WARSZAWA
ROCZNIK LIV – NUMER 1/I (324) – STYCZEŃ – LUTY 2009 R.
Cytat z pisma ministra skarbu Księstwa Warszawskiego, Tadeusza Dembowskiego, wystosowane- go w związku z pracami przygotowawczymi do dekretu z dnia 14 grudnia 1808 roku o Głównej Izbie Obrachunkowej.
*
Lech Kaczyński
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w latach 1992–1995
JUBILEUSZOWE REFLEKSJE
Najwyższa Izba Kontroli obchodzi jubileusz dziewięćdziesięciolecia istnienia.
Chciałbym więc podzielić się z Państwem osobistą refl eksją na temat moich do- świadczeń związanych z czasem, w którym dane mi było sprawować zaszczytną funkcję prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Ze zdobytego wówczas doświadczenia czerpię do dziś i przy każdej okazji podkreślam, jak ważna dla funkcjonowania demokratycznego państwa jest niezależna kontrola.
Dziewięćdziesiąt lat temu, 7 lutego 1919 r., równolegle z kształtowaniem się nowych struktur młodej, niepodległej Polski, powstała Najwyższa Izba Kontroli Państwa. Dekret Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego sytuował ówczesny najwyższy organ kontroli państwowej jako instytucję samodzielną, powołaną do
„stałej, a wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych”. Dekret ten położył fundament pod rozwój nowoczesnej instytucji kontrolnej, jaką jest
Fot. KPRP
dziś Najwyższa Izba Kontroli. Tragiczne doświadczenia dla polskiej państwo- wości, związane z II wojną światową, a następnie utrata suwerenności w okre- sie PRL, dotknęły także bezpośrednio Najwyższą Izbę Kontroli. Dopiero rok 1989, po wyborach czerwcowych i zmianie przepisów konstytucyjnych przywra- cających Rzeczpospolitą Polską, przyniósł nadzieję na zreformowanie kontroli państwowej.
Moje spojrzenie na życie publiczne i procesy zachodzące w państwie w dużej mierze ukształtowało się w okresie trudnych przemian ustrojowych i społeczno- -gospodarczych na początku lat dziewięćdziesiątych. Lata 1992–1995, kiedy by- łem prezesem Najwyższej Izby Kontroli, okazały się okresem zdobywania przez Izbę nowych, cennych doświadczeń. Najważniejszym dla NIK wyzwaniem było wówczas badanie obszaru kluczowego dla transformacji Polski w państwo demo- kratyczne, czyli szeroko rozumianych przekształceń własnościowych. NIK starała się pokazać procesy przebudowy państwa, wskazując przede wszystkim na zjawi- ska negatywne, zagrażające transformacji. Spotykało się to często z krytyką NIK ze strony ówczesnych decydentów.
Był to bowiem okres „dzikiej” prywatyzacji, bogacili się nieliczni, dopusz- czeni do dzielenia majątku państwowego. Najwyższa Izba Kontroli stała wówczas na straży interesu publicznego, i tak jest do dziś. Przygotowywaliśmy raporty dotyczące konkretnych kontroli, jak i odnoszące się do poszczególnych sektorów gospodarki. Zdołaliśmy w tym okresie odtworzyć podstawowe schematy działań patologicznych nie tylko w sferze transformacji, ale także bieżącego funkcjono- wania państwa. Gdyby kompetencje Izby ograniczały się wyłącznie do kontroli budżetowych, jak ma to miejsce w przypadku niektórych najwyższych organów kontroli państwowej w Europie, nie byłoby to możliwe. Doświadczenie, które wówczas zdobyła NIK, uważam za nie do przecenienia. Od tego czasu Najwyższa Izba Kontroli nie raz udowodniła, jak ważna jest jej rola w strukturach demokra- tycznego państwa polskiego.
Miałem wtedy także zaszczyt uczestniczyć w tworzeniu nowej ustawy o Naj- wyższej Izbie Kontroli, uchwalonej w 1994 r., która obowiązuje do dziś i spraw- dziła się na przestrzeni ostatnich piętnastu lat. Nadając uprawnienia najwyż- szemu organowi kontroli w Polsce – odpowiednio do jego rangi konstytucyjnej – stanowiła ważny krok na drodze do unowocześnienia kontroli państwowej, re- spektowania praw kontrolowanych podmiotów, a tym samym dostosowania jej funkcji do potrzeb demokratycznego państwa.
Nie należy zapominać, że siłą Najwyższej Izby Kontroli są ludzie w niej pra- cujący. Ukształtowaniu się opinii o pracownikach NIK, jako pełniących swą służ- bę rzetelnie, fachowo i uczciwie, sprzyjają ustawowe gwarancje ich niezależno- ści. Kompetencje, jakimi się wykazują, ich propaństwowa postawa, pozwalają pretendować pracownikom NIK do rangi funkcjonariuszy publicznych z okresu II Rzeczypospolitej, cieszących się powszechnym szacunkiem i zaufaniem.
Z okazji przypadającego 7 lutego tego roku jubileuszu dziewięćdziesięciole- cia istnienia Najwyższej Izby Kontroli życzę urzędującemu Prezesowi Izby – Panu Jackowi Jezierskiemu oraz całemu Kierownictwu wytrwałości w wypełnianiu obowiązków i diagnozowaniu rzeczywistości, a wszystkim Pracownikom NIK, aby zawsze doceniano ich pracę, dostrzegając jak szczególnych wymaga kompetencji i z jakim wysiłkiem się wiąże.
Janusz Wojciechowski
Poseł do Parlamentu Europejskiego
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w latach 1995–2001
PO CO ISTNIEJE NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
Sensem istnienia NIK nie są odzyskane pieniądze czy ujawnione nadużycia, lecz pieniądze, które nie zostały utracone i nadużycia, do których nie doszło
Najwyższa Izba Kontroli była jedną z pierwszych instytucji państwowych po- wołanych w niepodległej Rzeczypospolitej, zanim jeszcze ta niepodległość zosta- ła obroniona i utrwalona i zanim ukształtowały się granice odrodzonego pań- stwa polskiego. Dziewięćdziesiąt lat temu Naczelnik Państwa Józef Piłsudski i inni ówcześni przywódcy nie mieli wątpliwości, że dla sprawności państwa nie- zbędna jest silna instytucja kontroli państwowej.
Dziś zdarza się słyszeć pytania o sens istnienia NIK w państwie polskim.
Ostatnio w jednym z tygodników można było przeczytać artykuł, którego już sam tytuł: „NIK po nic” wprost podważał sens istnienia Najwyższej Izby Kontroli. To był skrajny i w dużej mierze prowokujący pogląd, ale nie wolno go bagatelizo- wać. Likwidacja zapewne Izbie nie grozi, ale marginalizacja jej znaczenia i roli
Fot. PAP/Michałowski
w państwie może następować, bo wiele osób i środowisk kontrola uwiera i prze- szkadza w realizacji ich planów, niekoniecznie zgodnych z dobrem państwa.
Aby nie dopuścić do marginalizacji własnej działalności, Izba musi przede wszystkim sama dobrze wiedzieć, po co istnieje.
Skuteczność, którą trudno zmierzyć
Z oceną efektywności kontroli NIK jest pewien problem. Izba od lat ulepsza miary efektów własnej działalności, ale nie jest łatwo mierzyć efekty pracy, która ze swej istoty jest niewymierna.
Głównymi miernikami są: liczba przeprowadzonych kontroli, liczba skontro- lowanych jednostek i skierowanych wystąpień pokontrolnych, liczba przesłanych do Sejmu informacji pokontrolnych. To są ważne mierniki, ale też łatwe do zakwe- stionowania za pomocą prostego pytania – i co z tego? Jaka jest efektywność tych tysięcy kontroli i dokumentów pokontrolnych, co się od tego poprawiło, co zmie- niło na lepsze? Odpowiedź nie jest prosta, a argument, że realizacja wniosków pokontrolnych zależy od rządu czy parlamentu, nie zawsze trafi a do przekonania opinii społecznej.
Izba sięga też po wskaźnik bardziej działający na wyobraźnię – efekty fi nan- sowe kontroli, liczone w coraz bardziej złożony sposób. Ale to też jest broń obo- sieczna. Jeśli efekty są małe, wiadomo – źle! Jeśli jednak efekty fi nansowe kontro- li rosną, jeśli kwoty ujawnionych przez NIK nieprawidłowości i kwoty odzyskane są coraz wyższe, to z kolei nietrudno je skwitować takim oto stwierdzeniem: skoro ujawnionych nieprawidłowości jest coraz więcej, to znaczy, że kontrole na nic się zdają.
Bardziej „wyrafi nowanym” miernikiem jest liczba i ciężar gatunkowy ujaw- nionych przez NIK, nazwijmy to umownie, „afer”. Ale tu jest podobnie jak z efek- tami fi nansowymi – też istnieje możliwość dwustronnie niekorzystnej interpreta- cji. Jeśli Izba nie ujawnia afer, to znaczy, że nie jest efektywna, a jeśli ujawnia ich coraz więcej, to znaczy, że mimo kontroli w państwie dzieje się coraz gorzej. Tak źle i tak niedobrze.
Bez kontroli byłaby w państwie katastrofa
Jaka powinna być zatem najlepsza odpowiedź na pytania o skuteczność NIK?
Moim zdaniem, przekonywająca może być następująca odpowiedź: Aby w pełni poznać efekty kontroli NIK, trzeba by na czas jakiś zawiesić jej działalność.
Gdyby na dwa-trzy lata znieść kontrolę państwową, gdyby pozostawić bez kontroli realizację budżetu państwa i wszelką działalność instytucji państwowych i samorządowych, gdyby działalność instytucji, urzędów i wszelkich władz pub- licznych pozostawić bez zewnętrznej kontroli – wtedy dopiero moglibyśmy się
przekonać, ile naprawdę są warte wykonywane przez NIK kontrole. Nie ma wąt- pliwości, że taki eksperyment zakończyłby się ogólnopaństwową katastrofą.
Niektórzy sugerują, że funkcje kontroli państwowej mógłby przejąć prywatny audyt, który rozprzestrzenia się w sferze publicznej coraz bardziej. Odpowiem tak: równie dobrze policję mogłyby zastąpić wynajęte fi rmy ochroniarskie.
Kontrola w państwie jest jak policja na drodze
Kontrolę państwową można w pewnym sensie przyrównać do policyjnej kontroli drogowej. Co jest miarą jej skuteczności? – Liczba skontrolowanych pojazdów, ujawnionych wykroczeń, kwota wymierzonych mandatów, liczba za- trzymanych nietrzeźwych kierowców, odebranych praw jazdy i innych temu po- dobnych wskaźników? Dla Komendy Głównej Policji czy dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych może tak, ale nie dla społeczeństwa.
Prawdziwą, niedającą się określić miarą skuteczności działania kontroli drogowej jest nieznana, niezmierzona liczba przestępstw, wykroczeń drogowych i wszelkich naruszeń zasad ruchu drogowego, do których nie dochodzi – właśnie dzięki temu, że kontrola drogowa istnieje, działa i odstręcza od niebezpiecznych zachowań na drodze. Rzeczywistą i najważniejszą miarą skuteczności kontroli drogowej jest stan bezpieczeństwa na drogach.
Podobnie w kontroli państwowej – prawdziwą miarą jej skuteczności nie jest kwota odzyskanych dla budżetu pieniędzy czy liczba ujawnionych nadużyć. Jest nią kwota pieniędzy, które dzięki kontroli nie zostały utracone oraz liczba nad- użyć, do których dzięki kontroli nie doszło, którym kontrola państwowa zapobie- gła przez samo to, że jest wykonywana.
O sile i skuteczności Najwyższej Izby Kontroli nie świadczy statystyka kon- troli, efektów fi nansowych czy liczba skierowanych zawiadomień o przestępstwie, lecz stan funkcjonowania państwa i jego instytucji. Ten stan, mimo wielu niepra- widłowości i nagannych zjawisk, nie jest najgorszy. Zwłaszcza realizacja budżetu trzyma się w prawnych ryzach, w czym zasługa Najwyższej Izby Kontroli jest nie- zaprzeczalna.
Prewencja – prawdziwy sens kontroli
Efekt prewencyjny – to jest największa wartość i prawdziwy sens istnienia NIK. Moim zdaniem, powinien być on bardziej doceniany i eksponowany, także przez samą Izbę. Dlatego uważam, że plany kontroli NIK powinny być szeroko ogłaszane i rozpowszechniane – po to, żeby wprost skłaniać instytucje państwo- we do unikania błędów i porządkowania swojej działalności. Zapowiedź, że NIK skontroluje, na przykład, gminy pod kątem prawidłowego udzielania pomocy so- cjalnej spowoduje, że wszystkie gminy (a na pewno ich większość) uporządkują
swoją działalność jeszcze przed kontrolą. I to będzie bezcenny efekt, bo przecież nie chodzi o to, żeby w czterdziestu gminach znaleźć nieprawidłowości, lecz o to, aby w dwóch tysiącach gmin nieprawidłowości nie było.
Sens i wartość kontroli państwowej najlepiej potwierdzają rzeczowe i ważne społecznie kontrole, których wyniki trafi ają potem nie tyle do lekceważących je polityków, co do wrażliwego na nie społeczeństwa.
Izba musi być ofensywna w planowaniu, przygotowaniu i realizacji kontroli, a potem w dotarciu z wynikami kontroli do opinii społecznej, do zwykłych ludzi.
To oni przede wszystkim muszą być przekonani, że kontrola państwowa ma sens i jest potrzebna.
Takiej ofensywnej działalności życzę wszystkim Kontrolerom NIK w roku 2009 – jubileuszowym roku dziewięćdziesięciolecia kontroli państwowej w Polsce.
Mirosław Sekuła
Zastępca przewodniczącego
sejmowej Komisji do spraw Kontroli Państwowej Prezes Najwyższej Izby Kontroli w latach 2001–2007
W DUCHU ODPOWIEDZIALNOŚCI ZA PAŃSTWO
Za dziesięć lat Najwyższa Izba Kontroli będzie obchodzić pierwszy wiek swo- jego istnienia. Obecne świętowanie dziewięćdziesiątych urodzin napawa dumą z jej dokonań oraz wysokiej pozycji prawnej i moralnej w naszym państwie i spo- łeczeństwie. Jednocześnie skłania do pytania, jaka Najwyższa Izba Kontroli bę- dzie świętowała swoje stulecie?
Zadaniem NIK jest dostarczanie władzom i społeczeństwu prawdziwych i rzetelnych informacji o funkcjonowaniu państwa. W dekrecie o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa z 7 lutego 1919 r. stwierdzono, że powołano ją „do stałej, a wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych, prawidłowo- ści administrowania majątkiem państwa oraz gospodarki instytucji, zakładów, fundacji i funduszów, tudzież jednostek samorządowych i miast […]. Pozatem Najwyższa Izba Kontroli Państwa kontroluje wszechstronnie wykonanie budżetu”.
Obecnie zadania NIK są sformułowane bardzo podobnie, Izba „kontrolu- je działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych”
oraz „może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samo- rządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych […], może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowią- zań fi nansowych na rzecz państwa”.
Realizowanie tych zadań wiąże się nieodłącznie ze współodpowiedzialnością za decyzje podejmowane na podstawie informacji z kontroli, wniosków i zaleceń pokontrolnych oraz proponowanych przez Izbę najlepszych praktyk. Często kon- trolerzy, formułując oceny i wnioski pokontrolne, nie biorą pod uwagę siły ich oddziaływania. Nie uwzględniają tego, że nagminnym argumentem urzędników państwowych tłumaczących swoje postępowanie jest: „bo NIK tak kazał” lub
„bo inaczej ci z NIK będą się czepiać”. Czasami zbyt łatwe podporządkowywanie się administracji państwowej zaleceniom i wnioskom NIK doprowadza do nad- miernego skomplikowania procedur administracyjnych, zwłaszcza fi nansowych.
W tym sensie uważam, że Najwyższa Izba Kontroli ponosi współodpowiedzial- ność za obecny kształt naszej administracji. Dążąc do jak najlepszego zabezpie- czenia pieniędzy państwowych, rządowych i samorządowych, kontrolerzy często za mało zwracają uwagę na wykonywanie zadań i sprawność administracji. Gdy w trakcie badania kontrolnego stwierdza się konfl ikt między legalnością a celowoś- cią działania, to stawiany jest zarzut nielegalności. Skłania to urzędników do przed- kładania czynienia zadość procedurom nad osiąganiem celów w ich działaniu.
Kontrole Izby nie mają być zarządcze – od tego są kontrole wewnętrzne w insty- tucjach państwowych, ale wymaga zastanowienia, w jakim stopniu wyniki kontroli mają być przydatne w zarządzaniu państwem, a w jakim mają być „historyczne”, to znaczy analizować sukcesy, diagnozować przyczyny porażek i wskazywać za nie odpowiedzialnych. Trzeba odpowiedzieć na pytanie – jaki jest rozsądny czas po- między stanem poddawanym kontroli a publikacją jej wyników. Nie zaniedbując
„historyczności” badań kontrolerskich, na przykład tak zwanych megainformacji dotyczących procesów i zmian wieloletnich, zdecydowanie większy nacisk należy położyć na aktualność wyników kontroli. Do osiągania celu określonego w misji Izby, jaką jest „dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej”, najbardziej przydatne są aktualne dane z kontroli.
Konsekwencją takiego sposobu podejścia jest dążenie do skrócenia czasu trwania procesu kontrolnego, co z kolei nie jest możliwe bez jego radykalnego
uproszczenia. Stąd też propozycja – w przygotowanym przez sejmową Komisję do spraw Kontroli Państwowej projekcie nowelizacji ustawy o NIK – połączenia pro- tokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego w jeden dokument oraz znaczącego uproszczenia procedury odwoławczej jest zasadna. Rozwiązanie to ma zarówno zwolenników, jak i zagorzałych przeciwników. Jedni twierdzą, że obecna, trójstop- niowa procedura: protokół – wystąpienie – informacja sprawdziła się w ponad- dziesięcioletniej praktyce. Inni zwracają uwagę, że pomimo prawnego nakazu, do dzisiaj nie udało się wdrożyć zasady umieszczenia ocen już na etapie protokołu, co skutkuje często wprowadzaniem w błąd kontrolowanego, który dopiero po otrzy- maniu wystąpienia pokontrolnego dowiaduje się o nieprawidłowościach i zarzu- tach. Również otrzymywanie przez kontrolowanych dwóch dokumentów: jednego – podpisanego przez kontrolera, a drugiego – podpisanego przez dyrektora, może prowadzić do rozbieżnych interpretacji ustaleń na etapie protokołu i wystąpienia.
Jest jednak bezsporne, że procedura obecna jest długotrwała, jej skrócenie o jeden etap na pewno przyczyni się do większej aktualności wyników kontroli.
Potrzebę istotnych zmian wymusza również postęp w administracji. Co- raz szersze wprowadzanie zarządzania informatycznego, tak zwanego e-gover- ningu, wymaga nowych technik i instrumentów kontroli, a zwłaszcza nowych umiejętności kontrolerów. Konieczny jest dostęp do dokumentów i systemów elektronicznych oraz baz danych kontrolowanych instytucji. Rozwój kontroli elek- tronicznej pozwoli zapewne na bieżące monitorowanie przepływów fi nansowych i decyzji, co skróci zasadniczo czas kontroli i okres opracowywania wyników.
Kolejnym wyzwaniem jest postępująca integracja Unii Europejskiej. W naj- bliższych latach konieczne wydaje się przeprowadzanie zarówno wspólnych, jak i równoległych kontroli w ramach UE, zapewne także we współpracy z organami kontroli innych państw. Wymaga to również wypracowania nowych norm praw- nych takiego współdziałania.
Obiecującą praktyką są stosowane coraz częściej przeglądy partnerskie. Od- powiadają one na ciągle aktualne pytanie – kto kontroluje najwyższe organy kon- troli? Zalecenia ekspertów SIGMA, ujęte w raporcie „Przegląd partnerski Naj- wyższej Izby Kontroli w Polsce” z 2000 r., oraz kontrolerów z Urzędu Kontroli Państwowej Danii, zawarte w opracowaniu „Raport z przeglądu partnerskiego Najwyższej Izby Kontroli” z 2006 r., są cennym źródłem wiedzy o NIK. Potwier- dzają one i uwiarygodniają wysoką ocenę Izby, wskazując jednocześnie ciekawe propozycje zmian.
Jeśli uda się wprowadzić prawny obowiązek odnoszenia się do wniosków z kontroli zmierzających do zmiany obowiązującego prawa, tak zwanych wnio- sków de lege ferenda, to otworzą się nowe możliwości wpływania na system pra-
wa, a jednocześnie będą musiały wzrosnąć wymagania wobec takich wniosków i odpowiedzialność za ich formułowanie.
Zgodnie z coraz szerszym stosowaniem konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego, będzie się rozszerzał zakres informowania o sprawach publicznych.
Proces ten wymusza ponowną dyskusję na temat tajemnicy kontrolerskiej i proce- dur upubliczniania wyników kontroli. Wydaje się, że publikowanie wyników kon- troli dopiero po przekazaniu ich Sejmowi, w świetle konstytucyjnego prawa do in- formacji straciło rację bytu. Utrzymywanie takiego ograniczenia nie jest celowe, gdy kontrolowani mają obowiązek publikowania wyników kontroli.
W ustawodawstwie ostatnich kilkunastu lat widać próby uciekania spod za- kresu kontroli NIK. W wielu ustawach lub nowelizacjach projektodawcy usiłują zamknąć pewne obszary przed kontrolerami Izby. Jest to być może wygodne dla niektórych instytucji, ale szkodliwe dla państwa, dlatego trzeba wzmocnić gwaran- cje dostępu NIK do wszelkich informacji. Trzeba przyjąć zasadę, że dostęp do do- kumentów i materiałów, również zawierających informacje stanowiące tajemnicę ustawowo chronioną, może być wyłączony lub ograniczony jedynie na podstawie innych ustaw. Nie powinno się, jak obecnie, pozbawiać NIK dostępu do tajemnicy przedsiębiorstwa, jeśli przedsiębiorca nie wyrazi na to zgody. W ten sposób bowiem to kontrolowani decydują o zakresie prowadzonej kontroli, co jest niekorzystne dla uzyskania pełnego i obiektywnego jej wyniku.
Sprostanie rozważanym wyżej wyzwaniom, stojącym przed Izbą na drodze do jubileuszu stulecia, będzie możliwe tylko wtedy, gdy poziom kwalifi kacji facho- wych i merytorycznych pracowników będzie stale się podwyższał, a zarządzanie kadrami będzie efektywne. Stąd potrzeba nie tylko otwartego, konkursowego na- boru najlepszych kandydatów do pracy w NIK, ale i ciągłego szkolenia oraz okre- sowego weryfi kowania wiedzy i umiejętności.
Proces dostosowania Izby do stojących przed nią wyzwań usprawni postę- powanie kontrolne, wpłynie na jego większą efektywność i zbliży NIK do wizji cieszącego się powszechnym autorytetem najwyższego organu kontroli państwo- wej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa.
Przedstawiając te okolicznościowe rozważania z okazji dziewięćdziesią- tej rocznicy powstania Najwyższej Izby Kontroli, składam wszystkim obecnym i byłym Pracownikom, Państwa rodzinom i bliskim, a także przyjaciołom i sympa- tykom Izby najserdeczniejsze życzenia zadowolenia i satysfakcji ze służby społe- czeństwu i państwu oraz pomyślności osobistej. Życzę również, abyśmy się spot- kali na obchodach setnej rocznicy!
Jacek Jezierski
Prezes Najwyższej Izby Kontroli
TRADYCJA W SŁUŻBIE PAŃSTWU
Jubileusze nastrajają refl eksyjnie… Są okazją do podsumowań, pozwalają dostrzec zasługi, wyróżnić, pochwalić. Jubileuszom czasem zarzuca się zbyt wiele słów, zbyt wiele akademii, zbyt wiele przemówień. Tymczasem w jubileuszu ważne jest jedno – aby nie przejść obok niego obojętnie.
W tym roku Najwyższa Izba Kontroli kończy dziewięćdziesiąt lat. Jej twórcy:
Józef Piłsudski, Ignacy Paderewski, Józef Higersberger – to dzisiaj dla nas praw- dziwe legendy. Zawsze rzetelni, z zasadami, niezawodni, robiący coś z powoła- nia, a nie z musu. Byli to ludzie, którzy budowali i myśleli kategoriami Państwa i Narodu. Założona przez nich Instytucja nie tylko przetrwała dziewięćdziesiąt lat, ale i przez ten czas znacząco przysłużyła się państwu.
Dzisiaj patrzymy na tamte wydarzenia z perspektywy, która pozwala na refl eksję o wartościach najcenniejszych, niezmiennych mimo zmieniających się epok, realiów gospodarczych, prezesów.
Nasza instytucja zawsze odgrywała, odgrywa i mam nadzieję będzie odgry- wać ważną rolę w funkcjonowaniu państwa. Uważam, że właśnie ta rola, która dla wielu stanowi jedynie metaforyczne określenie pracy kontrolerów, dla nas oznacza codzienną dbałość o profesjonalizm działania, starania o rzetelność przekazu, odpowiedzialność za formułowane oceny i wnioski.
W wypełnianiu naszych zadań równie ważna jak profesjonalizm jest postawa etyczna. Zobowiązani więc znaczeniem Izby dla funkcjonowania państwa, obok podnoszenia swoich kwalifi kacji i umiejętności wciąż dbamy o podtrzymywanie standardów zachowania, o niezmienność postaw – o codzienną rzetelność, nie- zawodność i efektywność. To owe przymioty między innymi zdecydowały o na- daniu Najwyższej Izbie Kontroli miana kompetentnej, wiarygodnej i bezstronnej, dlatego nikogo nie trzeba przekonywać, jak ważne jest ich zachowanie, a przede wszystkim stosowanie. Nie byłoby to możliwe, gdyby nie ludzie, urzędnicy Izby – od dziewięćdziesięciu lat niezmiennie kierujący się tymi samymi zasadami, tak samo solidni, sumienni i godni zaufania, pamiętający i przyjmujący za swoje wciąż aktualne, przedwojenne zasady zachowania funkcjonariusza państwowego, wymienione w ustawie o państwowej służbie cywilnej z 1922 r., które nakazywa- ły między innymi „[…]strzec powagi swego stanowiska, zachowywać się zawsze zgodnie z wymaganiami karności służbowej i unikać wszystkiego, co mogłoby obniżyć poważanie i zaufanie, którego stanowisko […] wymaga”.
Jako instytucja odebraliśmy w posagu niezależność i kolegialność działania, umożliwiające nam realizację celu niezmiennego od dziewięćdziesięciu lat – kon- trolę wydatkowania publicznych pieniędzy i ocenę wykonania publicznych zadań.
Takie dziedzictwo motywuje do pracy, podejmowania wyzwań i postawienia sobie pytania – jak poprzednikom dorównać – następców zadziwić? Jako Najwyższa Izba Kontroli mamy to szczęście, że udaje nam się – pomimo trudnego okresu powojennego w naszej historii – ochronić podwaliny naszej instytucji. Przed- wojenne, dziewięćdziesięcioletnie już, sformułowane przez założycieli zasady jej działania okazały się niezawodne i ponadczasowe. Dbamy o ich zachowanie także i dzisiaj, bo pozwalają rzetelnie, profesjonalnie i godnie wypełniać nasze obowiązki, kontynuując sformułowaną przed dziewięćdziesięcioma laty misję.
Ciągłość tradycji, niezmienność zasad, wartości i celów – oto nasz przekaz, który chcielibyśmy zostawić następcom oprócz kolejnego portretu w galerii.
Współcześnie inaczej rozumie się, czy może jedynie inaczej defi niuje, służbę państwu. W odbiorze społecznym spowszedniały pewne zwroty, straciły na zna- czeniu, zmierzając niebezpiecznie w stronę patosu, dlatego też – nawet wsparci
okolicznościami tak znaczącego dla Izby Jubileuszu – nie nadużywajmy ich.
Prostymi słowami mówmy dzisiaj o skuteczniejszej kontroli wykonania zadań i efektywnej kontroli społecznej, o staniu na straży wydatkowania publicznych pieniędzy i przeciwdziałaniu niegospodarności, o stosowaniu nowoczesnych me- tod kontroli i najnowszych rozwiązań technicznych, po to, aby dostarczać par- lamentowi i obywatelom informacji o funkcjonowaniu państwa. A czym to jest w praktyce – jeśli nie służbą państwu?
Szanowni Państwo! W tym jubileuszowym roku życzę, abyśmy byli tak rzetelni, godni zaufania i niezawodni przez – co najmniej – następnych dziewięć- dziesiąt lat.
„KONTROLA PAŃSTWOWA” NA JUBILEUSZ
Z okazji dziewięćdziesiątej rocznicy utworzenia Najwyższej Izby Kontroli przekazujemy Czytelnikom dwuzeszytowy numer jubileuszowy „Kontroli Pań- stwowej”. Przypominamy w nim dzieje NIK, godne naśladowania standardy pra- cy Izby oraz ludzi, którzy tworzyli jej historię.
Wydawać by się mogło, że o instytucji mającej tak długą tradycję nie można powiedzieć nic nowego, tym bardziej że wiele cennych pamiątek zaginęło w cza- sie wojennej zawieruchy. To wydanie „KP” dowodzi, że jest inaczej. W prezento- wanych artykułach i zgromadzonych archiwaliach, obok znanych już faktów czy dokumentów, znajdą Państwo i takie, których nigdy nie publikowaliśmy.
System kontroli państwowej tworzą różne instytucje. Oprócz mającej fun- damentalne znaczenie Najwyższej Izby Kontroli warto wymienić między innymi – kontrolę parlamentarną, sądową, specjalistyczne inspekcje i straże. Podsumo- wując dziewięćdziesiąt lat istnienia naszego naczelnego organu kontroli, posta- nowiliśmy prześledzić ewolucję tego systemu w Polsce, biorąc pod uwagę trzy podstawowe etapy – lata międzywojenne, czasy PRL oraz okres po 1989 r. Nie- zakłócone funkcjonowanie wszystkich instytucji kontroli państwowej oraz współ- praca jej poszczególnych ogniw jest przecież jednym z mierników demokracji.
Obraz polskich instytucji kontroli państwowej nie byłby pełny, gdyby został zaprezentowany w oderwaniu od rozwiązań stosowanych w innych krajach, dla- tego wracamy także do tradycji i współczesności naczelnych organów kontroli w Europie. Pozwala to porównać modele kontroli wypracowane w różnych pań- stwach i odpowiednio usytuować wśród nich Najwyższą Izbę Kontroli.
Unikatowy charakter ma umieszczony w zeszycie pierwszym wybór wykładów Zenobiusza Rugiewicza – wiceprezesa NIK w latach 1925–1939, wygłoszonych w gmachu Sejmu na kursach doszkalających dla urzędników Kontroli Państwowej.
Wskazuje on, na jakich zasadach budowano system kontroli państwowej w okre- sie po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Sięgając do owych myśli, można dostrzec analogie z wieloma rozwiązaniami stosowanymi w Izbie do dzisiaj.
Ciekawym uzupełnieniem wykładów jest artykuł poświęcony urzędnikom Izby okresu międzywojennego, w którym wykorzystano dokumenty zgromadzo- ne w teczkach personalnych, znajdujących się obecnie w Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Dzięki temu łatwiej wyobrazić sobie przedwojennego kontrolera, poznać specyfi kę jego pracy oraz rygory, jakim podlegała, a także status ówczes- nych funkcjonariuszy.
Jubileuszowy zeszyt pierwszy zamyka nieprezentowane dotąd naszym czytel- nikom „Sprawozdanie z czynności Kontroli Państwowej za rok 1922”.
Zeszyt drugi jest dopełnieniem owych analiz, refleksji i dokumentów, a zarazem samodzielnym zbiorem biografi i szefów najwyższego organu kontroli w Polsce od XIX wieku do końca lat czterdziestych XX stulecia. Oba zeszyty składają się na niecodzienną lekcję historii, zwłaszcza okresu budowania pol- skiej państwowości, z którego współczesne instytucje demokratyczne czerpią najchętniej.
Mamy nadzieję, że wydanie jubileuszowe „Kontroli Państwowej” będzie przyczynkiem do refl eksji nad rolą i znaczeniem Izby, a także wpisze się w obcho- dy święta kontroli państwowej w Polsce.
Redakcja
Jacek Jagielski
KSZTAŁTOWANIE SIĘ INSTYTUCJI KONTROLI PAŃSTWOWEJ W POLSCE
Uwagi wstępne
Inspiracją do podjęcia wskazanej w tytule problematyki jest przypadająca w 2009 r. rocznica dziewięćdziesięciolecia istnienia Najwyższej Izby Kontroli, będącej dziś naczelnym organem kontroli państwowej i utożsamianej w trady- cyjnym podejściu doktrynalnym (a także praktycznym) z całą kategorią kontroli państwowej. Jubileusz NIK – jako ogniwa kontroli państwowej o bezsprzecznie podstawowym znaczeniu, ale tej kontroli niewyczerpującego – stwarza dobrą oka- zję do spojrzenia na tradycję i współczesność kontroli państwowej w Polsce w jej całokształcie. Zamysłem niniejszego artykułu nie jest przedstawienie rozwoju i obecnej sytuacji NIK, lecz przede wszystkim prześledzenie – w ogólnych przy- najmniej zarysach – kształtowania się także innych niż NIK instytucji kontroli państwowej w naszym kraju. Najpierw jednak trzeba powiedzieć, czym jest „kon- trola państwowa” oraz co należy rozumieć przez pojęcie instytucji tejże kontroli.
Pojęcie „kontrola państwowa” nie jest jednoznaczne ani od strony jury- dycznej, ani też z perspektywy rozważań doktrynalnych, tudzież postrzegania tej kategorii w praktyce. Na gruncie normatywnym kontrola państwowa wiąza- na jest – gdy chodzi o zastosowanie wprost tego określenia – przede wszystkim z Najwyższą Izbą Kontroli. Wystarczy wspomnieć tu art. 202 Konstytucji RP czy art. 1 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli1, które to przepisy stanowią, że NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej. Nadanie
1 Por. DzU z 2007 r., nr 231, poz. 1701.
w regulacjach prawnych przymiotu kontroli państwowej innym organom i instytucjom (czy też wykonywanym przez nie funkcjom kontrolnym) występuje rzadko i z reguły w sposób pośredni, tj. przez podkreślenie państwowego charak- teru podmiotu sprawującego kontrolę. Przykładem takiej pośredniej identyfi ka- cji kontroli państwowej mogą być państwowe inspekcje (nadzory, dozory), jak m.in. Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna. W doktrynie prawniczej podejmującej problematy- kę kontroli administracji pojęcie „kontroli państwowej” również odnoszone jest przede wszystkim do Najwyższej Izby Kontroli, choć równocześnie większość autorów zwraca uwagę na możliwości postrzegania kontroli państwowej także w szerszym kontekście2. W piśmiennictwie pojawia się więc na przykład wskaza- nie na państwowe organy kontroli jako składniki systemu kontroli3, wyodrębnie- nie kontroli państwowej jako jednego z zasadniczych fi larów systemu kontroli4 czy też określenie kontroli państwowej, która obejmuje całokształt państwowych organów i innych podmiotów wykonujących kontrolę5.
W świetle istniejących regulacji prawnych, jak i poglądów doktryny, o kon- troli państwowej można mówić w znaczeniu wąskim oraz w znaczeniu szerokim.
Kontrola państwowa wąsko rozumiana oznacza kontrolę sprawowaną przez Naj- wyższą Izbę Kontroli. Termin „kontrola państwowa” stanowi tu konwencjonalną, swoistą nazwę (terminus technicus), służącą do określenia jednej z zasadniczych instytucji (form) kontroli administracji publicznej. Źródłem zastosowania tej ter- minologii nie są przy tym przesłanki o charakterze merytorycznym, lecz histo- ryczna tradycja łączenia przez przepisy prawne (często w samej nazwie) organu typu NIK z przymiotem kontroli o państwowym charakterze6.
2 Por. np. M. Jaroszyński [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 450 i nast.; J. Starościak: Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 357; E. Ura, E. Ura: Prawo administracyjne, Warszawa 2006, s. 267 i nast.; J. Zim- mermann: Prawo administracyjne, Zakamycze, s. 410.
3 Por. np. E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999, 372 i nast.; E. Ura, E. Ura: Prawo administracyjne, op. cit., s. 267.
4 Por. J. Lang [w:] M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska:
Prawo administracyjne (red. M. Wierzbowski), Warszawa 2008, s. 327 i nast.
5 Por. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, jw.; J. Filipek: Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Zakamycze 2001, s. 233 – autor dość oryginalnie zaznacza, że kontrola państwowa „jest to kontrola, jaką władza ustawodawcza może podejmować w stosunku do władzy wykonawczej”.
6 Już w dekrecie Naczelnika Państwa z 7.02.1919 r. ustanowiona została Najwyższa Izba Kontroli Państwa (Dz. Praw nr 14, poz. 183), z kolei ustawa z 3.06.1921 r. o Kontroli Państwowej (DzURP nr 51, poz. 314) kontrolę państwową wprost łączyła z NIK. Podobnie czyniła to ustawa z 9.03.1949 r. o kontroli państwowej (DzU nr 13, poz. 74). Bardzo szeroko i wnikliwie na temat rodowodu NIK jako kontroli pań- stwowej pisze A. Sylwestrzak w obszernej monografi i Najwyższa Izba Kontroli (Warszawa 1997), zob.
zwłaszcza rozdz. I; zob. też tego autora: Najwyższa Izba Kontroli. Studium prawnoustrojowe, Warszawa 2006, s. 30 i nast.
W przeciwieństwie do pojmowania „kontroli państwowej” w ścisłym sensie, sprowadzającym ją do jednej wyłącznie instytucji w postaci NIK, „kontrolą pań- stwową” w szerokim znaczeniu obejmować można każdą kontrolę wykonywaną przez podmioty o charakterze państwowym (przez jednostki państwowe). Trudno byłoby wszakże odmówić waloru „państwowego” na przykład kontroli wykony- wanej przez parlament, kontroli prokuratorskiej czy też sądowej. Innymi słowy, kontrola państwowa w szerokim sensie – to kontrola wykonywana, w ramach zadań i kompetencji określonych prawem, przez państwowe jednostki organi- zacyjne. W ramach kategorii kontroli państwowej sensu largo mogą znaleźć się podmioty o różnym statusie prawnym (organy, urzędy, jednostki organizacyjne mające osobowość prawną itd.), pod warunkiem że mają charakter podmiotów państwowych i że są wyposażone na podstawie obowiązującego prawa w funk- cję kontroli.
Jak wynika z powyższych uwag, wyodrębnienie kontroli państwowej oraz rozróżnienie jej postrzegania w ścisłym sensie bądź też w znaczeniu szerokim odwołuje się do kryterium podmiotowego (jednostki organizacyjne sprawujące funkcje kontroli). Trudno byłoby natomiast próbować wydzielić kontrolę pań- stwową na podstawie charakterystycznych cech przedmiotowych, tj. dotyczących specyfi ki funkcji kontrolnych realizowanych przez podmioty państwowe. Co naj- wyżej, przedmiotową stronę, traktowaną jako właściwą i wyróżniającą kontro- lę państwową, można w pewnym stopniu wskazywać w odniesieniu do kontroli Najwyższej Izby Kontroli, a więc w stosunku do kontroli państwowej w tym wą- skim, technicznym ujęciu. Jak już wspomniałem, kategoria kontroli państwowej może być przecież widziana szerzej niż tylko przez pryzmat NIK7. W kolejnych rozważaniach kategoria kontroli państwowej traktowana więc będzie w rozumie- niu szerokim i według kryterium podmiotowego.
W tym miejscu trzeba przyjąć pewne założenie także co do określenia „insty- tucje” odnoszonego do kontroli państwowej. Pojęcie „instytucja” niesie bowiem ze sobą różny sens. Na przykład, mówiąc o instytucji, można mieć na uwadze kategorię „instytucji prawnej”, przez którą rozumie się zespół norm prawnych wyodrębnionych w funkcjonalną całość, regulujących określony typ stosunków prawnych8. W tym sensie mówi się o instytucji własności, instytucji małżeń- stwa, instytucji mianowania itd. Termin „instytucja” może mieć też treści orga- nizacyjne i służyć do oznaczenia określonych, opartych na regulacjach prawnych
7 Biorąc jednak pod uwagę wielość podmiotów, które można zakwalifi kować do rzędu podmiotów realizujących kontrolę państwową, niezwykle trudno byłoby ustalić wspólną charakterystykę (wspólne cechy) działań kontrolnych podejmowanych przez te podmioty, np. odnoszącą się do zakresu kontroli, jej kryteriów czy istnienia procedur kontrolnych.
8 Por. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 117.
podmiotów, takich jak organy, urzędy czy zakłady. Inaczej mówiąc, instytucje w sensie organizacyjnym odzwierciedlają ofi cjalne jednostki organizacyjne usta- nowione i funkcjonujące w określonych dziedzinach (np. w dziedzinie admini- stracji publicznej, kontroli). Z tej perspektywy mamy do czynienia na przykład z instytucją Rady Ministrów, instytucją wojewody, instytucją NIK i szeregiem innych jeszcze podmiotów.
W odniesieniu do instytucji kontroli państwowej pojęcie instytucji rozumiane jest tu zasadniczo w tym drugim spośród wskazanych, tj. organizacyjnym, zna- czeniu. Chodzi przy tym o instytucje prawne kontroli państwowej, a więc takie jej formy organizacyjne (instytucjonalne), które daje się wyodrębnić na podsta- wie przepisów prawnych.
Mając na uwadze poczynione powyżej ustalenia, można spróbować prześle- dzić rozwój kontroli państwowej w Polsce, lokując go w ramach generalnych eta- pów, jakimi są okres międzywojenny, okres Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz po 1989 r.
Kontrola państwowa w okresie międzywojennym
Okres międzywojenny to, jak wiadomo, czas szczególny w dziejach nasze- go państwa, nacechowany specyfi ką uwarunkowań związanych z odzyskaniem niepodległości i budową państwowości, wymagającą tworzenia od nowa ustroju politycznego i państwowego oraz towarzyszących temu mechanizmów i instytu- cji sprawowania władzy oraz wykonywania administracji publicznej. W ramach tych procesów kształtowania rozwiązań prawno-ustrojowych znajdowała się tak- że (i to już od samego zarania II Rzeczypospolitej) problematyka kontroli pań- stwowej, która znalazła swój instytucjonalny wyraz w ustanowieniu Najwyższej Izby Kontroli Państwa (NIKP), a następnie – Najwyższej izby Kontroli (NIK).
Wspomniane instytucje stanowiły bezsprzecznie podstawowy organizacyjnie i merytorycznie nurt kontroli państwowej w Polsce międzywojennej.
1. Najwyższa Izba Kontroli Państwa powstała na mocy dekretu Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r.9 Zgodnie z art. 1 dekretu, NIKP była władzą pod- ległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, samodzielną i powołaną do stałej i wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych oraz prawidłowo- ści administrowania majątkiem państwa. Poza kontrolą gospodarki państwowej,
9 Dekret znosił poprzedzającą NIKP instytucję Urzędu Obrachunkowego, powołanego postano- wieniem Tymczasowej Rady Stanu z 10.08.1917 r., którego zadaniem była „kontrola celowości wydatko- wania sum budżetowych”. Zob. R. Szawłowski: Najwyższe państwowe organy kontroli II Rzeczypospoli- tej, Wydawnictwo von Borowiecky, Warszawa 2004, s. 53-64 i nast..
NIKP podlegały wszystkie rachunki tych niepaństwowych instytucji, fundacji i funduszów, które otrzymywały dotacje ze Skarbu Państwa lub też których admi- nistracja prowadzona była pod gwarancją Skarbu Państwa (art. 11). Dekret prze- widywał (art. 20) istnienie terenowych izb kontroli państwowej, tworzonych roz- porządzeniem prezesa NIKP (do 1921 r. powołano 6 izb terenowych). W efekcie, na gruncie dekretu o NIKP zaczął formować się system organizacyjny kontroli państwowej, opierający się na koncepcji kontroli niezależnej od rządu, podle- głej naczelnemu organowi państwowemu (Naczelnikowi Państwa) i powiązanej z Sejmem. System ten miał nowoczesne zasady organizacji, łączył jednooso- bowe kierownictwo z kolegialnością w podejmowaniu istotniejszych decyzji (Kolegium NIKP)10.
Rozwiązania prawne dotyczące kontroli państwowej reprezentowanej przez NIKP stały się punktem wyjścia regulacji tej kontroli w Konstytucji marcowej z 17 marca 1921 r. oraz ustawie z 3 czerwca 1921 r. o Kontroli Państwowej.
Konstytucja marcowa, a w ślad za nią ustawa o Kontroli Państwowej, otwierały nowy etap kształtowania się kontroli państwowej w Polsce. Konstytucja marcowa przewidywała (art. 9) utworzenie Najwyższej Izby Kontroli jako organu powo- łanego do kontroli całej administracji państwowej pod względem fi nansowym, zamknięć rachunków państwa oraz przedstawiania Sejmowi wniosków w przed- miocie absolutorium. Równocześnie NIK sytuowana była w bliskim powiązaniu z Sejmem (prezes NIK odpowiadał za sprawowanie swego urzędu bezpośrednio przed Sejmem) i kontrolą parlamentarną, a szczególnie z procedurą udzielania absolutorium. Można powiedzieć, że znaczenie Konstytucji marcowej jako etapu rozwojowego kontroli państwowej polegało przede wszystkim na tym, że nastą- piło nadanie NIK rangi organu konstytucyjnego oraz że elementem jej pozycji ustrojowej stało się powiązanie z władzą ustawodawczą. Konstytucja marcowa przewidywała, że szczegółowa organizacja i tryb działania NIK uregulowane zo- staną w oddzielnej ustawie.
W wykonaniu tych zapowiedzi konstytucyjnych uchwalona została wspo- mniana ustawa o Kontroli Państwowej. Według ustawy, Kontrola Państwowa była władzą działającą kolegialnie, równorzędną z ministerstwami, ale niezależną od rządu i podległą bezpośrednio Prezydentowi Rzeczypospolitej. To odwołanie się do podległości kontroli Prezydentowi RP stanowiło niekonsekwencję wobec rozwiązań przyjętych w Konstytucji marcowej.
Zgodnie z ustawą (art. 2), kontrola NIK obejmowała „rewizję dochodów i wydatków państwa oraz jego stan majątkowy”. Zależnie od uznania rządu NIK
10 Por. A. Sylwestrzak: Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej Polskiej, Gdańsk 2006, s. 53-54.
miała również prowadzić kontrolę fi nansową samorządu oraz instytucji, zakła- dów, fundacji, stowarzyszeń i spółek działających przy udziale fi nansowym Skarbu Państwa lub pod jego gwarancją. Kontrola mogła być prowadzona jako kontrola faktyczna i następna oraz przy zastosowaniu kryteriów legalności, celo- wości, oszczędności i gospodarności.
Na podstawie wskazanych regulacji ukształtował się model kontroli pań- stwowej (w ścisłym sensie) w postaci instytucji Najwyższej Izby Kontro- li, umocowanej w konstytucji, niezależnej od rządu, podległej Prezydentowi Rzeczypospolitej, choć powiązanej też z Sejmem11, wyposażonej w szeroki za- kres przedmiotowy i podmiotowy funkcji kontrolnych, nakierowanych na spraw- dzanie i ocenianie dochodów i wydatków państwa oraz jego stanu majątkowego, a w konsekwencji obejmujących przedstawianie uwag o wykonywaniu budżetu wraz z wnioskami o udzielenie lub odmówienie rządowi absolutorium.
Ustawa z 1921 r. i rozwinięta w niej konstrukcja kontroli państwowej w postaci NIK obowiązywała przez cały okres międzywojenny. Na pozycję i rolę NIK pewien wpływ wywarła Konstytucja z 23 kwietnia 1935 r. (Konsty- tucja kwietniowa), która stanowiła, że Kontrola Państwowa jest jednym z orga- nów – obok rządu, Sejmu, Senatu i sądów – pozostających pod zwierzchnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 3). W ten sposób konstytucja podporządkowała NIK Prezydentowi RP, co znalazło odzwierciedlenie w prerogatywach prezydenta do powoływania i odwoływania prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Była to dość wyraźna modyfi kacja pozycji ustrojowej NIK, która zważywszy na szczególną rolę Prezydenta RP sprowadzona została do rangi organu funkcjonującego pod kierownictwem prezydenta12. W myśl konstytucji (art. 77), NIK działała na za- sadzie kolegialności, niezawisłości i niezależności od rządu. Zasadnicze zadania pozostały niezmienione. NIK powołana była do kontroli pod względem fi nanso- wym gospodarki państwa oraz związków publicznoprawnych, badania zamknięć rachunków państwowych oraz corocznego przedstawiania wniosków o absoluto- rium dla rządu.
2. Kontrola NIK, choć stanowiła najważniejszy, to jednak nie jedyny skład- nik kontroli państwowej okresu międzywojennego. W tym czasie można dostrzec w ramach kontroli państwowej (sensu largo) także kontrolę parlamentarną, sprawowaną przez Sejm nad działalnością rządu, a tym samym nad działalnością całej podległej mu administracji rządowej. Kontrolę tę przewidywała Konstytucja
11 Zwłaszcza w świetle konstytucji, która regulację dotyczącą NIK zawierała w rozdz. II, normują- cym władzę ustawodawczą, oraz przewidywała odpowiedzialność prezesa NIK za sprawowanie urzędu i podległych mu urzędników bezpośrednio przed Sejmem (por. art. 9).
12 Por. A. Sylwestrzak: Kontrola administracji…, op. cit., s. 61.
marcowa i wyrażała się ona zwłaszcza w prawie Sejmu do: zatwierdzania corocz- nie zamknięć rachunków państwowych i udzielania rządowi absolutorium (art. 7), udziału w wykonywaniu kontroli nad długami państwa (art. 8), interpelowa- nia rządu (art. 39), żądania ustąpienia Rady Ministrów i każdego z ministrów (art. 58), powoływania komisji nadzwyczajnych do zbadania poszczególnych spraw. Również pod rządami Konstytucji kwietniowej mieliśmy do czynienia z kontrolą parlamentarną, wskazaną wyraźnie jako druga – obok funkcji usta- wodawczej – podstawowa funkcja Sejmu (art. 31 ust. 1). Kontrola Sejmu od- nosiła się do działalności rządu i przejawiała się w uprawnieniach wyliczonych w art. 31 ust. 2, niemalże tożsamych z tymi, które – wymienione wyżej – wystę- powały na gruncie Konstytucji marcowej. Równocześnie Konstytucja kwietniowa przewidywała obok kontroli parlamentarnej nad rządem także odpowiedzialność polityczną rządu przed prezydentem, skutkującą możliwością odwołania prezesa Rady Ministrów i ministrów w każdym czasie (art. 28).
3. Kolejnym, bardzo istotnym nurtem kontroli państwowej w omawianym okresie była kontrola sądowa w postaci sądownictwa administracyjnego, po- wołanego do życia już w pierwszych latach odrodzonej RP.
Konstytucja marcowa z 1921 r. w art. 73 stwierdzała, że „do orzekania o le- galności aktów administracyjnych w zakresie administracji tak rządowej, jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele”. Konstytucja przyjęła więc, że sądownictwo administracyjne będzie mieć charakter kasacyjny i będzie roz- strzygać o legalności aktów administracyjnych zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej. Według konstytucji, sądownictwo miało być wieloinstancyjne, z tym że ustawa zasadnicza nie przesądzała o liczbie instancji. Ponadto konstytu- cja określała zorganizowanie sądownictwa na zasadzie współdziałania czynnika obywatelskiego i sędziowskiego.
Zapowiedziana przez konstytucję regulacja prawna dotycząca sądownictwa wprowadzona została ustawą z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym13, która to ustawa po pewnym czasie zastąpiona została rozpo- rządzeniem z mocą ustawy Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1932 r.
o Najwyższym Trybunale Administracyjnym14. Najwyższy Trybunał Administra- cyjny (NTA) reprezentował – wbrew zapowiedziom konstytucji – sądownictwo jednoinstancyjne.
13 DzURP z 1926 r., nr 68, poz. 400.
14 DzURP nr 94, poz. 806.
W okresie międzywojennym funkcjonowało w ograniczonym zakresie tak- że niższe sądownictwo administracyjne. Tworzyły je istniejące w byłym zaborze pruskim, działające na podstawie ustaw pruskich, wydziały powiatowe jako I in- stancja oraz wojewódzkie sądy administracyjne spełniające rolę II lub III instan- cji. Ponadto w 1935 r. wprowadzony został Inwalidzki Sąd Administracyjny jako organ sądowy orzekający o legalności orzeczeń w sprawach zaopatrzenia inwali- dów wojennych i wojskowych oraz osób pozostałych po tych inwalidach.
Kontrola sądowa stanowi z perspektywy tradycyjnego kontrolowania działal- ności administracji kontrolę swoistą, szczególnego rodzaju. Jej istota polega na rozstrzyganiu w sprawach indywidualnych, związanych z dochodzeniem przez jednostkę jej interesów i praw podmiotowych. Kontrola zatem nie sprowadza się tu do sprawdzania i oceniania, lecz obejmuje także orzekanie w konkretnych sprawach, oznaczające weryfi kowanie (kasację) działań (aktów) administracji publicznej. Innymi słowy, kontrola sądowa oceniając określone (zaskarżone) działanie administracji, prowadzi równocześnie do oddziaływania na administra- cję o charakterze wiążącym, którego efektem jest „wyeliminowanie działań wad- liwych i potwierdzenie działań prawidłowych”.
Chociaż kontrola sądowa skoncentrowana jest na sprawdzaniu i rozstrzyga- niu w zakresie indywidualnych, konkretnych działań administracji, zaskarżonych z punktu widzenia ochrony jednostkowych podmiotów, to nie ulega wątpliwości, iż tworzy ona element całego systemu kontroli w państwie. Bezsprzecznie też kontrolę tę zaliczyć należy do segmentu kontroli państwowej.
4. Szeroką płaszczyznę kontroli państwowej reprezentowały w okresie mię- dzywojennym także różne instytucje kontroli specjalistycznej, takie jak inspekcje, nadzory, komisje, przy czym najczęściej adresatami działalności kontrolnej nie były tu głównie jednostki administracji publicznej, lecz inne podmioty, spoza aparatu administracyjnego. Innymi słowy, chodziło tu o kontrolę nie tyle „nad administracją”, ile o kontrolę wykonywaną „przez administrację”. Jako przykła- dy tego sektora kontroli państwowej wskazać można między innymi inspekcję pracy, Główną Inspekcję Kolejową, Główną Inspekcję Komunikacji, komisję dla kontrolowania zużytkowania i rozdziału gmachów państwowych. Również wie- le różnych organów administracyjnych z racji wykonywania funkcji kontrolnych można by traktować jako instytucje kontroli państwowej – na przykład urzędy skarbowe, akcyz i monopolów, Główny Urząd Ubezpieczeń, urzędy miar.
5. Rozpatrując kontrolę państwową Polski międzywojennej, warto zwrócić uwagę, że w tym czasie, w ramach ministerstw i resortów administracyjnych występowała także kontrola wewnętrzna, choć nieunormowana według jakiegoś
jednolitego wzorca. Zgodnie z ówczesną doktryną, związana była z istnieniem hierarchicznych uprawnień władz administracyjnych w stosunku do urzędów im podległych, jak również z kontrolą instancyjną wykonywaną za pomocą środ- ków prawnych15. Podkreślić też trzeba, że problematyka kontroli wewnątrz apa- ratu administracyjnego podjęta została szerzej w pracach Komisji dla Uspraw- nienia Administracji Publicznej przy Prezesie Rady Ministrów, działającej w latach 1928–1933. Ich wynikiem było między innymi opracowanie koncep- cji organizacji i funkcjonowania tzw. zwierzchniej kontroli administracyjnej, podległej bezpośrednio poszczególnym ministrom i służącej im jako instrument kierowania resortami. Inaczej mówiąc, była to koncepcja ustanowienia na jed- nolitych zasadach kontroli resortowej, która ujęta została nawet w postać pro- jektu rozporządzenia Prezydenta RP16. Rozporządzenie to nie zostało jednak wydane.
Kontrola państwowa w Polsce Ludowej
Zakończenie II wojny światowej oznaczało w istocie zakończenie II Rzeczy- pospolitej i powstanie państwa polskiego w nowym kształcie społeczno- -politycznym i ustrojowym, tj. Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL), trwa- jącego ponad 40 lat. W tym okresie kontrola państwowa rozwijała się w różnych kierunkach, odzwierciedlała zróżnicowane koncepcje i rozwiązania instytucjo- nalne. Znamienne było to, że nie była ona jedyną płaszczyzną kontroli. Przez cały okres Polski Ludowej kontroli państwowej towarzyszyła kontrola społeczna, uznawana za drugi główny fi lar systemu kontroli. Do kontroli tej przywiązywa- no bardzo dużą wagę, co wynikało z przesłanek głównie ideologicznych i poli- tycznych. W kontroli społecznej upatrywano bowiem płaszczyzny realizowania jednej z podstawowych głoszonych ówcześnie zasad ustrojowych, a mianowicie zasady ludowładztwa17. Stąd też problem rozwijania form tej kontroli i posze- rzania jej oddziaływania uznawano – w różnych okresach z mocniejszym bądź słabszym akcentowaniem – za jedno z pierwszoplanowych zagadnień w zakre- sie organizacji i funkcjonowania nie tylko systemu kontroli, ale i całego aparatu
15 Por. np. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 159.
16 Szerzej na ten temat zob. S. Raczyński: Organizacja kontroli administracji publicznej. Materiały Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej przy Prezesie R.M., t. IX, Warszawa 1933.
17 Polityczno-ustrojowa rola kontroli społecznej była podnoszona niemalże powszechnie i w prak- tyce, i w ówczesnej literaturze. Trudno byłoby tu przytaczać najbardziej reprezentatywne stanowiska doktryny, skoro w tej kwestii doktryna wyrażała poglądy zbieżne. Por. przegląd piśmiennictwa w tym zakresie zawarty w opracowaniu J. Łętowski, J. Szreniawski: Kontrola administracji [w:] System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 373 i nast.
państwowego. To przywiązywanie znacznej wagi do kontroli społecznej nie mar- ginalizowało, co prawda, zupełnie kontroli państwowej, ale przynajmniej w nie- których okresach obniżało zainteresowanie nią. Poza tym prowadziło niekiedy do zacierania granic między kontrolą społeczną i państwową, jak na przykład w wy- padku traktowania w kategoriach organów kontroli społecznej rad narodowych, mających status organów władzy państwowej.
Inną znamienną tendencją, jaką można dostrzec w kształtowaniu się kontro- li państwowej w PRL, było przyznanie ważnej roli także kontroli gospodarczej i fi nansowej, postrzeganej jako kontrola wewnętrzna (resortowa). Przez długi czas podejmowane były próby wypracowania rozwiązań prawnych (znajdujących następnie zastosowanie w obowiązującym porządku prawnym) w dziedzinie kon- troli wewnętrznej, traktowanej jako element kierownictwa w administracji.
W sposób charakterystyczny przedstawiała się kontrola parlamentarna, co wiązało się z przyjęciem rozwiązań ustrojowych opartych na zasadzie jednolitości (a nie podziale) władzy państwowej, z której w konsekwencji wynikała pełna zwierzchność Sejmu wobec Rady Ministrów i ministrów.
Jako cechę szeroko rozumianej kontroli państwowej w okresie Polski Ludowej można, z jednej strony, wskazać brak – przez większość tego okresu – kontro- li sądowej w postaci sądownictwa administracyjnego (pomimo istnienia wzorca z okresu międzywojennego), z drugiej zaś – tendencję włączania do kontroli ad- ministracji instytucji prokuratury (najpierw w postaci tzw. nadzoru ogólnego pro- kuratury, później – prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa).
Analizując kształtowanie się w czasach PRL kontroli państwowej w szerokim ujęciu, można wyróżnić w tym procesie cztery główne etapy: okres pierwszych lat po wojnie (1945–1949), okres wczesnych lat pięćdziesiątych (1950–1956), okres po 1956 r. do 1980 r., lata 1980–1989. Wskazana periodyzacja ma charakter całkowicie konwencjonalny, a u jej podłoża leży chęć wyróżnienia okresów – jak się wydaje – charakterystycznych z punktu widzenia zainteresowania problema- tyką kontroli ze strony doktryny, praktyki oraz władzy, podejmowania działań i dokonań w sferze instytucjonalnej tejże kontroli czy też możliwości zidentyfi - kowania pewnych ogólniejszych kierunków rozwojowych w dziedzinie kontroli państwowej. Przy wytyczaniu wspomnianych etapów dodatkową determinantą stały się w pewnej mierze daty znaczące dla powstania i kształtowania się głów- nych instytucji interesującej nas kontroli (na przykład ustanowienie NIK w 1949 r.
czy jej przywrócenie w 1957 r., przywrócenie sądownictwa administracyjnego w 1980 r.).
O k r e s p i e r w s z y c h l a t p o w o j e n n y c h ( 1 9 4 5 – 1 9 4 9 )
Wspomniany okres miał swoją specyfi kę, na którą składały się szczególne za- dania charakterystyczne dla pierwszych lat po zakończeniu wojny (sprawa granic i przesunięć terytorialnych, problem repatriacji ludności, odbudowa ze zniszczeń wojennych itd.), ale przede wszystkim wprowadzanie nowego ustroju społeczno- -politycznego, gospodarczego i państwowego. Te uwarunkowania rzutowały na kształtowanie się systemu kontroli w ogóle, w tym i kontroli państwowej. Jak już wspomniałem wcześniej, wobec wprowadzenia nowego ustroju opartego na idei państwa socjalistycznego, czerpiącego wzory ze Związku Radzieckiego, bardzo ważnym kierunkiem kontroli stała się kontrola społeczna, wiązana przede wszyst- kim z systemem rad narodowych. Warunki przebudowy ustrojowej skutkowały też przyjmowaniem swoistych rozwiązań w zakresie kontroli państwowej.
Kontrola państwowa w ścisłym sensie znalazła wyraz po raz pierwszy w ustawie z 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, która stwierdzała, że do czasu zorganizowania Najwyższej Izby Kontroli Pań- stwa uprawnienia Izby przysługiwać będą Prezydium Krajowej Rady Narodowej, realizującemu je za pośrednictwem usytuowanego przy nim Biura Kontroli. Biuro Kontroli i jego terenowe delegatury obliczone były przede wszystkim na czas przejściowy i miały stanowić swoistą formę pośrednią, instytucjonalny pomost między NIK z okresu międzywojennego a wizją kontroli państwowej funkcjonu- jącej w nowych warunkach ustrojowych18.
Biuro Kontroli – od 1947 r. usytuowane przy Radzie Państwa, która zastąpiła Prezydium KRN – funkcjonowało do 1949 r. W 1949 r., ustawą z 9 marca 1949 r.
o kontroli państwowej, reaktywowano Najwyższą Izbę Kontroli19. Rozwiąza- nia przyjęte w tej ustawie zasadniczo kontynuowały tradycyjny – datujący się od okresu międzywojennego – model kontroli państwowej (sensu stricto) nieza- leżnej od rządu i usytuowanej przy organach przedstawicielskich. Jest to warte odnotowania tym bardziej, że omawiane rozwiązania prawne funkcjonowały w czasie narastających tendencji centralistycznych i antydemokratycznych w sfe- rze zarządzania sprawami społeczeństwa i państwa. Te uwarunkowania społecz- no-ustrojowe i polityczne powodowały, że istniejący kształt kontroli państwowej nie był w pełni wykorzystywany.
Obok kontroli państwowej w postaci wyodrębnionej instytucji – najpierw Biura Kontroli, a później NIK – istotnym składnikiem kontroli państwowej stała
18 Por. A. Sylwestrzak: Najwyższa Izba… , op. cit., s. 104.
19 Por. DzU nr 13, poz. 74. Jak uważa A. Sylwestrzak (w: Najwyższa Izba…, s. 122), ustawa ta wraz z odpowiednimi przepisami „Małej konstytucji” stanowiła jednolity system normatywny wyznaczający etap rozwoju NIK do 1952 r.
się w omawianym czasie kontrola wewnętrzna (resortowa). Unormowania tej kontroli dokonano już w 1948 r. uchwałą Rady Ministrów z 26 kwietnia 1948 r.
w sprawie organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej w urzędach, instytucjach i przedsiębiorstwach państwowych oraz jej współpracy z kontrolą państwową i społeczną20. Uchwała ta ukształtowała system kontroli wewnętrz- nej, oparty na następujących założeniach: a) wyodrębnienie w resortach orga- nów kontroli jako osobnego pionu organizacyjnego (na czele z departamentem lub biurem kontroli); b) powiązanie jednostek kontroli organizacyjnie i funk- cjonalnie; c) oddzielenie funkcji kontrolnych od funkcji operatywnego zarządu;
d) podporządkowanie organów kontroli służbowo tylko ministrowi bądź kierow- nikowi tej jednostki organizacyjnej, do której były przydzielone. W tym kształcie kontrola resortowa działała do 1952 r.
Kontrolę państwową w szerokim sensie wiązać można w tym okresie także z funkcjami kontrolnymi różnych organów kształtującego się aparatu admini- stracyjnego (na przykład organów typu inspekcyjnego czy też organów kontroli w strukturach tworzonej administracji rządowej i samorządu terytorialnego).
W pierwszych latach powojennych podjęta została dyskusja nad przywró- ceniem sądowej kontroli administracji. Punktem wyjścia było posiadanie przez sądownictwo (Naczelny Trybunał Administracyjny) umocowania w Konstytucji marcowej, do której odwoływały się deklaracje nowej władzy. Jednak ten szcze- gólnie istotny fragment kontroli państwowej nie został reaktywowany, aczkol- wiek podstawy prawne Naczelnego Trybunału Administracyjnego (rozporzą- dzenie Prezydenta RP z 1932 r.) nie zostały formalnie uchylone. Dla pominięcia instytucji sądownictwa administracyjnego po wojnie decydujące znaczenie mia- ły – jak się wydaje – względy natury ideologicznej i politycznej. Polegały one na kwestionowaniu sprzeczności interesów i praw jednostki i władzy publicz- nej w państwie socjalistycznym (które miało urzeczywistniać interesy wszyst- kich członków społeczeństwa), a w konsekwencji prowadziły do podważenia potrzeby poddawania stosunków pomiędzy administracją a jednostką odrębnej władzy sądowej. Stąd do idei sądowej kontroli podchodzono w sposób nader wstrzemięźliwy, a rozpatrywanie ewentualnych sporów między administracją a obywatelem widziano przede wszystkim na płaszczyźnie procedur administra- cyjnych. Takie podejście do kontroli sądowej ciążyło na poglądach władzy przez wiele lat.
Można dodać, że o ile sądownictwo administracyjne w postaci NTA (czy in- nych instytucji sądownictwa ogólnego) nie zostało reaktywowane, o tyle przez dość długi czas (lata 1946–1974) działało, acz w postaci niezbyt rozbudowanej,
20 MP nr 51, poz. 292.
sądownictwo administracyjne szczególne, a mianowicie sądy ubezpieczeń spo- łecznych. Tworzyły je okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych i Trybunał Ubezpieczeń Społecznych.
L a t a 1 9 5 0 – 1 9 5 6
Wskazany powyżej przedział czasowy to okres, który przyniósł istotne zmia- ny w obrazie kontroli państwowej, związane z centralizacją władzy publicznej i nasilaniem się tendencji autorytarnych i antydemokratycznych w płaszczyźnie społeczno-politycznej oraz zawiadywania sprawami publicznymi. Zmiany te od- nosiły się przede wszystkim do kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Uchwalona 22 lipca 1952 r. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Lu- dowej nie zawarła żadnej wzmianki o NIK, a także o kwestii kontroli państwowej w ogóle. Następnie zaś NIK została zniesiona i zastąpiona – w imię wyimagino- wanych postulatów zapewnienia organom naczelnym kontroli bardziej operatyw- nej – resortem kontroli. Zmiana ta dokonana została ustawą z 22 listopada 1952 r.
o kontroli państwowej21, która ustanowiła urząd Ministra Kontroli Państwowej, kierującego Ministerstwem Kontroli Państwowej powołanym w miejsce NIK.
Kontrola sprawowana przez niego włączona była do systemu aparatu administra- cyjnego i stanowiła instrument kontrolny wobec niższych ogniw aparatu admini- stracyjnego. Ograniczała się do oceny działalności terenowych organów admini- stracji i jednostek gospodarczych. Nie podlegały jej natomiast organy naczelne i centralne, co de facto prowadziło do całkowitego wyłączenia ich spod obiek- tywnego działania kontroli.
Utworzenie urzędu Ministra Kontroli Państwowej oznaczało wprowadze- nie zupełnie innego niż w wypadku NIK modelu realizacji kontroli państwowej.
W miejsce kontroli niezależnej od administracji, usytuowanej na zewnątrz apara- tu administracyjnego i powiązanej z parlamentem, wykreowana została kontrola stanowiąca jedno z ogniw administracji rządowej, będąca w istocie instrumentem kontrolowania terenowych jednostek gospodarczych, pozostawiająca poza swoim zasięgiem praktycznie całą administrację centralną. W efekcie reforma z 1952 r.
zrywała z ugruntowującą się – i mającą ciągłość historyczną – koncepcją oparcia kontroli państwowej na systemie odrębnych, niezależnych organów, działających pod zwierzchnictwem Sejmu. W kontekście ówczesnych warunków ustrojowych i rzeczywistości politycznej omawiana reforma była konsekwencją centralizacji oraz „błędów i wypaczeń” w odniesieniu do kontroli państwowej. Z tych też po- wodów należałoby ją poddać jednoznacznie krytycznej ocenie.
21 DzU nr 47, poz. 316.
