Współpraca sieciowa w administracji publicznej na przykładzie benchmarkingu

(1)

* Dr Ewa Glińska, Politechnika Białostocka.

Współpraca sieciowa w administracji publicznej na przykładzie benchmarkingu

Ewa Glińska^*

Słowa kluczowe: współpraca sieciowa w administracji, sieci benchmarkingowe, sieci wiedzy

Keywords: network collaboration in administration, benchmarking networks, public sector knowledge networks.

Synopsis: Współczesna administracja potrzebuje wiedzy i informacji w związku z rozwojem usług publicznych, dążeniem do ich wysokiej jakości, a także wzrostem oczekiwań społecznych. Ważną rolę w procesie zdobywania wiedzy przez instytucje administracji odgrywa uczenie się od innych, które najczęściej odbywa się na zasadzie współpracy sieciowej podmiotów sektora publicznego. Celem niniejszego artykułu jest identyfi kacja specyfi ki i zasad działania sieci benchmarkingowej jako przykładu sieci wymiany doświadczeń i dobrych praktyk zarzą- dzania w administracji, służących wzajemnemu uczeniu się, a w konsekwencji poprawie jakości usług świadczo- nych przez instytucje sektora publicznego. Artykuł ma charakter teoretyczny i został oparty na studiach polskiej i anglojęzycznej literatury z zakresu zarządzania publicznego. Posłużono się także metodą case study, ukazując polskie i zagraniczne przykłady funkcjonowania konkretnych sieci benchmarkingowych w administracji.

Wstęp

We współczesnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych zasadniczym proble- mem administracji, zarówno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym, jest zapewnienie spraw- nej i efektywnej realizacji zadań publicznych. Zadaniem kierownictwa instytucji publicznych jest takie ukształtowanie ich struktury, by jak najpełniej zaspokajać potrzeby obywateli oraz optymalizować wykorzystywanie ograniczonych zasobów. Dynamicznie zmieniające się otoczenie, w którym funkcjonują urzędy administracji, wymusza na nich działania do- skonalące, dostosowujące ich funkcjonowanie do coraz wyższych wymagań społeczeństwa [Kobylińska, Glińska, 2008, s. 110]. Procesy reform administracji publicznej są wprawdzie powszechne, jednak nie przebiegają one identycznie we wszystkich krajach. Różnią się ogól- nym poziomem zaawansowania, jak również spojrzeniem na poszczególne ich składowe, takie jak: prywatyzacja, wykorzystanie mechanizmów rynkowych, poziom decentralizacji, orientacja na wyniki, restrukturyzacja [Kobylińska, Glińska, 2008, s. 110]. Posiadają jednak pewne wspólne cechy, a jedną z nich jest fakt, że menedżerowie w sektorze publicznym są obecnie pod stałą presją poprawy funkcjonowania swoich organizacji w obszarze zwięk- szania wydajności, skuteczności oraz jakości usług. Tworzy się wręcz swoista kultura cią- głej poprawy instytucji publicznej, z wykorzystaniem metod i narzędzi zarządzania prak- tykowanych w sektorze prywatnym [Glińska, Kobylińska, 2007, s. 285–304]. Tempo zmian we współczesnym świecie jest tak duże, że żadna organizacja (także publiczna) nie może stać w miejscu.

W związku z postępującym rozwojem usług publicznych, naciskiem na ich wysoką jakość, wzrostem oczekiwań społecznych oraz globalizacją wszystkich sfer aktywności społecznej

(2)

współczesna administracja potrzebuje wiedzy i informacji. Jednostki organizacyjne administracji publicznej nie tylko mogą, ale muszą być „inteligentne”, by sprostać wyzwaniom demo- kratycznego państwa prawa, warunkom uczestnictwa Polski w strukturach Unii Europejskiej oraz wyzwaniom cywilizacji wiedzy. W związku z tym implementacja koncepcji zarządzania wiedzą w sektorze publicznym wydaje się być naturalną konsekwencją zachodzących prze- kształceń. Można zatem powiedzieć, że cały aparat administracji stanowi jedną wielką orga- nizację ukierunkowaną na zmianą i na uczenie się [Wyroba, 2005, s. 5].

Uczenie się stanowi swoistą kwintesencję ciągłego usprawniania organizacji. Wśród sposobów uczenia się przez organizację naukowcy z Harvard Business School wyróżniają m.in. uczenie się od innych. Sposób ten nie tylko zapewnia najniższe koszty, ale także wymaga mniej zasobów niż inne sposoby zdobywania wiedzy i doświadczenia, gwarantuje naj- szybszy dostęp do wiedzy, a także umożliwia organizacji dostęp do pomysłów i doświadczeń z zewnętrz, często wykraczających poza granice aktualnie obowiązującej kultury organizacyjnej [Bogan, English, 2006, s. 45].

Uczenie się, a zwłaszcza uczenie się od innych, wiąże się z koniecznością dążenia organizacji do udziału w różnego rodzaju formach współpracy sieciowej. Jak zauważa N.B. Bu- nis, menadżer ds. planowania w DuPont Co, „współpraca sieciowa jest najważniejsza, nie ma sensu uczyć się od podstaw tego, co wie już ktoś inny w innej organizacji”. Nie ma sensu także odkrywać tego, co inni zdążyli już udoskonalić. Analizując najlepsze praktyki innych osób, komórek i organizacji, można przyspieszyć własne uczenie się i zwiększyć tempo zmian [Bogan, English, 2006, s. 44].

W powyższym kontekście celem niniejszego artykułu jest identyfi kacja specyfi ki i zasad działania współpracy sieciowej w administracji (na przykładzie benchmarkingu), służącej wzajemnemu uczeniu się, a w konsekwencji poprawie jakości usług świadczonych przez instytucje sektora publicznego.

Artykuł ma charakter teoretyczny i został oparty na studiach polskiej i anglojęzycznej literatury z zakresu zarządzania publicznego. W części końcowej opracowania posłużono się także metodą case study, ukazując polskie i zagraniczne przykłady funkcjonowania kon- kretnych sieci benchmarkingowych.

Podejście sieciowe do badań nad administracją publiczną Administrację publiczną w ujęciu podmiotowym tworzy system administracji rządowej i samorządowej oraz szereg innych podmiotów podlegających regulacjom prawnym, powo- ływanych do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Wykonywanie tych zadań wymaga istnienia aparatu administracyjnego, na który składają się różne jednostki organizacyjne, wykonujące funkcje administracji publicznej, takie jak organy administracji rządowej i samorządowej, zakłady publiczne i zakłady użyteczności publicznej, a także nie- które przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne, spółki prawa handlowego, fun- dacje i inne, które wykonują funkcje administracji publicznej w oparciu o specjalne upo- ważnienia [Ziółkowska].

Badania nad administracją publiczną mają charakter interdyscyplinarny, obejmują koncepcje ekonomiczne, socjologiczne i politologiczne. Zagadnienia związane z administracją publiczną pojawiają się w postulatach wielu koncepcji teoretycznych, takich jak teorie neoli- beralne, teorie racjonalnego wyboru, ekonomia kosztów transakcyjnych, nowy instytucjonalizm czy też koncepcja organizowania instytucji publicznych w sposób sieciowy [Modzelewski,

(3)

2009, s. 15]. Interesującym podejściem do badania instytucji publicznych jest punkt widzenia F.W. Scharpfa, który stworzył podstawy teoretyczne organizowania się instytucji publicznych i ich relacji z otoczeniem w sposób sieciowy. Wykorzystuje on nowy instytucjonalizm, by ba- dać rodzaje koordynacji wynikające z sieci i hierarchii w „nowym rządzeniu” (new governance) w kontekście, w którym efekty związane z globalizacją powodują zmniejszenie się możliwości państwa. W podejściu Scharpfa podmioty państwowe stają się w coraz większym stopniu nie- zdolne do działania jednostronnego; są one bardziej zależne od innych podmiotów i w konsekwencji poddawane presji rezygnacji z podejścia hierarchicznego i zmuszane do przejścia na koordynację i wspieranie sieci. Zamiast narzucania explicite swej woli, państwo w coraz więk- szym stopniu polega na sieciach bazujących na partnerstwie różnych podmiotów [Modze- lewski, 2009, s. 21]. Jak zaznacza jednak P. Modzelewski, to podejście ma pewne ograniczenia, gdyż na obecnym etapie rozwoju administracji publicznej w Polsce analiza urzędów administracji jak organizacji sieciowych jest utrudniona. Wynika to z ich zhierarchizowanej i czy- telnej struktury, a także z jasnego podziału kompetencji. Instytucje administracji publicznej w Polsce realizują większość swoich podstawowych zadań w sposób rozłączny względem innych podmiotów rynkowych [Modzelewski, 2009, s. 23].

Warto jednak wspomnieć, że podejście sieciowe do analizowania administracji publicz- nej wpisuje się w główne założenia modelu „dobrego rządzenia” (good governance) w admi- nistracji (w odróżnieniu od modelu biurokratycznego i nowego zarządzania publicznego).

Jak wskazuje J. Czaputowicz, koncepcja dobrego rządzenia oddaje trendy pojawiające się w światowej administracji publicznej już od lat 90. „Dobre rządzenie” przypomina model sieci, które tworzą fi rmy, osoby fi zyczne, członkowie organizacji społecznych, agencji rzą- dowych, instytucji samorządowych. Samo to pojęcie obejmuje demokratyczny i efektywny system rządzenia, skutecznie działające instytucje publiczne, właściwą jakość usług publicznych oraz umiejętność dostosowywania się do nowych potrzeb społecznych [Czaputowicz, 2008, s. 148–151]. Unijna polityka spójności wprowadziła już koncepcję „dobrego rządze- nia” do debaty publicznej w Polsce, co w konsekwencji ma doprowadzić do wypracowania możliwości wdrożenia jej założeń do zasad funkcjonowania administracji publicznej [Kon- cepcja good governance, 2008].

Rodzaje sieci wymiany doświadczeń i dobrych praktyk w administracji

Zagadnienie współpracy sieciowej (wymiany doświadczeń i dobrych praktyk) w procesie uczenia się od innych w administracji nie zostało dotychczas szczegółowo omówione i scha- rakteryzowane w dostępnej literaturze przedmiotu. Studia literatury pozwalają jednak zidentyfi kować dwa rodzaje sieci służących wymianie doświadczeń i dobrych praktyk w sektorze publicznym. Pierwszy z nich to sieci wiedzy, a drugi – sieci o charakterze benchmarkingowym.

Public sector knowledge networks (PSKNs), czyli sieci wiedzy w sektorze publicznym, po- zwalają na swoiste dzielenie się wiedzą wykraczające poza granice jednej organizacji. Zasadni- czym ich celem jest ukierunkowanie działań na zaspokojenie potrzeb publicznych, które wykra- czają poza możliwości i jurysdykcje pojedynczej organizacji. PSKNs stanowią socjotechniczne systemy, w których ludzie, organizacje i instytucjonalne powiązania funkcjonują we wzajem- nych relacjach opierających się na procesach, praktykach, specjalnym oprogramowaniu, a także technologiach informacyjnych. Wyłaniają się one równolegle z adaptacją zaawansowanych sieci technologicznych i rozwoju e-governement [Dawes, Cresswell, Pardo, 2009, s. 392–402].

(4)

PSKNs przynoszą organizacjom wiele korzyści. Konstruują kanały komunikacji, które umożliwiają członkom sieci dostęp do informacji i wiedzy innych członków sieci. Z per- spektywy uczenia się zapewniają dostęp do wiedzy i doświadczenia innych podmiotów, co z kolei przyczynia się do wzrostu zdolności organizacji publicznej do reagowania na nie- pewne i złożone sytuacje, jakie mogą pojawić się w jej otoczeniu. Można także rzec, że dzielenie się wiedzą pomiędzy poszczególnymi organizacjami stanowi główne źródło innowa- cji organizacyjnych. Wymiana wiedzy i doświadczeń pomaga poszczególnym podmiotom wchodzącym w skład sieci defi niować, a następnie rozwiązywać wspólne problemy, koor- dynować programy, politykę i usługi. Ponadto przyczynia się do poprawy stanu rozwoju in- frastruktury IT i jakości informacji. W literaturze mówi się o trzech poziomach sieci wiedzy [Dawes, Cresswell, Pardo, 2009, s. 392–402]:

1) sieć wewnętrzorganizacyjna, w której poszczególne jednostki tej samej organizacji dzielą się wiedzą pomiędzy sobą,

2) sieć międzyorganizacyjna, która obejmuje pojedynczy obszar jurysdykcji rządowej, 3) sieć międzyorganizacyjna, która „krzyżuje” jurysdykcje, sektory i poziomy admini-

stracji publicznej.

Generalnie im większa sieć, oferująca większe zasoby wiedzy i charakteryzująca się większą liczbą i różnorodnością interesariuszy, tym częściej cechują ją większe ryzyko, koszty i bariery funkcjonowania. Menadżerowie publiczni spotykają się z problemami za- wiłości dotyczącej kompetencji poszczególnych poziomów administracji publicznej i aby rozwiązać ten problem, potrzebują sieciowych form zaangażowania w rozwiązywanie pewnych kwestii. Sieci wiedzy wychodzą naprzeciw tego typu problemom, gdyż łączą różne rodzaje organizacji, a także agencje rządowe i instytucje samorządowe. Funkcjonowanie takich sieci wymaga jednak od ich członków pewnego zestawu umiejętności i postaw, a także zaufania, nie tylko o charakterze interpersonalnym. Warto także podkreślić, że aby taka sieć miała trwały charakter, potrzebuje ona pewnych podstaw prawnych, wsparcia politycznego, a także innowacyjnych form przywództwa [Dawes, Cresswell, Pardo, 2009, s. 392–402].

Kolejną formę sieci wymiany doświadczeń i dobrych praktyk w administracji stano- wią sieci tworzone w związku z udziałem instytucji administracyjnych w projektach benchmarkingowych.

Filozofi a benchmarkingu opiera się na prostym stwierdzeniu – „nikt nie robi wszyst- kiego najlepiej i należy uczyć się od innych” [Węgrzyn, 2000]. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że benchmarking jest jedną z najlepszych metod doskonalenia jakości nie tylko w sektorze prywatnym, ale coraz częściej także w publicznym. Bywa zaliczany do me- tod TQM (Total Quality Management), ale również jest z sukcesem stosowany jako metoda niezależna [Bugdol, 2008, s. 147].

Benchmarking defi niowany jest jako proces polegający na doskonaleniu efektywności własnej organizacji poprzez identyfi kowanie, analizowanie, adaptowanie i wdrażanie roz- wiązań stosowanych przez najlepsze organizacje [Brilman, 2002, s. 262].

Strategia benchmarkingu jest niezwykle ważna, zarówno w ujęciu koncepcyjnym, jak też praktycznym. Służy ona do usprawnienia funkcjonowania organizacji poprzez analizę dobrych praktyk wykorzystywanych w innych instytucjach, a także poprzez adaptację wykorzystywanych przez nich technik i podejść [Alstete, 2000, s. 200–205].

Defi nicje benchmarkingu zawierają pewne elementy dotyczące stałej poprawy i doskonalenia w konsekwencji porównywania się z innymi. Termin „najlepsze praktyki” pojawia

(5)

się w literaturze dotyczącej benchmarkingu i dotyczy sprawności organizacyjnej i uczenia się [Magd, Curry, 2003, s. 261–286].

Do podstawowych pojęć związanych z benchmarkingiem, przewijających się w wielu defi nicjach tego terminu, należą [Luque-Martınez, Munoz-Leiva, 2005, s. 411–423]:

– identyfi kacja – poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, co czyni określone organizacje najlepszymi w sektorze,

– wiedza – proces uczenia się i próby zrozumienia innych organizacji obejmujący pro- cedurę oceny tych organizacji, ich działań i świadczonych usług,

– adaptacja – implementacja zdobytej wiedzy,

– systematyzacja – zbierane informacje i uzyskana wiedzy powinny zostać usystema- tyzowane w spójną całość,

– ciągłość – benchmarking jest procesem ciągłym, a jego głównym celem jest doskonalenie funkcjonowania organizacji i dążenie do ideału.

Metoda ta może pomóc w odpowiedzi na wiele pytań dotyczących problemów występu- jących w urzędach administracji publicznej. Dodatkowo może ona także wskazywać pewne rozwiązania, tzw. dobre praktyki w różnych obszarach działalności urzędu, np. zarządzania budżetem czy też zarządzania zasobami ludzkimi [Papaj, 2008, s. 128–129].

Stosowany w administracji publicznej państw europejskich benchmarking dość uważ- nie koncentruje się na aspekcie uczenia się – i obecnie coraz częściej określany jest także jako bench-learning. Uznaje się, że skuteczną drogą wprowadzenia zmian i doskonalenia jest uczenie się, poprzez dzielenie się wiedzą, informacją, a czasem również ryzykiem. W od- różnieniu od klasycznego benchmarkingu pojęcie bench-learning nie musi zawierać w sobie poszukiwań porównywalnej organizacji ani stosowania w celu porównania jednoznacznych wskaźników. Nierozdzielnie związane z pojęciem bench-learning są dobre praktyki. Przy wy- borze partnerów do porównań należy szukać organizacji realizujących takie działania, jakie po przyjęciu i zrealizowaniu w naszej własnej organizacji prowadzić będą do poprawy ak- tualnych wyników [Wspólna metoda oceny…, 2006, s. 54].

W opracowaniu T. Luque-Martıneza i F. Munoz-Leivy dotyczącym benchmarkingu jednostek samorządu terytorialnego wyróżniono następujące jego rodzaje [Luque-Martınez, Munoz-Leiva, 2005, s. 411–423]:

– benchmarking konkurencyjny (competitive benchmarking), – benchmarking kooperacyjny (co-operative benchmarking), – benchmarking partnerski (collaborative benchmarking),

– benchmarking wewnętrzny (stanowiący specyfi czny rodzaj benchmarkingu partner- skiego).

W kontekście analizy sieci wymiany doświadczeń i dobrych praktyk w administracji należy zwrócić szczególną uwagę na benchmarking partnerski, gdyż ma on właśnie charakter sieciowy. Jednostki administracyjne uczestniczą we wspólnych projektach, umożliwia- jących dzielenie się wiedzą i informację. Kształtują swoistą sieć wymiany doświadczeń, co w konsekwencji zmniejsza koszty, a także przyczynia się do oszczędności materialnych za- sobów [Luque-Martınez, Munoz-Leiva, 2005, s. 411–423].

Benchmarking partnerski polega na wspólnym rozwiązywaniu problemów, jednak bar- dzo często podejmowane w tym zakresie działania mają charakter nieformalny [Ziębicki, 2007, s. 49]. Do głównych zalet tego rodzaju benchmarkingu zalicza się [Ziębicki, 2007, s. 49–50]:

– niższy koszt pozyskiwania informacji niż w przypadku organizacji komercyjnych,

(6)

– możliwość nawiązania trwałej współpracy opartej na wzajemnym doskonaleniu i wspólnym rozwiązywaniu problemów,

– łatwość dokonywania porównań wynikająca z realizacji tej samej działalności i takich samych wymagań dotyczących formalizacji organizacyjnej,

– mniejsze wymagania w zakresie sformalizowania metody i przygotowania metodolo- gicznego osób zaangażowanych w projekt,

– podporządkowanie formułowanych zmian ogólnym kierunkom rozwoju danego typu organizacji,

– możliwość wykorzystania indywidualnych propozycji doskonalenia organizacji for- mułowanych w poszczególnych instytucjach publicznych.

Benchmarking partnerski w przypadku organizacji komercyjnych opiera się na przyno- szeniu obopólnych, zrównoważonych korzyści i podlega ścisłym regulacjom, które muszą być bezwzględnie przestrzegane. W przypadku organizacji publicznych współpraca nie jest tak da- lece sformalizowana i nie musi dawać zrównoważonych korzyści [Ziębicki, 2007, s. 49–50].

Specyfi ka sieci benchmarkingowych

Sieci benchmarkingowe są ważne, nie tylko jako źródło kontaktów, ale także jako zasadnicza część rozwoju koncepcji benchmarkingu i źródła wsparcia dla jej członków. Waga tych sieci wzrosła wskutek poszukiwania różnorodnych sposobów wpływania na rozwój organizacji. W analizie sieci benchmarkingowych warto zwrócić uwagę na czynniki wpływające na ich sprawne funkcjonowanie. Badania zrealizowane przez D. Adebanjo i R. Manna zidentyfi kowały główne czynniki, które mogą decydować o utrzymywaniu się i sukcesie tego typu sieci. Zawierają się one w następujących stwierdzeniach [Adebanjo, Mann, 2008, s. 107–122]:

– sieci benchmarkingowe powinny mieć elastyczną strukturę, aby były w stanie zaad- optować ewolucję organizacyjną;

– sieci benchmarkingowe będą z większym prawdopodobieństwem funkcjonować sprawnie, kiedy ich członkowie przyłączą się do nich w wyniku własnego zaintereso- wania i zaangażowania, a nie w efekcie wymogów organizacji,

– organizacje uzyskają większą wartość z uczestnictwa w sieci benchmarkingowej, jeśli zadbają o to, by do udziału w poszczególnych grupach i projektach zostały dobrane odpowiednie osoby.

Kiedy planuje się udział w sieci benchmarkingowej, szczególna uwaga powinna zostać zwrócona na odpowiednie przeszkolenie członków organizacji z zakresu pracy grupowej, metod komunikacji, zarządzania zmianą. Szkolenie to powinno być skorelowane z poszczegól- nymi krokami procesu benchmarkingowego. Jeśli jakaś organizacja bierze udział w projekcie benchmarkingowym po raz pierwszy, należy włączyć do zespołu osobę z doświadczeniem lub zaangażować partnera [Adebanjo, Mann, s. 107–122].

Oczekiwania korzyści z uczestnictwa w sieciach muszą być dojrzałe. Sieci mogą wprawdzie dostarczyć bazę niezbędną do rozwoju umiejętności benchmarkingowych, kontakty, idee, najlepsze praktyki, ale wymagają wkładu czasu i wysiłku wszystkich uczestników, aby można było mówić o sukcesie. Administracyjna struktura sieci jest kluczowa dla jej trwałości. Kiedy człon- kostwo wiąże się z koniecznością wnoszenia opłaty, wtedy długość funkcjonowania sieci jest zależna od dostarczenia równoważnej wartości dla jej członków [Adebanjo, Mann, s. 107–122].

Bowerman podkreśla, że udział jednostek administracyjnych w sieciach benchmarkingowych ma zazwyczaj charakter przymusowy, w przeciwieństwie do sektora prywatnego,

(7)

w którym ze swej natury jest on dobrowolny. Zwraca uwagę także na to, że kwestia poufno- ści, która jest wyzwaniem w sieci benchmarkingowej sektora prywatnego, stoi w opozycji do oczekiwań związanych z odpowiedzialnością w sieciach sektora publicznego. Projekty ben- chamarkingowe w administracji publicznej często są dofi nansowane z budżetu rządowego.

W efekcie jednostki administracji chętnie wchodzą w sieci benchmarkingowe i bez problemu dzielą się wiedzą i informacjami, co w konsekwencji zapewnia im trwałość [Adebanjo, Mann, s. 107–122].

Udział w sieci wymiany doświadczeń i dobrych praktyk, jeśli wiąże się z odpowiednim wypełnianiem założeń danego projektu benchmarkingowego, może przynieść urzędom administracji publicznej wiele korzyści, w tym m.in. [Papaj, 2008, s. 133]:

– podwyższenie efektywności działań urzędu poprzez zmniejszanie kosztów administracyjnych,

– podniesienie jakości pracy personelu poprzez podnoszenie ich kwalifi kacji,

– intensyfi kację kontaktów między urzędnikami różnych urzędów poza przedmiotem benchmarkingu,

– zwiększenie przejrzystości procesów w urzędzie poprzez przypisanie właścicieli do procesów oraz odpowiednich wskaźników,

– zwiększenie skuteczności działań urzędu poprzez inicjatywy uchwałodawcze.

Należy jednak podkreślić, że pomimo wskazanych powyżej korzyści, wiele urzędów administracji nie korzysta z narzędzi benchmarkingu i nie uczestniczy w sieciach wymiany dobrych praktyk. Do powodów tego stanu rzeczy należy zaliczyć m.in. [Bogan, English, 2006, s. 319–321]:

– sceptycyzm w postawach menadżerów publicznych (postrzeganie adaptacji dobrych praktyk jako nieopłacalne),

– brak nacisku i funduszy na badania i rozwój w administracji,

– bariery kulturowe (dominuje podgląd, że „jeśli pomysł nie powstał u nas, to nie może być dobry”),

– brak nacisku na poprawę jakości w wielu urzędach administracji publicznej.

Przykłady sieci wymiany doświadczeń i dobrych praktyk w administracji zagranicznej i polskiej

Benchmarking jako metoda usprawniająca jakość usług publicznych poprzez naślado- wanie dobrych praktyk i rozwiązań stosowanych z sukcesem w innych urzędach jest wdra- żany w wielu krajach, a szczególnie intensywnie w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczo- nych czy Kanadzie.

W sektorze publicznym w Wielkiej Brytanii można zauważyć systematyczny wzrost liczby sieci benchmarkingowych. Jednym z brytyjskich projektów bechmarkingowych prowadzonych w obszarze administracji publicznej jest Public Sektor Benchmarking Service (PSBS). Organizacja ta powstała w 2001 r., a jej zasadniczym celem jest tworzenie warun- ków do dzielenia się wiedzą oraz uczenia tzw. dobrych praktyk wśród podmiotów sektora publicznego [Papaj, 2006, s. 130].

Program Public Sektor Benchmarking Service został utworzony przez rząd brytyjski, aby zachęcić do wykorzystywania tego narzędzia, mającego na celu [Bowermann, Ball, Francis, 2001, s. 321–329]: identyfi kowanie przykładów dobrych praktyk z organizacji funkcjonu- jących w sektorze prywatnym i publicznym, zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i za granicą,

(8)

monitorowanie postępu w procesie poprawy w stosunku do lidera w określonej sferze benchmarkingu, a także przegląd usług w celu identyfi kowania najlepszych ich dostawców.

Jednym z narzędzi wykorzystywanych w tym projekcie jest Help Desk/Research Facility.

Przeznaczone jest ono nie tylko dla organizacji sektora publicznego w Wielkiej Brytanii, ale także świadczących usługi publiczne na całym świecie. Strony PSBS stanowią platformę za- wierającą: dobre praktyki, studia przypadków, grupy dyskusyjne, banki wiedzy, publikacje [Papaj, 2008, s. 130].

Obecnie obowiązujący system poprawy jakości usług w Wielkiej Brytanii – Service First – wśród wielu rozmaitych rozwiązań wykorzystuje tzw. Quality Networks (czyli sieci jakości). Jest to krajowy system wymiany informacji pomiędzy grupami menedżerów z róż- nych sektorów usług publicznych, którzy regularnie spotykają się dla wymiany informacji, co do spraw z zakresu zarządzania jakością w swoich organizacjach). System brytyjski jest najbardziej rozwiniętym w Europie systemem ukierunkowanym na podwyższanie jakości usług publicznych [W. Misiąg, 2005, s. 182–183].

W Stanach Zjednocznoczonych funkcjonują stowarzyszenia, których zadaniem jest re- alizacja projektów benchmarkingowych. Przykładem może być International Government Benchmarking Association, które stanowi forum wymiany prowadzonych środków, działań oraz danych dotyczących benchmarkingu dla wszystkich poziomów władzy na całym świe- cie. Stowarzyszenie jest organizacją bezpłatną, z wyjątkiem fi rm, które chciałyby skorzystać ze specyfi cznych efektów pracy benchmarkingu wśród obecnych członków. Członkostwo jest ograniczone do osób indywidualnych zatrudnionych jako pracownicy etatowi w urzę- dach lokalnych (samorządowych), regionalnych lub centraln ych. Podobną inicjatywą jest Th e International City/County Management Association (ICMA), które stanowi kanał prze- kazywania i dzielenia się przeznaczonymi dla lokalnych władz informacjami, dotyczącymi zakresu prowadzonych programów, wzorca (benchmarku), ich efektów i poprawy świad- czonych usług. W ciągu niespełna dziesięciu lat rozrosło się z czterdziestu czterech człon- ków do około stu dwudziestu wspólnot samorządowych [Borodako].

W Polsce od kilku lat także prowadzone są projekty, które wykorzystują metodę benchmarkingu do doskonalenia jakości usług publicznych poprzez organizację sieci wymiany wiedzy, doświadczenia i dobrych praktyk.

Pionierskim przedsięwzięciem mającym na celu poprawę jakości usług świadczonych na szczeblu lokalnym w naszym kraju jest System Analiz Samorządowych. Jest to przedsięwzięcie Związku Miast Polskich, realizowane od 1999 r., początkowo ze wsparciem ekspercko-fi nanso- wym USAID, następnie przez wiele lat własnymi siłami i z własnych środków, a od połowy roku 2007 ze wsparciem dotacji UKIE ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Jest to w zasadzie do dziś jedyny kompleksowy system monitoringu rozwoju jednostek samorządu terytorialnego (JST). Jest to jednocześnie system benchmarkingu usług publicznych świadczonych przez JST m.in. w zakresie podstawowych parametrów dostarczanych usług – w ujęciu porów- nawczym (standardy), a także stanu rozwoju jednostki samorządu z punktu widzenia zrówno- ważonego rozwoju i jakości życia mieszkańców oraz innych uwarunkowań, np. fi nansowych czy demografi cznych [Glińska, Kobylińska]. Wykonywane w ramach SAS diagnozy i analizy mają wspierać samorządy miejskie w zarządzaniu, podejmowaniu decyzji fi nansowych, dbałości o odpowiednią efektywność usług publicznych i satysfakcję klientów [Papaj, 2008, s. 131–132].

Na gruncie krajowych doświadczeń i poszukiwań optymalnych rozwiązań w zakresie m.in. podwyższania poziomu jakości świadczonych usług wypracowano także tzw. koncepcję

(9)

Programu Rozwoju Instytucjonalnego (PRI). W wyniku działania tego programu w latach 2001–2004 opracowano instrumenty i narzędzia służące do diagnozowania, planowania i wdrażania rozwiązań instytucjonalnych w jednostkach administracji rządowej, samorzą- dowej i regionalnej. Podstawowym celem PRI było zdefi niowanie zasad rozwoju instytucjonalnego jednostek administracji publicznej, obejmujących analizę poziomu rozwoju instytucjonalnego, projektowanie zmian (usprawnień) instytucjonalnych oraz ich wdrażanie [Wańkowicz, 2004, s. 2–3]. Zgodnie z założeniami określonymi przez MSWiA metodą rozwoju instytucjonalnego zostało objętych 9 obszarów zarządzania (zarządzanie strategiczne i fi nansowe, organizacja i funkcjonowanie urzędu, zarządzanie kadrami, usługi publiczne, w tym komunalne, partycypacja społeczna i stymulowanie rozwoju społecznego, stymulowanie rozwoju gospodarczego, zarządzanie projektami, współpraca miedzy jednostkami samo- rządu terytorialnego, etyka i zapobieganie zjawiskom korupcji) [Zawicki, Mazur, 2003, s. 5].

Zasadnicza koncepcja PRI opiera się na uruchomieniu w urzędzie procesu ciągłego doskonalenia, przebiegającego w cyklu od oceny stanu organizacji urzędu, poprzez planowa- nie zmian, ich realizację do monitoringu planu.

Program Rozwoju Instytucjonalnego był pierwszym projektem zakładającym tworzenie instytucji opartej na dobrych praktykach z zakresu współczesnego zarządzania. W miarę upływu lat zmiany prawne i brak odgórnych zachęt do przyjęcia tej metody spowodowały, że stosowało ją niewiele samorządów i zaszła potrzeba jej aktualizacji oraz popularyzacji.

Efektem nawiązania partnerstwa przez Małopolską Szkołę Administracji Publicznej (lidera) oraz Związek Gmin Wiejskich RP, Związek Miast Polskich i Związek Powiatów Polskich było opracowanie programu pt. Podniesienie jakości działania urzędów i usług dla mieszkańców poprzez wdrożenie zaktualizowanej metody PRI w gminach i powiatach. Projekt współfi nan- sowany jest przez Unię Europejską z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w ramach Eu- ropejskiego Funduszu Społecznego. Jego główny cel to poprawa działania urzędów samo- rządowych poprzez aktualizację i wdrożenie metody PRI [Glińska, Kobylińska].

Innym programem, mającym na celu poprawę jakości usług samorządowych, jest współ- fi nansowany ze środków EFS i realizowany przy współudziale Stowarzyszenia Konsultantów Umbrella Program doskonalenia jakości usług publicznych w urzędach Dolnego Śląska i Ma- łopolski z wykorzystaniem doświadczeń Urzędu Miasta Dzierżoniowa. Projekt fi nansowany jest z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (priorytet 5, działanie 5.2.1: Projekty kon- kursowe dla administracji samorządowej). Przykładowe moduły wdrażane w urzędach to:

samoocena przy pomocy modelu CAF (na początku i na końcu projektu), wykorzystanie benchmarkingu, czyli porównanie z konkurentami lub fi rmami wiodącymi w danej branży oraz kopiowanie sprawdzonych wzorów do doskonalenia zarządzania i wyników działania urzędu, badanie satysfakcji klientów i ich wykorzystanie do poprawy obsługi klientów oraz badanie satysfakcji pracowników i ich wykorzystanie do poprawy efektywności działania urzędu. Wszystkie jednostki uczestniczące w projekcie realizują kompleksowy program doskonalenia jakości usług publicznych, w wyniku którego mają osiągnąć wymierne rezultaty.

Urząd Miasta w Dzierżoniowie służy jako model referencyjny i benchmark (wzorzec) dla innych biorących udział w projekcie urzędów. W szczególności urzędy dążą do wdrożenia lub doskonalenia systemu zarządzania jakością według wymagań ISO 9001, doskonalenia procesów obsługi klientów, doskonalenia zarządzania pracownikami, w tym komunikacji, oraz doskonalenia planowania strategicznego [Glińska, Kobylińska].

Przykładem wykorzystania sieci benchmarkingowej w polskich warunkach jest projekt zainicjowany przez Urząd Miejski w Gliwicach. W jego pierwszym etapie przeprowadzono

(10)

samoocenę w oparciu o model samooceny CAF, a następnie zidentyfi kowano obszary, które powinny być poddane porównaniom i doskonaleniu. W kolejnym etapie pozyskano człon- ków sieci benchmarkingowej (5 urzędów miast), z którymi podpisano umowy o współ- pracy. Realizacja projektu opierała się na bezpośrednich spotkaniach roboczych pracowni- ków członków projektu, których zadaniem było gromadzenie informacji ze swojego urzędu dotyczących trzech obszarów: skarg, wybranych kosztów administracyjnych oraz podno- szenia kwalifi kacji pracowników. Na podstawie uzyskanych wyników każdy członek sieci benchmarkingowej mógł skorzystać z dobrych praktyk i skutecznych rozwiązań wypraco- wanych w innych urzędach biorących udział w projekcie [Rogala, 2005, s. 45–47].

Uwagi końcowe

W dzisiejszych czasach kwestia doskonalenia i poprawy jakości usług świadczonych przez administrację publiczną jest sprawą kluczową. Jedną z form tego doskonalenia jest uczenie się od innych, które wymaga nawiązania relacji z innymi organizacjami, a także wzajemnej wymiany wiedzy i doświadczeń. Organizacje sektora publicznego muszą sobie zdać sprawę z konieczności ciągłego rozwoju, adaptacji zmian i innowacyjnych rozwiązań. Doskonalenie organizacji nie jest jednak możliwe bez dobrej znajomości jej obecnej sytuacji, chęci uczenia się od najlepszych, a także pełnego zaangażowania pracowników. Ponadto jednostki administracji publicznej muszą mieć wsparcie ze strony zespołu menadżerów, być gotowe przystąpić do sieci złożonej z organizacji, które wprowadziły skuteczne rozwiązania w różnych sferach swojego funkcjonowania, a także dysponować kompetentnym zespołem benchmarkingowym, który będzie w stanie rozwiązać zidentyfi kowane problemy [Magd, Curry, 2003, s. 261–286].

Bibliografi a

1. Adebanjo D., Mann R., (2008), Sustainability of Benchmarking Networks: A Case-based Analysis, „Total Qual- ity Management”, Vol. 19, No. 1–2.

2. Alstete J.W., (2000), Association-sponsored Benchmarking Programs, „Benchmarking: An International Jour- nal”, Vol. 7, No. 3.

3. Bogan Ch., English M., (2006), Benchmarking jako klucz do najlepszych praktyk, Helion, Gliwice.

4. Bowermann M., Ball A., Francis G., (2001), Benchmarking as a Tool for the Modernization of Local Govern- ment, „Financial Accountability & Management”, No 4.

5. Brilman J., (2002), Nowoczesne koncepcje i metody zarządzania, PWE, Warszawa.

6. Bugdol M., (2008), Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej. Teoria i praktyka, Difi n, Warszawa.

7. Czaputowicz J., (2008), Zarządzanie w administracji publicznej w dobie globalizacji, [w:] J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna w dobie integracji Europejskiej, PWN, Warszawa.

8. Dawes S.S., Cresswell A.M., Pardo T.A., (2009), From „Need to Know” to „Need to Share”: Tangled Problems, Information Boundaries, and the Building of Public Sector Knowledge Networks, „Public Administration Re- view”, May–June.

9. Glińska E., Kobylińska U., (2007), Współczesne zarządzanie instytucją samorządową, [w:] Z. Tomczonek (red.), Potencjał gospodarczy i społeczny wybranych krajów Europy i świata, PB, Białystok.

10. Kobylińska U., Glińska E., (2008), Wykorzystanie benchmarkingu w doskonaleniu systemów zarządzania w placów- kach samorządu terytorialnego, [w:] B. Plawgo (red.), Polska Wschodnia – zarządzanie rozwojem, WSAP, Białystok.

11. Luque-Martınez T., Munoz-Leiva F., (2005), City Benchmarking: A Methodological Proposal Referring Specif- ically to Granada, „Cities”, Vol. 22, No. 6.

12. Magd H., Curry A., (2003), Benchmarking: Achieving Best Value in Public-sector Organizations, „Benchmar- king: An International Journal”, Vol. 10 No. 3.

13. Misiąg W. (red.), (2005), Wzorowy urząd, IBnGR, Warszawa.

14. Modzelewski P., (2009), System zarządzania jakością a skuteczność i efektywność administracji samorządo- wej, Cedewu, Warszawa.

15. Papaj T., (2008), Strategia TQM w urzędach terytorialnej administracji publicznej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach.

(11)

16. Rogala P., (2005), Zastosowanie benchmarkingu w administracji publicznej, „Problemy Jakości”, nr 7.

17. Wańkowicz W., (2004), Wskaźniki realizacji usług publicznych, MSWiA, Warszawa.

18. Węgrzyn A., (2000), Benchmarking. Nowoczesna metoda doskonalenia przedsiębiorstwa, Ofi cyna Wydawni- cza Antykwa, Kluczbork–Wrocław.

19. Wspólna metoda oceny. Doskonalenie organizacji poprzez samoocenę, (2006), Broszura Urzędu Służby Cy- wilnej, opracowana przez CAF Resource Centre European Institute of Public Administration, Maastricht.

20. Wyroba A., (2005), Zarządzanie wiedzą w urzędzie, FRDL, Warszawa.

21. Zawicki M., Mazur S. (red.), (2003), Analiza instytucjonalna urzędu gminy. Przewodnik dla samorządów, Kraków.

22. Ziębicki B., (2007), Benchmarking w doskonaleniu organizacji usług użyteczności publicznej, AE w Krako- wie, Kraków.

Bibliografi a elektroniczna

1. Borodako K., (2004), Benchmarking miast jako wprowadzenie do opracowywania działań marketingu teryto- rialnego, „Świat Marketingu”, nr 2, [online], http://www.swiatmarketingu.pl, [10.07.2010].

2. Glińska E., Kobylinska U., Monitorowanie jakości usług publicznych, m.in. poprzez wspieranie tworzenia wskaźników typu quality of governance, quality of life o zasięgu krajowym, wspieranie upowszechniania tzw.

indeksów dobrej gminy oraz benchmarking, ekspertyza dla MSWiA, [online], www.wup.pl/fi les/content/w/

Ekspertyza%20Temat%C3%B3w%20projekt%C3%B3w%20innowacyjnych%20-%20us%C5%82ugi%20pub- liczne.doc, [10.07. 2010].

3. Koncepcja good governance – refl eksje do dyskusji, [online], http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/fundusze_eu- ropejskie_2007_2013/Documents/koncepcja_good_governance.pdf, [10.07.2010].

4. Ziółkowska B., Kultura organizacyjna w administracji publicznej, [online], www.humanitas.edu.pl/Ziolkow- ska/KULTURA%20ORGANIZACYJNA.doc, [10.07. 2010].

Network Collaboration in Public Administration Exampled by Benchmarking

Summary

Nowadays the issue of the improvement of the quality of service provided by public administration is a key one. One of the forms of the improvement is to acquire knowledge from other people, or organisations. It requires establishing communications with other organisations as well as mutual sharing of knowledge and experience. Th e public sector organisations should be aware of the need to develop continuously, to adapt to changes, and to apply innovative solutions.

Th ose organisations should be supported by professional managers, should be also ready to join the network of organisations that have implemented eff ective solutions in a variety of spheres, as well as have a competent benchmarking team able to solve identifi ed problems.

Public administration of today requires knowledge and information in connection with the ongoing development of public services, pressures on their high quality, and rising social expectations.

An important factor in knowledge acquisition by public administration institutions is the process of learning from others, which takes place mainly in the form of network cooperation of public sector entities.

Th e objective of this paper is to identify the specifi c features and methods of work of a benchmarking network as a good example of experience and good management practice exchange in public administration. It serves the purpose of mutual learning and, consequently, improvement in the quality of services provided by public sector institutions.

Th is paper presents theoretical considerations based on the study of Polish and English language literature on public management. Additionally the case study method was used to present Polish and international examples of work of benchmarking networks in public administration.