Jan Czerwiakowski
Kilka zagadnień wybranych z
zakresu gospodarki terenami w
Warszawie
Palestra 5/1(37), 42-49
JAN CZERWIAKOWSKI
Kilka zagadnień wybranych z zakresu
gospodarki terenami w W arszaw ie
S praw terenow ych w W arszawie na ogół unikają pióra prawników. Co najm niej jednym iz powodów tego jest to, że ogólnikowe, nieprecy zyjne sform ułowania dek retu z dnia 26.X. 1,945 r. o własności i użytko w aniu gruntów na obszarze m. st. W arszawy (Dz. U. N r 50, poz. 279) dają pole do różnych interpretacji, przy czym praktyka stosowania tych przepisów w ciągu kilkunastu lat obowiązywania d ekretu nie była jed nolita. Do tej pory brak w yraźnych wytycznych przez właściwe władze i zarazem dostępnych ogółowi zainteresowanych w różnych podstawo w ych spraw ach, co w arunkow ałoby wykonanie dekretu. Nie sprzyja to — rzecz jasna — prawidłowem u ułożeniu się stosunków pomiędzy obyw atelem a Państwem .
W arty k u le niniejszym w ybrałem kilka zagadnień o dużej ak tu al ności praktycznej, któ re oczekują do tej pory na Oistateczne rozstrzyg nięcie.
I. S p r a w a p rz y z n a w a n ia p ra w a w ła s n o śc i cz aso w e j na łe re n a c li objętych d z ia ła n ie m dekretu z d n ia 26. X . 1945 r.
Ja k wiadomo, na zasadzie a rt. 1 tego dekretu wszystkie grunty na obszarze m. st. W arszawy w granicach istniejących w dacie wejścia w życie dekretu przeszły na własność G m iny m. st. W arszawy, a na stępnie stały się własnością Państw a na zasadzie art. 32 ustaw y z dnia 20 m arca 1950 r. o terenow ych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. N r 14, poz. 130). D ekret z dnia 26.X.1945 r. zastrzegł jednak, że dotychczasowi właściciele gruntu, praw ni następcy właściciela lub osoby praw a jego reprezentujące, a naw et użytkownicy gruntu, mogą
N r ł G O S P O D A R K A T E R E N A M I W W A R S Z A W IE 43
w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia g runtu W posiadania przez Gminę
zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie dotychczasowemu właści cielowi praw a wieczystej dzierżawy lub praw a zabudowy za czynszem symbolicznym. Zaznaczyć na.eży marginesowo, że praw o wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy zostało zastąpione praw em własności cza sowej z mocy art. XXXIX § 2 przepisów w prowadzających praw o rze czowe i prawo o księgach wieczystych.
Term iny zgłaszania wniosków o przyznanie praw a własności czaso wej od daWna minęły, ponieważ wszystkie grunty warszawskie zostały objęte w posiadanie przez Gminą m. st. W arszawy w r. 1948 i 1949 na podstawie ogłoszeń publicznych,, dokonanych na mocy rozporządzenia Min. Odlbudowy z dnia 27.1.1948 r. w spraw ie obejmowania w posia danie gruntów przez Gminą m. st. W arszawy (Dz. U. N r 6, poz. 43). Niemniej jednak w płynęły w powyższym okresie 6 miesięcznym i zo stały opłacone należycie (3 000 zł w dawnej walucie) liczne wnioski do tychczasowych właścicieli o przyznanie im praw a własności czasowej. -Zasadniczym zatem zagadnieniem w kw estii wykonania d ekretu z dnia 26.X.1945 r. jest właśnie spraw a załatw ienia wspom nianych wniodków 0 przyznanie praw a własności czasowej.
D ekret nie pozostawił tej spraw y całkowicie swobodnemu uznaniu władz adm inistracyjnych, a w art. 7 ust. 2 zapowiedział naw et, że Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem g runtu według planu za
budowania, a ponadto jeśli chodzi o osoby praw ne — gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutow ym i tej osoby praw nej. Nie podlega dyskusji,, że tereny przeznaczone w edług p la nów urbanistycznych na u ic e , ogrody publiczne, dworce kolejowe, lot niska itp. nie mogą być przyznane dotychczasowym właścicielom na praw ie własności czasowej, odmowne przeto załatw ienie wniosku byłoby w tych wypadkach w pełni uzasadnione. Już jednak spraw y terenów przeznaczonych pod mieszkaniowe budownictwo blokowe aA o terenów na cele przemysłowe łub handlowe budziły w swoim czasie wątpliwości prawne. Decyzje odm awiające przyznania praw a własności czasowej do tychczasowym właścicielom były przedm iotem licznych odwołań w toku postępowania adm inistracyjnego. Dzisiaj zagadnienie to m a już raczej charak ter historyczny,, ponieważ ustaw a z dnia 26.11.1951. r. o budynkach 1 lokalach nowo wybudowanych lub odbudowanych (Dz. U. N r 10, poz. 75), znosząca w zasadzie wyłączenia spod kw aterunku, w praktyce całkowicie zahamowała budownictwo blokowe przez osoby pryw atne,
4 4 J A N C Z E R W rA K O W S K I N r 1
a ponadto rozwój przem ysłu i handlu państwowego i spółdzielczego pra wie wyłączył budownictwo przemysłowe i handlowe osób pryw atnych. Uregulowanie form alne omawianej spraw y nastąpiło częściowo w art. 51 ustaw y z dnia 12 m arca 1958 r. o zasadach i trybie w ywłasz czania nieruchomości (Dz. U. N r 17, poz. 70\, który przew iduje, że (po przedniem u właścicielowi gruntu może być odmówione prawo własności czasowej — niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 de kretu — także ze względu na ce.'e określone w art. 3 ustawy. N astępnie w myśl art. 3 ustaw y wywłaszczenie, a więc również odmowa praw a własności czasowej są dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającem u się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony P ań .tw a albo dla wykonania zadań określo nych w zatwierdzonych pianach gospodarczych. Na obszarze m iasta lub osied.a może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budow nictw a ogóinomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkanio wego.
Pomimo tak szeroko określonych możliwości odmawiania praw a w ła sności czasowej, w dalszym ciągu pozostały spraw y w ątpliwe, dotyczące głównie działek budowlanych przeznaczonych w planach na niskie b u downictwo mieszkaniowe.
W edług kształtującej się praktyki Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Stołecznej Rady Narodowej dotychczasowy właściciel ma praw o jedynie do jednej działki, wyznaczonej zgodnie z aktualnym i pla nam i na jego daw nym terenie. Jeżeli na tym terenie powstało kuka działek, to pozostałymi działkam i dysponuje swobodnie Prezydium Dziel nicowej Rady Narodowej, k tó re przydziela je — przez Komisję Kwalifi kacyjną do Spraw Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego — za odpłatnością, ustaloną obecnie na kw otę od 105 zł do 210 zł od m etra kw adratow ego za okres 50 lat. Na tym tle powstaje wiele sporów w po stępow aniu adm inistracyjnym , szczególnie wtedy, gdy dotychczasowy właściciel ma większą rodzinę i ubiega się o przyznanie mu oddzielnych działek dla dorosłych dzieci.
W konsekw encji jak dotychczas w pełni uwzględniane jest jedynie praw o dotychczasowego w łaśc'cielą do uzyskania na swoim d a w n v m te renie jednej działki pod budowę domu jednorodzinnego albo też działki, na której został już zbudowany dom jednorodzinny. Niewątpliwy postęp stanowi fakt, że właściwe władze przystąpiły już do reaiizacji tego pra wa i że wydano sizereg orzeczeń o przyznaniu praw a własności czasowej oraz zaw arto odpowiednie umowy notarialne.
N r 1 G O S P O D A R K A T E R E N A M I W W A R S Z A W IE
Pomimo to niepodobna uznać, żeby poruszone zagadnienie zostało już w ten sposób w pełni rozstrzygnięte. Przem awia za tym praktyka Wy działu Gospodarki Terenam i Prezydium Stołecznej Rady Narodowej w zakresie przejm ow ania na własność Państw a budynków pryw atnych nie m ających ch arakteru domów jednorodzinnych. W szczególności jeśli by przyjąć, że Państw o zamierza przyznać praw o własności czasowej tylko w stosunku do działek już zabudowanych (domy jednorodzinne) lub przeznaczonych pod budowę takich domów„ to konsekwentnie nale żałoby oczekiwać przejęcia wszystkich pozostałych domów na własność P aństw a i w adm inistrację państwową. Jak wiadomo jednak, dotychczas 10 nie nastąpiło, a naw et akcja upaństwowienia domów na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26.X.1945 r. została w strzym ana poza wypadkami, gdy upaństwowienie domu podyktowane jest względami czysto u rbani stycznym i. Do roku 1958 toczyła się naw et akcja zwrotu niektórych do mów przejętych w adm inistrację państwową na podstawie art. 8 dekre tu, przy czym zw roty dotyczyły budynków mieszkalnych różnych w iel kości, z tym zastrzeżeniem, że były one usytuow ane zgodnie z aktual nym i opracowaniami urbanistycznym i. Zwroty były dokonywane w d ro dze uchylenia — na zasadzie odpowiednich przepisów rozp. Prez. Rzeczp. z 1928 r. o postępowaniu adm inistracyjnym — orzeczeń o odmowie pra wa własności czasowej, przy czym spraw a ostatecznego przyznania tegoż praw a pozostała otw arta. Akcja ta została przerw ana, jednakże liczne nie rozpatrzone wnioski o zw rot nieruchomości nie zostały załatwione odmownie.
II. S p r a w a n ie ru ch o m o ści, c o d o któ rych nie z ło ż o n o w n io sk ó w o w ła sn o ść c z a s o w ą
Oddzielne zagadnienie stanowią nieruchomości, co do których osoby upraw nione nie złożyły we właściwym czasie przewidzianych art. 7 de kretu wniosków o własność czasową. Przew idziana przez dekret sankcja w związku z niezłożeniem wniosku jest niezwykle surowa. Mianowicie art. 8 dekretu przewiduje, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi g runtu na praw ie własności czasowej budynek przechodzi n a własność Skarbu Państw a; ma to zastosowanie również wtedy,, gdy wniosiki o przyznanie praw a własności czasowej w ogóle nie wpłynęły. Stan taki wytw orzył się względem b. wielu nieruchomości, i to zarów no w stosunku do nieruchomości przeznaczonych w planach u rbani stycznych na użyteczność publiczną, pcd budownictwo przemysłowe lub mieizkaniowo-b.okowe, jak i w stosunku do terenów przeznaczonych
4 6 J A N c z e r w i a k o w s k i <Nr 1
pod domki jednorodzinne, a naw et z w ybudowanymi takim i domkami. W związku z tym praktyka zm ierzała początkowo do złagodzenia suro wości przepisu i przyw racania na zasadzie rozp. Prez. Rzeczp. z 1928 r. o postępowaniu adm inistracyjnym term inów do złożenia w n:osków. O statnio jednak Min. Gospodarki K om unalnej ustaliło w ykładnię, że term in do złożenia wniosku o własność czasową, jako term in ustawowy, nie podlega przywróceniu w trybie rozp. Prez. Rzeczp. o postępowaniu adm inistracyjnym . Zagadnienie zatem wystąpiło w całej swej ostrości.
K onsekwetne w ykonanie przepisów d ekretu prowadzi do uznania wszystkich budynków znajdujących się na gruntach, co do których nie złożono wniosków o własność czasową, za budynki państwowe oraz do przejęcia tych budynków w adm inistrację państwową, a następnie (ewentualnie) — do sprzedania domów jednorodzinnych dotychczaso wym właścicielom. Można mieć wątpliwości, czy tego rodzaju rozw ikła nie spraw y je st w pełni prawidłowe. W każdym razie zachodzi oczy wista konieczność powzięcia ostatecznych decyzji, ponieważ stan obec ny, przy którego istnieniu budynki stanowiące form alnie własność pań stw ową są adm inistrowane przez osoby pryw atne, jest praw nie nie do utrzym ania. S tan taki w pływ a również szkodliwie n a eksploatację b u dynków.
III. O b r ó t p ra w a m i d o n ie ru c h o m o śc i na terenie objętym u p ań stw o w ie n ie m gru n tó w
Spraw a powyższa była również traktow ana w okresie obowiązywa nia dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W ar szawy. Pierw otnie obrót nieruchomościami położonymi na gruntach upań stwowionych był dokonywany bez żadnych ograniczeń, przy czym w ła dze hipoteczne wpisywały naw et nabywców do wykazów hipotecznych jako właścicieli, opierając się na rękojm i w iary publicznej, która rzeko mo chroniła nabywców wobec niewpisania do ksiąg hipotecznych upraw nień G m iny m. st. Warszawy, w ynikających z cyt. dekretu. P raktyka ta uległa w prawdzie potem zmianie, jednakże ustępowanie praw przez dotychczasowych właścicieli było w dalszym ciągu dokonywane w form ie notarialnej,, przy czym notariusze dom agali się złożenia dowodu wnie sienia i opłacenia w term inie wniosku o własność czasową, a także no- wonabywcy nie byli wpisywani do wykazu hipotecznego. Obecnie ustę powanie praw przez dotychczasowych właścicieli w form ie notarialnej
N r 1 G O S P O D A R K A T E R E N A M I W W A R S Z A W IE 47/
jest uzależnione od przedstawienia specjalnego zaświadczenia Wydziału Gospodarki Terenowej Prezydium Stołecznej Rady Narodowej, dotyczą cego stan u prawnego nieruchomości. W braku takiego zaświadczenia no tariusze aktów nie sporządzają.
Można mieć wątpliwości, czy tego rodzaju ograniczenia obrotu praw a mi dotychczasowych właścicieli są w świetle dekretu uzasadnione. Po nieważ nie ma żadnych zakazów co do ustępowania praw a własności czasowej i dotychczasowy właściciel po zawarciu umowy o prawo w ła sności czasowej może swoje praw a sprzedać, nie w ydaje się rzeczą słusz ną ograniczenie ustępowania praw przed zawarciem umowy o prawo własności czasowej, a to tym 'bardziej, że okres od wydania dekretu do zawarcia pierwszych umów rozciągnął się nadm iernie.
Ograniczenie upraw nień dotychczasowych właścicieli znalazło ponadto w yraz w ustalaniu wysokości czynszu za praw o własności czasowaj. Jak wiadomo, z mocy art. 7 cyt. dekretu dotychczasowy właściciel ma prawo do otrzym ania swego dawnego gruntu na praw ie własności czasowej za czynszem symbolicznym, który to czynsz został następnie określony na ryczałtową kwotę 1 000 zł za cały czas trw ania umowy. Nabywcy praw dotychczasowego właściciela nie korzystają, jak o tym świadczy aktual na praktyka, z upraw nienia do ryczałtow ej jednorazowej opłaty, lecz są. obowiązani przy zawieraniu umów o praw o własności czasowej do pła cenia norm alnego czynszu, a więc w takiej wysokości, w jakiej płacą osoby obce, k tó re otrzym ały przydział działki bezpośrednio od Gminy,. nie będąc nabywcami praw dotychczasowych właścicieli.
IV. O d s z k o d o w a n ia
Do jednej z najbardziej zaniedbanych spraw należy zagadnienie od szkodowań za upaństwowione na podstawie przepisów dekretu z dnia
26.X.1945 r. grunty i budynki. Odszkodowanie to miało być wypłacone w papierach wartościowych według zasad ustalonych w rozporządzeniu wykonawczym (art. 9 cyt. dekretu). Rozporządzenie powyższe nie uka zało się dotychczas, zainteresowani zaś, ludzie częstokroć starsi i bez środków do życia, otrzym ują odpowiedź, że do w ypłaty odszkodowania brak podstaw prawnych. Sytuacja byłych właścicieli nieruchomo ici w Warszawie jest zatem gorsza niż sytuacja wszystkich innych właści cieli nieruchomości na terenie Polski, którym w razie wywłaszczenia przysługują praw a do odszkodowania na podstawie przepisów ustaw y
J A N C Z E R W I A K O W S K I Nr 1
z 12 m arca 1958 r. o zasadach i tryfbie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. N r 17, poz. 70).
Nadmienić jednak najeży, że ustaw a z 12 m arca 1958 r. ma w pewnym •ograniczonym zakresie zastosowanie także do nieruchomości położonych na upaństwowionych gruntach w Warszawie. W szczególności art. 50 ust. 1 ustaw y przew iduje w ypłatę odszkodowań — na zasadach tej usta w y — za gospodarstwa rolne, sadowndaze i warzywniczą, jeżeli ich po przedni właściciele lub następcy praw ni tyoh osób prowadzący w ym ie nione gospodarstwa pozbawieni zostaną użytkowanych gruntów po w ejś ciu w życie ustawy, tj. po dniu 5 kw ietnia 1958 r.
Również odszkodowanie na zasadach tej ustaw y przysługuje za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednoro dzinnego, k tóre przejdą po wejściu w życie ustaw y na własność Państw a n a podstawie dekretu o własności i użytkowaniu • gruntów na obszarze m. st. W arszawy {art. 50 ust.‘ 2).
Podkreślić należy pewną nieścisłość redakcji art. 50 ust. 2 cyt. usta wy, ponieważ działki budow lane nie mogły przejść na własność P ań stw a po dniu 5 kw ietnia 1958 r., skoro wszystkie g runty w Warsizawie
w daw nych granicach przeszły na własność G m iny m. st. W arszawy w dniu 21 listopada 1,945 r. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26.X.1945r., własnością zaś Państw a stały się dnia 13.IV.1950 r. na zasadzie ustaw y z 23 m arca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.
N ie może ulegać żadnej wątpliwości, że wspomniane przepisy, doty czące jedynie niektórych nieruchomości na obszarze dawnej Warszawy i regulujące zresztą w ypłatę odszkodowań za obiekty przejm owane po dniu 5 kw ietnia 1958 r., nie stanow ią ogólnego uregu owaniia spraw y odszkodowań. Przekonyw a o tym brzm ienie art. 50 ust. 3 ustaw y z dnia 12 m arca 1958 r., w yraźnie podkreśl ającego moc obowiązującą art. 9 de k re tu z dnia 26.X.1945 r., k tóry zatem w dalszym ciągu czeka na w y konanie.
W ram ach tego szkicowego omówienia problem u odszkodowań należy wspomnieć o przepisie art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26.X.1945 r. Przepis te n zapewnia dotychczasowym właścicielom, których wnioski O' praw o własności czasowej zostaną załatw ione odmownie, praw o otrzym ania od
G m iny gruntów zastępczych „w m iarę posiadania zapasu gruntów ”. To
upraw nienie nie zostało zrealizowane. Nawet wtedy, gdy Państw o dy sponowało gruntam i przeznaczonymi pod niskie budownictwo mieszka niowe, były one tak przydzielane przez Komisje K w alifikacyjne do Spraw Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego, że przy wyborze
Nr 1 G O S P O D A R K A T E R E N A M I W W A R S Z A W IE 49
kandydatów n ie brano pod uwagę, czy kandydat u tracił grunty n a ob szarze W arszawy w skutek odmowy przyznania praw a własności cza sowej.
Wszystkie przytoczone uwagi prowadzą do wniosku, że zagadnienie gruntów i budynków w Warszawie w daw nych granicach czeka ciąg.e na ostateczne uporządkowanie. Jest to spraw a niewątpliwie niezm iernie trudna i skomplikowaną, jednakże nie je st ona nierozwiązalna, czego najlepszym dowodem jest uregulowanie w skali ogó’nopaństwowej spra wy wywłaszczeń w ustaw ie z dnia 12 m arca 1958 r.
NOWOŚCI WYDAWNICTWA PRAWNICZEGO
JUŻ UKAZAŁA S IĘ W SPRZEDAŻY K S I Ą Ż K A :
Gol E., Litwin J., Nawrocki J., Olechnowicz M. — ROSYJSKO-POL SKI SŁOWNIK PRAWNICZY. Pod red. L. Hochberga i J. Litwina. Str. 450. Opr. pł. Cena zł 30.—
S łow nik zawiera wyrazy i zw roty frazeologiczne, które bądź m ają specjalne znaczenie w rosyjskim języku prawniczym , bądź są używ a n e w (literaturze jurydycznej jako terminy fachowe. Ponieważ słow nik ogólny z natury rzeczy -nie wystarcza do pokonania wszystkich trud ności językowych napotykanych zw ykle przez czytelnika przy studio waniu obcej Jiteratury naukowej lub źródeł prawa — autorzy po szerzyli swój słow nik specjalistyczny o niektóre zwroty lub wyrazy z innych dziedzin języka, częściej spotykane w literaturze prawniczej. Praca zawiera ponadto w ykaz literowych skrótów nazw urzędów i in stytucji radzieckich.
