Spis tre ci
autor tytuł strona
Marek Borowski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - 85 lat Najwy szej Izby
Kontroli 3
Janusz Wojciechowski Wicemarszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej,Prezes
Najwy szej Izby Kontroli w latach 1995-2001 - Jubileusz – to tak e
przemijanie 7
Mirosław Sekuła Prezes Najwy szej Izby KontroliNajwy sza Izba Kontroli -
kontynuacja i nowe wyzwania 9
Jacek Jagielski Współczesna funkcja kontroli administracji publicznej (Kilka refleksji
teoretycznych) 13
Jacek Mazur Najwy sza Izba Kontroli na tle najwy szych organów kontroli
innych pa stw 31
Lech Marcinkowski Ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Cz I:
Ewolucja i aspekty prawne 51
Paweł Wieczorek Rozszerzona Unia – trudna sztuka kompromisu 68 Andrzej Derdziuk Mniej kontroli, wi cej odpowiedzialno ci 76
USTALENIA NIEKTÓRYCH KONTROLI
Andrzej Sosnowski Pomoc materialna dla studentów 83
Grzegorz Brzostek Interwencyjny skup zbó 94
RELACJE, POLEMIKI Grzegorz Wicik, Piotr
Wi niewski Aukcja elektroniczna w zamówieniach publicznych 104 TROCH HISTORII
Klimaty i postaci lat tworzenia si niepodległego pa stwa polskiego
i Najwy szej Izby Kontroli 121
Jan arnowski Organizacja Kontroli Pa stwowej 141
Jakub Krzemie ski Rozmowa Komendanta ze mn 154
Najwy sza Izba Kontroli w 2004 r. 159
N A J W Y ¯ S Z A I Z B A K O N T R O L I
... ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.
WA R S Z AWA
ROCZNIK XLIX NR 1 (294) STYCZEÑ LUTY 2004 R.
*
* Cytat z pisma ministra skarbu Ksiêstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowa- nego w zwi¹zku z pracami przygotowawczymi do dekretu z 14 grudnia 1808 roku o G³ównej Izbie Obrachunkowej.
Marek Borowski
Marsza³ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
85 LAT NAJWY¯SZEJ IZBY KONTROLI
Jubileusze stanowi¹ jedn¹ z nieczêstych okazji do refleksji. Pozwalaj¹ spojrzeæ na jubilata z pewnego dystansu. Dziêki temu mo¿na uwiadomiæ sobie fakty i zjawi- ska, które na co dzieñ umykaj¹ uwadze obserwatora. Tak jest równie¿ w przypadku Najwy¿szej Izby Kontroli, instytucji, której ród³a tkwi¹ zdaniem badaczy jesz- cze w Polsce przedrozbiorowej, w postaci sejmowej kontroli finansowej, potem w Ksiêstwie Warszawskim i Królestwie Polskim, a jednoczenie mocno osadzonej w obecnym systemie polskiej demokracji. NIK stanowi jej warunek i nieod³¹czny element, bez którego trudno sobie wyobraziæ sprawne funkcjonowanie nowoczesne- go pañstwa.
85-letnia historia kontroli pañstwowej w Polsce we wspó³czesnym kszta³cie sta- nowi wierne odbicie meandrów, jakimi pod¹¿a³a w tym czasie doktryna i praktyka polityczna. Rola organu kontrolnego, jego status i pozycja zale¿a³y w du¿ej mierze od stopnia demokratyzacji mechanizmów w³adzy ustawodawczej i wykonawczej w pañstwie. Im mocniejsze by³y mechanizmy demokratyczne, im wiêksze istnia³o
zapotrzebowanie na niezale¿n¹ kontrolê i autentyczn¹ wiedzê o funkcjonowaniu pañ- stwa, tym bardziej organ ten zyskiwa³ na znaczeniu. I na odwrót; w momencie kiedy bra³y górê tendencje totalitarne, jego pozycja by³a umniejszana lub by³ redukowany do roli dekoracji.
Podobnie jak inne instytucje ¿ycia publicznego, równie¿ Najwy¿sza Izba Kontroli prze¿ywa³a zatem w swej historii ró¿ne okresy, ale zawsze stara³a siê, na miarê swoich mo¿liwoci, pe³niæ rolê stra¿nika grosza publicznego. Tak by³o, kiedy powo³ana w lutym 1919 r. dla kontroli finansów publicznych jako Najwy¿sza Izba Kontroli Pañstwa, podlega³a bezporednio Naczelnikowi Pañstwa. Tak by³o rów- nie¿, kiedy moc¹ uchwalonej w 1921 r. Konstytucji marcowej oraz ustawy o kontro- li pañstwowej, pod nazw¹ Najwy¿szej Izby Kontroli, sta³a siê do koñca II Rzeczypo- spolitej wspó³dzia³aj¹cym z parlamentem, niezawis³ym organem pañstwowym, powo³anym do kontroli administracji. Podobnie by³o po II wojnie wiatowej, kiedy to Najwy¿sza Izba Kontroli kilkakrotnie zmienia³a sw¹ postaæ, na 5 lat znik³a w ogóle z areny politycznej ustêpuj¹c miejsca Ministerstwu Kontroli Pañstwowej, by na fali popadziernikowej odwil¿y znów powróciæ na ni¹ jako organ pañstwa podleg³y je- dynie Sejmowi. Jej pozycja uleg³a ponownie na krótko os³abieniu w koñcu lat sie- demdziesi¹tych, kiedy to zosta³a podporz¹dkowana Prezesowi Rady Ministrów. Po roku 1980 powrócono nale¿y mieæ nadziejê, ¿e ju¿ na sta³e do poprzedniego modelu, zak³adaj¹cego uniezale¿nienie Izby od w³adzy wykonawczej i podporz¹d- kowanie jej Sejmowi. Dalszy krok na tej drodze stanowi³a uchwalona 23 grudnia 1994 r. ustawa o Najwy¿szej Izbie Kontroli, a nastêpnie Konstytucja z 1997 r. Moc¹ tych zapisów Izba sta³a siê naczelnym organem kontroli pañstwowej podlegaj¹cym Sejmowi, posiadaj¹cym autonomiê finansow¹ i pe³n¹ niezale¿noæ w wykonywaniu swoich ustawowych obowi¹zków.
Tak usytuowana, Najwy¿sza Izba Kontroli stanowi istotny sk³adnik modelu spra- wowania w³adzy w III Rzeczypospolitej. Jest wa¿nym instrumentem polityki go- spodarczej i spo³ecznej, dostarczaj¹cym Sejmowi oraz rz¹dowi niezbêdnych infor- macji o stanie pañstwa i finansów publicznych. Badaj¹c od wielu lat funkcjonowanie ró¿nych dziedzin aktywnoci pañstwa, ledz¹c procesy zachodz¹ce w gospodarce i ró¿nych sferach ¿ycia publicznego, Izba zgromadzi³a bogaty materia³ faktograficz- ny. Pozwala on w wielu przypadkach na dokonanie wnikliwej oceny ustaleñ wyni- kaj¹cych z jednostkowych kontroli i osadzenie ich w szerszym kontekcie gospo- darczym, spo³ecznym czy prawnym. W ten sposób mo¿liwe staje siê formu³owanie nie tylko wniosków odnosz¹cych siê do konkretnych badanych przypadków, ale i re- fleksji ogólniejszej natury, a w dalszej konsekwencji ca³ociowa ocena procesów gospodarczych i spo³ecznych oraz wskazanie pojawiaj¹cych siê na tym tle nowych zjawisk i tendencji.
[5] Z okazji jubileuszu... 5 To z Najwy¿szej Izby Kontroli p³yn¹ czêstokroæ pierwsze ostrze¿enia o poja- wieniu siê niekorzystnych objawów i zagro¿eñ, które w przysz³oci mog¹ zak³óciæ w³aciwe funkcjonowanie wa¿nych dziedzin gospodarki lub ¿ycia publicznego. For- mu³uj¹c pog³êbion¹ diagnozê obecnego stanu pañstwa i ocenê mechanizmów sprzy- jaj¹cych wystêpowaniu nieprawid³owoci, Izba przyczynia siê do przeciwdzia³ania takim zjawiskom, jak korupcja, niegospodarnoæ, niedbalstwo, brak odpowiedzial- noci za podejmowane decyzje, niew³aciwie sprawowany nadzór i kontrola, a tak-
¿e ró¿nego rodzaju patologie. Jedn¹ z najwa¿niejszych funkcji Najwy¿szej Izby Kontroli jest stanie na stra¿y praworz¹dnoci. Izba nie poprzestaje jednak na skon- statowaniu, czy prawo jest w³aciwie stosowane i przestrzegane, ale bada, czy przy- jête rozwi¹zania s¹ skuteczne, funkcjonuj¹ w sposób odpowiadaj¹cy intencjom usta- wodawcy. Zawarte w materia³ach NIK oceny i wnioski sta³y siê niejednokrotnie podstaw¹ inicjatyw legislacyjnych, w których wyniku u³omne przepisy uleg³y zmia- nie lub zosta³ zapocz¹tkowany proces opracowywania nowych, niezbêdnie potrzeb- nych uregulowañ. Liczni przedstawiciele NIK bior¹ tak¿e udzia³ w pracach legisla- cyjnych prowadzonych w komisjach sejmowych, s³u¿¹c pos³om swoim praktycznym dowiadczeniem i rad¹, czym przyczyniaj¹ siê w niema³ym stopniu do doskonale- nia kszta³tu tworzonego tam prawa.
Najwy¿sza Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli pañstwowej, stawia so- bie najwy¿sze wymagania etyczne i zawodowe. Swoj¹ misjê upatruje w dba³oci o gospodarnoæ i skutecznoæ dzia³ania w s³u¿bie publicznej, a pracownikom zale- ca kierowanie siê takimi fundamentalnymi zasadami i wartociami, jak s³u¿ba spo-
³eczeñstwu i pañstwu, obiektywizm, bezstronnoæ, etyka i zawodowa perfekcja. W re- zultacie tych d¹¿eñ Izba ma staæ siê instytucj¹ o wysokim autorytecie, ciesz¹c¹ siê powszechnym uznaniem, której materia³y pokontrolne bêd¹ niekwestionowanym
ród³em obiektywnej informacji, poszukiwanym przez organy w³adzy pañstwowej i spo³eczeñstwo.
D¹¿¹c do tego idea³u NIK wype³nia swoje obowi¹zki z powodzeniem. Efekty jej pracy przyczyniaj¹ siê do przyspieszenia zapocz¹tkowanej w 1989 r. transformacji i budowy w Polsce demokratycznego pañstwa prawa, na miarê marzeñ i d¹¿eñ ko- lejnych pokoleñ Polaków pragn¹cych ¿yæ w kraju wolnym i sprawiedliwym.
Nowe wyzwania stawia przed Najwy¿sz¹ Izb¹ Kontroli bardzo nieodleg³a ju¿
perspektywa przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej. Staj¹c siê czêci¹ zjedno- czonej Europy musimy przyj¹æ obowi¹zuj¹ce w Unii przepisy i normy. Wiadomo mi, ¿e Izba ju¿ od d³u¿szego czasu przygotowywa³a siê do integracji, dostosowuj¹c model swojej dzia³alnoci i metodykê pracy do unijnych standardów. Efekty owych dzia³añ wysoko oceni³a w swym ostatnim raporcie Komisja Europejska, stwierdza- j¹c, ¿e w dziedzinie kontroli zewnêtrznej dostosowanie prawa zosta³o zakoñczone,
a w jej opinii Najwy¿sza Izba Kontroli jest instytucj¹ profesjonaln¹ i niezale¿n¹.
Izba od wielu lat prowadzi te¿ o¿ywion¹ wspó³pracê z miêdzynarodowymi organi- zacjami zrzeszaj¹cymi najwy¿sze organy kontroli, przedstawiciele Najwy¿szej Izby Kontroli uczestnicz¹ w licznych szkoleniach, seminariach, wspólnych kontrolach, spotkaniach grup ekspertów. Teraz bêdzie mo¿na zebraæ tego owoce.
Z okazji 85-lecia pracy dla dobra ojczyzny, ¿yczê Najwy¿szej Izbie Kontroli jako instytucji kolejnych sukcesów w realizacji stoj¹cych przed ni¹ konstytucyjnych zadañ, a wszystkim jej pracownikom dalszych zawodowych osi¹gniêæ i pomylno-
ci w ¿yciu osobistym.
Janusz Wojciechowski
Wicemarsza³ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli w latach 1995-2001
JUBILEUSZ TO TAK¯E PRZEMIJANIE
Kiedy przypomniano mi, ¿e w tym roku mija 85 lat od utworzenia Najwy¿szej Izby Kontroli, znów da³o o sobie znaæ zjawisko przemijalnoci. To przecie¿ w lip- cu bie¿¹cego roku min¹ 3 lata od kiedy przesta³em byæ prezesem Najwy¿szej Izby Kontroli, a 9 lat od kiedy wybrano mnie do pe³nienia tej zaszczytnej, ale jak¿e trud- nej funkcji pierwszy raz na okrelon¹ w ustawie o NIK szecioletni¹ kadencjê.
Uzmys³owi³em sobie, jak silnie Najwy¿sza Izba Kontroli jest zwi¹zana z Sejmem.
Mam dowiadczenie i jako ten, który dba³ o to, aby dostarczaæ Sejmowi mo¿liwie najlepsze i najbardziej przydatne materia³y a obecnie jako ten, który mo¿e zlecaæ prowadzenie badañ kontrolnych w dziedzinach uznanych przez Sejm za najistot- niejsze. Bogate s¹ to dowiadczenia i ze wszech miar po¿yteczne.
Przy tych wspomnieniach, ocenach i podsumowaniach bo jubileusz to tak¿e do- bry moment do tego typu rozwa¿añ, nasunê³o mi siê pewne skojarzenie. Otó¿ w medy- cynie o której teraz du¿o siê mówi, zw³aszcza o tzw. s³u¿bie zdrowia panuje prze- konanie, ¿e nie ma zdrowych pacjentów, s¹ tylko nieprzebadani. Podobnie jest w kontroli pañstwowej ma³o która sprawdzana instytucja okazuje siê zdrowa. Wiêkszoæ cho-
ruje i ma rozmaite, mniej czy bardziej grone przypad³oci, takie jak: niegospodar- noæ, marnotrawstwo, lekcewa¿enie prawa, podatnoæ na korupcjê...
Najwy¿sza Izba Kontroli jak lekarz bada instytucje pañstwowe, diagnozuje ich choroby i zapisuje stosowne kuracje. Nierzadko te¿ pacjenci Izby zachowuj¹ siê podobnie do pacjentów izb przyjêæ lekarstwa przyjmuj¹ niechêtnie albo wcale, nie pozbywaj¹ siê szkodliwych na³ogów, nie wykonuj¹ zalecanych æwiczeñ. Oporny pacjent sprawia, ¿e wysi³ek lekarza obraca siê wniwecz. Oporny urz¹d, lekcewa¿¹cy zalecenia pokontrolne, podwa¿a sens kontroli. Przede wszystkim jednak szkodzi sobie i spo³eczeñstwu.
Zdajemy sobie sprawê, ¿e jest jednak znacz¹ca ró¿nica miêdzy medycyn¹ i kon- trol¹ pañstwow¹. Polega ona na tym, ¿e chorego pacjenta nie da siê poza wyj¹tko- wymi sytuacjami zmusiæ do leczenia wbrew jego woli, natomiast chor¹ instytucjê pañstwow¹ przymusowo leczyæ mo¿na. Warunkiem takiego leczenia musi byæ do- tarcie diagnozy i zaleconej terapii NIK do wiadomoci odpowiednich w³adz, zw³asz- cza parlamentarnych. Nie zawsze niestety tak jest. Obserwujê bowiem jako parla- mentarzysta i wicemarsza³ek Sejmu ¿e zbyt rzadko pos³owie siêgaj¹ na pó³ki, uginaj¹ce siê pod kolejnymi informacjami o wynikach kontroli, oraz analizuj¹ zdia- gnozowane wypadki i wyci¹gaj¹ z nich odpowiednie wnioski. Jako prezes NIK pa- miêtam natomiast, jak bardzo wszyscy poczynaj¹c od inspektorów, a na kierow- nictwie NIK koñcz¹c dok³adali starañ, aby informacje pokontrolne by³y sporz¹dzane rzetelnie i terminowo, aby mog³y byæ pomocne pos³om w rozwi¹zywaniu aktual- nych problemów.
Mo¿e warto zatem w roku 85-lecia istnienia Najwy¿szej Izby Kontroli przypo- mnieæ, powo³uj¹c siê na motto wprowadzone na stronê tytu³ow¹ Kontroli Pañstwo- wej w ostatnich miesi¹cach mojej prezesury, i¿ ...ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporz¹dzenia odbiera, wydatek onego¿ usprawiedliwiæ winien.
Z okazji jubileuszu ¿yczê wiêc zarówno Izbie, jak i Pañstwu polskiemu, a¿eby jego instytucje chêtniej ni¿ dotychczas stosowa³y siê do zaleceñ Najwy¿szej Izby Kontroli dla wspólnego dobra.
Miros³aw Seku³a
Prezes Najwy¿szej Izby Kontroli
NAJWY¯SZA IZBA KONTROLI
` KONTYNUACJA I NOWE WYZWANIA
85 lat temu, 3 lutego 1919 roku, o godzinie 5 minut 45 po po³udniu rozpoczê³o siê posiedzenie Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej, na którym, w punkcie 9, uchwalony zosta³ dekret o utworzeniu izby kontrolnej. Cztery dni póniej dekret ten podpisa³ Naczelnik Pañstwa Józef Pi³sudski. Intencje przywiecaj¹ce ustanowieniu w odrodzonej Polsce naczelnego organu kontroli pañstwowej szczegó³owo przed- stawia jeden z za³¹czników, zawieraj¹cy motywy do projektu dekretu, czyli argu- menty przemawiaj¹ce za koniecznoci¹ powo³ania takiej w³anie w³adzy, które na- zwalibymy dzisiaj uzasadnieniem. We wspomnianym dokumencie czytamy:
cis³a i wszechstronna kontrola dochodów oraz wydatków konieczn¹ jest we wszystkich gospodarstwach publicznych (...). Dotychczas kontrolê wydatków i do- chodów pañstwowych wykonuje Urz¹d obrachunkowy przy Ministerstwie skarbu.
Szczup³y personel, którym Urz¹d ten na razie rozporz¹dza, przedewszystkiem za
okolicznoæ, ¿e nie jest on organem niezawis³ym, uniemo¿liwiaj¹ racjonalne prze- prowadzanie kontroli i powoduj¹ trudnoci w stosunku do ró¿nych Ministerstw.
Przy tym stanie rzeczy utworzenie na wzór innych pañstw organu Kontroli, niezawis³ego zupe³nie od w³adz centralnych i im równorzêdnego, wyposa¿onego w daleko id¹ce prawa wszechstronnego badania gospodarki pañstwowej przedsta- wia kwestjê bardzo nagl¹c¹. Jako organ taki przewiduje projekt dekretu, w³adzê kolegjaln¹, administracyjn¹, podleg³¹ Naczelnikowi Pañstwa. Nazwa tego organu opiewaæ ma odpowiednio do kardynalnego zadania: >Najwy¿sza Izba Kontroli Pañstwa<, N.I.K.P. powo³an¹ bêdzie do wykonywania wszechstronnej kontroli wstêp- nej, zstêpnej i faktycznej, a to gospodarki pañstwa, prowadzonej przez w³adze i urzêdy cywilne i wojskowe, tudzie¿ okrelonych bli¿ej w projekcie zak³adów, instytucji, zwi¹z- ków samorz¹dowych i wiêkszych miast.
Tak okrelone zadania nowo powo³anej instytucji kontrolnej pozosta³y nie- zmienione do dzi, mimo ¿e zmienia³ siê charakter i usytuowanie Najwy¿szej Izby Kontroli. Przypomnê, i¿ w II Rzeczypospolitej Izba by³a niezawis³ym organem pañ- stwowym, wspó³dzia³aj¹cym z parlamentem. Bezporednio po II wojnie wiatowej przeistoczy³a siê w Biuro Kontroli, reaktywowana na krótko w 1949 r. jako cia³o podleg³e Sejmowi, ju¿ trzy lata póniej przybra³a postaæ Ministerstwa Kontroli Pañstwowej, by po kolejnych piêciu latach powróciæ do poprzedniej nazwy i podpo- rz¹dkowania Sejmowi. Koniec stalinowskiego epizodu nie uci¹³ jednak definityw- nie prób uzale¿nienia Izby od w³adzy wykonawczej. Od 1976 r. Najwy¿sza Izba Kontroli podlega³a prezesowi Rady Ministrów i dopiero Sierpieñ 1980 spowodowa³ przywrócenie tradycyjnego, wielokrotnie sprawdzonego modelu dzia³ania. Zmia- nê tê przypieczêtowa³a uchwalona w grudniu 1994 r. ustawa o Najwy¿szej Izbie Kontroli oraz Konstytucja z 1997 r. Obecnie NIK jak chcia³ tego przed 85 laty Naczelnik Pañstwa jest instytucj¹ niezawis³¹, niezale¿n¹ od administracji pañstwo- wej, podleg³¹ jedynie Sejmowi, wyposa¿on¹ w autonomiê finansow¹ oraz pe³n¹ sa- modzielnoæ w wype³nianiu ustawowych obowi¹zków.
Mimo nieco odmiennego roz³o¿enia akcentów w ró¿nych okresach, zasadniczy obszar dzia³ania Najwy¿szej Izby Kontroli od lat nie ulega wiêkszym zmianom.
W polu widzenia NIK ci¹gle pozostaj¹ kwestie zwi¹zane z bud¿etem, gospodark¹, problematyk¹ spo³eczn¹, szeroko pojêtym bezpieczeñstwem wewnêtrznym i ze- wnêtrznym oraz dzia³aniami maj¹cymi na celu integracjê Polski z gospodarczymi oraz obronnymi strukturami europejskimi i atlantyckimi. Sta³ym przedmiotem zain- teresowania Izby pozostaje przeciwdzia³anie patologiom, wp³ywaj¹cym destrukcyj- nie na struktury pañstwowe i spo³eczne, takim jak np. korupcja. Kontynuacja okre-
lonych ci¹gów tematycznych kontroli ma ten walor, ¿e umo¿liwia obserwacjê nie pojedynczych faktów, lecz zjawisk lub procesów rozci¹gniêtych w czasie. Pog³êbio- na analiza tych procesów pozwala wskazaæ zarysowuj¹ce siê tendencje, okreliæ za- kres i charakter zagro¿eñ oraz okolicznoci sprzyjaj¹ce ich istnieniu, co z kolei stwarza szansê na skutecznoæ walki z owymi zagro¿eniami.
[11] Z okazji jubileuszu... 11 Powiêcaj¹c g³ówn¹ uwagê bie¿¹cym kontrolom, zarówno przewidzianym w pla- nie pracy na dany rok, jak i kontrolom doranym, Izba równie¿ wybiega myl¹ w przy- sz³oæ. I nie jest to przenonia ani zwrot retoryczny. Powsta³y w NIK dokument za- tytu³owany Strategia Najwy¿szej Izby Kontroli misja i wizja stanowi ogólny, wieloletni program rozwoju Izby, okrelaj¹cy nadrzêdny cel i kierunek jej dzia³ania oraz wskazuj¹cy sposoby realizacji celów i zadañ. Realizacja owych celów ma do- prowadziæ do unowoczenienia dzia³alnoci kontroli pañstwowej, pozwoliæ na wy- korzystanie standardów i w³asnych dowiadczeñ oraz dorobku najwy¿szych orga- nów kontroli pañstw nale¿¹cych do Unii Europejskiej. Z pewnoci¹ w podobny sposób zaowocuje wieloletnia wspó³praca Izby z Miêdzynarodow¹ Organizacj¹ Najwy¿szych Organów Kontroli (INTOSAI), Europejsk¹ Organizacj¹ Najwy¿szych Organów Kontroli (EUROSAI), Europejskim Trybuna³em Obrachunkowym, Miêdzynarodow¹ Rad¹ Audytorów NATO, a tak¿e kontakty bilateralne z narodo- wymi organami kontroli ró¿nych krajów.
Bezporednim efektem tych kontaktów by³a m.in. wymiana uwag na temat do- robku i postêpów Izby w dzia³alnoci kontrolnej oraz prowadzonych prac nad do- skonaleniem metodologii kontroli. Z satysfakcj¹ mogê stwierdziæ, ¿e osi¹gniêcia NIK spotka³y siê z uznaniem przedstawicieli instytucji miêdzynarodowych, o czym mo¿e
wiadczyæ opinia Komisji Europejskiej zamieszczona w Okresowym raporcie do- tycz¹cym postêpu Polski na drodze do cz³onkostwa w Unii, i¿ NIK jako najwy¿szy organ kontroli zewnêtrznej w pañstwie funkcjonuje w³aciwie, a operacyjna i funk- cjonalna niezale¿noæ Izby oraz zakres prowadzonych kontroli s¹ ca³kowicie satys- fakcjonuj¹ce.
Wspomniana wspó³praca mia³a jednak równie¿ cel d³ugofalowy przygotowa- nie Izby do funkcjonowania w warunkach cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej.
Umo¿liwiaj¹c korzystanie z dowiadczeñ i najlepszych praktyk stosowanych przez analogiczne organy w innych krajach, przyczyni³a siê do dostosowania metodyki i techniki kontroli do standardów miêdzynarodowych. Nie bez powodu w kolejnej opinii Komisji Europejskiej nosz¹cej datê 5 listopada 2003 r. znalaz³o siê stwier- dzenie, i¿ Najwy¿sza Izba Kontroli jest instytucj¹ niezale¿n¹ i profesjonaln¹, a za- kres dokonywanych przez ni¹ kontroli w sposób zadowalaj¹cy obejmuje wszystkie fundusze publiczne krajowe i unijne.
Jeli chodzi o unowoczenienie metodologii kontroli, Izba wiele skorzysta³a na roboczej wspó³pracy z organami kontroli pañstw nale¿¹cych do Unii Europejskiej.
Pracownicy NIK uczestniczyli w seminariach, szkoleniach, brali udzia³ w kontro- lach miêdzynarodowych, spotkaniach ekspertów i sta¿ach. By³y to m.in. sta¿e za- wodowe w Europejskim Trybunale Obrachunkowym, w narodowych urzêdach kon- troli Wielkiej Brytanii i Szwecji, a tak¿e tzw. kontrole równoleg³e, prowadzone wspólnie z narodowymi urzêdami kontroli krajów Unii Europejskiej. Pragnê wszak-
¿e zaznaczyæ, ¿e prace nad doskonaleniem technik i metod prowadzenia kontroli
trwaj¹ w NIK niezale¿nie od harmonogramów i przebiegu procesów integracyjnych.
Perspektywa rych³ego cz³onkostwa we Wspólnocie tylko je przyspieszy³a i zinten- syfikowa³a. wiadomoæ sta³ego postêpu i koniecznoci stosowania nowszych, sku- teczniejszych narzêdzi kontroli by³a g³ównym powodem opracowania Strategii Najwy¿szej Izby Kontroli oraz Standardów kontroli NIK, a nastêpnie Podrêczni- ka kontrolera, zawieraj¹cego instrukcje i wytyczne metodyczne oraz wzory podsta- wowych dokumentów postêpowania kontrolnego. Podrêcznik, stale uzupe³niany i do- skonalony, stanowi obecnie podstawê pracy kontrolera NIK, a przestrzeganie zawartych w nim standardów, procedur i metod zapewni stosowanie jednolitej praktyki przez wszystkich pracowników wykonuj¹cych i nadzoruj¹cych czynnoci kontrolne.
W ci¹gu minionych 85 lat w Najwy¿szej Izbie Kontroli zmieni³o siê prawie wszystko, zmienia³y siê bowiem warunki, w jakich funkcjonowa³a. Nadal jednak pozostaj¹ w cenie wartoci, które przywieca³y jej powstaniu, takie jak obiektywizm, bezstronnoæ, sumiennoæ, ugruntowane zasady etyczne i wysokie umiejêtnoci za- wodowe pracowników, a przede wszystkim chêæ jak najlepszego s³u¿enia pañstwu i spo³eczeñstwu.
Jacek Jagielski
WSPÓ£CZESNA FUNKCJA KONTROLI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ (Kilka refleksji teoretycznych)
Od bardzo dawna ju¿ funkcjonowaniu administracji publicznej towarzyszy mniej lub bardziej rozbudowana kontrola. Wynika to w du¿ej mierze z przes³anek obiek- tywnych. Kontrola jest wszak¿e nieod³¹cznym, koniecznym elementem ka¿dego zorganizowanego dzia³ania, a zatem musi wystêpowaæ tak¿e w procesach admini- strowania1. Kontrola jest niezast¹piona w szczególnoci w odniesieniu do ró¿nych, w³aciwych administracji procesów decyzyjnych przebiegaj¹cych w ramach reali- zacji zadañ2. Brak kontroli przebiegu realizacji zadañ spycha administracjê, jako wykonawcê, na drogê dzia³ania pogorszonego i niemo¿noci utrzymania siê w za- mierzonych rygorach3. Si³¹ rzeczy wiêc administracja nie mo¿e obyæ siê bez kontro- li, która s³u¿y zapewnieniu prawid³owoci i skutecznoci jej dzia³ania oraz jest czyn- nikiem stymuluj¹cym systematyczne doskonalenie ca³ego aparatu administracyjnego (niejednokrotnie stanowi podstawow¹ inspiracjê reform administracyjnych)4.
1Na kontrolê jako sk³adnik zarz¹dzania, kierowania i administrowania jednoznacznie wskazuje zarówno teoria organizacji, nauka administracji, a tak¿e doktryna prawa administracyjnego. Por. np.
J. Zieleniewski: Organizacja i zarz¹dzanie, Warszawa 1975, s. 218; J. Starociak: Zarys nauki administra- cji, Warszawa 1971, s. 354; tego¿ autora: Administracja. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1974, s. 305; J.Wróblewski: Kontrola w pañstwie i jej aksjologia (pojêcia podstawowe), Acta Universitatis Lodzensis, F. Juridica nr 6/1981, s. 104; J. £êtowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 285.
2Por. J. £ukasiewicz: Nauka administracji. Wstêp do teorii administracji, Przemyl 1996, s. 25-26.
3Por. A.B³a, J.Boæ, J.Je¿ewski: Administracja publiczna (red. J.Boæ), Kolonia Limited 2002, s. 321.
4Przekonywaj¹co zwraca³ na to uwagê J.£êtowski pisz¹c, ¿e centrum dzia³ania administracji wspó³czesnej to ju¿ nie tylko pozwolenie na budowê gara¿u, ani wyw³aszczenie ogródka pod budowê szko³y gminnej (mimo ¿e s¹ to tak¿e bardzo wa¿ne sprawy). To równie¿ albo przede wszystkim budowa atomowej elektrowni, na któr¹ ludnoæ mo¿e nie mieæ ochoty, olbrzymi kontrakt miêdzynarodowy zmieniaj¹cy sytuacjê ekonomiczn¹ spo³eczeñstwa, planowanie nowych miast i degradacja rodowiska,
Ta oczywista potrzeba i nieodzownoæ kontroli administracji implikuje dyna- miczny charakter funkcji kontroli w tym sensie, ¿e podlega ona (a przynajmniej pod- legaæ powinna) przeobra¿eniom i rozwojowi. Systematycznemu rozwojowi i prze- mianom podlega bowiem sama administracja, zarówno gdy chodzi o jej organizacjê (struktury), jak i kierunki dzia³ania, preferencje dotycz¹ce sfer aktywnoci, charak- ter i treæ zadañ, sposoby i formy prawne funkcjonowania, standardy dzia³alnoci itd. Przemiany dokonuj¹ce siê w obrêbie administracji musi uwzglêdniaæ kontrola administracji publicznej, która powinna byæ dostosowana organizacyjnie i funkcjo- nalnie do oblicza obiektu oddzia³ywania. Mówi¹c skrótowo: innej administracji od- powiadaæ musi inna kontrola. Koniecznoæ nad¹¿ania rozwi¹zañ dotycz¹cych kon- troli za zmieniaj¹cym siê aparatem administracyjnym pañstwa jest tak samo istotna dla tego aparatu, jak i dla obywateli czy spo³ecznoci. W rezultacie problematyka kontroli jest ca³y czas aktualna i jako ca³oæ, albo w wymiarze jedynie konkretnych zagadnieñ, mo¿e byæ przedmiotem refleksji teoretycznych oraz rozwa¿añ i ocen dokonywanych z perspektywy praktyki i jej potrzeb.
W powy¿szy sposób mo¿na te¿ spojrzeæ na problematykê kontroli administracji na obecnym etapie, w dzisiejszych uwarunkowaniach prawnych i praktycznych. Mo¿- na tu m.in. zapytaæ: jakie dzi treci i jaki charakter ma funkcja kontroli oraz jakie s¹ jej relacje z innymi funkcjami, takimi jak administrowanie czy nadzór; jak funkcja ta ujmowana jest w rozwi¹zaniach prawnych odnosz¹cych j¹ do administracji publicznej (problem systemu kontroli); jakie s¹ dzi oczekiwania od kontroli i standardy, którym powinna odpowiadaæ; jakie s¹ warunki skutecznoci praktycznej kontroli administra- cji czy te¿ jakie kierunki tej¿e kontroli powinny byæ szczególnie obecnie rozwijane na tle potrzeb praktyki? Jest to szeroki materia³ do rozwa¿añ i dyskusji.
W dalszych uwagach spróbujê nieco bli¿ej przyjrzeæ siê niektórym kwestiom, przede wszystkim teoretyczno-prawnej natury.
Na plan pierwszy wysuwa siê zagadnienie najbardziej generalne, a mianowicie, jak nale¿y dzi pojmowaæ kategoriê kontroli i w czym widzieæ istotê i treæ tej funk- cji. Z perspektywy dotychczasowych ustaleñ doktrynalnych, tudzie¿ odbioru prak- tycznego, daje siê zauwa¿yæ, ¿e pojêcie kontroli nie jest rozumiane jednolicie, co zreszt¹ wi¹¿e siê z historycznymi ród³ami jêzykowymi dotycz¹cymi tego pojêcia.
Pod wzglêdem jêzykowym termin kontrola ma swoje ród³a z jednej strony w tra- dycji francuskiej, z drugiej za brytyjskiej. We Francji i na kontynencie europejskim termin kontrola nawi¹zuje do s³owa le contrôle, wywodz¹cego siê od s³ów contre rôle (przeciwzapisek), odzwierciedlaj¹cych czêæ dokumentu sporz¹dzanego w ra-
to tak¿e mo¿liwoæ u¿ycia si³y przeciw demonstrantom i ograniczenie wymiany informacji. S³owem, jest to inna administracja, ni¿ kilkadziesi¹t lat temu. Dlatego sposób konstruowania pojêcia kontroli admini- stracji te¿ musi to uwzglêdniaæ. Por. J.£êtowski: Prawo administracyjne dla ka¿dego, Wyd. ECOSTAR, Warszawa 1995, s. 240.
[15] Wspó³czesna funkcja kontroli 15 mach swoistego, wykszta³conego w okresie kameralistyki sposobu dokumentowa- nia przyjmowania podatku od podatnika5. Z kolei w tradycji brytyjskiej pojêcie kon- troli równoznaczne jest z wykonywaniem w³adzy publicznej6.
W jêzyku polskim s³owo kontrola w lingwistycznym znaczeniu odzwierciedla obie wspomniane tradycje jêzykowe. Gdy mówimy o kontroli czy kontrolowaniu w zwyk³ym, codziennym u¿yciu, to stoi za tym treæ znaczeniowa odpowiadaj¹ca oddzia³ywaniu, wp³ywaniu (w tym za pomoc¹ rodków w³adczych), pozostawaniu pod w³adz¹ czy poddaniu jakiemu w³adztwu (gdy kto twierdzi, ¿e ma nad czym
kontrolê, to wynika st¹d przewiadczenie o posiadaniu na to co wi¹¿¹cego wp³y- wu). Z drugiej strony, za kontrol¹ w potocznym znaczeniu stoi równie¿ treæ nawi¹- zuj¹ca do mo¿liwoci sprawdzania, oceniania i formu³owania wniosków, dochodze- nia do czego, dokonywania wgl¹du w dzia³alnoæ itd.7
Na gruncie naukowym, doktrynalnym, obejmuj¹cym ró¿ne zreszt¹ dziedziny, ten szerszy i wê¿szy sposób rozumienia pojêcia kontroli tak¿e ma miejsce. Tak np.
w rozwa¿aniach socjologicznych kontrola oznacza sterowanie spo³eczne, a wiêc wp³ywanie na zachowanie ludzi przez rozmaite rodki, wród których mieszcz¹ siê równie¿ regu³y prawne8. W wiêkszoci jednak pimiennictwa dotycz¹cego kontroli w odniesieniu do organizacji czy administracji publicznej stosowane jest wê¿sze pojmowanie kontroli, tj. osadzone w kontekcie sprawdzania i oceniania jakiej dzia-
³alnoci czy stanu. To wê¿sze rozumienie kontroli wydaje siê te¿ bli¿sze praktyce administracyjnej; w praktyce termin kontrola jest powszechnie znany i nie budzi w¹tpliwoci jako funkcja sprawdzaj¹ca i oceniaj¹ca.
Nale¿y dodaæ, ¿e termin kontrola wystêpuje te¿ bardzo czêsto w ró¿nych prze- pisach prawnych, lecz nie jest przez te przepisy definiowany. Do odczytania treci kategorii kontroli znajduj¹ zastosowanie ustalenia teoretyczno-doktrynalne.
W doktrynie odnotowaæ mo¿na bardzo wiele prób dok³adniejszego okrelenia znaczenia kategorii kontrola i ustalenia jej treci. Czyni¹ to przedstawiciele teorii organizacji i zarz¹dzania, nauki administracji, nauki prawa administracyjnego i in- nych jeszcze dyscyplin. I chocia¿ formu³owane definicje pojêcia kontroli ró¿ni¹ siê
5Urzêdnik przyjmuj¹cy podatek sporz¹dza³ dokument w dwóch jednakowych kolumnach, a nastêp- nie przerywa³ go miêdzy tymi kolumnami. Jedn¹ czêæ wrêcza³ podatnikowi w postaci najczêciej zwo- ju (st¹d le rôle) jako dowód spe³nienia obowi¹zku podatkowego. Druga czêæ dokumentu sk³adana by³a w urzêdzie dla celów ewidencyjnych i potwierdzenia autentycznoci czêci dokumentu, który otrzyma³ podatnik. Czêæ dokumentu zatrzymywan¹ przez urzêdnika okrelano s³owem contre rôle, co doprowa- dzi³o do wykszta³cenia siê s³owa le contrôle; por. J.Filipek: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Zakamycze 2001, s. 215 i nast.
6Por. J. Filipek: tam¿e, s. 216.
7Mo¿na zauwa¿yæ, ¿e w ujêciach s³ownikowych znaczenie s³owa kontrola kojarzone jest przede wszystkim z tymi w³anie dzia³aniami (tj. sprawdzaniem, ocenianiem itd.) por. np. Ma³y s³ownik jêzyka polskiego, Warszawa 1968 (tak¿e wyd. 1978).
8Por. J.Wróblewski: Kontrola w pañstwie ..., op.cit., s. 103.
miêdzy sob¹, to jednak podstawowy sens tej kategorii oznaczaj¹cej okrelon¹ funk- cjê, nie budzi kontrowersji9. Mo¿na powiedzieæ, ¿e ró¿nica w ujmowaniu kontroli le¿y raczej w roz³o¿eniu akcentów na poszczególne (i ró¿ne) elementy opisuj¹ce tê funkcjê, ni¿ w odmiennych stanowiskach co do samej istoty funkcji kontrolnej.
Teoretycy naukowej organizacji i zarz¹dzania ujmuj¹ kontrolê przede wszyst- kim jako niezbêdny element funkcji kierowania, zarz¹dzania, administrowania czy sprawowania w³adzy. Kontrola s³u¿y tu kierownictwu do sprawdzania i oceniania, czy podleg³e jednostki organizacyjne wykonuj¹ swoje zadania, a w konsekwencji pozwala na wykrywanie nieprawid³owoci i zapobieganie niekorzystnym zjawiskom.
W nauce administracji równie¿ patrzy siê na kontrolê jako element administrowania i zarz¹dzania, polegaj¹cy na sprawdzaniu i ocenie dzia³alnoci cz³onków organiza- cji na ró¿nych p³aszczyznach (organizacyjnych, finansowych, technicznych itd.)10. Traktowanie kontroli jako dzia³alnoci, której treci¹ jest dokonywanie ustaleñ fak- tycznych oraz sprawdzanie, ocenianie i formu³owanie wniosków na przysz³oæ w³a-
ciwe jest tak¿e dla rozwa¿añ nad kontrol¹ prowadzonych w doktrynie prawniczej, a zw³aszcza w zakresie prawa administracyjnego. Tutaj czêsto te¿ kontrola przed- stawiana jest jako swoista, specyficzna dzia³alnoæ, na któr¹ sk³adaj¹ siê okrelone etapy (czynnoci), jak m.in. badanie i ocena rzeczywistoci, konfrontacja rzeczywi- stoci ze stanem postulowanym, ocena sytuacji, ustalenie ewentualnych rozbie¿no-
ci, ustalenie przyczyn tych rozbie¿noci itd.11
Mo¿na zatem powiedzieæ, ¿e w dotychczasowym, tradycyjnym ujêciu kategoria kontroli oznacza funkcjê, która polega na obserwowaniu i rozpoznawaniu okrelo- nej dzia³alnoci lub stanu, dokonywaniu oceny ich prawid³owoci (z perspektywy za³o¿eñ wyjciowych i oczekiwanych po¿¹danych efektów), stawianiu diagnozy przy- czyn nieprawid³owoci oraz formu³owaniu wniosków co do tej dzia³alnoci lub sta- nu w przysz³oci. Kontrola jest tu wiêc swoist¹ funkcj¹, która obejmuje ci¹g takich zasadniczych czynnoci, jak: rozpoznanie (ustalenie) istniej¹cego stanu rzeczy jego ocena diagnoza przyczyn sformu³owanie wniosków na przysz³oæ.
Powy¿sze ujêcie oznacza funkcjonaln¹ koncepcjê kontroli, odnosz¹c¹ siê do kontroli postrzeganej jako funkcja odrêbna, samoistna, niezale¿na od innych funk- cji. Cech¹ znamienn¹ tej samoistnej funkcji kontrolnej jest to, ¿e nie zawiera ona
9Szeroki przegl¹d definicji kategorii kontroli por. np. B.Kozicka: Z zagadnieñ definiowania kontroli administracji, [w:] Status i pozycja jednostki w prawie publicznym, pod red. K.Nowackiego, Wyd. Uni- wersytetu Wroc³awskiego, Prawo CCLXVII, 1999, s. 95 i nast.; J.Jagielski: Kontrola administracji pu- blicznej, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1999, s. 7 i nast.
10Por. Z.Leoñski: Nauka administracji, C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 133 i nast.; J.Szreniawski:
Wstêp do nauki administracji, Wyd. MORPOL, Lublin 2002, s. 38 i nast.
11Por. np. W.Dawidowicz: Zagadnienia ustroju administracji pañstwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 34; L.Kurowski, H.Sochacka-Krysiak: Podstawy kontroli finansowej, Warszawa 1981, s. 33.
[17] Wspó³czesna funkcja kontroli 17 w sobie w zasadzie mo¿liwoci w³adczego (wi¹¿¹cego) oddzia³ywania w stosunku do podmiotów, wobec których jest stosowana.
Tak pojmowana kontrola mo¿e byæ wykonywana przez ró¿ne podmioty i w ra- mach ró¿nych uk³adów (organizacyjnych, prawnych). Mo¿e byæ zjawiskiem z dzie- dziny wy³¹cznie organizacji, kierowania czy zarz¹dzania, jak równie¿ zjawiskiem prawnym. Z t¹ drug¹ sytuacj¹ mamy do czynienia wówczas, gdy pojêciem kontroli pos³uguje siê prawo i gdy prawo normuje jeli nie wszystkie, to przynajmniej znacz- n¹ czêæ ró¿nych aspektów wykonywania tej funkcji12. W dalszych uwagach mó- wi¹c o kontroli bêdê mieæ na uwadze kontrolê jako kategoriê prawn¹.
Przedstawione powy¿ej klasyczne, funkcjonalne ujêcie kontroli wi¹¿e siê w dok- trynie najczêciej z konfrontowaniem jej z kategori¹ nadzoru. Treæ tej kategorii okre-
lana jest w pimiennictwie w sposób niejednolity, w kwestii jednak porównywania jej z funkcj¹ kontroli podkrela siê zwykle dwa momenty: relacjê kontrola
nadzór w kontekcie pojemnoci tych funkcji oraz sprawê charakteru prawnego funk- cji kontroli i funkcji nadzoru. Gdy chodzi o pierwsz¹ sprawê, to na ogó³ w doktrynie przyjmuje siê, ¿e nadzór jest kategori¹ szersz¹, obejmuj¹c¹ funkcjê kontroln¹. Tak np.
J. Starociak zauwa¿y³, ¿e tam, gdzie w grê wchodzi prawo obserwacji jako prawo wydawania poleceñ, bêdziemy mówili o nadzorze nad organami administracyjnymi.
Nadzór nie ogranicza siê zatem do obserwacji, a ³¹czy siê z czynnikiem kierowania przez wydawanie dyrektyw13. Wed³ug W. Dawidowicza, nadzór oznacza prawn¹ mo¿liwoæ wp³ywania na dzia³alnoæ podporz¹dkowanych organów i instytucji14, i o tyle dodajmy wykracza poza obszar funkcji kontroli. Ten element nadzoru, polegaj¹cy na mo¿liwoci wp³ywania na dzia³alnoæ poddan¹ nadzorowi, podkrela te¿ najnowsza doktryna. Miêdzy innymi M. Wierzbowski i A. Wiktorowska stwier- dzaj¹, ¿e termin nadzór jest u¿ywany najczêciej do okrelenia sytuacji, w której organ nadzoruj¹cy jest wyposa¿ony w rodki oddzia³ywania na postêpowanie orga- nów czy jednostek nadzorowanych, nie mo¿e jednak wyrêczaæ tych organów w ich dzia³alnoci. Uprawnienia nadzorcze oznaczaj¹ tyle, co prawo do kontroli, wraz z mo¿-
12W prawie stosuj¹cym pojêcie kontroli zamieszczane s¹ zwykle normy prawne, które maj¹ zapew- niæ dzia³alnoci kontrolnej skutecznoæ faktyczn¹. Mog¹ to byæ np. normy zobowi¹zuj¹ce do rozpatrzenia
rodków prawnych wnoszonych przez kontrolera. Mog¹ to byæ normy prawne oddaj¹ce w rêce podmiotu kontroluj¹cego odpowiednie instrumenty prowadzenia kontroli czy te¿ sankcje prawne zabezpieczaj¹ce dzia³ania faktyczne w procesie kontroli itd. Por. J.Filipek: Prawo administracyjne, op.cit. s. 216.
13Por. J.Starociak: Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 356. W innym miejscu autor ten dodawa³: Nadzór zawsze obejmuje tak¿e kontrolê. Natomiast wykonywanie kontroli nie musi siê
³¹czyæ z mo¿noci¹ stosowania rodków nadzorczych J.Starociak: Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 346.
14Por. W. Dawidowicz: Zagadnienia ustroju ..., op.cit., s. 35; tego¿ autora: Wstêp do nauk prawno- -administracyjnych, Warszawa 1974, s. 105.
liwoci¹ wp³ywania na organy czy instytucje nadzorowane15. Dzia³ania nadzorcze obejmuj¹ kontrolê, gdy¿ bez dzia³añ kontrolnych niemo¿liwa by³aby ingerencja nad- zorcza. Pod wzglêdem kompetencji nadzór jest wiêc szerszy od kontroli16.
W zestawieniu zatem z funkcj¹ kontroli nadzór rysuje siê jako kategoria po- jemniejsza, w której mieszcz¹ siê wszystkie elementy sk³adaj¹ce siê na kontrolê (roz- poznanie, ocena, diagnoza, wnioski), a oprócz tego zawarte s¹ mo¿liwoci wi¹¿¹ce- go oddzia³ywania i w³adczej ingerencji w dzia³alnoæ okrelonego podmiotu w celu skorygowania jej w po¿¹danym kierunku. Mówi¹c najkrócej, nadzór to kontrola po³¹czona z prawn¹ mo¿noci¹ w³adczej ingerencji wobec podmiotu poddanego oddzia³ywaniu nadzorczemu.
Powy¿sza relacja kontroli i nadzoru, choæ silnie umocowana w rozwa¿aniach doktryny, nie ma jednak charakteru obiektywnego. Trafnie t³umaczy to J. Filipek pisz¹c, ¿e od punktu widzenia zale¿y, czy szersze jest pojêcie nadzoru od pojêcia kontroli, czy na odwrót pojêcie kontroli od pojêcia nadzoru. Gdy przyjmuje siê punkt widzenia, ¿e pos³ugiwanie siê formami nadzoru mo¿e nast¹piæ efektywnie tylko po przeprowadzeniu kontroli, pojêcie nadzoru jest szersze od pojêcia kontroli, bo obok czynnoci cile nadzorczych obejmuje tak¿e czynnoci kontrolne. Gdy jednak przyjmie siê punkt widzenia, ¿e w pojêciu kontroli mieci siê szeroka gama dzia³añ, które tylko w ograniczonym zakresie s¹ regulowane przez prawo przedmio- towe i ¿e kontrola administracji publicznej mo¿e byæ wykonywana tak¿e przez pod- mioty, które do administracji publicznej nie nale¿¹, w tym przez jednostkê, parla- ment i s¹dy pojêcie kontroli jest szersze od pojêcia nadzoru17.
W ten sposób konfrontacja nadzoru i kontroli ma relatywny charakter i mo¿e prowadziæ zale¿nie od konwencjonalnie przyjêtego punktu widzenia do ró¿nych wniosków. Tym niemniej wydaje siê, ¿e jeli obie te funkcje rozwa¿ymy w kontek-
cie kompetencyjnym, to uznanie nadzoru za funkcjê szersz¹, kontroli za za funk- cjê mieszcz¹c¹ siê w kategorii nadzoru, bêdzie uzasadnione.
Co siê tyczy drugiej z sygnalizowanych wy¿ej kwestii podnoszonych przy roz- patrywaniu stosunku kontroli i nadzoru, tj. kwestii jurydycznej natury obu tych funkcji
to nale¿y stwierdziæ, ¿e funkcja nadzoru postrzegana jest zawsze jako kategoria prawna, podczas gdy kontroli ten przymiot nie jest przypisywany w ka¿dym wypad- ku18. Kontrola mo¿e mieæ wymiar li tylko czynnoci faktycznych, natomiast nadzór
15M. Wierzbowski, Z. Cielak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska: Prawo ad- ministracyjne, (red. M.Wierzbowski), Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 93; por. te¿ Prawo administracyjne, pod red. E. Ury, Rzeszów 1997, s. 35; E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Wyd.
COMA 1994, s. 189.
16Por. J.P. Tarno, M. Sieniuæ, J. Sulimierski, J. Wyporska: Samorz¹d terytorialny w Polsce (red. J.P.Tarno), Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2002, s. 231 i nast.
17Por. J. Filipek: Prawo administracyjne, op.cit., s. 217.
18Por. np. B. Dolnicki: Nadzór nad samorz¹dem terytorialnym, Katowice 1993, s. 142.
[19] Wspó³czesna funkcja kontroli 19 niesie ze sob¹ ka¿dorazowo prawne formy oddzia³ywania (chocia¿ nie zawsze w³ad- cze), jakimi podmiot nadzoruj¹cy dysponuje w stosunku do podmiotu nadzorowa- nego. Te elementy rozró¿nienia nadzoru i kontroli maj¹ charakter wzglêdny, kontro- la bowiem mo¿e byæ uregulowana prawem i wtedy stanowi tak jak nadzór instytucjê prawn¹.
Dokonana charakterystyka kontroli (wraz z rozró¿nieniem jej od nadzoru) obra- zuje tê funkcjê w pewnym modelowym, klasycznym ujêciu. W rzeczywistoci jed- nak dzisiejsza funkcja kontroli zdaje siê wymykaæ wyranie temu tradycyjnemu modelowi. Przede wszystkim nale¿y zauwa¿yæ, ¿e rozpatruj¹c funkcjê kontroli i usta- laj¹c jej charakterystyczne cechy traktujemy j¹ jako funkcjê odrêbn¹, samoistn¹. Ale na gruncie wspó³czesnych rozwi¹zañ prawnych oraz w praktyce taka czysta kon- trola, sprowadzona do obserwowania, sprawdzania i oceniania samodzielnie wystê- puje przynajmniej, gdy idzie o postaæ instytucjonaln¹ nader rzadko. Praktycznie nie ma dzi instytucji kontrolnych o charakterze monofunkcyjnym, tj. wykonuj¹- cych wy³¹cznie funkcje kontroli, i to w tym w³anie tradycyjnym sensie. Najbli¿sza tego rodzaju instytucji jest Najwy¿sza Izba Kontroli, ale i w tym wypadku treci reprezentowanej przez ni¹ kontroli wychodz¹ poza modelowe ujêcie tej funkcji19.
W wietle ró¿nych regulacji prawnych odnosz¹cych siê bezporednio do kontro- li, b¹d te¿ dotykaj¹cych kontroli w sposób poredni, funkcja kontroli pojawia siê na ogó³ w powi¹zaniu z innymi funkcjami, takimi jak nadzór czy kierownictwo w ra- mach kszta³towania sfery zadañ i kompetencji ró¿nych podmiotów. To powi¹zanie mo¿e byæ z jednej strony bardzo cis³e i polega na tym, ¿e kontrola wystêpuje jako sk³adnik szerszej od niej funkcji nadzorczej czy kierowniczej. Tak np. w myl art. 11 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rz¹dowej w województwie20, pre- zes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad dzia³alnoci¹ wojewody i dokonuje okre- sowej oceny (a wiêc kontroli) jego pracy. Z kolei na podstawie ust. 3 tego¿ artyku³u, prezes Rady Ministrów kieruje dzia³alnoci¹ wojewody, wydaj¹c w tym zakresie zarz¹dzenia i polecenia oraz kontroluj¹c ich wykonanie. Podobnie w wietle art. 35 ust. 1-2 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów21, sprawowanie nadzoru przez ministra zawiera organizowanie kontroli dzia³ania okrelonych jednostek. W przy- toczonych przyk³adach na kontrolê jako sk³adow¹ czêæ funkcji nadzoru czy kie- rownictwa wskazuj¹ wprost przepisy prawne. W tej roli funkcja kontroli mo¿e wy- stêpowaæ tak¿e bez wyranych wskazañ przepisów, lecz po prostu jako efekt omawianych wczeniej relacji: kontrola nadzór.
19Podobnie rzecz ma siê z kontrol¹ s¹dow¹ czy innymi formami kontroli zewnêtrznej nad administracj¹.
20T.j. DzU z 2001 r., nr 80, poz. 877, ze zm.
21T.j. DzU z 2003 r., nr 24, poz. 199.
Z drugiej strony zwi¹zek kontroli z nadzorem b¹d kierownictwem mo¿e byæ mniej cis³y: funkcja kontroli mo¿e mianowicie pojawiaæ siê obok funkcji nadzor- czych i funkcji kierowniczych jako osobno ujêta kompetencja (zadanie) danego or- ganu czy innego podmiotu. Tak np. w wykazie kompetencji wojewody jako przed- stawiciela rz¹du wystêpuje kontrolowanie wykonywania przez organy samorz¹du terytorialnego i inne samorz¹dy zadañ z zakresu administracji rz¹dowej (art. 15 pkt 2 ustawy o administracji rz¹dowej w województwie). Funkcja kontroli jest tu czym
innym ni¿ kontrola wykonywana w ramach nadzoru wojewody nad samorz¹dem te- rytorialnym, choæby dlatego, ¿e nie ogranicza siê do kryterium legalnoci.
Na tle okolicznoci, gdy kontrola praktycznie nie wystêpuje w postaci samoist- nych, monofunkcyjnych instytucji kontrolnych, lecz najczêciej bywa powi¹zana z szerszymi funkcjami, zmienia siê te¿ kwalifikacja kategorii kontroli jako funkcji niew³adczej. Wydaje siê mianowicie, ¿e dzi cecha ta nie jest ju¿ tak oczywista, a w ka¿dym razie nie tak charakterystyczna. Sk³ada siê na to kilka elementów. Po pierw- sze, samo pojêcie w³adczoci nie sprowadza siê do wydawania aktów administracyj- nych (decyzji), lecz jest rozumiane szerzej, jako prawem okrelona mo¿liwoæ wi¹-
¿¹cego oddzia³ywania jednego podmiotu na drugi podmiot. Przy takim pojmowaniu w³adczoci (wi¹¿¹cego charakteru) dla tej cechy kontroli istotne znaczenie ma np.
sfera oddzia³ywania pokontrolnego (a cilej instrumentów tego oddzia³ywania).
Po drugie, nie ulega w¹tpliwoci, ¿e w wypadku kontroli wystêpuj¹cej w ramach nadzoru i kierownictwa, trudno mówiæ o funkcji niew³adczej, skoro jest ona czêci¹ sk³adow¹ oddzia³ywania wi¹¿¹cej i w³adczej natury, jakie niesie ze sob¹ np. nadzór.
Po trzecie, cechê w³adczoci funkcji kontroli mo¿na dostrzegaæ w koniecznoci pod- dania siê kontroli. Na gruncie kontroli regulowanej przepisami prawa wykonywanie kontroli ujmowane jest w uk³adzie: kontroluj¹cy kontrolowany, w którym ten pierw- szy ma uprawnienie do realizacji funkcji kontrolnych wobec podmiotu kontrolowa- nego; ten za z kolei ma obowi¹zek respektowania tego uprawnienia (którego reali- zacja mo¿e byæ ujmowana w ramy proceduralne, nieprzewiduj¹ce jednak mo¿liwoci skutecznego przeciwstawienia siê przeprowadzeniu kontroli). Jest to zatem swoista
podleg³oæ kontroli, wynikaj¹ca z jednej strony z norm kompetencyjnych (upraw- niaj¹cych) adresowanych do podmiotu kontroluj¹cego, z drugiej za z norm zobo- wi¹zuj¹cych, kierowanych do kontrolowanego. Po czwarte, w wypadku wielu insty- tucji kontrolnych przewidziane jest wydawanie w trakcie prowadzenia kontroli, w okrelonych sytuacjach o charakterze szczególnym, nadzwyczajnych zarz¹dzeñ do- ranych, bêd¹cych oczywicie instrumentami w³adczego oddzia³ywania. Po pi¹te, w za- kresie oddzia³ywania pokontrolnego wystêpuj¹ instrumenty prawne, które aczkol- wiek nie stanowi¹ bezporedniej ingerencji w dzia³alnoæ kontrolowan¹ s¹ wi¹¿¹ce przynajmniej o tyle, ¿e kontrolowany ma obowi¹zek ustosunkowania siê do nich.
W rezultacie zatem odmawianie dzi funkcji kontroli atrybutu dzia³alnoci wi¹-
¿¹cej by³oby zupe³nie nieuzasadnione. Co wiêcej, jako tendencjê rozwojow¹ kon-
[21] Wspó³czesna funkcja kontroli 21 troli mo¿na wskazaæ w³anie wzmacnianie jej si³y oddzia³ywania. Ciê¿ar tego wzmac- niania le¿y m.in. w odpowiednim kszta³towaniu instrumentów dzia³ania pokontrolne- go wobec kontrolowanego, jak i ustalaniu regu³ dyscyplinuj¹cych kontrolera. Gene- ralnie rzecz ujmuj¹c, chodzi tu z jednej strony o zapewnienie pe³niejszego respektowania ocen i wniosków kontroluj¹cego (przez np. nadanie im bardziej dyrektywnego cha- rakteru, wzmacnianie roli sygnalizacji, wprowadzanie rygoryzmu proceduralnego w za- kresie zajmowania stanowiska przez kontrolowanego), z drugiej za o gwarancje naj- wy¿szych merytorycznych i proceduralnych standardów ustalania i przedstawiania przez kontrolera wyników kontroli i dyrektyw z nich p³yn¹cych. Za wzmocnieniem oddzia³ywania pokontrolnego przemawia koniecznoæ skutecznoci kontroli nie tylko w zakresie wychwytywania nieprawid³owoci, ale i w p³aszczynie pomagania w na- prawie22. W tej ostatniej wspó³czesna kontrola musi byæ aktywnym uczestnikiem, do czego niezbêdne s¹ jej w³anie odpowiednie rodki oddzia³ywania.
Je¿eli wiêc w klasycznym ujêciu kontrola traktowana bywa jako funkcja bez wi¹¿¹cego wp³ywania na jej adresatów i polegaj¹ca tylko na obserwowaniu, ocenie, diagnozie i formu³owaniu wniosków na przysz³oæ, to z dzisiejszej perspektywy w kategorii kontroli oprócz tych tradycyjnych sk³adników dostrzegaæ nale¿y bez w¹tpienia tak¿e pewne atrybuty w³adcze, w tym równie¿ w kontekcie wyranie umacniaj¹cego siê komponentu funkcji kontroli, jakim jest sfera oddzia³ywania po- kontrolnego.
Rozwa¿aj¹c treci funkcji kontroli i charakter jej oddzia³ywania nie sposób nie braæ pod uwagê, ¿e kontrola wystêpuje w ró¿nych uk³adach i ¿e w zwi¹zku z tym obraz jej bywa zró¿nicowany. Widaæ to wyranie w odniesieniu w³anie do kontroli administracji publicznej. Jak wiadomo, kontrolê tê wykonuj¹ wobec administracji ró¿ne instytucje kontrolne usytuowane organizacyjnie poza aparatem administra- cyjnym. Na ogó³ te postaci kontroli zewnêtrznej maj¹ swoje umocowanie w stosow- nych przepisach prawnych, które nadaj¹ konkretny i niejednolity wymiar treci i cha- rakterowi kategorii kontroli w poszczególnych wypadkach. Tak np. w kategorii kontroli w odniesieniu do kontroli s¹dowej mieciæ siê bêd¹ w pe³ni dzia³ania w³adcze (np. stwierdzenie niewa¿noci rozstrzygniêcia administracyjnego). Inne, swoiste elementy sk³adowe przypisaæ mo¿na z kolei kontroli wykonywanej przez Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli (np. rozbudowan¹, ale formalnie niewi¹¿¹c¹ sferê oddzia-
³ywania pokontrolnego czy ujêcie kontroli w sformalizowan¹ procedurê) b¹d te¿
Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeszcze inaczej przedstawiaæ siê bêdzie zawartoæ
22Skutecznoæ i efektywnoæ uznaæ trzeba nie tylko za miernik jakoci instytucji kontrolnych, ale tak¿e wrêcz za uzasadnienie ich istnienia. Kontrola, która nie zapobiega nieprawid³owociom i nie przy- czynia siê do naprawy dzia³alnoci w powszechnym odczuciu, uznawana jest za nieudoln¹, a w konse- kwencji za zbêdn¹.
funkcji kontroli w wypadku kontroli parlamentarnej, prokuratorskiej czy obywatel- skiej (spo³ecznej). W odniesieniu do tej ostatniej charakterystyczne wydaje siê to, ¿e pomimo ró¿nych jej form (w tym instytucjonalnych) i przejawów, jest to kontrola w zasadzie bez atrybutów w³adczych, w tradycyjnym, w¹skim znaczeniu, gdzie ak- cent pada na obserwowanie i ocenianie funkcjonowania administracji publicznej.
Kontrola realizowana jest oczywicie tak¿e w obrêbie aparatu administracyjne- go. Tutaj równie¿ jej zabarwienie zale¿y np. od tego, czy dotyczy struktur scentrali- zowanych, czy zdecentralizowanych. W uk³adzie centralistycznym funkcja kontroli
cile wi¹¿e siê z funkcjami kierownictwa i nadzorczymi. W ramach funkcji szer- szych kontrola obejmuje czynnoci sprawdzania i oceny, ale zawsze wi¹¿e siê z mo¿- liwociami oddzia³ywania w³adczego (innymi s³owy, kontrola w tradycyjnej treci stanowi element procesu realizacji szerszej funkcji, np. kierowniczej, w której jest ona niejako przed³u¿ana o mo¿liwoci stosowania instrumentów wi¹¿¹cych wo- bec kontrolowanego, charakterystycznych w³anie dla kierownictwa)23.
W obrêbie struktur zdecentralizowanych kontrola zwykle nie ma samodzielnej roli i najczêciej wystêpuje w powi¹zaniu z nadzorem. Przy czym z jednej strony mo¿na j¹ postrzegaæ jako naturalny element sk³adowy tego¿ nadzoru (tak jak w wy- padku wspomnianej wy¿ej funkcji kierownictwa), z drugiej za mo¿e byæ ujmowa- na przez przepisy jako osobno wymieniany rodek prawny nadzoru. Niekiedy te¿
kontrola formu³owana jest w sferze kompetencyjnej organu obok funkcji nadzoru24. W rozwi¹zaniach (dotycz¹cych uk³adów zdecentralizowanych administracji), w których kontrola pojawia siê w ³¹cznoci z nadzorem, treci kategorii kontroli spro- wadzaj¹ siê przede wszystkim do klasycznych elementów, z tym ¿e na ogó³ za t¹ funkcj¹ stoj¹ mo¿liwoci wi¹¿¹cego oddzia³ywania, i to nie tyle w postaci rodków pokontrolnych, ile rodków nadzorczych, w które dany podmiot jest wyposa¿ony.
Podobnie jak w wypadku kierownictwa, kontrola jako czêæ funkcji (procesu reali- zacji) nadzoru ma swego rodzaju sankcje w postaci rodków nadzorczych. Je¿eli za
kontrola wystêpuje w przepisach osobno jako rodek nadzoru czy te¿ jako funkcja wykonywana niejako obok funkcji nadzorczej tego samego organu, to obejmuj¹c czynnoci ograniczone do sprawdzania i oceniania kontrola ta pracuje na rzecz nad- zoru i st¹d w konsekwencji stoi za ni¹ oddzia³ywanie w³aciwe nadzorowi.
Kontrola wystêpuje tak¿e jako kontrola sprawowana przez administracjê w sto- sunku do ró¿nych podmiotów spoza aparatu administracyjnego. Przyk³adem tego rodzaju kontroli s¹ tzw. inspekcje specjalne (np. Pañstwowa Inspekcja Sanitarna,
23Dzieje siê tak nawet wówczas, gdy w zawartym w przepisach opisie sfery kompetencyjnej organu sprawuj¹cego kierownictwo kategoria kontroli wymieniana jest oddzielnie.
24Np. art. 34 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów stanowi, ¿e minister nadzoruje i kontroluje dzia³al- noæ organów i jednostek, w stosunku do których uzyska³ uprawnienia nadzorcze na podstawie przepisów ustawowych [...].
[23] Wspó³czesna funkcja kontroli 23 Inspekcja Handlowa, Inspekcja Ochrony rodowiska), nadzory (np. nadzór farmaceu- tyczny) i dozory (dozór j¹drowy, dozór techniczny). Trzeba jednak zauwa¿yæ, ¿e wspo- mniana p³aszczyzna kontroli charakteryzuje siê tym, ¿e funkcje kontrolne realizowane s¹ tu najczêciej w ramach dzia³alnoci administracyjnej czy nadzorczej, a nie jako funkcje samoistne. Wzmiankowane za formy instytucjonalne, tj. inspekcje, nadzory, dozory nie s¹ w gruncie rzeczy instytucjami kontrolnymi, lecz stanowi¹ typowe orga- ny administracyjne powo³ane do sprawowania funkcji policji administracyjnej w ró¿- nych dziedzinach oraz realizacji zadañ nadzorczych, reglamentacyjnych czy ochron- nych25. Specyfika kategorii kontroli widzianej przez pryzmat tej sfery aktywnoci administracji publicznej polega wiêc na tym, ¿e funkcje kontrolne wprzêgniête s¹ tu w realizacjê szeregu funkcji o pojemniejszym zakresie i roli.
Skoro wiêc funkcja kontroli administracji publicznej (zarówno jako kontrola wykonywana nad administracj¹, jak i przez administracjê) w tak szerokim zakresie
³¹czy siê z nadzorem czy kierownictwem, jak równie¿ wystêpuj¹c osobno zawiera elementy w³adczego oddzia³ywania, to mo¿e pojawiæ siê pytanie o granice miêdzy tymi funkcjami czy te¿ id¹c dalej o zasadnoæ w ogóle wyró¿niania kategorii kontroli i nadzoru. Na tego rodzaju pytania i w¹tpliwoci nale¿y odpowiedzieæ, ¿e pomimo znacznego zbli¿enia (niekiedy wrêcz w³¹czania w ramy znaczeniowe) funkcji kontroli i nadzoru, utrzymuj¹ siê odrêbnoci pojêciowe tych kategorii. St¹d te¿ na- dal zasadne jest operowanie tymi kategoriami przy zachowaniu klasycznej relacji miêdzy nimi, polegaj¹cej na postrzeganiu nadzoru jako funkcji szerszej wzglêdem kontroli. Owo pojêciowe zestawienie kontroli i nadzoru znajduje wyraz w praktycz- nym stosunku tych dwóch funkcji w ten sposób, ¿e kontrolê trzeba widzieæ jako
technologiczny element procesu realizowania funkcji nadzoru. Jeli natomiast kontrola rozpatrywana jest jako funkcja odrêbna, swoista, to nawet przy przypisaniu jej aspektów w³adczych, wi¹¿¹cych, pozostaje ona inna ni¿ funkcja nadzorcza. Ró¿- nica moim zdaniem tkwi w tym, ¿e funkcja nadzoru zak³ada mo¿liwoæ ingerencji w bie¿¹c¹ dzia³alnoæ (stan) podmiotu nadzorowanego, na warunkach okrelanych prawem w celu skorygowania tej dzia³alnoci (stanu) w po¿¹danym kierunku. Nato- miast kontrola, nawet dysponuj¹ca rodkami wi¹¿¹cego oddzia³ywania pokontrol- nego, mo¿e wyznaczaæ jedynie w sposób obowi¹zuj¹cy podmiotowi nadzorowane- mu prawne dyrektywy (wzorce) dotycz¹ce jego postêpowania w przysz³oci, aby unikaæ b³êdów ustalonych w trakcie kontroli26.
Inne pytanie, które mo¿e pojawiæ siê na tle zwi¹zków kontroli z szerszymi funk- cjami dotyczy relacji kontroli z administrowaniem, a cilej tego, czy kontrola mo¿e
25Szerzej nt. inspekcji, nadzorów i dozorów por. J. Jagielski: Inspekcje specjalne w systemie kontroli administracji, Kontrola Pañstwowa nr 4/1994.
26Skrótowo mo¿na tê kwestiê uj¹æ w ten sposób, ¿e nadzór mo¿e zmieniaæ wprost dzia³anie (stan) podmiotu poddanego nadzorowi, za kontrola mo¿e co najwy¿ej nakazaæ okrelone dyrektywy co do zmiany dzia³alnoci (stanu) przez organ kontrolowany.
byæ uznawana za wykonywanie administracji publicznej. Jest to kwestia nie tylko teoretyczna, ale tak¿e mo¿e mieæ pewne reperkusje praktyczne27. Odnosz¹c siê do niej mo¿na zauwa¿yæ, ¿e ma ona jak siê wydaje dwie warstwy. Otó¿ z jednej strony w ka¿dym niemal¿e rozwa¿aniu istoty kontroli podnosi siê, ¿e kontrola sta- nowi sk³adnik administrowania, ¿e jest jego nieodzownym elementem. St¹d p³ynie wniosek, i¿ kontrola jest zwi¹zana z procesem realizacji zadañ administracji publicz- nej i ¿e nie mo¿na jej wy³¹czyæ z szeroko rozumianego wykonywania administracji.
Tak wiêc z tej ogólnej perspektywy mo¿na powiedzieæ, ¿e sprawowanie kontroli jest wykonywaniem administracji publicznej. Bez wiêkszych chyba zastrze¿eñ odnosi siê to do sfery aparatu administracyjnego, do którego licznych ogniw nale¿¹ ró¿ne zadania i kompetencje kontrolne. Gdy zatem generalnie powiemy o wykonywaniu administracji publicznej przez organy, urzêdy i inne jednostki organizacyjne, to tym wykonywaniem administracji obejmowaæ bêdziemy równie¿ owe zadania i kompe- tencje kontrolne.
Ju¿ nie tak prosto jednak przedstawia siê poruszana tu kwestia w odniesieniu do kontroli wykonywanej w stosunku do administracji przez ró¿ne zewnêtrzne instytu- cje (np. Najwy¿sz¹ Izbê Kontroli, Trybuna³ Konstytucyjny, parlament, Rzecznika Praw Obywatelskich, s¹d administracyjny) czy te¿ w formach kontroli obywatel- skiej. W tych sytuacjach trudno by³oby kojarzyæ sprawowanie kontroli z wykony- waniem administracji publicznej.
Podobnie w¹tpliwoci budzi równie¿ stawianie znaku równoci pomiêdzy kon- trol¹ a wykonywaniem administracji, kiedy na tê kwestiê patrzy siê nie z ogólnej perspektywy, ale przez pryzmat np. czynnoci kontrolnych i dzia³añ w ramach wy- konywania bie¿¹cej administracji (m.in. przez wydawanie decyzji). Wydaje siê, ¿e kategoria kontroli nie jest to¿sama z bie¿¹cym wykonywaniem administracji pu- blicznej, pojmowanym jako systematyczna realizacja zadañ publicznych z u¿yciem ca³ego arsena³u form i instrumentów prawnych o charakterze w³adczym28. Czynno-
27Np. w zakresie problematyki objêcia okrelonych czynnoci kontrolnych mo¿liwoci¹ zaskar¿enia do s¹du administracyjnego. Problematyka ta by³a sygnalizowana w doktrynie, m.in. na ³amach Kontroli Pañstwowej. Por. szerzej K. Paw³owicz: S¹dowa kontrola dzia³añ NIK wobec przedsiêbiorców niepu- blicznych, Pañstwo i Prawo z. 12/2001, s. 40 i nast.; K. Paw³owicz: Mit nietykalnoci, Kontrola Pañ- stwowa nr 6/2000, s. 76; A. Sylwestrzak: Prawdy i mity, Kontrola Pañstwowa, nr 6/2000, s. 83;
Z. Kmieciak: Dopuszczalnoæ i celowoæ weryfikacji przez s¹d administracyjny czynnoci kontrolnych,
Kontrola Pañstwowa nr 2/2001, s. 3 i nast.
28Por. np. J. Homplewicz: Ogólne zagadnienia prawne kontroli administracji, Kontrola Pañstwo- wa nr 4/1965, s. 6. Autor ten zdecydowanie oddzielaj¹c kontrolê od wykonywania administracji, pisa³ m.in.: Kontrola nie stanowi jednak administracyjnego wykonywania zadañ, nie jest administrowaniem w cis³ym znaczeniu, stanowi co najwy¿ej obserwacjê organizowania i administrowania. St¹d te¿ kontro- lê oddziela siê od samego wykonawstwa, a nawet i kierownictwa, co wp³ywa na jej obiektywnoæ wynika- j¹c¹ z niezaanga¿owania.
[25] Wspó³czesna funkcja kontroli 25
ci kontrolne w swym ca³okszta³cie, jak i wziête z osobna, maj¹ generalnie inn¹ naturê, cele i rolê ni¿ czynnoci (prawne czy faktyczne) bêd¹ce wykonywaniem administra- cji, zw³aszcza w tej jej sferze, która polega na za³atwianiu spraw, wydawaniu roz- strzygniêæ, tworzeniu porz¹dku administracyjnego itp.
W rezultacie w podniesionej kwestii postrzegania kategorii kontroli w kontekcie wykonywania administracji publicznej rysuje siê stanowisko, ¿e sprawowanie kontro- li w obrêbie aparatu administracyjnego mieci siê w sferze funkcji tego aparatu i z ogól- nej perspektywy dzia³ania administracji wykonywanie zadañ kontrolnych mo¿e byæ postrzegane jako wykonywanie administracji publicznej. Nie jest natomiast wykony- waniem administracji publicznej sprawowanie kontroli nad administracj¹ przez insty- tucje zewnêtrzne wobec aparatu administracyjnego. Nie mog¹ te¿ byæ w zasadzie trak- towane jako wykonywanie bie¿¹cej administracji konkretne czynnoci kontrolne, aczkolwiek w tym zakresie mamy do czynienia z relatywnoci¹ ocen zale¿nych od tego, co rozumiemy jako czynnoæ kontrolna oraz jakie treci przydajemy wyko- nywaniu bie¿¹cej administracji29. W sumie jest to problem do dyskusji i pog³êbio- nych rozwa¿añ, tym bardziej, ¿e niesie on ze sob¹ dalsze jeszcze zagadnienia, jak np.
miejsce kontroli w funkcjonowaniu administracji na tle prawnych form dzia³ania.
Jak ju¿ niejednokrotnie wspomniano, funkcja kontroli mo¿e byæ poddana (i w du-
¿ej mierze jest) regulacji prawnej i wówczas stanowi ona kontrolê prawn¹. W odnie- sieniu do administracji publicznej kontrola wystêpuje w szerokim zakresie jako w³a-
nie instytucja prawna30. I chocia¿ zgodnie z pocz¹tkowym za³o¿eniem taka kontrola prawna by³a przedmiotem refleksji, to w tym miejscu warto zwróciæ uwagê na nie- które aspekty ujmowania kontroli w przepisach prawnych.
Na pocz¹tek mo¿na zauwa¿yæ, ¿e funkcja kontroli okrelana jest w prawie ró¿- nymi terminami. Najczêciej wystêpuje po prostu okrelenie: kontrola, ale oprócz tego przepisy stanowi¹ o sprawdzaniu, przeprowadzaniu (dokonywaniu) oceny, urzê- dowym badaniu itp.31 Bli¿sze przyjrzenie siê tego rodzaju okreleniom pozwala na
29Czy np. wydanie w trakcie kontroli zarz¹dzenia doranego jest tylko czynnoci¹ kontroln¹, czy ju¿ aktem bie¿¹cego administrowania? Tego rodzaju pytañ mo¿na postawiæ wiêcej i wiadcz¹ one o trud- nociach w ustaleniu relacji kontrola wykonywanie administracji. Mo¿na stwierdziæ, i¿ w wielu wy- padkach nastêpuje wzajemne przenikanie obu wspomnianych obszarów aktywnoci tak, ¿e obiektyw- ne ustalenie rozgraniczenia miêdzy tymi kategoriami (odnoszonymi do dzia³alnoci ogniw aparatu administracyjnego) nie jest mo¿liwe.
30Na donios³oæ znaczenia regulacji prawnej dotycz¹cej kontroli administracji (i ró¿nych instytu- cji kontrolnych) zwraca³ jeszcze w okresie miêdzywojennym szczególn¹ uwagê W. L. Jaworski pisz¹c (w nieco szerszym zreszt¹ kontekcie), ¿e najwa¿niejszym zagadnieniem prawa administracyjnego jest kontrola administracji. Por. W. L. Jaworski: Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 10.
31Tak np. terminem urzêdowe badanie pos³uguj¹ siê przepisy reguluj¹ce sprawdzanie i ocenianie prawid³owoci dzia³ania b¹d stanu okrelonych urz¹dzeñ technicznych (np. badanie techniczne pojaz- dów, kot³ów parowych), przedmiotów (np. badanie miêsa rzenego), technologii itd.
stwierdzenie, ¿e generalnie rzeczywicie odnosz¹ siê one (oznaczaj¹) do funkcji kontroli. Ale oprócz nich wystêpuj¹ czasem w przepisach prawnych terminy takie, jak: inspekcja, lustracja, wizytacja, rewizja32. W tych sytuacjach o treciach i cha- rakterze prawnym dzia³añ (funkcji) oznaczonych tymi terminami decyduj¹ w ostat- niej instancji przepisy, które tymi kategoriami siê pos³uguj¹. Raz mog¹ one nadawaæ tym¿e kategoriom swoiste znaczenie, nawi¹zuj¹ce do treci np. nadzoru czy admini- strowania (w odniesieniu do inspekcji w postaci tzw. inspekcji specjalnych), in- nym razem za mog¹ kojarzyæ je po prostu z funkcjami kontrolnymi. W tym drugim wypadku inspekcja, wizytacja, lustracja czy rewizja odzwierciedlaj¹ pewne rodzaje, formy kontroli, których istotê precyzuje nie tyle samo prawo, co doktryna przedmio- tu na podstawie obowi¹zuj¹cego prawa. W wietle doktryny33 np. inspekcja charak- teryzowana jest jako kontrola realizowana poprzez bezporedni¹ obserwacjê (wgl¹d) podmiotu kontrolowanego, za wizytacja jako kontrola przez bezporedni wgl¹d w dzia³anie, która ma prowadziæ do ogólnej oceny realizacji zadañ. Przy czym wizy- tacja dotyczyæ ma na ogó³ przebiegu i wyników wykonywania okrelonej dzia³alno-
ci us³ugowej lub administracyjnej. Z kolei lustracja to tak¿e kontrola o charakte- rze inspekcyjnym, wykonywana przez bezporedni wgl¹d w dzia³alnoæ kontrolowan¹ i skierowana zazwyczaj nie tyle na ocenê zachowania siê okrelonego podmiotu, ile na ocenê stanu rzeczywistego badanego przedmiotu (najczêciej zmierzaj¹c¹ do uzy- skania ogólnego obrazu dzia³alnoci czy stanu). Wreszcie rewizja jest kontrol¹ wy- ró¿niaj¹c¹ siê przedmiotem zainteresowania, którym s¹ sprawy finansowe i maj¹t- kowe kontrolowanej jednostki. Polega ona na sprawdzaniu stanu faktycznego rodków finansowych i innych sk³adników maj¹tkowych oraz porównywaniu z odpowiedni¹ dokumentacj¹ i w konsekwencji na ocenianiu prawid³owoci dysponowania tymi sk³adnikami.
Przytoczone kategorie inspekcji, wizytacji, lustracji czy rewizji s¹ z jednej stro- ny terminami okrelaj¹cymi kontrolê (choæ niekiedy w rachubê wchodzi tu tak¿e nadzór), z drugiej za s¹ rodzajami kontroli, wystêpuj¹cymi obok innych w do- konywanych w pimiennictwie klasyfikacjach rodzajów kontroli, przeprowadzanych
32Por. np. rozdz. 8 ustawy z 6 wrzenia 2001 r. Prawo farmaceutyczne (DzU nr 126, poz. 1381) dot.
Inspekcji Farmaceutycznej, a tak¿e przepisy ustaw dotycz¹cych innych inspekcji; dzia³ 8 ustawy z 16 wrzenia 1982 r. Prawo spó³dzielcze (t.j. DzU z 1995 r., nr 54, poz. 288, ze zm.) pos³uguj¹cy siê kategori¹ lustra- cja; rozdz. V ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (DzU nr 90, poz. 557, ze zm.), w którym wystêpuje wizytacja jako forma realizacji nadzoru penitencjarnego; dzia³ 8a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym (t.j. DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.).
33Por. np. J. Staryszak: Prawo nadzoru nad administracj¹ samorz¹dow¹ w Polsce, Warszawa 1931, s. 69 i nast. (uwagi autora dotycz¹ tu równie¿ wizytacji i lustracji); J. Jagielski: Kontrola administracji publicznej, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1999, s. 24 i nast.; B. Kozicka: Z zagadnieñ definiowania kontroli administracji, op.cit., s. 99.
