JERZY JASKIERNIA
Współdziałanie Prezydenta i Rady Ministrów w sferze polityki zagranicznej
1. Jednym z żywo dyskutowanych problemów ustrojowych, jakie powstały na tle stosowania Konstytucji RP z 1997 r., jest rozgraniczenie kompetencji między Prezydentem a Radą Ministrów i premierem1, m.in.
w dziedzinie polityki zagranicznej. Formułowana jest opinia, że Konsty- tucja nie rozstrzygnęła jednoznacznie, na poziomie ogólnych regulacji ustrojowych (art. 10 i 126), wszystkich wątpliwości dotyczących miejsca i roli Prezydenta w strukturze władzy wykonawczej. Ma to znaczenie dla określenia ustrojowych reguł prowadzenia polityki zagranicznej2. Rela- cje Prezydenta z rządem mają przy tym w polskich realiach politycznych niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania nie tylko władzy wykonaw- czej, ale całego aparatu państwowego3.
W nauce prawa konstytucyjnego przeważa pogląd, że Konstytucja daje możliwość precyzyjnego rozgraniczenia kompetencji obu organów.
W świetle tego stanowiska, art. 126 „nie ma charakteru przepisu kom- petencyjnego, a jedynie służy za podstawę do rekonstruowania ogólnych linii ustrojowych Prezydenta RP w ustawie zasadniczej”4. Konstytucja, sytuując Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela RP, nie ustana-
1 Por. R. Balicki: Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej - zagadnienia podstawowe, „Przegląd Prawa i Administracji” 1998, t. XL, s. 21 i n.;
P. Kierończyk: Regulacja instytucji Prezydenta w nowej Konstytucji RP [w:] Wybrane za- gadnienia nowej Konstytucji, red. A. Szmyt, „Gdańskie Studia Prawnicze” 1998, t. III, s.
186; T. Słomka: Egzekutywa w III Rzeczypospolitej. Mechanizmy i wzajemne relacje (zarys problemu), „Społeczeństwo i Polityka” nr 1/2007; J. Jaskiernia: Konstytucyjna konstruk- cja kompetencyjna organów władzy wykonawczej w obszarze bezpieczeństwa państwa a propozycje zmian polskiej ustawy zasadniczej, „Bezpieczeństwo i Ochrona” nr 1-2/2008, s. 31.
2 Por. L. Mażewski: Prowadzenie polityki zagranicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, RPEiS nr 3/2009.
3 Zob. R. Glajcar: Relacje Prezydenta z Radą Ministrów [w:] Prezydent w Polsce po 1989 r. Studium politologiczne, red. R. Glajcar, M. Migalski, Warszawa 2006, s. 104.
4 Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toruń 2006, s. 398.
wia „żadnych kompetencji związanych z rolą Prezydenta w stosunkach zagranicznych, ale przyznaje mu prawo do reprezentowania RP przez sam fakt obecności w organizowanych za granicą konferencjach, uroczy- stościach etc.”5 Prezydent może przedstawić swoje stanowisko na forum zewnętrznym, gdy leży to w jego kompetencjach, albo może przedstawić stanowisko innego organu, do którego kompetencji należy formułowanie wiążącej linii w danej dziedzinie6.
Niektórzy autorzy sugerują jednak brak należytego dookreślenia roli Prezydenta jako organu egzekutywy, co nie ułatwia interpretacji normatywno-ustrojowego modelu polskiej prezydentury. Uważają oni, że podstawowy dylemat ustrojowy - czy Prezydent jest organem repre- zentującym państwo, czy organem rządzącym w państwie - Konstytucja pozostawiła w zasadzie otwarty i wymaga on dookreślenia na poziomie praktyki konstytucyjnej7.
Członkostwo Polski w UE, przy uwzględnieniu m.in. prounijnej wy- kładni Konstytucji8, niewątpliwie oddziałuje na wzajemne relacje tych organów9, określając nowe role zarówno Rady Ministrów, jak i Prezyden- ta10. Podstawowe znaczenie ma to, że głównym organem prawotwórczym jest Rada Unii Europejskiej, w skład której wchodzą przedstawiciele rzą- dów państw członkowskich11, a nie ciało parlamentarne, co nie może po- zostać bez wpływu na postrzeganie „deficytu demokracji” w Unii12.
Okazało się jednak, że pewne problemy mogą powstać wokół te- go, kto ma reprezentować Polskę na forum Rady Europejskiej. Zaistniał
5 P. Sarnecki: Komentarz do art. 126 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko- mentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999.
6 Zob. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 644-645.
7 Zob. R. Mojak: Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet- nia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustawodawczej Prezydenta RP a praktyka poli- tyczno-ustrojowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury) [w:] System rządów Rze- czypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 49-50.
8 Zob. K. Działocha: Podstawy prounijnej wykładni Konstytucji RP, PiP nr 11/2004, s. 28.
9 Zob. R. Mojak: Konstytucyjny system rządów a członkostwo Polski w Unii Europej- skiej (zagadnienia wybrane) [w:] Prawne problemy członkostwa Polski w Unii Europej- skiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2005, s. 277.
10 Zob. M. Grzybowski: Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekście członkostwa w Unii Europejskiej, PiP nr 7/2004, s. 6.
11 Zob. M. Grzybowski: Władza wykonawcza w Rzeczypospolitej Polskiej w warun- kach członkostwa w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia) [w:] Polska w Unii Euro- pejskiej, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 41.
12 Zob. J. Jaskiernia: Kompetencja rządu do reprezentowania państwa we wspólnoto- wych procesach decyzyjnych a problem „deficytu demokracji” w Unii Europejskiej [w:]
Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Maria- na Grzybowskiego, red. J. Czajowski i in., Kraków 2007, s. 138; por. M. Westlake, D. Gallo- way: The Council of European Union, London 2004, s. 32.
bowiem spór między Prezydentem L. Kaczyńskim a Prezesem Rady Mi- nistrów D. Tuskiem w kwestii tego, czy Prezydent ma prawo reprezento- wać Rzeczpospolitą na posiedzeniach Rady Europejskiej13. W skład te- go organu wchodzą szefowie państw i rządów UE oraz przewodniczący Komisji. Rada, w myśl art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kierunki polityczne”14.
Ten spór konstytucyjny stał się powodem wniosku Prezesa Rady Ministrów z 17 X 2008 do TK, zgłoszonego na podstawie art. 192 w zw. z art. 189 Konstytucji oraz art. 53 ustawy z 1 VIII 1997 o Trybunale Kon- stytucyjnym15, o „rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezy- dentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów w przed- miocie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posie- dzeniach Rady Europejskiej w celu reprezentowania [na nich] stanowi- ska Państwa”.
W postanowieniu z 20 V 2009 r.16 TK stwierdził, że „Prezydent Rze- czypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wy- konywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (pkt 1 uzasadnienia). Try- bunał zarazem uznał, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako naj- wyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, może, na podstawie art.
126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym po- siedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji”
(pkt 2). Zaznaczono wszakże, że to „Rada Ministrów, na podstawie art.
146 ust. 1, 2 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Pol- skiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów repre- zentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej i przed- stawia ustalone stanowisko” (pkt 3). Stwierdzono też, że „udział Prezy- denta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133
13 Na nadzwyczajnej sesji Rady Europejskiej w dniu 1 IX 2008 oraz sesji nadzwyczaj- nej w dniach 15-16 IX 2008 Polska była reprezentowana przez Prezydenta oraz premiera.
Natomiast na sesji nadzwyczajnej w dniu 6 XI 2008 Polska była reprezentowana jedynie przez premiera, a Litwa i Rumunia - przez głowę państwa i szefa rządu, zob. A. Doliwa- Klepacka, Z.M. Doliwa-Klepacki: Struktura organizacyjna (instytucjonalna) Unii Euro- pejskiej, Białystok 2009, s. 70.
14 Zob. J. Tallberg: Bargaining Power in the European Council, „Journal of Common Market Studies” nr 3/2008, s. 689.
15 Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm.
16 Kpt 2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78.
ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosun- kach z Unią Europejską i jej instytucjami” (pkt 4). Dodano, że „współ- działanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem umożliwia odniesienie Prezydenta Rzeczypospo- litej - w sprawach związanych z realizacją jego zadań określonych w art.
126 ust. 2 Konstytucji - do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalane- go przez Radę Ministrów. Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i formy zamierzonego udziału Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posie- dzeniu Rady Europejskiej” (pkt 5).
Postanowienie to zażegnało konflikt między dwoma organami wła- dzy wykonawczej, ale z pewnością nie rozstrzygnęło wszelkich wątpliwo- ści, które mogą powstawać na tle tej kwestii. Czy Prezydent ma prawo do podejmowania działań zagranicznych w obszarze swych konstytucyjnych zadań? Skoro TK przyznał, że Prezydent może podjąć decyzję o swym udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej, „o ile uzna to za celowe dla re- alizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji”, to czy jego aktywność może sprowadzać się do reprezen- towania stanowiska RP, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów? Na czym polega współdziałanie z rządem „dla zapewnienia jednolitości dzia- łań”? Czy ma polegać jedynie na „odniesieniu się” do problemów, które będą przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, i zapoznaniu ze sta- nowiskiem rządu?
2. Dla rozumowania TK zasadnicze znaczenie ma konstatacja, że
„Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie ma wynikających z przepisów Konstytucji uprawnień do samodzielnego prowadzenia polityki zagranicznej RP. Jej prowadzenie - z mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji - należy bowiem do konstytucyjnej właściwości Rady Ministrów. Właściwość Rady Ministrów obejmuje też - w myśl art. 146 ust. 2 Konstytucji - sprawy polityki państwa niezastrzeżone na rzecz innych organów państwowych”17. Jak wskazuje TK,
„do kategorii spraw określonych w art. 146 ust. 2 mogą być zaliczane spra- wy relacji pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Unią Europejską, niestanowią- ce klasycznej polityki zagranicznej, ale nietraktowane również jako obszar tradycyjnie pojmowanej polityki wewnętrznej” (pkt 5.2). Przypisanie Prezy- dentowi RP konstytucyjnej funkcji (roli) „najwyższego przedstawiciela Rze- czypospolitej” nie oznacza powierzenia temu organowi funkcji „prowadze- nia polityki zagranicznej”. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytu-
17 Domniemanie to sugeruje, że „żadne działanie z zakresu władzy wykonawczej nie może być podjęte w sposób sprzeczny z zasadami polityki państwa przyjętymi przez rząd” - A. Frankiewicz: Elementy ustrojowej pozycji Prezydenta RP decydujące o sposo- bie realizacji jego kompetencji [w:] Pozycja ustrojowa prezydenta na przykładzie wybra- nych państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, red. A. Frankiewicz, S.L. Stadni- czeńko, Opole 2009, s. 19.
cji, to Rada Ministrów, „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”, sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z inny- mi państwami i organizacjami międzynarodowymi” (pkt 5.3).
Trybunał przypomniał, że Prezydent nie uzyskał kompetencji, które posiadał pod rządami Małej Konstytucji z 1992 r., a mianowicie kompetencji do sprawowania „ogólnego kierownictwa” w dziedzinie sto- sunków zagranicznych oraz w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa (art. 32 ust. 1 i art. 34); nie uzyskał też rozstrzy- gającego wpływu na obsadę stanowiska ministra odpowiedzialnego za sprawy zagraniczne. Jak wskazał TK, „w uprzednio obowiązującej regu- lacji konstytucyjnej upatrywano jednego ze źródeł dysfunkcjonalności państwa w sferze polityki zagranicznej” (pkt 5.4)18.
W uzasadnieniu stwierdzono, że Konstytucja nie zawiera upoważ- nień do prowadzenia polityki zagranicznej oraz ogólnego kierowania tą polityką przez Prezydenta RP. Zauważono natomiast, że zadania Prezy- denta (określone w art. 126 ust. 2) oraz kompetencje (wskazane w art.
133 ust. 1 Konstytucji) cechuje wiele bezpośrednich i pośrednich odnie- sień do polityki zewnętrznej (zagranicznej i europejskiej), których pro- wadzenie należy do Rady Ministrów (pkt 5.5).
Istotne znaczenie ma spostrzeżenie TK, że ustrojowa pozycja Pre- zydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej”19 nie oznacza, iż Prezydent jest najwyższym przedstawicielem władzy RP.
To najwyższe przedstawicielstwo nie jest bowiem równoznaczne z „naj- wyższą reprezentacją”. Nie wiedzie wprost do powierzenia Prezydentowi funkcji prowadzenia polityki zagranicznej ani też unijnej. Nie formułuje więc generalnej kompetencji Prezydenta do udziału w posiedzeniach Ra- dy Europejskiej, a zwłaszcza do przedstawiania stanowiska RP na posie- dzeniach tej Rady.
Trybunał uznał, że ustrojowa pozycja Prezydenta jako „najwyższe- go przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” i „gwaranta ciągłości wła- dzy państwowej” została konstytucyjnie ukierunkowana przez wskazanie (w art. 126 ust. 2) konstytucyjnych zadań Prezydenta. Przepis ten stano- wi, że Prezydent: a) czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji; b) stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Trybunał stwierdził przy tym, że w art.
126 ust. 2 Konstytucji wskazane są zadania, a nie kompetencje, a ponad-
18 Umocnienie funkcji Prezydenta w sferze stosunków zagranicznych w Małej Konsty- tucji uzasadniano koniecznością „zachowania ciągłości linii polityki państwa bez względu na zmiany rządów. Podkreślano także ścisłe iunctim kwestii bezpieczeństwa i stosunków z zagranicą” - J. Ciapała: Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warsza- wa 1999, s. 213; por. R. Mojak: Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojo- wych, Lublin 1995, s. 78.
19 Por. J. Osiński, B. Pytlik: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prezydent w pań- stwach współczesnych. Modernizacja instytucji, red. J. Osiński, Warszawa 2009, s. 518.
to zadania wymienione w art. 126 ust. 2 są realizowane przez Prezyden- ta wspólnie i we współdziałaniu z innymi organami władzy państwowej.
Głowa państwa nie ma tu wyłączności, a ponadto nie może realizować tych zadań (celów) w sposób dowolny. Może tylko sięgać po kompetencje określone w Konstytucji i ustawach oraz jedynie w sytuacji, gdy „służy to realizacji celów wyrażonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji” (pkt 5.7).
Jak odnotował Trybunał, Rada Europejska może zajmować się bez- pieczeństwem państw członkowskich, a tym samym - bezpieczeństwem państwa polskiego. Właśnie na tym tle pojawiło się wiele wątpliwości i płaszczyzn sporu co do zakresu uczestnictwa Prezydenta RP, wykonu- jącego zadania określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji, w posiedzeniach Rady Europejskiej. Trybunał nie rozstrzygnął tu sporu dotyczącego kon- kretnego posiedzenia Rady Europejskiej, ale zwrócił uwagę, że zadania wymienione w art. 126 ust. 2 „są zadaniami realizowanymi przez Prezy- denta wspólnie i w porozumieniu z innymi organami władzy państwowej.
W zakresie żadnego ze wskazanych zadań Prezydent nie ma wyłączności jego realizacji” (pkt 5.8).
W orzeczeniu dokonano rozróżnienia ustrojowej pozycji Prezydenta jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” od pozycji
„reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych” i stwierdzono, że nie są to pojęcia tożsame. Konstrukcja „reprezentanta państwa” jest bo- wiem wyrazem oczywistego atrybutu każdej republikańskiej głowy pań- stwa i nie ma w polskich warunkach ustrojowych znaczenia odmiennego niż ów klasyczny atrybut. Konstrukcja konstytucyjna opiera się na zało- żeniu, że Prezydent jest włączony w prowadzenie polityki zagranicznej, ale w konstytucyjnie i ustawowo określonym zakresie, zaś wykonując swe zadania i kompetencje, jest zobowiązany do współdziałania z Preze- sem Rady Ministrów i właściwym ministrem (pkt 5.10)20.
Trybunał przyjął, że obowiązek realizacji powinności współdziała- nia w ramach art. 133 ust. 3 Konstytucji, tj. w zakresie polityki zagranicz- nej, ciąży przede wszystkim, choć nie tylko, na Prezydencie. Współdzia- łanie w ramach art. 133 ust. 3 oznacza, że „Prezydent nie może, kierując się najlepszymi intencjami, prowadzić polityki konkurencyjnej wobec polityki ustalonej przez rząd. Byłoby to sprzeczne z polską racją stanu i stąd waga, jaką Konstytucja przywiązuje do jednolitego stanowiska egze- kutywy w stosunkach z zagranicą. Prezydent nie może w organizacjach i organach międzynarodowych zajmować stanowiska sprzecznego ze sta- nowiskiem rządu, ze względu na znaczenie jednolitej polityki zagranicz- nej jako wyznacznika racji stanu” (pkt 6.3).
20 Wskazuje się, że koncepcja prezydentury „ograniczonej, lecz aktywnej” prowadzi w kierunku uznania „prawnej dopuszczalności, a nawet możności i powinności podjęcia przez prezydenta działań strażnika suwerenności państwa przy zawieraniu umów mię- dzynarodowych z art. 90 konstytucji” - A. Chorążewska: Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 103.
Trybunał dostrzegł, że Konstytucja nie determinuje zasad i sposo- bów współdziałania21. Ustrojodawca pozostawił je praktyce relacji Pre- zydenta i Prezesa Rady Ministrów oraz „potrzebom chwili”. W przypad- ku posiedzeń Rady Europejskiej, współdziałanie obejmuje wypracowa- nie stanowiska RP w związku z konkretnym posiedzeniem, niezależnie od woli udziału w posiedzeniu Prezydenta RP, w zakresie, w jakim sta- nowisko to mieści się w obszarze polityki zagranicznej. Współdziałanie oznacza w szczególności informowanie Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Spraw Zagranicznych o przedmiocie planowa- nego posiedzenia. W razie oficjalnie zgłoszonego zainteresowania Pre- zydenta sprawą (sprawami) dotyczącą przedmiotu obrad Rady Europej- skiej, a wchodzącą w zakres zadań Prezydenta określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji, Rada Ministrów udziela pełnej informacji o stanowi- sku rządu. Trybunał doszedł do wniosku, że „udział Prezydenta w kon- kretnym posiedzeniu Rady Europejskiej winien być przedmiotem współ- działania między określonymi w art. 133 ust. 3 Konstytucji centralnymi organami państwa. Może być rezultatem uzgodnienia, a nawet wspólną decyzją Prezydenta Rzeczypospolitej i Rady Ministrów reprezentowanej przez jej Prezesa” (pkt 6.4).
Z konstytucyjnego obowiązku współdziałania wynikają minimal- ne oczekiwania, obejmujące: a) obopólną gotowość do współdziałania ze strony zarówno Prezydenta, jak i Prezesa Rady Ministrów oraz Ministra Spraw Zagranicznych; b) powinność Prezesa Rady Ministrów informo- wania Prezydenta o przedmiocie obrad Rady Europejskiej i o stanowi- sku ustalonym przez Radę Ministrów; c) powinność zapoznania się przez Prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez Radę Ministrów; d) po- winność Prezydenta poinformowania o zamiarze uczestniczenia w kon- kretnym posiedzeniu Rady Europejskiej; e) obopólną gotowość do rzetel- nych uzgodnień w zakresie uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej; f) powinność przestrzegania dokonanych uzgodnień co do form uczestnictwa i ewentualnego udziału Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalonego przez Radę Ministrów (pkt 6.7).
W konkluzji Trybunał uznał, że „uzgodnienia dokonane na podsta- wie art. 133 ust. 3 Konstytucji mogą obejmować kwestie zakresu i for-
21 Szerzej zob. W. Brzozowski: Współdziałanie władz publicznych, PiP nr 2/2010, s. 10 i n. W nawiązaniu do wynikającej z preambuły do Konstytucji dyrektywy „współdziała- nia władz” jako środka subsydiarnego, a nie podstawowego, wskazuje się, że ustawodaw- ca nie określa w zasadzie środków umożliwiających owo współdziałanie. Pozostawia to
„kulturze politycznej i prawnej oraz wyczuciu i poczuciu odpowiedzialności za państwo i jego sprawne działanie piastunom wysokich urzędów państwowych” - Z. Witkowski: Dy- rektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 141.
my uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej (…) mo- gą przewidywać udział Prezydenta Rzeczypospolitej w przedstawianiu ustalonego przez Radę Ministrów (i uzgodnionego z innymi państwami członkowskimi) stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach bę- dących przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, związanych z wy- konywaniem konstytucyjnych zadań Prezydenta. Udział Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej nie może prowa- dzić do zmniejszenia wewnętrznej koherencji tego stanowiska, do odej- ścia od treści ustalonych przez Radę Ministrów. Nie może wykroczyć po- za granice uzgodnień dokonanych na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytu- cji” (pkt 6.8).
3. Postanowienie Trybunału stanowi niewątpliwie ważny punkt od- niesienia dla analizy kompetencji do prowadzenia polskiej polityki za- granicznej w warunkach dualizmu egzekutywy. Choć wysiłek TK, by mi- mo niejasności norm konstytucyjnych dokonać delimitacji kompetencji Prezydenta i Rady Ministrów (Prezesa Rady Ministrów), spotkał się ge- neralnie z życzliwym przyjęciem, to jednak - co można było przewidzieć - nie wyczerpał on wszelkich wątpliwości. Niektóre z nich dały o sobie znać już w zdaniach odrębnych.
Sędzia Z. Cieślak - nawiązując do tego, że sama konstrukcja art. 189 Konstytucji, dotycząca kompetencji TK do rozstrzygania sporów kompe- tencyjnych, „cechuje się dużą dozą niejasności”22 - wskazał, że zasadnicze znaczenie ma rozdzielenie materii normatywnej i pozanormatywnej, gdyż spory, które powstają w sferze pozanormatywnej (np. spory polityczne), nie mają, oczywiście, znaczenia z punktu widzenia art. 189. „Sporem kom- petencyjnym jest tylko taki konflikt, który zachodzi na tle działań zdeter- minowanych normami prawnymi wyznaczającymi powinności organów”.
Sędzia uważa, że na tle art. 189 „samo pojęcie kompetencji nie jest praw- nie zdefiniowane, a co więcej, rzadko używane przez ustawodawcę w obo- wiązującym prawie”. Z kolei pojęcie zadania dopełnia system „nieobjętej prawnie aktywności centralnego konstytucyjnego organu państwa w ten sposób, że jest to nakazana prawnie aktywność podmiotu skierowana na realizację lub ochronę wartości, która to aktywność pośrednio wywołuje skutki prawne. Przy tym jedynym wymogiem poprawności działania pod- jętego zgodnie z normami zadaniowymi jest jego legalność”.
W tej sytuacji znaczenie pojęcia „spory kompetencyjne” z art. 189 Konstytucji obejmuje pozytywne i negatywne spory w zakresie aktywno- ści podmiotów wyznaczonej przez normy regulujące właściwość, normy materialnoprawne, procesowe i zadaniowe. Wykracza poza ścisłe rozu- mienie określenia „spory kompetencyjne” w znaczeniu „rozbieżności
22 L. Garlicki: Komentarz do art. 189 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko- mentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 2.
poglądów dwóch lub więcej organów co do zakresu kompetencji które- goś z nich”. Ta wykładnia terminologiczna ma zapewne wskazywać, że w postanowieniu TK niezbyt precyzyjnie posługiwano się tymi pojęciami.
Szkoda jednak, że sędzia Z. Cieślak nie wskazał w swoim votum separa- tum, jak mogło to rzutować na prawidłowość postanowienia.
W zdaniu odrębnym sędzi T. Liszcz pewne kwestie terminologicz- ne są analizowane w szerszym, europejskim kontekście. Sędzia przypo- mina, że zgodnie z art. 53 ustawy o TK, spór kompetencyjny ma miejsce, gdy „dwa lub więcej centralnych organów konstytucyjnych uznały się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej roz- strzygnięcie (spor kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznały się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy (spór kompe- tencyjny negatywny)”. Tymczasem wniosek Prezesa RM nie wskazuje jednoznacznie, jaką sprawę rozstrzygnęły obydwa organy albo do roz- strzygnięcia jakiej sprawy obydwa uznały się za niewłaściwe. Wniosek na różne sposoby określa domniemany przedmiot sporu jako ustalenie składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej bądź jako repre- zentowanie RP na tych posiedzeniach. Tymczasem Konstytucja nie re- guluje wskazanych kompetencji. Została uchwalona przed akcesją do UE i nie zawiera żadnych regulacji dotyczących kompetencji organów w zakresie stosunków Polski z Unią. Trzeba tu uwzględnić specyfikę sto- sunków UE z państwami członkowskimi, z której wynika, że „nie będąc przedmiotem polityki wewnętrznej, relacje te nie należą również do ści- śle pojmowanej polityki zagranicznej, lecz stanowią w istocie przedmiot trzeciej - obok zagranicznej i wewnętrznej - polityki państwa, dotyczą- cej co do zasady kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską Unii Europejskiej, zgodnie z art. 90 Konstytucji”.
Jeszcze mocniej wątek europejski zaakcentował w swym zdaniu od- rębnym sędzia M. Granat. Uznał on, że spór kompetencyjny rozpatrywany przez TK nie dotyczy „prowadzenia polityki zagranicznej” Polski (o czym stanowi art. 146 ust. 1 i art. 133 ust. 3 Konstytucji) ani „stosunków mię- dzynarodowych”. W tym zakresie z Konstytucji jasno wynika, że politykę zagraniczną prowadzi Rada Ministrów. Tymczasem spór dotyczy sfery
„spraw europejskich” lub inaczej: „kompetencji przekazanych”. Są to re- lacje Polski z organizacjami, o jakich stanowi art. 90 ust. 1, a także sprawy należące do kompetencji takiej organizacji. Znaczenie art. 90 ust. 1 dla wy- znaczenia obszaru spraw europejskich polega na tym, że przepis ten odpo- wiada na pytanie o pojęcie „spraw europejskich” i ich zakres. Są to spra- wy, w jakich Polska przekazała kompetencje organów władzy na podstawie art. 90 ust. 1. W tej sytuacji nie jest istotne w niniejszej sprawie, czy spra- wy objęte porządkiem obrad Rady Europejskiej są bardziej „wewnętrz- ne”, czy bardziej „zagraniczne” z punktu widzenia polityki zagranicznej państwa. Istotne dla określenia obszaru sporu kompetencyjnego jest kry- terium formalne ustalenia zakresu spraw europejskich.
Rozumowaniu przyjętemu przez Trybunał M. Granat zarzucił to, że rolę Rady Ministrów i Prezydenta RP w sporze kompetencyjnym, który ma miejsce na gruncie „kompetencji przekazanych”, wyjaśnia przez ka- tegorie i pojęcia konstytucyjne dotyczące „polityki zagranicznej”. Sędzia dostrzegł tu błąd redukcjonizmu, polegający na tym, że konstytucyjnie wyodrębniony w art. 90 problem stosunków z organizacją ponadnarodo- wą (i wewnątrzustrojowych konsekwencji przekazania kompetencji) od- czytuje się przez pryzmat regulacji dotyczących klasycznych stosunków międzynarodowych. Autor zdania odrębnego zwrócił też uwagę, że jeśli w sentencji TK stawia i rozstrzyga spór na gruncie „polityki zagranicz- nej” Polski, to w uzasadnieniu postanowienia, obok „polityki zagranicz- nej”, wzmiankuje o „polityce unijnej” Polski. Trybunał nie określił jed- nak treści ani znaczenia tej kategorii. Ponadto, nie podejmując się ana- lizy sporu na gruncie „kompetencji przekazanych”, zaznaczył jednak, że przyznanie Prezydentowi w art. 126 ust. 1 Konstytucji roli „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” nie prowadzi i tak do powie- rzenia mu ani funkcji prowadzenia polityki zagranicznej, ani też polityki unijnej. Chociaż więc kwestia prowadzenia tej drugiej znalazła się po- za rozważaniami Trybunału, organ ten antycypuje wnioski co do zadań Prezydenta na gruncie spraw, które - zdaniem Trybunału - nie są objęte przedmiotem sporu.
Stanowisko M. Granata niewątpliwie nawiązuje do faktu, że Konsty- tucja RP nie zawiera tzw. klauzuli europejskiej, w ramach której można by uregulować wszelkie materie rangi konstytucyjnej wynikające z członko- stwa w UE. Trafne jest odwołanie się do obszaru „materii przekazanych”, regulowanego przez art. 90 ust. 1 Konstytucji23. Powstaje jednak pytanie, czy wobec istnienia tej luki Trybunał mógłby dokonać rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego związanego z kwestią reprezentacji Polski na po- siedzeniach Rady Europejskiej wyłącznie na podstawie art. 90 ust. 1 Kon- stytucji. Nie wiem, czy M. Granat nie idzie zbyt daleko, odrywając kwestię członkostwa Rzeczypospolitej w organizacji ponadnarodowej - należy tu uwzględnić, że od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony24 w przypad- ku UE mamy do czynienia z jednolitą organizacją międzynarodową, po- siadającą osobowość prawną25, która zastąpiła Wspólnotę i stała się jej na- stępcą prawnym26 - od prowadzenia polityki zagranicznej państwa, nawet
23 Por. K. Wojtyczek: Przekazanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodo- wym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne, Kraków 2007, s. 78.
24 Zob. J. Barcz: Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiające Unię Eu- ropejską, Warszawa 2008, s. 72.
25 Zob. J. Jaskiernia: Traktat z Lizbony jako podstawa rozwoju Unii Europejskiej w formie jednolitej organizacji międzynarodowej, „Europejski Przegląd Prawa i Stosunków Międzynarodowych” nr 3-4/2009, s. 168.
26 Zob. W. Czapliński, A. Jasińska: Podmiotowość międzynarodowa Unii Europejskiej.
Kilka uwag na tle traktatu reformującego [w:] Prawo międzynarodowe, europejskie i kra-
