu prawnego ograniczenia prawa własności oraz innych praw

4 J. Boć, Przykłady prawnych form działania administracji w ochronie środowiska, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 5 Prawne formy działania administracji, C. H. Beck, 2013, s. 452.

5 J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, op. cit., s. 299–300.

6 J. Boć, op. cit., s. 542.

7 Zob. też: L. Zacharko, Wybrane refl eksje nad istotą strefy specjalnej w prawie administracyjnym, jej rodzajami, i implikacjami w sferze stosunków prawnych, [w:] J. Supernat (red.), Między trady- cją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009; T. Kurowska, Obszar specjalny jako postać ingerencji administra- cji w sferę uprawnień właściciela nieruchomości gruntowej, „Studia Iuridica Silesiana”, nr 6/1977.

rzeczowych, ograniczenia w podejmowaniu działalności gospodarczej, szczegól- ne obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym oraz różnego rodzaju po- stanowienia ochronno-porządkowe, występujące w  postaci zakazów, nakazów i ograniczeń prawnych. Z punktu widzenia prawa cywilnego „chodzi o ograni- czenia prawa własności lub innego prawa rzeczowego, o  ograniczenia obrotu prawnego, i wreszcie, o bezpośrednie skutki cywilnoprawne wynikające z reżi- mu obszaru (poza ograniczeniem prawa własności lub innego prawa rzeczowe- go)”⁸. W  sferze prawa karnego szczególny reżim prawny obszaru specjalnego może polegać na poszerzeniu katalogu wykroczeń lub przestępstw.

Koncentrując się na obszarach specjalnych tworzonych dla potrzeb ochro- ny środowiska i  wskazując obywatela w  położeniu właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, należy zwrócić uwagę na postanowienia art. 129 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska⁹. W myśl po- wołanego artykułu, jeżeli dojdzie do ograniczania sposobu korzystania z nieru- chomości lub jej części w związku z ochroną środowiska powodującego, że ko- rzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczaso- wym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone, wówczas właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości może żądać, w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z  nieruchomości, wykupienia nieruchomo- ści w całości lub jej części. Innym przewidzianym przez ustawodawcę rozwiąza- niem jest możliwość ubiegania się, w związku z ograniczeniem sposobu korzy- stania z nieruchomości, o odszkodowanie za poniesioną szkodę.

Dokonując klasyfi kacji obszarów specjalnych w ochronie środowiska ob- jętych szczególnym reżimem prawnym, należy zwrócić uwagę na ich różno- rodność i znaczną liczbę oraz wspólny cel ich tworzenia, którym jest ochrona środowiska.

W. Radecki zwraca uwagę, że przystępując do omawiania prawnych instru- mentów ochrony krajobrazu uregulowanych w  prawie polskim, trzeba dokonać rozróżnienia pomiędzy ochroną krajobrazu na utworzonych obszarach specjal- nych, jak i poza nimi, podkreślając przy tym, że krajobraz zawsze powinien sta- nowić przedmiot ochrony prawnej, i  to niezależnie od ustanowienia obszarów specjalnych dla jego ochrony, czy poza nimi. Wyróżnia przy tym obszary spe- cjalne utworzone dla ochrony walorów środowiskowych, które występują na te- renie otoczonym obszarem specjalnym, gdzie wprowadza się ograniczenia w wy- konywaniu działalności, obszary specjalne, gdzie wprowadza się ograniczenia

8 J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, op. cit., s. 301.

9 Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.

w prowadzeniu działalności celem umożliwienia funkcjonowania określonego źró- dła zanieczyszczeń, jak i ochrony przylegających do obszaru specjalnego terenów oraz obszary specjalne kreowane dla ochrony walorów środowiskowych tego wła- śnie terytorium, gdzie wprowadzono ograniczenia w prowadzeniu działalności¹⁰.

Do obszarów specjalnych utworzonych dla ochrony walorów środowisko- wych występujących na terenie otoczonym obszarem specjalnym zaliczamy otuliny obszarów chronionych, czyli zgodnie z defi nicją legalną strefę ochron- ną, która graniczy z formą ochrony przyrody i została wyznaczona indywidu- alnie dla formy ochrony przyrody w  celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z  działalności człowieka¹¹. Otulina zgodnie z  powyższą regulacją nie stanowi formy ochrony przyrody, jest jedynie stre- fą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody, czyli obszarem specjalnym o szczególnym reżimie prawnym. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wy- rok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Warszawie z  dnia 18 grudnia 2007 roku, w którym słusznie podkreślono, że ustawowo nakreślony cel otuli- ny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń również w sferze wykonywa- nia własności nieruchomości położonych w otulinie. Przy czym ustalanie takich ograniczeń wymaga zidentyfi kowania za każdym razem celu otuliny w konkret- nym przypadku oraz wykazania, że wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości ograniczy lub zniweczy ustawowy cel otuliny¹².

Otulina może zostać wyznaczona między innymi na terenach, które przy- legają do rezerwatów przyrody, w drodze aktu prawa miejscowego przyjmu- jącego formę zarządzenia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W przypadku parków narodowych otulinę określa w drodze roz- porządzenia Rada Ministrów. Otulina może zostać również wyznaczona na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym w drodze uchwały sejmiku województwa. W  każdym z  tych przypadków najczęściej spotykaną sytuacją jest wyznaczenie otuliny wraz z uznaniem obszaru za rezerwat przyrody, park narodowy czy park krajobrazowy i wyznaczeniem jego granic.

Do obszarów specjalnych, gdzie wprowadza się ograniczenia w prowadzeniu działalności celem umożliwienia funkcjonowania określonego źródła zanieczysz- czeń, jak i ochrony przylegających do obszaru specjalnego terenów zaliczamy ob- szar ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwiet-

10 W. Radecki, Obszary specjalne Cz. I, „Przegląd Komunalny”, nr 9/2013 (264).

11 Art. 5 pkt 14 Ustawy z dnia z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz.

627 ze zm.).

12 Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 roku, Sygn. akt IV SA/Wa 2079/07, LEX nr 457199.

nia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska¹³, gdy z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bądź z analizy porealiza- cyjnej wynika, że pomimo wykorzystania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i  organizacyjnych nie można dotrzymać standardów jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ście- ków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, ra- dionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania.

Sejmik województwa w drodze aktu prawa miejscowego, w formie uchwa- ły tworzy obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego za- wsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z ustawą¹⁴ lub dla zakładów albo innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifi ko- wana jako takie przedsięwzięcie. Dla pozostałych zakładów lub innych obiektów rada powiatu ustanawia obszar ograniczonego użytkowania w drodze aktu pra- wa miejscowego przyjmującego postać uchwały¹⁵.

W  kwestii utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stwierdzając trafnie, że granice wyznaczanego obszaru ograniczonego użytkowania muszą być okre- ślone bardzo precyzyjne. Należy zwrócić uwagę, że na obszarze ograniczonego użytkowania negatywne oddziaływania nie są w każdym miejscu tak samo in- tensywne, i co za tym idzie, należy uznać za dopuszczalne określenie pewnych podstref, w których warunki korzystania z nieruchomości będą różne. Prowa- dzi to do sytuacji, w której na terenie jednego obszaru ograniczonego użytko- wania mogą występować zróżnicowane ograniczenia odpowiadające występu- jącemu stanowi faktycznemu. Idąc dalej, akt prawa miejscowego kreujący ob- szar ograniczonego użytkowania określa ograniczenia w  zakresie przeznacze- nia terenu, co nie oznacza, że obowiązkiem stanowiącego go organu jest zawsze wprowadzenie zakazu nowej zabudowy z uwagi na przekroczone norm hałasu, powietrza czy pół elektromagnetycznych w środowisku. Działanie organu pole- gać może na wprowadzeniu innych ograniczeń, niż generalny zakaz zabudowy¹⁶.

13 Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.

14 Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochro- nie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowi- sko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm).

15 Tworząc obszar ograniczonego użytkowania, powołane organy zobowiązane są do określenia granic obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczą- cych budynków oraz sposobu korzystania z terenów.

16 Zob. wyrok WSA w  Poznaniu z  dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 131/13, LEX nr 1362389.

Wprowadzone w  związku z  ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania ograniczenia w sposobie korzystania ze środowiska mogą pro- wadzić do obowiązku wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomo- ści. Obowiązek wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości obcią- ża podmiot, którego działalność spowodowała wprowadzenie ograniczeń w  związku z  ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Właści- wymi do rozstrzygania sporów w sprawach dotyczących wysokości odszko- dowania są sądy powszechne.

Obszarem specjalnym zbliżonym w pewnym stopniu charakterem praw- nym do obszaru ograniczonego użytkowania, wyróżnionym w ochronie śro- dowiska, jest strefa przemysłowa. Brak defi nicji legalnej, powoduje koniecz- ność przyjęcia, że strefę przemysłową tworzy się na terenach z przeznaczeniem do prowadzenia działalności produkcyjnej, składowania oraz magazynowa- nia. W granicach strefy dozwolone jest przekraczanie standardów jakości śro- dowiska w  zakresie dopuszczalnych poziomów substancji w  powietrzu i  do- puszczalnych poziomów hałasu oraz wartości odniesienia, w sytuacji gdy nie zagraża to zdrowiu lub życiu ludzi, nie naruszając przy tym wymagań norm bezpieczeństwa i  higieny pracy. Warunkiem jej utworzenia jest zawsze brak możliwości dotrzymania standardów jakości środowiska oraz wartości od- niesienia poza terenem zakładu lub innego obiektu. Objęcie nieruchomości granicami strefy przemysłowej wymaga pisemnej zgody¹⁷ władającego po- wierzchnią ziemi. Strefa przemysłowa tworzona jest w  drodze aktu pra- wa miejscowego przez organ stanowiący i  kontrolny województwa w  formie uchwały¹⁸, podejmowanej na wniosek władającego powierzchnią ziemi, na te- renach gdzie ma zostać wprowadzona strefa przemysłowa.

Utworzenie strefy przemysłowej stanowi próbę rozwiązania problemu związanego z występowaniem uciążliwości w okolicach miejsc prowadzenia działalności gospodarczej. K. Gruszecki zwraca uwagę na podstawowe za- gadnienie podlegające wyjaśnieniu w  trakcie prowadzonego postepowania, którego przedmiotem jest utworzenie strefy przemysłowej, czyli czy korzy- stający ze środowiska podmiot dotrzymał wymogu zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych. Jednocześnie

17 Zgoda wyłącza możliwość dochodzenia odszkodowania lub wystąpienia z roszczeniem o wy- kup nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w zakre- sie wynikającym z utworzenia strefy przemysłowej.

18 Udział w kreowaniu strefy przemysłowej mają również państwowy wojewódzki inspektor sa- nitarny oraz regionalny dyrektor ochrony środowiska, biorąc udział w  uzgodnieniu projektu uchwały.

pojawia się kolejny problem polegający na wyjaśnieniu, wobec braku defi- nicji ustawowej, co należy rozmieć jako zastosowanie „dostępnych rozwią- zań technicznych, technologicznych i  organizacyjnych” i  jak je interpreto- wać¹⁹. J. Rotko proponuje, że za dostępne rozwiązania należy uznać „rozwią- zania możliwe do zastosowania uwzględniające zasadę proporcjonalności, tj.

rachunek kosztów inwestycyjnych i  korzyści dla środowiska”²⁰. Co za tym idzie, strefa przemysłowa nie może zostać utworzona, jeżeli w konkretnej sy- tuacji będzie istniała możliwość zastosowania efektywniejszych rozwiązań technicznych²¹.

Kolejnym rodzajem obszarów specjalnych są obszary tworzone głównie w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyro- dy²². Nie jest to jedyna ustawa, stanowiąca podstawę prawną do kreowania tego rodzaju obszarów specjalnych.

Formy ochrony przyrody zostały explicite wyrażone w  art. 6 Ustawy o  ochronie przyrody²³. Do ich katalogu oprócz ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów zaliczamy parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki kra- jobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne oraz zespoły przy- rodniczo-krajobrazowe. Ponadto przewidziano możliwość tworzenia w  dro- dze porozumień przygranicznych obszarów przyrodniczo cennych w celu ich wspólnej ochrony.

Tworzenie parków narodowych jako obszarów specjalnych, na których obowiązuje szczególny reżim prawny – na tej formie ochrony przyrody sku- pią się rozważania – to jeden z najstarszych zabiegów państwa w celu ochrony zasobów naturalnych, podejmowany w szeroko rozumianym interesie publicz- nym, a zarazem, obok rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych i obsza- rów chronionego krajobrazu oraz obszarów Natura 2000, jedna z form ochro- ny obszarowej.

Powodem tworzenia parków narodowych jest potrzeba zachowania różno- rodności biologicznej, elementów przyrody nieożywionej i  walorów krajobra- zowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i  składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk. Zgodnie z art. 8 Ustawy z dnia 16 kwiet-

19 K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2011.

20 J. Rotko, Komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska – ochrona zasobów środowiska tytuł II, Wrocław 2002, s. 145.

21 K. Gruszecki, op. cit.

22 Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.

23 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

nia 2004 roku o ochronie przyrody²⁴, park narodowy to obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturo- wymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, gdzie ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Mamy tu zazwyczaj do czynie- nia z tak zwanym spiętrzeniem reżimów prawnych. Na terenie parku narodo- wego wyróżniamy obszary ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej różniące się charakterem i metodami ochrony. Na obszarach graniczących z parkiem naro- dowym wyznacza się otulinę parku narodowego, o czym była mowa wcześniej.

W otulinie może być utworzona strefa ochronna²⁵.

Obszar parku narodowego może być udostępniany w  sposób, który nie wpłynie negatywnie na przyrodę w parku. W planie ochrony parku narodowe- go wprowadzającym szczególny reżim prawny ustala się m.in. miejsca, które mogą być udostępniane oraz maksymalną liczbę osób mogących w nich prze- bywać, a także zespół zakazów i nakazów. Przykładowy katalog zakazów i na- kazów obejmuje m.in. zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i  urządzeń technicznych, z  wyjątkiem obiektów i  urządzeń służących celom parku narodowego. Przebywającym na terenie parku narodowego zakazuje się chwytania lub zabijania dziko występujących zwierząt, zbierania lub niszczenia jaj, postaci młodocianych i form rozwojowych zwierząt, umyślnego płoszenia zwierząt kręgowych, zbierania poroży, niszczenia nor, gniazd, legowisk i  in- nych schronień zwierząt oraz ich miejsc rozrodu. Zabronione jest polowanie, z wyłączeniem obszarów do tego wyznaczonych, pozyskiwanie, niszczenie lub umyślne uszkadzanie roślin oraz grzybów. Zakaz ten dotyczy także niszcze- nia, zanieczyszczania i dokonywania zmian obiektów przyrodniczych, obsza- rów oraz zasobów, tworów i składników przyrody. Zabrania się również zmia- ny stosunków wodnych, regulacji rzek i  potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody, pozyskiwania skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, minerałów i bursztynu. Niedozwolone jest niszczenie gleby lub zmiany przeznaczenia i użytkowania gruntów. Prze- widziano również odpowiedzialność za stosowanie chemicznych i biologicz- nych środków ochrony roślin i nawozów, zbieranie dziko występujących roślin i grzybów oraz ich części, połów ryb i innych organizmów wodnych. Ruch pie- szy, rowerowy, narciarski i jazda konna wierzchem oraz wprowadzanie psów na obszary objęte ochroną ścisłą i czynną, są zakazane, z wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych. Zakaz obejmuje wspinaczkę, eksplorację jaskiń lub zbior-

24 Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.

25 Ze względu na potrzebę ochrony zwierząt w  parku narodowym może być utworzona strefa ochronna zwierząt łownych.

ników wodnych, ruch pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza droga- mi wskazanymi przez dyrektora parku narodowego²⁶.

Zakazy nie obowiązują w stosunku do działań związanych z bezpieczeń- stwem powszechnym oraz wykonywaniem zadań z  zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Za wstęp do parku narodo- wego lub udostępnianie niektórych jego miejsc mogą być pobierane opłaty.

Minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstęp- stwa od zakazów, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, wykony- waniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego. Zezwolenie na od- stępstwo od zakazów wydawane jest, w drodze decyzji administracyjnej, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Zgodnie z art. 127 ustawy Prawo ochrony śro- dowiska²⁷, kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w parkach narodowych, podlega karze aresztu albo grzywny.

W parkach narodowych zadania związane z ochroną mienia oraz zwalcza- niem przestępstw i wykroczeń w związku z ochroną przyrody wykonują funk- cjonariusze Straży Parku jako Służby Parku Narodowego. Mają oni prawo po- dejmować czynności w granicach parku, poza jego granicami wyłącznie w razie uzasadnionego podejrzenia, że przestępstwo lub wykroczenie zostało popełnio- ne na szkodę parku narodowego. Przy wykonywaniu tych czynności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego lub przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Dotychczas w  Polsce utworzono 23 parki narodowe, które zajmują po- wierzchnię 316 748 ha. Stanowi to ok. 1% powierzchni kraju.

Obok wyżej wymienionych obszarów specjalnych utworzonych dla potrzeb ochrony środowiska, na których obowiązuje szczególny reżim prawny może- my wymienić: obszary chronionego krajobrazu, rezerwaty, obszary specjalnej

26 Pośród licznych zakazów i nakazów możemy wskazać również zakaz umieszczanie tablic, na- pisów, ogłoszeń reklamowych i  innych znaków niezwiązanych z  ochroną przyrody z  wyjąt- kiem znaków drogowych i innych znaków związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku powszechnego. Niedozwolone jest zakłócanie ciszy, wykonywanie prac ziemnych trwale znie- kształcających rzeźbę terenu, biwakowanie, z wyjątkiem miejsc wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego. W parku narodowym wzbronione jest prowadzenie badań naukowych bez zgody dyrektora parku, wprowadzanie gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, bez zgody mini- stra właściwego do spraw środowiska oraz wprowadzanie organizmów genetycznie zmodyfi ko- wanych. Powyższe zakazy nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, jak i prowadzenia akcji ratowniczej.

27 Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.

ochrony ptaków, obszary Natura 2000, korytarze ekologiczne, parki gminne, specjalne obszary ochrony siedlisk, obwody łowieckie, obwody rybackie, stre- fy ochrony uzdrowiskowej, obszary górnicze, obszary ciche w  aglomeracjach, obszary ciche poza aglomeracjami, obszary kolejowe, obszary morskie, strefy ochronne ujęć wody, strefy nadgraniczne, pasy graniczne, obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych²⁸.

Poddając analizie szczególny reżim prawny obszarów specjalnych w ochro- nie środowiska, należy podnieść w podsumowaniu, że obszary specjalne w ochro- nie środowiska, na których obowiązuje szczególny reżim prawny wykazują cechy wspólne. Zauważalny jest ich ścisły związek z konkretnym terytorium, co umoż- liwia wyodrębnienie ich jako hermetycznych całości. Obowiązujący szczegól- ny reżim prawny w stosunku do powszechnego reżimu wykazuje swą odrębność oraz lokalność regulacji. W stosunku do szczególnych reżimów prawnych obsza- rów specjalnych najważniejszym założeniem wydaje się być supremacja reżimów szczególnych w stosunku do obowiązującego powszechnie prawa²⁹.

Formy gatunkowe aktów generalnych kreujących obszary specjalne w ochronie środowiska są znacznie zróżnicowane. Spotykamy tutaj formę roz- porządzenia Rady Ministrów, za pomocą której określa się i zmienia granice par- ku narodowego, formę rozporządzenia ministerialnego, formę aktu prawa miej- scowego stanowionego przez sejmik wojewódzki, formę aktu prawa miejscowe- go podejmowaną przez radę powiatu – tak tworzone są obszary ograniczonego użytkowania, formę aktu prawa miejscowego podejmowanego przez wojewodę, formę aktu prawa miejscowego podejmowanego przez terenowy organ admini- stracji niezespolonej. Pomimo dużego zróżnicowania form gatunkowych aktów normatywnych wprowadzających obszary specjalne, akt generalny kreujący ob- szar specjalny musi mieścić się w zamkniętym porządku prawnym wprowadzo- nym przez Konstytucję³⁰. Co za tym idzie, wprowadzane na obszarach specjal- nych szczególne reżimy prawne nie mogą różnić się zasadami ich stanowienia od obowiązujących w doktrynie, prawie powszechnym czy orzecznictwie.

Zjawiskiem powszechnie obserwowanym zarówno w prawie, jak i praktyce jest dzisiaj wzrost liczby kreowanych i  funkcjonujących obszarów specjalnych o szczególnym reżimie prawnym, a w efekcie zjawisko spiętrzenia szczególnych reżimów prawnych.

28 Zob. też J. Stelmasiak, Instytucja strefy ochronnej jako prawny środek ochrony środowiska, Lublin 1986, idem, Instytucja strefy ochronnej jako prawny środek ochrony środowiska na tle planowania przestrzennego, [w:] J. Sommer (red.), Ochrona środowiska w planowaniu, Wrocław 1984.

29 Zob. J. Boć, K. Nowacki, E. Samborska-Boć, op. cit., s. 300.

30 Zob. szerz. J. Boć, Przykłady prawnych, op. cit., s. 455 i nast.

BibliograÞ a

11. Boć J., Nowacki K., Samborska-Boć E., Ochrona środowiska, Kolonia Limited 2008 12. Boć J., Przykłady prawnych form działania administracji w  ochronie środowiska,

[w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 5 Prawne formy działania administracji, C. H. Beck, 2013.

13. Gruszecki K., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2011.

15. Kulesza M., Obszar specjalny jako prawny instrument ochrony i kształtowania środo- wiska naturalnego, „Studia Juridica”, nr 2, Warszawa 1974.

15. Kurowska T., Obszar specjalny jako postać ingerencji administracji w sferę uprawnień właściciela nieruchomości gruntowej, „Studia Iuridica Silesiana”, nr 6/1977.

16. Ofi arska M., Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce. Zagadnienia publicznoprawne, Szczecin 2000.

17. Podgórski K., Obszary ochrony specjalnej i ich znaczenie dla środowiska przyrodni- czego, [w:] Wybrane zagadnienia biologiczno-prawne i kształtowanie środowiska, Ka- towice 1975.

18. Radecki W., Ochrona walorów turystycznych w prawie polskim, Wolters Kluwer 2011.

19. Radecki W., Obszary specjalne Cz. I, „Przegląd Komunalny”, nr 9/2013 (264).

10. Rotko J., Komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska – ochrona zasobów środo- wiska tytuł II, Wrocław 2002.

11. Stelmasiak J., Instytucja strefy ochronnej jako prawny środek ochrony środowisk, Lublin 1986.

12. Stelmasiak J., Instytucja strefy ochronnej jako prawny środek ochrony środowiska na tle planowania przestrzennego, [w:] J. Sommer (red.), Ochrona środowiska w plano- waniu, Wrocław 1984.

13. Wasilewski A., Obszar górniczy. Zagadnienia prawne, Warszawa 1969.

14. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Warszawie z  dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2079/07, LEX nr 457199.

15. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w  Poznaniu z  dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 131/13, LEX nr 1362389.

16. Zacharko L., Wybrane refl eksje nad istotą strefy specjalnej w prawie administracyj- nym, jej rodzajami i  implikacjami w  sferze stosunków prawnych, [w:] J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubi- leuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009.

Streszczenie

Szczególny reůim prawny obszarów specjalnych w ochronie œrodowiska Artykuł zawiera zwięzłą analizę problematyki dotyczącej obszarów specjalnych kreowanych dla potrzeb ochrony środowiska, na których obowiązuje szczególny reżim prawny. Autor zwraca uwagę na prawną istotę obszarów specjalnych, ich różnorodność, znaczną liczbę oraz cel ich tworzenia i  skutki administracyjnoprawne dla obywatela.

Analiza obejmuje również zasady stanowienia prawa wyróżnianego jako reżimy szcze- gólne obszarów specjalnych tworzonych dla potrzeb ochrony środowiska.

Słowa kluczowe: prawo ochrony środowiska, obszar specjalny.

Summary

Particular legal regime of special nature conservation areas

Th e article contains a concise analysis of issues related to the special areas created to conserve nature where the particular legal regime is applied. Th e author draws atten- tion to the legal nature of the conservation areas, their diversity, their signifi cant amo- unt and the reason for their creation as well as legal and administrative implications for a citizen. Th e analysis also covers the rules of law making distinguishing particular legal regimes for special areas created for nature conservation.

Keywords: Environmental Protection Law, special area.