Uniwersytet Jagielloński
Senat V Republiki jako element procesu alternacji władzy we francuskim systemie semiprezydenckim *
Za punkt wyjścia analizy problematyki alternacji władzy, rozumianej najogólniej jako wymiana elit rządzących w wyniku aplikacji demokratycznych procedur wybor- czych, należy obrać założenie, że w przypadku semiprezydenckiego systemu rządów zjawisko to ma – na tle leżącego u jego podstaw ustroju parlamentarnego – dużo bardziej złożony charakter. Przypadek francuski V Republiki pokazuje bowiem, że chociaż semiprezydencjalizm winien być ujmowany jako efekt najdalej idących za- biegów racjonalizujących system parlamentarny funkcjonujący dotąd w formule mo- nistycznej, to jednak pomiędzy oboma rozwiązaniami modelowymi występuje za- sadnicza z perspektywy procesu alternacji różnica strukturalna. Jest nią stanowiąca warunek sine qua non semiprezydenckiego schematu ustrojowego powszechna elek- cja prezydencka. Stosowanie wskazanego trybu wyboru głowy państwa powoduje, że alternacji władzy dokonuje się na dwóch odrębnych płaszczyznach – obok alternacji parlamentarnej występuje bowiem niezależna od niej alternacja prezydencka. W po- równaniu z „czystym” systemem parlamentarnym, w którym głowa państwa – jako podmiot w znacznym stopniu politycznie zneutralizowany – nie pochodzi z wybo- rów powszechnych, można w tym widzieć istotną różnicę jakościową. W przypad- ku tego modelu alternacja władzy zostaje bowiem w gruncie rzeczy sprowadzona do wyłącznie parlamentarnego wymiaru, co wprawdzie pozostaje zgodne z założe- niem, że w tym systemie władza wykonawcza stanowi polityczną emanację organu
* Projekt został sfinansowany ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podsta- wie decyzji numer DEC-2013/09/D/HS5/04272.
przedstawicielskiego, jednak samemu zjawisku alternacji nadaje zdecydowanie jed- nostronne oblicze1.
Złożoność alternacji władzy w ustroju opartym na schemacie semiprezy- dencjalizmu ma wszakże jeszcze jeden godny uwagi aspekt. Chodzi mianowicie o uwzględnienie kryterium wynikającego z bikameralnej struktury organu przed- stawicielskiego. Parlament złożony z dwóch izb występuje, rzecz jasna, również w państwach recypujących system parlamentarny w wersji „czystej” lub – co współ- cześnie stanowi zasadę – bardziej lub mniej zracjonalizowanej, jednak z punktu wi- dzenia zjawiska alternacji znaczenie ustrojowe układu bikameralnego w systemie semiprezydenckim wydaje się dużo większe. Powodem takiego stanu rzeczy jest, po pierwsze, mocno zarysowany, wzmocniony kompetencyjnie status prezydenta jako drugiego, obok rządu, podmiotu władzy wykonawczej, a po wtóre – wspomniana obecność w modelu semiprezydenckim alternacji prezydenckiej będącej efektem wyborów powszechnych (niestanowiącej zatem pochodnej politycznej konfiguracji parlamentu). W semiprezydencjalizmie kształtuje się bowiem układ wewnętrznie zrównoważonej egzekutywy, w obrębie której – w razie jej politycznego podziału pomiędzy obóz prezydencki i obóz rządowy – może dochodzić do rzutujących na funkcjonowanie całej złożonej architektury ustrojowej konfliktów kompetencyj- nych. Wygenerowane w ten sposób zjawisko koabitacji (cohabitation) powoduje, że szczególnego znaczenia nabiera polityczne oblicze bikameralnego parlamentu, w tak rywalizacyjnym układzie instytucjonalnym tworzącego zaplecze jednego lub obu spośród wspomnianych konkurujących z sobą obozów. Podnosi to politycz- ną relewancję izby drugiej jako podmiotu, który może udzielić wsparcia jednemu z dwóch wymienionych ośrodków władzy.
W warunkach systemu semiprezydenckiego aplikowanego w wariancie parlamentu unikameralnego szef państwa, który sprawuje urząd obok gabine- tu reprezentującego inny obóz polityczny, nie może liczyć na wsparcie organu
1 Patrząc z tej perspektywy, można uznać, że alternacja władzy w systemie semiprezydenckim jest pod względem strukturalnym nieco bliższa tej, która występuje w systemie prezydenckim. W tym ostat- nim do dokonania pełnej alternacji nie wystarczy – jak w ustroju parlamentarnym – zmiana większości parlamentarnej, lecz konieczna jest również niezależna od niej alternacja prezydencka. Zob. J.-L. Quer- monne, L’alternance au pouvoir, Montchrestien, Paris 2003, s. 51. Należy jednak dodać, że pomiędzy al- ternacją w systemie prezydenckim a alternacją w systemie semiprezydenckim występuje też istotna róż- nica. W przypadku pierwszego z wymienionych modeli ustrojowych analizowane zjawisko w wariancie prezydenckim decyduje bowiem o politycznym obliczu całej monistycznej egzekutywy, w przypadku drugiego ma ograniczony zasięg, nie obejmując członu rządowego funkcjonującego w ramach egzeku- tywy dualistycznej. Na jego polityczny kształt oddziałuje wyłącznie alternacja parlamentarna, co wynika z recypowanej w semiprezydencjalizmie odpowiedzialności rządu przed organem przedstawicielskim.
Co więcej, alternację parlamentarną w systemie prezydenckim trudno traktować jako równorzędną al- ternacji parlamentarnej w systemie parlamentarnym. O ile bowiem w tym drugim dwie formuły alter- nacji (prezydencka i parlamentarna) mogą być uznane za równie istotne, o tyle w tym pierwszym – ze względu na brak odpowiedzialności politycznej egzekutywy przed parlamentem – podstawowe znacze- nie ma alternacja prezydencka.
przedstawicielskiego. W takiej sytuacja polityczna konfiguracja parlamentu działa jedynie na rzecz rządowego segmentu władzy wykonawczej. Konstytutywnym ele- mentem systemu semiprezydenckiego jest bowiem łącząca go z modelem parlamen- tarnym zasada politycznej odpowiedzialności gabinetu przed organem przedstawi- cielskim. Oznacza to brak możliwości ustanowienia rządu stricte prezydenckiego, czyli powołanego bez uwzględnienia układu sił politycznych w parlamencie. Obok alternacji prezydenckiej realizowanej w drodze wyborów powszechnych wystę- puje zatem alternacja parlamentarna, przy czym jedynie ta druga warunkuje po- lityczny kształt rządowego ośrodka władzy wykonawczej. Jeśli więc dochodzi do wystąpienia koabitacji, głowa państwa pozostaje wówczas bez własnego zaplecza parlamentarnego, mając przeciwko sobie rząd wspierany przez większość depu- towanych. Opisana konfiguracja polityczna może ulec modyfikacji w sytuacji, gdy semiprezydencki schemat instytucjonalny jest realizowany w warunkach parla- mentu bikameralnego. Dwuizbowa struktura organu przedstawicielskiego prob- lematyzuje jednoznaczne w układzie unikameralnym zagadnienie alternacji wła- dzy w wymiarze parlamentarnym. Na porządku dziennym stawia bowiem kwestię alternacji parlamentarnej pełnej (realizowanej w obu izbach) oraz alternacji nie- pełnej (realizowanej wyłącznie w izbie pierwszej, przed którą polityczną odpowie- dzialność ponoszą premier wraz z pozostałymi członkami gabinetu). Trzeba jedno- cześnie zauważyć, że wspomniana alternacja parlamentarna pełna w ścisłym sensie tego słowa możliwa jest w zasadzie wyłącznie wówczas, gdy personalna obsada obu izb następuje równocześnie oraz przy zachowaniu podobnych mechanizmów wy- borczych (głosowania powszechnego stosowanego do wyboru całego parlamentu).
Jeśli natomiast wyłanianie izby drugiej następuje w oderwaniu od wyborów po- wszechnych, w których dokonuje się elekcji członków izby pierwszej, to wprawdzie nic nie stoi na przeszkodzie, aby większości w obu częściach składowych parlamen- tu pokrywały się pod względem politycznym, ale proces obsady izby drugiej staje się wówczas znacznie bardziej autonomiczny, a zatem uniezależniony od wyborów do izby pierwszej. To z kolei nie pozostaje bez wpływu na kształtowanie zróżnico- wanych konfiguracji politycznych, realizowanych w obrębie dualistycznej egzeku- tywy oraz bikameralnej legislatywy.
Czterema filarami, na których opiera się system semiprezydencki w wariancie bikameralnym, są zatem prezydent Republiki, rząd, izba pierwsza oraz izba druga.
Rozpatrując wskazany model w kontekście Francji V Republiki, można zauważyć, że Senat pozostaje w tym układzie niejako na uboczu. Stanowi to niewątpliwie efekt re- cepcji modelu asymetrii izb (z wyjątkami na rzecz ich równorzędności w niektórych przypadkach), w którym czołowe miejsce, chociażby ze względu na polityczne po- wiązanie z rządowym segmentem egzekutywy, zajmuje izba pierwsza. Istotne znacze- nie ma jednak również wspomniana polityczna autonomizacja Senatu, która wynika z tego, że procedura służąca kreacji składu personalnego tego organu – wybierane- go, jako reprezentacja wspólnot terytorialnych (collectivités territoriales), z pomi- nięciem zasady powszechności – nie jest powiązana z wyborami do izby pierwszej,
czyli Zgromadzenia Narodowego2. W takim wypadku izba druga nie może zatem występować jako uczestnik procesu alternacji władzy na poziomie parlamentarnym, który w dalszej kolejności generuje zmianę politycznego oblicza gabinetu. Nie po- winno to jednak prowadzić do wniosku, że układ polityczny w izbie drugiej oraz dokonująca się w jej ramach swoista alternacja parlamentarna niepełna nie odgry- wają żadnej roli z punktu widzenia funkcjonowania konstytuujących semiprezyden- cki system rządów urządzeń ustrojowych. Można bowiem postawić tezę, że właśnie we wzmiankowanym modelu alternacja realizowana w obrębie Senatu (lub jej brak) rzutuje na efekty, jakie przynosi alternacja urzeczywistniana w dwóch wymiarach podstawowych, a zatem w odniesieniu do szefa państwa oraz izby pierwszej, przed którą polityczną odpowiedzialność ponoszą premier i ministrowie. Podkreślenia wy- maga zarazem okoliczność, że alternacja senacka, z racji jej „pomocniczego” charak- teru, nie może sama przez się generować zmian zachodzących w obrębie jednego lub drugiego członu egzekutywy. Wydaje się więc, że w związku z charakteryzowanym zjawiskiem wymiany obozów politycznych na gruncie semiprezydenckiego systemu ustanowionego w V Republice polityczna funkcja izby drugiej będzie się kształto- wać dwukierunkowo. Wykreowany w Senacie układ polityczny można traktować albo jako czynnik, który wpisuje się w proces alternacji władzy dokonującej się na poziomie parlamentarno-rządowym oraz ewentualnie także prezydenckim, albo też jako czynnik, który w odniesieniu do tak czy inaczej ujmowanego zjawiska alternacji władzy odgrywa rolę temperującą, a nawet hamującą.
Wskazana polityczna „obrotowość Senatu” stanowi w rezultacie ten element ustrojowy, który pozwala na dokonanie dalszych rozróżnień w obrębie dwóch pod- stawowych konfiguracji politycznych semiprezydenckiego systemu rządów V Repub- liki – „efektu większościowego” (fait majoritaire) oraz koabitacji, określanej również mianem współistnienia instytucjonalnego (coexistence institutionnelle). Na gruncie francuskiej praktyki ustrojowej ta pierwsza sprowadza się do układu politycznej jednorodności prezydenta Republiki, rządu oraz większości parlamentarnej w izbie pierwszej. Tak definiowana konfiguracja polityczna stanowi w konsekwencji przeci- wieństwo koabitacji, w warunkach której egzekutywa pozostaje politycznie podzielo- na. W ramach układu „efektu większościowego” zasadne wydaje się – ze względu na rolę Senatu we francuskim systemie ustrojowym – wyróżnienie dwóch jego podty- pów: w wersji słabej oraz w wersji mocnej. W pierwszym przypadku wzmiankowana polityczna tożsamość poszczególnych instytucji dotyczy wyłącznie szefa państwa, gabinetu oraz większości w Zgromadzeniu Narodowym, co oznacza, że izba druga funkcjonuje jako bastion opozycji względem obozu rządzącego. W drugim przypad- ku „efekt większościowy” ma charakter zupełny, co przejawia się w tym, że polityczne oblicze większości senackiej odpowiada politycznemu profilowi większości w izbie
2 Szerzej na temat elekcji senackich oraz składu izby drugiej zob. F. Hamon, M. Troper, Droit con- stitutionnel, L.G.D.J., Paris 2005, s. 667–674; Ph. Ardant, B. Mathieu, Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J., Issy-les-Moulineaux 2014, s. 438–439.
pierwszej. Z kolei współistnienie instytucjonalne – różnicowane ze względu na poli- tyczne ulokowanie Senatu jako podmiotu, który wspiera albo prezydenta Republiki, albo rządowy człon egzekutywy – może występować zarówno w wariancie politycz- nej jednorodności izb, jak i w wariancie, który zakłada, że większość w izbie drugiej odbiega pod względem profilu politycznego od tej, która po wyborach parlamentar- nych ukształtowała się w Zgromadzeniu Narodowym.
Pierwsza alternacja władzy, do której doszło w systemie ustrojowym funkcjonują- cym na podstawie konstytucji z 4 października 1958 roku3, nastąpiła dopiero u progu lat osiemdziesiątych. W pierwszej kolejności doszło do niej na szczeblu prezydenckim w wyniku zwycięstwa kandydata Partii Socjalistycznej (Parti socialiste, PS) François Mitterranda. By osiągnąć efekt alternacji pełnej, a więc obejmującej również szczebel parlamentarny, nowo wybrany prezydent Republiki zdecydował się na wykorzysta- nie przyznanego mu w ustawie zasadniczej instrumentu ustrojowego w postaci prawa rozwiązania parlamentu, które tym razem nie posłużyło jako mechanizm stricte ar- bitrażowy, lecz zostało wykorzystane w celu zapewnienia szefowi państwa trwałego wsparcia przez większość parlamentarną4. Prezydent był w takim wypadku benefi- cjentem efektu, jaki daje przeprowadzanie elekcji parlamentarnej niemal bezpośred- nio po zwycięskiej kampanii prezydenckiej. Wybory, będące wynikiem rozwiązania organu przedstawicielskiego, mogły wszakże – ze względu na to, że wspomniana instytucja ma zastosowanie wyłącznie wobec Zgromadzenia Narodowego – dopro- wadzić do parlamentarnej alternacji niepełnej. W 1981 roku większość pozwalającą na powołanie rządu bliskiego szefowi państwa zdobyły wprawdzie formacje lewicy, lecz omawiana podwójna alternacja władzy nie objęła izby drugiej, która stała się w rezultacie dogodnym instrumentem w rękach centroprawicowej opozycji wzglę- dem ówczesnego prezydenta i rządu. Francuski Senat był bowiem – i w zasadzie po- zostaje nadal – organem, który niejako tradycyjnie cechuje centroprawicowy profil polityczny. Z instytucjonalnego punktu widzenia istotniejsze jest jednak to, że elekcja senatorów nie następuje w sposób całościowy, obejmując pełny skład izby drugiej, lecz jest przeprowadzana partiami. Początkowo, kiedy kadencja senatorów wynosiła dziewięć lat, co trzy lata dokonywano wyboru jednej trzeciej członków izby drugiej, a po przeprowadzonej w 2003 roku reformie5 skracającej kadencję do sześciu lat – co trzy lata następuje wymiana połowy jej składu. Co więcej, realizowana w tym trybie elekcja senatorów przebiega niezależnie od dwóch kluczowych dla procesu alternacji władzy procesów politycznych, a mianowicie wyborów prezydenckich oraz wyborów do Zgromadzenia Narodowego. Częściowa obsada składu personalnego izby drugiej
3 La Constitution du 4 octobre 1958, http://www.conseil-constitutionnel.fr [dostęp 7.10.2015];
Konstytucja V Republiki Francuskiej, oprac. J. Szymanek, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2011.
4 Szerzej na ten temat zob. Ł. Jakubiak, Przesłanki rozwiązania parlamentu w praktyce ustrojowej V Republiki Francuskiej, „Przegląd Politologiczny” 2013, nr 2, s. 62–64.
5 Loi organique n° 2003-696 du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l’âge d’éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat, „Journal Officiel de la République Fran- çaise” 2003, 31 VII, http://www.legifrance.gouv.fr [dostęp 24.09.2015].
była zatem dokonywana konsekwentnie co trzy lata, począwszy od 1962 roku i tylko w niektórych przypadkach następowała w tym samym roku, w którym odbywały się wybory prezydenckie lub parlamentarne. W kontekście alternacji z 1981 roku można wspomnieć, że wyboru senatorów dokonywano w latach 1974, 1977, 1980 oraz 19836. Każda z tych elekcji zapewniała wybór jednej trzeciej senatorów na dziewięcioletnią kadencję, a w konsekwencji rzutowała na polityczną kompozycję izby drugiej działa- jącej podczas pięcioletnich rządów lewicy (1981–1986).
Układ instytucjonalno-polityczny, który wyłonił się po wyborach prezydenckich i parlamentarnych, uległ powieleniu po zakończeniu w 1988 roku pierwszego okresu koabitacji. Elekcje senackie przeprowadzone w I połowie lat osiemdziesiątych, jak również te, które odbywały się w latach 1986 i 1989 podtrzymały centroprawicowe oblicze francuskiej izby drugiej. Lewica, która powróciła do władzy w 1988 roku, miała więc po raz kolejny funkcjonować w warunkach „efektu większościowego”
w odmianie słabej – bez wsparcia izby drugiej. Oznaczało to, że Senat ponownie zna- lazł się w opozycji wobec pozostałych komponentów systemu rządów – prezydenta Republiki, którym na kolejną siedmioletnią kadencję wybrano F. Mitterranda, oraz wspieranego przez większość w Zgromadzeniu Narodowym socjalistycznego gabine- tu, z tym że specyficzną cechą alternacji władzy dokonanej w 1988 roku było istnienie w izbie pierwszej jedynie większości względnej, tworzonej przez PS, ale bez udziału Francuskiej Partii Komunistycznej (Parti communiste français, PCF)7. Warto nad- mienić, że w kolejnych latach istnienia V Republiki nie doszło już do sytuacji, w któ- rej przeprowadzona alternacja władzy przyjęła formę całkowitą (łącznie prezyden- cką i parlamentarną), a więc dotyczyła szefa państwa oraz rządu wraz z większością w izbie pierwszej, a Senat zachował swój dotychczasowy profil polityczny, stając się jedynym bastionem opozycji względem politycznie jednorodnej władzy wykonaw- czej. Wskazana konfiguracja wprawdzie powstała, ale nie ukształtowała się w wyniku alternacji całkowitej, lecz w sposób niejako odwrotny. Chodzi mianowicie o wybory senackie z 2011 roku (w których wybierano już – w rezultacie reformy z 2003 roku – nie jedną trzecią, lecz połowę składu izby drugiej), które po raz pierwszy w histo- rii V Republiki zapewniły nieznaczną większość w Senacie ugrupowaniom lewicy.
Skutkiem tego była erozja istniejącego nieprzerwanie od 2002 roku „efektu więk- szościowego” w wersji mocnej, a więc takiej, która opiera się na politycznej jedno- rodności nie tylko prezydenta, rządu i większości w izbie pierwszej, ale również – co jednak nie stanowi, jak wiadomo, warunku sine qua non braku koabitacji – więk- szości w izbie drugiej. Sygnalizowana zmiana konfiguracji w Senacie nie może więc, rzecz jasna, być traktowana jako przejaw alternacji władzy sensu stricto, jakkolwiek
6 Evolution de la composition du Sénat depuis 1959 [w:] D. Maus (dir.), Les grands textes de la pra- tique constitutionnelle de la Ve République, La Documentation Française, Paris 1998, s. 163–164.
7 P. Avril, La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle, Presses Universitaires de France, Paris 1994, s. 329–332; B. Chantebout, Brève histoire politique et institutionnelle de la Ve République, Armand Colin, Paris 2004, s. 163–164.
zmodyfikowała układ polityczny, który do tej pory można było uznawać za optymal- ny dla ugrupowań centroprawicowych. Bezprecedensowy sukces lewicy, która zdo- była większość mandatów w organie postrzeganym jako nieomal „zastrzeżony” dla obozu konkurencyjnego, stanowił jednocześnie zapowiedź dokonanej w kolejnym roku alternacji całkowitej (która notabene – po zwycięstwie w wyborach prezyden- ckich François Hollande’a oraz PS w przeprowadzonej po nich elekcji parlamentar- nej – po raz pierwszy zapewniła „efekt większościowy” w wersji mocnej formacjom lewicowym).
W przypadku obu korzystnych dla lewicy alternacji z 1981 oraz 1988 roku, a tak- że w latach 2011–2012, istnienie odmiennej większości senackiej stanowiło czynnik w pewnej mierze osłabiający efekty zmienionej konfiguracji polityczno-partyjnej.
Nie mogło to zatem pozostać bez wpływu na funkcjonowanie innych, wyznaczają- cych kształt semiprezydenckiego systemu rządów, instytucji ustrojowych. W latach osiemdziesiątych brak alternacji w obrębie izby drugiej, w sytuacji gdy doszło do niej na poziomie prezydenckim, parlamentarnym (w izbie pierwszej), a w rezultacie także na szczeblu rządowym, powodował, że „efekt większościowy”, którego beneficjentem stały się formacje lewicy, mógł być realizowany wyłącznie w słabszej – nie cztero-, lecz trójczynnikowej – postaci. Oddziaływało to na wykonywanie najważniejszych funkcji parlamentu, a przede wszystkim funkcji ustawodawczej. Widać to doskonale na przykładzie jednego z podstawowych instrumentów parlamentaryzmu zracjona- lizowanego, jakim pozostaje uregulowana w art. 45 ust. 4 Konstytucji tzw. proce- dura ostatniego słowa (dernier mot) Zgromadzenia Narodowego, którą rząd może wykorzystać w sytuacji utrzymującego się braku zgody pomiędzy izbami w związku z projektem lub propozycją ustawy8. Korzystając z niej, rząd na finalnym etapie po- stępowania ustawodawczego przyznaje izbie pierwszej prawo podjęcia ostatecznej decyzji w przedmiocie procedowanego tekstu ustawy. Praktyka funkcjonowania cen- troprawicowego Senatu w warunkach korzystnego dla lewicy „efektu większościowe- go” w latach 1981–1986, 1988–1993, a także w sytuacji odwrotnej z lat 2011–2012, a więc gdy lewicowy Senat funkcjonował w centroprawicowym otoczeniu instytu- cjonalnym, dowiodła, że wzmiankowana procedura zaczęła być wykorzystywana z dużo większą intensywnością niż w okresie wcześniejszym, gdy „efekt większoś- ciowy” realizowano w odmianie mocnej9. W ten sposób opierająca się na strukturze
8 W ustroju francuskim pomiędzy projektem a propozycją ustawy występuje zasadnicza różni- ca. Projekt ustawy (projet de loi) pochodzi od rządu, propozycja (proposition de loi) stanowi natomiast wynik inicjatywy powstałej w obrębie parlamentu. Zob. P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, Mont- chrestien – Lextenso éditions, Paris 2010, s. 178.
9 W odniesieniu do lat 1981–1986 można było zaobserwować – na tle praktyki wcześniejszej – gwałtowny wzrost liczby przypadków zastosowania procedury ostatniego słowa Zgromadzenia Naro- dowego. Przykładowo tylko w 1985 r. było ich aż 45, podczas gdy w latach 1971–1980, a więc w okresie
„efektu większościowego” w wersji mocnej, czyli zakładającej polityczną jednorodność izb, do wspo- mnianej procedury odwołano się zaledwie 21 razy, w niektórych latach nie korzystając z niej w ogóle (1974–1975, 1977). Gdy po wyborach parlamentarnych z 1986 r. większości w obu izbach znów sta-
bikameralizmu asymetrycznego procedura ostatniego słowa Zgromadzenia Naro- dowego zapewniała rządowi kontrolę nad procesem legislacyjnym. Brak podobnego instrumentu oznaczałby – przy utrzymaniu pozostałych rozwiązań stosowanych we francuskim postępowaniu ustawodawczym – znaczne zwiększenie potencjału Sena- tu jako podmiotu zdolnego do blokowania inicjatyw legislacyjnych podejmowanych w ramach konkurencyjnego wobec większości senackiej obozu politycznego. Jakkol- wiek zatem traktowanie izby drugiej jako czynnika zdolnego do skutecznej blokady procedury ustawodawczej nie byłoby zasadne10, to jednak można wyrazić pogląd, że omawiana część składowa parlamentu mogła w ograniczonym stopniu temperować polityczne efekty radykalnej zmiany programowej, jakie przyniosło obejmujące oba segmenty władzy wykonawczej zwycięstwo lewicowego obozu politycznego11.
Inne rezultaty przyniosła alternacja z 1986 roku, która przybrała wyłącznie formę alternacji częściowej – została bowiem przeprowadzona na poziomie parla- mentarnym z pominięciem urzędu prezydenckiego. Generując w ten sposób układ koabitacji, wskazana zmiana politycznego oblicza większości w izbie pierwszej, a w konsekwencji także rządowego ośrodka władzy wykonawczej, zredefiniowała odgrywaną od 1981 roku rolę Senatu jako organu, który „łagodzi” skutki alternacji
ły się tożsame, liczba wskazanych przypadków raptownie spadła (w okresie pierwszej koabitacji z lat 1986–1988 z procedury ostatniego słowa nie skorzystano ani razu), by po ponownym objęciu rządów przez lewicę w 1988 r. powrócić, choć już nie w takim nasileniu, do wcześniejszej tendencji wzrostowej.
Świadczy o tym fakt, że w 1989 r. Zgromadzenie Narodowe decydowało ostatecznie 20 razy. Zob. Bilan de l’utilisation de la procédure de la commission mixte paritaire [w:] D. Maus (dir.), Les grands textes..., s. 206. Znamienna pod tym względem była również zmiana politycznego profilu izby drugiej, która na- stąpiła w trakcie rządów centroprawicy z lat 2007–2012. W okresie od początku kadencji Zgromadzenia Narodowego do września 2011 r. 80 procent ustaw uchwalano po wykorzystaniu procedury navette (czyli krążenia tekstu ustawy pomiędzy Zgromadzeniem Narodowym a Senatem), w pozostałym za- kresie wystarczało w zasadzie zastosowanie instytucji mieszanej komisji parytetowej (commission mixte paritaire), co powodowało, że odwoływanie się do procedury ostatniego słowa nie było już konieczne.
Po zmianie większości senackiej, a więc w ostatnim roku rządów centroprawicy, wspomniana procedura navette przynosiła rezultat w postaci finalizacji procesu ustawodawczego w parlamencie jedynie w od- niesieniu do 60 procent ustawodawstwa. Przeprowadzenie ostatecznego głosowania w izbie pierwszej dotyczyło natomiast aż 20 procent przypadków. Zob. J. Boudon, Manuel de droit constitutionnel, t. 2. La Ve République, Presses Universitaires de France, Paris 2014, s. 193.
10 Nie byłoby też zgodne z podstawowymi zasadami ustroju recypującego filozofię parlamentary- zmu zracjonalizowanego, który zakłada przecież jurydyzację mechanizmów gwarantujących skuteczne przeprowadzanie postępowania ustawodawczego. Zdolność Senatu do trwałego blokowania propono- wanych lub wspieranych przez rząd inicjatyw ustawodawczych należałoby uznać za sprzeczną z założe- niami leżącymi u podstaw wzmiankowanej formuły ustrojowej. Warto jednocześnie zaznaczyć, że inter- pretacja zjawiska racjonalizacji, która kładzie nacisk na wzmocnienie pozycji rządu wobec parlamentu w procesie legislacyjnym, stanowi tylko jeden, jakkolwiek bardzo istotny, z aspektów wspomnianego zjawiska. Na temat koncepcji parlamentaryzmu zracjonalizowanego w różnych kontekstach ustrojo- wych zob. szerzej: J. Szymanek, Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, „Przegląd Sejmowy”
2007, nr 1, s. 35–64.
11 M.F. Verdier, La IIIè cohabitation ou le retour aux sources du Sénat, „Revue Politique et Parle- mentaire” 1998, n° 997, s. 79–80.
całkowitej, prowadzącej do utrzymania konfiguracji „efektu większościowego” (tym razem jednak, inaczej niż w dekadach wcześniejszych, działającego na rzecz obozu lewicy). Parlamentarne zwycięstwo formacji centroprawicy, do którego doszło na po- czątku II połowy lat osiemdziesiątych, spowodowało bowiem przywrócenie efektu politycznej jednorodności izb oraz rządowego członu egzekutywy, co oznaczało, że jedynym organem reprezentującym opozycję względem centroprawicowego gabine- tu pozostał prezydent Republiki. Należy równocześnie zaznaczyć, że układ politycz- ny znany z lat 1986–1988 odtworzył się po wyborach parlamentarnych z 1993 roku, gdy po raz kolejny zaistniała koabitacja oparta na politycznej jednorodności izb przy równoczesnej egzystencji egzekutywy podzielonej pomiędzy dwa rywalizujące z sobą obozy. Tak jak poprzednio, centroprawicy przypadł rządowy człon władzy wykonaw- czej, a lewicy – urząd prezydencki. W warunkach ostatnich dwóch lat prezydentury F. Mitterranda na czele gabinetu stał bowiem polityk gaullistowskiego Zgromadzenia na rzecz Republiki (Rassemblement pour la République, RPR) – Édouard Balladur.
Konfiguracja polityczna, właściwa dla dwóch pierwszych okresów współistnienia prezydenta i rządu wywodzących się z różnych obozów politycznych, powodowała zatem, że Senatowi przypadła w udziale rola podmiotu, który stanowi dodatkowy – obok większości w izbie pierwszej – filar, na którym wspierał się gabinet. Było to o tyle istotne, że w tak ukształtowanym układzie politycznym rządowy segment wła- dzy wykonawczej, uwalniając się spod kurateli szefa państwa, odzyskiwał wprawdzie znaczny zakres autonomii, musiał jednak działać w wyjątkowo rywalizacyjnym kon- tekście politycznym.
Odmienna od dotychczasowej, konfiguracja polityczna skutkowała zatem ujaw- nieniem w praktyce nowej roli izby drugiej w obrębie systemu ustrojowego. O ile bo- wiem w warunkach alternacji całkowitej z lat 1981–1986 aktywność Senatu zmuszała do stosowania przez rząd instrumentarium służącego osłabieniu znaczenia tego orga- nu w postępowaniu ustawodawczym, o tyle po dokonaniu alternacji parlamentarnej z 1986 roku na plan pierwszy wysunęły się jego funkcje legitymizacyjne. Izba druga zaczęła bowiem występować w charakterze podmiotu wspierającego centroprawico- wy rząd działający w opozycji względem socjalistycznego szefa państwa. Stąd też Se- nat miał przede wszystkim wzmacniać legitymację do rządzenia, której premierowi i ministrom dostarczało zajmujące w tym zakresie miejsce pierwszoplanowe Zgro- madzenie Narodowe. Tłumaczy to aktywne korzystanie przez ówczesnego premiera Jacques’a Chiraca z art. 49 ust. 4 ustawy zasadniczej, który pozwala szefowi rządu na zwrócenie się do izby drugiej o wyrażenie akceptacji dla przedstawionej przez niego deklaracji w sprawie polityki ogólnej. Należy zaznaczyć, że w okresie pierwszej koa- bitacji ówczesny szef rządu aż trzykrotnie korzystał ze wspomnianej procedury, co na gruncie dotychczasowej praktyki w tym zakresie było zupełnie bezprecedensowe12. Wsparcie udzielane gabinetowi przez Senat miało – wraz z poparciem izby pierwszej
12 Application de l’article 49, alinéa 4: approbation d’une déclaration de politique générale par le Sénat [w:] D. Maus (dir.), Les grands textes..., s. 229.
jako warunkiem sine qua non dalszego trwania układu rządowego – stanowić rodzaj przeciwwagi dla kontestującej działalność premiera i ministrów aktywności głowy państwa. Chociaż w świetle przepisów konstytucyjnych rząd pozostawał politycznie odpowiedzialny wyłącznie wobec Zgromadzenia Narodowego, poparcie wyrażane w głosowaniach senackich zyskiwało przede wszystkim znaczenie polityczne i służy- ło zademonstrowaniu, że ten właśnie segment egzekutywy ma za sobą cały bikame- ralny parlament, a nie tylko jedną z jego izb. W warunkach koabitacji z lat 1986–1988 wsparcie Senatu było tym istotniejsze, że ze względu na wprowadzenie w 1985 roku ordynacji proporcjonalnej, która została następnie zastosowana w wyborach parla- mentarnych przeprowadzonych rok później, rząd dysponował w Zgromadzeniu Na- rodowym większością opartą na zaledwie kilku mandatach13. Swoiste wotum zaufa- nia, jakiego udzielał Senat na podstawie art. 49 ust. 4, nie mogło się wprawdzie równać ze wsparciem izby pierwszej, ale w takich warunkach stanowiło jedyny instrument, którym można się było posłużyć, by pokazać, że gabinet ma za sobą wyraźną więk- szość parlamentarzystów. Wydaje się zresztą, że z tych właśnie względów weryfikacja poparcia senatorów straciła na znaczeniu w innych warunkach politycznych, jakie stworzyła generująca drugi okres koabitacji alternacja częściowa z 1993 roku. W re- zultacie przeprowadzonej wówczas elekcji parlamentarnej centroprawica wspierająca rząd dysponowała bowiem zdecydowaną przewagą w Zgromadzeniu Narodowym.
W takich okolicznościach legitymizacyjna funkcja Senatu schodziła na dalszy plan, co też potwierdziła praktyka polityczna tego okresu – premier É. Balladur z możliwo- ści, jakie daje art. 49 ust. 4, skorzystał tylko jeden raz14.
W jeszcze innej sytuacji została postawiona izba druga w rezultacie zapocząt- kowania trzeciego okresu koabitacji z lat 1997–2002, a zatem po kolejnej alternacji częściowej (wyłącznie parlamentarnej). Senatowi przyszło wówczas funkcjonować w warunkach znacznie dłuższego, bo obejmującego całą pięcioletnią kadencję Zgro- madzenia Narodowego, okresu współistnienia prezydenta i rządu reprezentujących rywalizujące z sobą obozy polityczne. Z punktu widzenia roli francuskiej izby drugiej w zróżnicowanych konfiguracjach politycznych kluczowe znaczenie miała wszakże okoliczność, że ostatni z dotychczasowych okresów współistnienia instytucjonalne- go – inaczej niż dwa poprzednie – urzeczywistniano w układzie szefa państwa wy- wodzącego się z obozu centroprawicy, którym od 1995 roku był Jacques Chirac oraz lewicowego rządu, na czele którego stał Lionel Jospin. Przyjmując za punkt wyjścia wspomnianą czteroczynnikową strukturę systemu semiprezydenckiego, który funk- cjonuje w wariancie parlamentu bikameralnego, można stwierdzić, że trzeci okres koabitacji opierał się na swoiście pojmowanej równowadze w obrębie władzy wy- konawczej oraz władzy ustawodawczej. Do obozu centroprawicy należały bowiem urząd prezydenta oraz większość w izbie drugiej, formacje lewicowe natomiast kon- trolowały rząd oraz legitymizującą jego funkcjonowanie większość w izbie pierwszej.
13 P. Avril, op. cit., s. 298–299.
14 Application de l’article 49, alinéa 4..., s. 229.
Częściowa alternacja władzy polegająca na zwycięstwie lewicy w wyborach parla- mentarnych, która nastąpiła w 1997 roku, stworzyła zatem wcześniej nieznany kon- tekst polityczny. Konsekwentnie utrzymywane centroprawicowe „nachylenie” Senatu powodowało, że układ politycznie podzielonej władzy wykonawczej, której rządowy ośrodek przypadał obozowi lewicowemu, stawiał izbę drugą w roli podmiotu wspie- rającego opozycyjnego wobec gabinetu prezydenta Republiki. W rezultacie ozna- czało to „łagodzenie” przez izbę drugą politycznych następstw alternacji częściowej, która została przeprowadzona na poziomie parlamentarnym.
Takie właśnie sprzyjające centroprawicy polityczne ukształtowanie Senatu mia- ło więc ten skutek, że formacje lewicowe działające w układzie koabitacji stawiane były – w porównaniu z funkcjonującymi w tych samych warunkach ugrupowania- mi centroprawicowymi – w mniej korzystnej sytuacji politycznej. Konsekwencją tego było podejmowanie przez rząd kontrolujący postępowanie ustawodawcze dostępnych mu działań, które miały na celu neutralizację izby drugiej jako bastionu ugrupowań opozycyjnych. W tym kontekście nie może dziwić powrót do częstszego stosowania procedury ostatniego słowa Zgromadzenia Narodowego oraz rezygnacja z wniosko- wania o poparcie przez Senat kierunków polityki realizowanej przez rząd15. Można więc uznać, że wspomniany wariant alternacji częściowej ujawnia tendencję zmierza- jącą, z punktu widzenia rządu, do podwójnej politycznej neutralizacji izby drugiej, ponieważ dokonuje się jej zarówno w aspekcie legislacyjnym, co uwypukla w praktyce asymetrię obu segmentów parlamentu, jak i w aspekcie legitymizacyjnym, co prowa- dzi do rezygnacji z możliwości, jakie daje art. 49 ust. 4 ustawy zasadniczej. Rośnie natomiast rola Senatu jako politycznego zaplecza prezydentury, przy czym ze wzglę- du na przyznanie instrumentów parlamentaryzmu zracjonalizowanego rządowi, a nie szefowi państwa, polityczne znaczenie tego faktu wydaje się dość ograniczone.
Należy też wspomnieć, że w okresie periodycznych wymian ekip rządowych, który w 1981 roku rozpoczęło dojście do władzy ugrupowań lewicy, realizowana była ponadto konfiguracja opierająca się na politycznej tożsamości obu segmen- tów egzekutywy oraz większości w każdej z izb. Wskazany układ polityczny wyłonił się po alternacji prezydenckiej z 1995 roku i objęciu urzędu prezydenckiego przez J. Chiraca. Kres położyło mu zwycięstwo formacji lewicowych w przyspieszonych o rok wyborach parlamentarnych w 1997 roku. „Efekt większościowy” w odmianie mocnej odtworzył się po wyborach prezydenckich i parlamentarnych w 2002 roku, które zapewniły dotychczasowemu prezydentowi kolejną – tym razem już tylko pię- cioletnią – kadencję, jak również trwałe wsparcie większości parlamentarnej. Należy zaznaczyć, że nowelizacja konstytucji z 2000 roku, polegająca na skróceniu długości mandatu prezydenckiego i dostosowaniu go do pięcioletniej kadencji Zgromadzenia
15 R. Hadas-Lebel, Les 101 mots de la démocratie française, Éditions Odile Jacob, Paris 2002, s. 409;
X. Prétot, Article 49, Article 50, Article 51 [w:] F. Luchaire, G. Conac, X. Prétot (dir.), La Constitution de la République française. Analyses et commentaires, Economica, Paris 2009, s. 1267–1268.
Narodowego16, istotnie ograniczyła ryzyko wystąpienia kolejnej koabitacji, a wsku- tek tego znacząco zwiększyła ewentualność petryfikacji „efektu większościowego”, co notabene potwierdza dotychczasowa praktyka ustrojowa. Nie umniejszając roli, jaką dla utrwalenia wskazanej konfiguracji miało zrównanie kadencji szefa państwa i kadencji izby pierwszej, podkreślenia wymaga jednak fakt, że ze względu na unie- zależnienie wyboru senatorów od elekcji deputowanych do Zgromadzenia Narodo- wego utrwalony w ten sposób „efekt większościowy” może występować – i faktycznie występuje – zarówno w formule mocnej, jak i słabej. Dowodzi to, że francuska izba druga pozostaje podmiotem politycznie autonomicznym w tym sensie, że – inaczej niż w przypadku pozostałych instytucji kształtujących system rządów – nie objęto jej swoiście pojmowaną inżynierią konstytucyjną, której celem pozostaje zagwaran- towanie opartego na „efekcie większościowym” prezydencjalistycznego schematu ustrojowego17. Na tej podstawie można wyrazić pogląd, że na gruncie obecnie obo- wiązujących rozwiązań ustrojowych ryzyko alternacji częściowej (obejmującej zmia- nę profilu politycznego w izbie pierwszej, a przez to także rządowego członu egzeku- tywy) jest wprawdzie zminimalizowane, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by w trakcie pięcioletnich kadencji szefa państwa oraz Zgromadzenia Narodowego dochodziło – w rezultacie wymiany połowy składu Senatu – do osłabienia albo wzmocnienia „efek- tu większościowego”. Potwierdziła to zresztą dotychczasowa praktyka ustrojowa. Jak wspomniano, w 2011 roku zaistniała pierwsza, pod rządami konstytucji z 1958 roku, alternacja senacka, czyli uzyskanie większości w izbie drugiej przez formacje lewicy.
Z kolei trzy lata później nastąpiło przywrócenie wcześniejszej większości centropra- wicowej, przy czym to ostatnie – już w okresie prezydentury F. Hollande’a. W obu przypadkach zmiana politycznego kształtu większości senackiej oznaczała więc prze- kształcenie „efektu większościowego” w wersji mocnej w jego słabszy, trójczynniko- wy odpowiednik.
Z racji przyjętego w ustawie zasadniczej modelu bikameralizmu nierównorzęd- nego, uzupełnionego wyjątkami na rzecz symetrii izb w niektórych aspektach, należy stwierdzić, że znaczenie tego rodzaju politycznych przetasowań w obrębie izby dru- giej z punktu widzenia całokształtu systemu rządów napotyka wyraźnie wytyczone granice. Wynika to z faktu, że francuska egzekutywa została wyposażona w wiele instrumentów, dzięki którym Senat może być albo wykorzystywany jako sojusznik w bieżącej rywalizacji politycznej, albo też dość skutecznie „neutralizowany”. To ostatnie dotyczy przede wszystkim postępowania ustawodawczego, które wskutek
16 Szerzej na temat wskazanej zmiany ustrojowej zob. Ł. Jakubiak, Koabitacja w systemie politycz- nym V Republiki Francuskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2010, s. 191–195.
17 Najlepszym przykładem wspomnianej inżynierii może być zagwarantowanie – w wyniku zmian w ustawodawstwie – aby wybory parlamentarne odbywały się bezpośrednio po elekcji prezydenckiej, dzięki czemu ta druga „ustawiałaby” całą francuską scenę polityczną, zapewniając szefowi państwa zwierzchność nad rządem oraz wsparcie większości parlamentarnej, a zatem utrwalenie konfiguracji
„efektu większościowego”. Tego rodzaju rozwiązanie funkcjonuje konsekwentnie od 2002 r., co potwier- dziły zestawione „obok siebie” wybory prezydenckie i parlamentarne z lat 2007 i 2012.
oporu izby drugiej, stanowiącej bastion opozycji, zostaje wprawdzie narażone na wydłużenie, ale nie na całkowite zablokowanie. Oceniając funkcjonowanie Senatu, począwszy od pierwszej alternacji władzy z 1981 roku, należy zatem dojść do wnio- sku, że rzeczywista rola tego organu zmienia się istotnie w zależności od istniejących w danym momencie konfiguracji politycznych. W ten sposób Senat przyczynia się do tego, że w obrębie systemu ustrojowego zostaje wyznaczony inny „punkt ciężko- ści”. Chociaż więc zasadnicza alternacja władzy (zarówno całkowita, jak i częściowa) jest przeprowadzana niejako obok izby drugiej, to Senat V Republiki może odgry- wać rolę podmiotu, który zauważalnie współkształtuje funkcjonowanie instytucji państwa w różnych układach politycznych, stanowiąc tym samym jeden z szeroko ujmowanych komponentów procesu alternacji władzy, jakkolwiek odgrywa w tym zakresie rolę uzupełniającą. Stąd też uprawniony wydaje się wniosek, że w swojej obecnej formule francuska izba druga jest czynnikiem pogłębiającym wielowarian- towość francuskiej wersji semiprezydenckiego systemu rządów, który – jeśli spojrzeć przez pryzmat realizowanej w warunkach periodycznej alternacji władzy praktyki ustrojowej – staje się wskutek tego jeszcze bardziej „elastyczny”, a zatem podatny na działanie różnorakich czynników pozakonstytucyjnych.
