PREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI System zapewnienia jakości

czasopismo punktowane

maj czer

wiec

2 0 1 5

3

issn 0452-5027

KRZYsZTOF KWiATKOWsKi

PREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI System zapewnienia jakości

procesu kontrolnego w Najwyższej Izbie Kontroli

MARTA PAnKOWsKA, MARiUsZ GORCZYCA Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami

ELŻBIETA CHOJNA-DUCH

Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej – przyczyny, istota new normal polityki banków centralnych UE

kontrola państwowa 3/2015

...ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien.*

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI

WARSZAWA

DWumIeSIęcZNIK – ROcZNIK 60: 2015 r. – NumeR 3 (362) – mAJ – cZeRWIec

„Kontrola Państwowa” znajduje się na liście czasopism naukowych ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z liczbą 6 punktów za umieszczoną w niej publikację. Pismo można odnaleźć w bazach central european Journal of Social Sciences and Humanities oraz Index copernicus Journal master List.

Więcej informacji na temat zmian w sposobie oceniania czasopism naukowych i stawianych im wymagań na s. 177.

* CytatnastronietytułowejpochodzizpismaministraskarbuKsięstwaWarszawskiego,

TadeuszaDembowskiego,wystosowanegowzwiązkuzpracamiprzygotowawczymi

dodekretuz14grudnia1808rokuoGłównejIzbieObrachunkowej.

KOMITET REDAKCYJNY

Zbigniew Cieślak, dr hab., prof. UKSW w Warszawie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Jagielski, prof. dr hab., Uniwersytet Warszawski

Adam Lipowski, prof. dr hab., em. prof. w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN Teresa Liszcz, dr hab., prof. UMCS w Lublinie, sędzia Trybunału Konstytucyjnego Jacek Mazur, dr, radca prezesa NIK

Wojciech Misiąg,dr, radca prezesa NIK, prof. nadzw. WSIiZ w Rzeszowie Małgorzata Niezgódka-Medek, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego

Andrzej Panasiuk, dr hab., dyrektor Delegatury NIK w Warszawie, prof. Uniwersytetu w Białymstoku Marzena Repetowska-Nyc,redaktor naczelna „Kontroli Państwowej”

Czesława Rudzka-Lorentz, dr, radca prezesa NIK

Janusz Witkowski, prof. dr hab., prezes Głównego Urzędu Statystycznego Zbigniew Wrona, dr, radca prezesa NIK, p.o. dyrektora Departamentu Prawnego i Orzecznictwa Kontrolnego NIK

Marek Zająkała, dyrektor Departamentu Obrony Narodowej NIK

REDAKCJA

Marzena Repetowska-Nyc, redaktor naczelna

Barbara Odolińska, redaktor, zastępuje red. naczelną, tel. 22 444 57 81 Joanna Kulicka, redaktor, tel. 22 444 54 01

Jacek Matwiejczyk, redaktor, tel. 22 444 53 11

dr Wiesław Karliński, redaktor statystyczny, tel. 22 444 56 69

Adres redakcji

Najwyższa Izba Kontroli, 02-056 Warszawa, ul. Filtrowa 57

Nasz adres w Internecie

e-mail: kpred@nik.gov.pl http://www.nik.gov.pl

Kontrola i audyt

KRZYSZTOF KWIATKOWSKI: System zapewnienia jakości procesu

kontrolnego w Najwyższej Izbie Kontroli 8

Wdrażany w Najwyższej Izbie Kontroli system zapewnienia jakości procesu kontrolnego ustanowiony został zarządzeniem nr 73/2014 Prezesa NIK, zmienionym zarządzeniem nr 19/2015. Istotą systemu jest hierarchia i odpowiedzialność. Na każdym poziomie zarządzania oraz w każdy proces w ramach postępowania kontrolnego wbudowano mechanizmy kontroli, pozwalające na uzyskiwanie produktów pokontrolnych wysokiej jakości. Zdefiniowano również wymagania jakościowe wobec uzyskiwanych rezultatów (programu kontroli, wystąpienia pokontrolnego, informacji o wynikach kontroli). Przyjęto zasadę, że osoba znajdująca się na poziomie hierarchicznie wyższym odpowiada zarówno za wykonanie swoich zadań, jak i za produkt końcowy uzyskany przez osobę na poziomie hierarchicznie niższym.

JACEK MAZUR (oprac): Prezentacja doświadczeń ETO w Polsce

– wzmocnienie współpracy 24

W kwietniu br. gościła w Warszawie delegacja Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, jednej z siedmiu instytucji europejskich, z prezesem Vítorem Caldeirą na czele.

Głównymi tematami rozmów były: skuteczny nadzór nad finansami publicznymi, przedstawienie doświadczeń Trybunału w zakresie usprawniania europejskiego i krajowych systemów kontroli publicznej, promowanie roli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w ulepszaniu zarządzania środkami pochodzącymi z budżetu UE i zacieśnienie współpracy z Najwyższą Izbą Kontroli. Polscy uczestnicy dowiedzieli się wiele o pracy Trybunału i jej efektach, o działaniach służących ulepszeniu procesu zarządzania środkami publicznymi, a także o głównych obszarach ryzyka związanego z zarządzaniem budżetem unijnym.

Spis treści

spis treści

USTALENIA KONTROLI NIK 46

BEATA BŁASIAK-NOWAK, MARZENA RAJCZEWSKA: Polityka spójności UE na lata 2014–2020 – przygotowanie dokumentów programowych 46 Najwyższa Izba Kontroli zbadała przygotowanie systemu wdrażania polityki strukturalnej na lata 2014–2020. skontrolowała między innymi prawidłowość i skuteczność działań podejmowanych przez Ministra Infrastruktury i rozwoju oraz przez zarządy wszystkich 16 województw, związanych ze sporządzeniem umowy partnerstwa oraz krajowych i regionalnych programów operacyjnych. Przed przystąpieniem do badań zorganizowano panel ekspertów z udziałem naukowców, przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej oraz organizacji pozarządowych i posła do Parlamentu Europejskiego.

Kontrola odbywała się w trakcie przygotowywania dokumentów programowych na lata 2014–2020 i objęła okres do końca kwietnia 2014 r.

MARTA PANKOWSKA, MARIUSZ GORCZYCA: Ochrona powietrza przed

zanieczyszczeniami – dlaczego w Polsce nie można odetchnąć pełną piersią? 60 W chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jakość powietrza w naszym kraju odbiegała istotnie od standardów europejskich. Obecnie w powietrzu nadal utrzymuje się wysoki poziom niektórych zanieczyszczeń, co grozi podjęciem kroków prawnych przeciwko Polsce przez organy Unii Europejskiej, z czym związane może być zasądzenie wysokich kar finansowych. Co gorsze, według szacunków aż 45 tys. Polaków umiera każdego roku z powodu zanieczyszczenia powietrza. Powyższe aspekty stały się inspiracją do podjęcia przez NIK kontroli, której celem była ocena działań podmiotów publicznych na rzecz poprawy jakości i ochrony powietrza w okresie 2008 r. – I półrocze 2014 r.

POZOSTAŁE KONTROLE NIK 79

Wyniki przekazane do publikacji kwietniu i maju 2015 r. – red. 79 rubryka sygnalizuje zakończenie przez Najwyższą Izbę Kontroli badań w wybranych obszarach i opublikowanie ich w formie „Informacji o wynikach kontroli”. W tym numerze piszemy o kontroli: nadzoru nad inwestycjami drogowymi; ochrony brzegów morskich; mechanizmów kontroli zarządczej; podatków lokalnych; wykonywania wyroków sądowych; inwestycji budowlanych związanych z efektywnością energetyczną; organów odpowiedzialnych za monitorowanie bezpieczeństwa energetycznego; utrzymania w dobrym stanie technicznym najstarszych budynków komunalnych; poszukiwania osób zaginionych; wykorzystania środków PFrON; ekologicznych upraw; funduszy przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich; organizacji i utrzymania kąpielisk; szpitali samorządowych; funkcjonowania opieki medycznej nad starszymi osobami; działań regionalnych izb obrachunkowych zmierzających do ograniczenia długu publicznego

spis treści

w samorządach; eksploatacji kopalin; obszarów rybackich; opieki paliatywnej; BHP w szkołach publicznych.

Państwo i społeczeństwo

ELŻBIETA CHOJNA-DUCH: Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej

– przyczyny, istotanewnormal polityki banków centralnych w UE 83 Kryzys gospodarczy i finansowy ostatnich lat unaocznił pilną potrzebę reakcji światowych i krajowych instytucji publicznych na przyczyny sprzężenia i zarażania rynków, wzajemne współzależności reakcji – państwa, banków centralnych, podmiotów gospodarczych i finansowych w powstawaniu i narastaniu nierównowagi, będącej następstwem nie tylko kryzysów gospodarczych, ale i działań tych podmiotów. Od kilku lat trwa więc szeroka dyskusja różnych środowisk nauki i polityki gospodarczej nad optymalną strategią makroekonomiczną wyjścia z fazy spowolnienia gospodarczego, a w polityce organów UE i wielu państw poszukuje się form działań antykryzysowych, podejmuje różnorodne przedsięwzięcia w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego oraz obecnie – inflacji. Okazało się, że jedynymi instytucjami mogącymi efektywnie reagować na kryzys zadłużenia, stagnację i słabość ożywienia gospodarczego mogą i muszą być główne banki centralne.

JACEK KISIEL: Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji – dodatkowe

opłaty roczne jako sankcja dyscyplinująca 109

Publikacja przybliża systemową wykładnię przepisów w zakresie przedłużenia terminów zabudowy, ustalenia terminu dodatkowego i rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, uwzględniającą cel każdej z tych regulacji oraz kontekst wzajemnych relacji między nimi. Zgodnie z tą interpretacją, przekroczenie terminów na zagospodarowanie nieruchomości nie musi skutkować automatycznym nałożeniem sankcji.

Użytkownik wieczysty może bowiem złożyć wniosek o przedłużenie tych terminów.

Jeżeli postępowanie zakończy się odmową, właściwy organ nie może odstąpić od ustalenia jednej z przewidzianych w ustawie sankcji. staje on przed wyborem czy zastosować sankcję w postaci dodatkowej opłaty rocznej czy też rozwiązać umowę użytkowania wieczystego.

MAGDALENA BRACZKOWSKA-BOROCH: Zasady regionalnej pomocy

inwestycyjnej – osiąganie celów polityki spójności w ramach UE 123 Zmiany wynikające z nowych przepisów o pomocy regionalnej na lata 2014–2020 przesądzą o tendencjach w wykorzystywaniu tego rodzaju wsparcia publicznego w Polsce. Obniżono maksymalną dopuszczalność pomocy regionalnej w województwach lepiej rozwiniętych, jednocześnie wprowadzając – w związku z osiągnięciem różnego stopnia rozwoju przez poszczególne obszary wchodzące w skład województwa mazowieckiego – podział na

spis treści

podregiony, z wyłączeniem Warszawy, do najniższej w Polsce, dopuszczalnej intensywności tego rodzaju pomocy. Ponadto zliberalizowano zasady tzw. efektu zachęty i utrzymano uprzywilejowaną pozycję małych i średnich przedsiębiorstw.

ANDRZEJ BUKOWSKI: Państwowa Inspekcja Sanitarna w walce

z dopalaczami – niedozwolone wytwarzanie i obrót środkami zastępczymi 135 Jednym z zadań Państwowej Inspekcji sanitarnej, powołanej w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, jest zwalczanie wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, potocznie zwanych dopalaczami. artykuł przedstawia zadania i kompetencje Państwowej Inspekcji sanitarnej w tym zakresie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawne i orzecznictwo sądów administracyjnych. Omawia także proponowane przez Komisję Europejską zmiany przepisów prawnych, które mają utrudnić dostęp do środków zastępczych.

IZABELA BOGUCKA: Uwarunkowania normatywne nadzoru nad

stowarzyszeniami – regulacje ustawy – Prawo o stowarzyszeniach 144 Jednym z interesujących, szczególnie w ujęciu aksjologicznym, zagadnień dotyczących sfery działania administracji publicznej jest nadzór nad stowarzyszeniami. Celem artykułu jest zarysowanie niektórych problemów związanych z tą tematyką w świetle ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, z uwzględnieniem szerszego tła normatywnego. Zakres rozważań obejmuje podstawy prawne działania organów administracji publicznej w tej materii i w konsekwencji spełnianych przez te organy funkcji w omawianym obszarze.

Współpraca międzynarodowa

GRZEGORZ HABER (oprac): Wizyta Prezesa Federalnej Izby Obrachunkowej

Niemiec 154

Prezes Federalnej Izby Obrachunkowej Niemiec (Bundesrechnungshof – BrH), Kay scheller złożył w marcu 2015 r. wizytę w NIK. Podczas spotkania prezes NIK Krzysztof Kwiatkowski wraz z prezesem BrH omówili zagadnienia dotyczące bieżącej i planowanej współpracy.

GRZEGORZ HABER (oprac): Seminarium dla NOK Gruzji, Mołdawii

i Ukrainy – wdrażanie postanowień Deklaracji o partnerstwie i współpracy 156 19 maja 2015 r. NIK zorganizowała trzydniowe seminarium dla kontrolerów z Ukrainy, Gruzji i Mołdawii, podczas którego specjaliści z Polski, państw bałtyckich, Grupy Wyszehradzkiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego przekazywali im wiedzę i doświadczenia dotyczące kontroli funduszy unijnych oraz walki z korupcją.

spis treści

JACEK MAZUR (oprac): Wpływ NOK na jednostki kontrolowane 158 W Promnicach k. Pszczyny 21 maja 2015 r. odbyło się coroczne spotkanie szefów najwyższych organów kontroli austrii, Czech, Polski, słowacji, słowenii i Węgier, z udziałem prezesa NOK Chorwacji. Głównym tematem były „Instrumenty prawne wpływu najwyższych organów kontroli na działalność jednostek kontrolowanych”.

GRZEGORZ HABER (oprac): 90-lecie Urzędu Kontroli Państwowej Albanii 163 Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Wojciech Kutyła uczestniczył w obchodach 90-lecia najwyższego organu kontroli albanii. W uroczystościach, które miały miejsce 26 maja 2015 r. w Tiranie, wzięli także udział przedstawiciele NOK Bośni i Hercegowiny, Chorwacji, Czarnogóry, Macedonii, rumunii i serbii oraz pracownicy organizacji sIGMa i reprezentanci Komisji Europejskiej.

Z życia NIK

ANNA KRZYWICKA, LESZEK MARCINKOWSKI: Konferencja NIK

„Stan ochrony zwierząt w Polsce” 165

Celem konferencji było przedstawienie stanu faktycznego ochrony zwierząt, a zwłaszcza sposobu realizacji zadań organów administracji rządowej i samorządowej z uwzględnieniem przykładów dobrych praktyk, a także prezentacja wyników kontroli NIK.

Współpraca NIK i GIODO – red. 168

Obie instytucje potwierdziły chęć dalszego zacieśniania współpracy w zakresie kontroli dotyczących pozyskiwania i przetwarzania bilingów oraz bezpieczeństwa danych osobowych przetwarzanych w cyberprzestrzeni.

Izba wspiera inicjatywę ONZ – red. 168

Zainicjowana w czerwcu br. współpraca NIK z UN Global Compact będzie dotyczyć m.in. przeciwdziałaniu korupcji i walki z szarą strefą.

Sygnały o książkach

contents

Informacja dla Czytelników i Autorów 177

Informacja dla Prenumeratorów 180

Krzysztof KwiatKowsKi

Prezes Najwyższej Izby KoNtrolI

Dla każdego najwyższego organu kont roli fundamentalne znaczenie ma jego wia- rygodność i autorytet. Najwyższa Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli państwowej, ma obowiązek kontrolowa- nia i oceniania innych, dlatego sama po- winna funkcjonować w sposób wzorcowy.

Od tego zależy wzrost poziomu skutecz- ności rezultatów działań Izby w państwie.

W związku z tym prowadzimy w NIK usilną pracę w dwóch obszarach. Po pierw- sze, chcemy podnieść umiejętność infor- mowania, przekazywania i przekonywania do swoich racji. Uważam, że rezultaty pra- cy Najwyższej Izby Kontroli powinny być przedstawiane i dyskutowane na różnego rodzaju forach organizacji pozarządowych,

Kontrola i audyt

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK

system zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK ustanowiony

został zarządzeniem nr 73/2014 Prezesa NIK z 13 października 2014 r.,

zmienionym zarządzeniem nr 19/2015 z 26 marca 2015 r. system ten

określa ogół działań będących elementem zarówno strategii NIK, jak

i kultury pracy jej pracowników, niezbędnych do uzyskania wystarczają-

cej gwarancji osiągnięcia i utrzymania wysokiej jakości procesu kontrol-

nego na wszystkich jego etapach.

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

korporacji zawodowych, na seminariach naukowych i spotkaniach gremiów sa- morządowych. To są naturalni sprzymie- rzeńcy Najwyższej Izby Kontroli. Trzeba również być obecnym w mediach, jest to bowiem najbardziej naturalny sposób ko- munikowania się ze wszystkimi zainte- resowanymi, zarówno obywatelami, jak i ekspertami.

Drugi obszar prac w Izbie to działania nad znaczącym wzmocnieniem organiza- cyjnej sprawności działania. rezultatem powinien być wzrost wiarygodności i do- skonała jakość procesów kontrolnych.

Dlatego stawiamy na rozwój instytucjo- nalny i rozwój kadr, na sprawność działa- nia i jakość rezultatów – czyli na to, czego sami oczekujemy od tych, których kontro- lujemy. Jeżeli władza publiczna oraz naj- wyższy organ kontroli w państwie mają skutecznie wykonywać swoje podstawowe zadanie – czyli służyć obywatelom, to muszą się nieustannie doskonalić.

Wyzwania

współczesnej administracji

Jak jednym słowem przedstawić istotę nowoczesnego podejścia do zarządzania publicznego? Wydaje się, że tym słowem mogłaby być skuteczność. Przez skutecz- ność należy rozumieć taką umiejętność re- alizacji ustawowych zadań publicznych, że ich następstwa są oczekiwane i pożą- dane przez społeczeństwo, a same zada- nia wykonywane są zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, czyli skutecznie i efektywnie ekonomicznie.

Zatem obok podstawowego, konstytucyj- nego obowiązku związanego z wykonywa- niem zadań publicznych, a więc obowiązku działania zgodnie z prawem i w granicach prawa, mamy drugą istotną cechę budują- cą wymiar działania sprawnego – działa- nie skuteczne i ekonomicznie efektywne.

Mówiąc o administracji w aspekcie jej skuteczności, trzeba brać pod uwagę, że istnieją co najmniej dwa jej poziomy.

Pierwszy – to poziom związany z wyko- nywaniem określonych – prawem naka- zanych – działań merytorycznych, zwy- kle wewnątrz jednostek sektora publicz- nego, z należytym stosowaniem procedur, z osiąganiem zaplanowanych, przyjętych w układzie zadaniowym rezultatów dzia- łań¹. Poziom drugi – to poziom systemów administracyjnych, których celem jest osią- ganie zaplanowanych w układzie zadanio- wym rezultatów budujących oczekiwane zmiany w społeczeństwie na podstawie przyjętego wcześniej logicznego ciągu działań realizowanych w poszczególnych jednostkach. Zmiany te mają oczywiście swój początek w tym co robi administra- cja na poziomie operacyjnym, a ustalo- ne są w „Wieloletnim planie finansowym państwa”, w którym – zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ufp – określono cele głów- nych funkcji państwa wraz z miernikami stopnia ich osiągnięcia. Funkcje państwa, stanowiące najwyższy poziom zadanio- wej klasyfikacji wydatków, odzwiercie- dlają jednocześnie podstawowe obszary działań (polityki) państwa. Cele zde- finiowane na tym poziomie nawiązują

1 Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (DzU.2009.157.1240 ze zm.; dalej w skrócie: „ufp”).

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

do fundamentalnych zasad określonych w Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej i ustawach szczegółowych oraz kluczo- wych priorytetów rozwojowych i kierun- ków polityki społeczno-gospodarczej, zde- finiowanych w najważniejszych krajowych oraz unijnych dokumentach strategicz- no-programowych².

liczy się więc zarówno to, jak admini- stracja pracuje, ale najistotniejsze dla oby- wateli jest to, na ile działania administra- cji skutkują oczekiwaną zmianą i poprawą ich osobistej sytuacji społecznej bądź eko- nomicznej. Co z tego, że instytucje wyko- nują to co jest zapisane w normie prawnej i żadnej nie można nic zarzucić z punk- tu widzenia kryterium legalności, jeżeli społeczeństwo nie uzyskuje rezultatów, na których osiągnięcie te instytucje pra- cują. Można więc uznać, że najważniej- szym wymiarem sprawnego działania jest osiąganie w przestrzeni publicznej zmian, których społeczeństwo oczekuje, a nie wyłącznie wykonywanie określonych czyn- ności przez urzędników.

Nowa rola administracji wymaga no- wego podejścia, zwykle określanego jako zarządzanie przez rezultaty i związanego z myśleniem dotyczącym rozwiązywania istotnych problemów socjoekonomicznych przez planowanie rozwoju i realizację okre- ślonych działań na rzecz osiągania zapla- nowanych celów³. a zatem – definiowa- nie zarówno celów cząstkowych działań,

jak i celów strategicznych zadań budżeto- wych bądź funkcji państwa, budowa łań- cucha logicznego (przyczynowo-skutko- wego) łączącego rezultaty działań z celami strategicznymi, skuteczność wpływu re- zultatów działań na osiąganie celów stra- tegicznych, efektywność ekonomiczna.

Właśnie z takiego sposobu myślenia o wywiązywaniu się z zadań publicznych wzięła się idea kontroli wykonania zadań.

Wymóg legalności w działaniu admini- stracji jest oczywistością, natomiast gene- ralnie istotne jest to, aby każde działanie było wykonane w sposób efektywny eko- nomicznie oraz – co najważniejsze – aby było optymalnym wkładem w osiągnięcie określonego, oczekiwanego przez społe- czeństwo rezultatu. W krajach anglosa- skich kontrola ta nosi nazwę „kontroli war- tości za pieniądze” (ang. value for money audit). Nazwa ta podkreśla rzeczywisty cel tego typu kontroli: zbadanie i ocena, czy uzyskane przez społeczeństwo efekty są warte pieniędzy, które na nie wydano.

Wyzwania dla NIK

Przyjęta w Najwyższej Izbie Kontroli me- todyka badań kontrolnych w obszarze kontroli wykonania zadań – opierająca się na międzynarodowych standardach⁴ – łączy przymioty efektywnego działa- nia, czyli oszczędność, wydajność i sku- teczność w kryteria celowości oraz go- spodarności. Oszczędność to obowiązek

2 Uchwała Rady Ministrów nr 48 z 22.04.2014 r. w sprawie „Wieloletniego planu finansowego państwa na lata 2014–2017” (MP.2014.319).

3 A. Schick: Państwosprawne.Rozmyślanianadkoncepcją,któraniedoczekałasięjeszczerealizacji,choć

jejczasjużnadszedł, „Służba Cywilna” nr 8/2004, s. 11-56.

4 Standardy i wytyczne kontroli wykonania zadań na podstawie standardów kontroli INTOSAI i praktyki – ISSAI3000, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2009.

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

działań z odpowiednio zdefiniowanym po- ziomem jakości zużywanych zasobów, na- bytych po najniższej cenie. Należy w tym miejscu mocno podkreślić: najpierw na- leży zdefiniować niezbędny poziom jako- ści zasobów, a potem dla przyjętego po- ziomu jakości szukać zasobu o najniższej cenie. skończmy wreszcie z mitem bez- względnego obowiązku najniższej ceny.

Wydajność to dobre wewnętrzne zarzą- dzanie, optymalnie przerabiające uzyskane zasoby w planowane rezultaty. Natomiast skuteczność rozumiana w szerszym sen- sie⁵ to optymalizacja efektów, czyli skut- ków osiąganych na zewnątrz systemu administracyjnego przez wybór właści- wych działań realizowanych w poszczegól- nych jednostkach organizacyjnych szeroko rozumianej administracji.

W przedstawionym powyżej obszarze działań kontrolnych rysuje się przed Izbą wiele nowych wyzwań i problemów. Po pierwsze, warto zauważyć, że jednostki coraz bardziej współpracują ze sobą ho- ryzontalnie, czyli coraz bardziej mamy do czynienia z administracją kooperatywną niż hierarchiczną. Jednak coraz częściej obserwujemy – spowodowany działania- mi horyzontalnymi – niepokojący fakt, że poszczególne jednostki dobrze realizują swoje cząstkowe cele operacyjne, ale nie- stety zaplanowany cel strategiczny nie zo- staje osiągnięty. Po części może to wyni- kać z wpływu zmiennych zewnętrznych na rezultaty określonej jednostki, to znaczy

czynników będących poza możliwością od- działywania na nie przez kierownictwo jed- nostki. Trzeba to również brać pod uwagę, oceniając decyzje zarządcze podejmowa- ne w kontrolowanej jednostce. W więk- szości sytuacji jednak przyczyną jest brak należytego planowania, uwzględniającego wszystkie obszary ryzyka, oraz brak koor- dynacji międzyresortowej we wdrażaniu zaplanowanych działań. Zwróćmy uwagę, że osiągnięcie określonego celu strategicz- nego, na przykład bezpieczeństwa na dro- gach, za które odpowiada minister wła- ściwy do spraw wewnętrznych, w sposób znaczący zależy od działań realizowanych zarówno przez jednostki w dziale sprawy wewnętrzne, jak i jednostki w działach infrastruktura i transport czy też zdrowie⁶.

Drugi problem wynika z tego, że w istot- nych obszarach rządy obiecują uzyskać określone rezultaty w długim horyzoncie czasowym (np. w dziedzinie transportu, edukacji czy ochrony zdrowia). Wtedy rze- czywiste podsumowanie dokonań może wymagać wielu lat, a społeczeństwo chcia- łoby wiedzieć znacznie wcześniej, czy dzia- łania władzy publicznej rokują rozwiąza- nie ich problemów.

Podstawowym celem Izby jest spojrzenie na administrację oraz na wdrażane dzia- łania i osiągane w społeczeństwie efekty zarówno przez pryzmat interesu publicz- nego, jak i organizacyjnej sprawności dzia- łania. Wyzwania, jakie stoją – w obszarze badań kontrolnych – przed Najwyższą Izbą

5 Europejskie wytyczne stosowania standardów kontroli INTOSAI, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2000, s. 122-123.

6 Problem ten został szeroko przedstawiony w wystąpieniu w Sejmie prezesa NIK na temat bezpieczeń- stwa w ruchu drogowym, „Kontrola Państwowa” nr 6/2014, s. 8-23.

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

Kontroli, to umiejętność myślenia syste- mowego, rozumienia złożoności relacji przyczynowo-skutkowych, umiejętność pogłębionej analizy ryzyka, strategiczna analiza wariantów przyszłości i wiele in- nych analitycznych metod ewaluacyjnych.

Dokonując oceny uzyskanych przez admi- nistrację efektów jej działania, mamy do czynienia z wielowymiarową analizą ry- zyka strategicznego, opartą na modelach oddziaływania różniących się wartością prawdopodobieństwa.

Takie wyzwania wymagają głębokiego zaangażowania zarówno kierownictwa NIK, jak i wszystkich jej pracowników w zapewnienie wysokiego poziomu jako- ści procesu kontrolnego. Najwyższa Izba Kontroli – jako naczelny organ kontroli państwowej – powinna spełniać najwyż- sze standardy jakości na każdym etapie procesu kontrolnego, to jest zarówno na etapie postępowania kontrolnego (przy- gotowanie, przeprowadzenie i prezentacja wyników kontroli), jak również czynności poprzedzających to postępowanie (mo- nitorowanie stanu państwa, planowanie kontroli) oraz działań następczych (mo- nitorowanie realizacji wniosków pokon- trolnych).

Dlatego przyjęliśmy w Izbie model za- rządzania opierający się na jakości, a za- sadniczym elementem systemu kontroli zarządczej w NIK jest ustanowiony w Izbie system zapewnienia jakości procesu kon- trolnego. Takie podejście pozwala na opty- malne zarządzanie dwiema istotnymi płaszczyznami ryzyka strategicznego NIK.

Pierwsza – związana z obszarem zaso- bów, to ryzyko utraty autorytetu, druga – związana z obszarem kluczowych pro- cesów, to niska jakość uzyskanych pro- duktów Izby (wystąpień pokontrolnych, informacji o wynikach kontroli).

Istota systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK Istnieje wiele definicji jakości. Wynika to z braku możliwości zdefiniowania jako- ści bez odniesienia do badanego obiektu lub otoczenia. W przypadku najwyższe- go organu kontroli, przy uwzględnieniu zmian, jakie zachodzą we współczesnym zarządzaniu publicznym, badaniom kon- trolnym można przypisać atrybut wyso- kiej jakości, jeżeli ich zakres przedmioto- wy jest istotny zarówno dla państwa, jak i społeczeństwa, a każdy etap procesu kon- trolnego przebiega zgodnie z obowiązują- cymi w NIK standardami i metodykami, w sposób spójny, rzetelnie i zgodnie z zasa- dami należytego zarządzania finansami⁷. Konstruując system zapewnienia jako- ści procesu kontrolnego w NIK przyjęto, że podstawowymi elementami, mający- mi istotne znaczenie dla tak zdefiniowa- nej jakości, są:

• podejście kierownictwa oraz pracow- ników NIK do procesu kontrolnego;

• narzędzia wspomagające i ułatwiające pra- cę (standardy; wytyczne; metodyki; inne narzędzia wspomagające, np. „Pomoc- nik kontrolera”; szkolenia; warsztaty itp.);

• mechanizmy pozwalające na eliminację błędów w trakcie procesu kontrolnego

7 Zasady należytego zarządzania finansami zdefiniowane są w art. 44 ust. 3 ufp.

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

(mechanizmy zapobiegające bądź wy- krywające, będące elementami syste- mu kontroli zarządczej);

• dokonywanie ocen jakości każdego zadania kontrolnego w ramach danej kontroli oraz ewaluacji i oceny kontro- li jako całości.

Na rysunku 1 przedstawiono zasadni- cze elementy, od których zależy jakość procesu kontrolnego.

system zapewnienia jakości procesu kon- trolnego w NIK ustanowiony został zarzą- dzeniem Prezesa NIK z 13 października 2014 roku⁸. system ten określa ogół dzia- łań będących elementem zarówno strategii

NIK, jak i kultury pracy jej pracowników, niezbędnych do uzyskania wystarczającej gwarancji osiągnięcia i utrzymania wysokiej jakości procesu kontrolnego na wszystkich jego etapach. struktura i ramy systemu opierają się na międzynarodowych stan- dardach⁹, a celem systemu jest zagwaran- towanie, że w NIK przestrzegane są w po- stępowaniu kontrolnym powszechnie obo- wiązujące przepisy prawa, uregulowania wewnętrzne, zasady etyczne i profesjonal- ne standardy oraz że wystąpienia pokon- trolne i informacje o wynikach kontroli, jak również inne dokumenty przygotowa- ne przez Izbę są wiarygodne i obiektywne.

8 Zarządzenie nr 73/2014 Prezesa NIK z 13.10.2014 r. w sprawie systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK, zmienione zarządzeniem nr 19/2015 z 26 marca 2015 r.

9 StandardyiwytyczneISSAI40, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2011, s. 91-104 oraz Międzynarodowe

standardyrewizjifinansowejikontrolijakości, tom III, wyd. SKP, KIBR, Warszawa 2010.

Rysunek 1. Elementy systemu zapewnienia jakości procesu kontrolnego w NIK

Źródło: Opracowanie własne NIK.

wymagania etyczne

Zapewnienie

jakości

kontrola jakości

procedury

i narzędzia metodyki

i wytyczne

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

Określone, istotne dla zapewnienia ja- kości procesu kontrolnego działania pre- zesa NIK można ująć w kilku zasadni- czych punktach. Po pierwsze, obowiąz- kiem prezesa jest ustanowienie zasad i pro- cedur służących promowaniu wewnętrznej kultury, w której jakość stanowi istot- ny element działalności, oraz zapewnie- nie właściwej organizacji pracy i podzia- łu zadań w ramach systemu zapewnienia jakości. Do obowiązków prezesa NIK na- leży zatem zatwierdzenie ogólnych wy- znaczników jakości (standardy kontroli, Kodeks etyki, wytyczne i metodyki, pro- cedury postępowania) oraz ustanowienie zasad i procedur oceny procesu kontrol- nego (w tym oceny wyników kontroli) pod kątem spełniania wymogów jako- ści. Istotne jest również ustalenie me- chanizmów pozwalających na eliminację istotnych dla jakości procesu kontrolnego obszarów ryzyka. są to mechanizmy za- pobiegające bądź wykrywające, będące elementami systemu kontroli zarządczej NIK, stanowiące odpowiedź na ryzyko nieodłączne mogące się ujawnić w trak- cie prowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli badań kontrolnych.

Oprócz ogólnych wyznaczników jako- ści, prezes NIK albo wiceprezesi nadzo- rujący i koordynujący w jego imieniu kon- trole planowe, zatwierdzają – w programie kontroli – szczegółowe wyznaczniki jakości dla danej kontroli, dbając o ich zgodność

z przyjętymi w NIK zasadami i procedu- rami systemu zapewnienia jakości.

Pracownicy są fundamentem każdej działalności. Dotyczy to zarówno kierow- nictwa, jak i kontrolerów oraz pracowni- ków obsługi. Wewnętrzna kultura dzia- łania wszystkich pracowników NIK musi opierać się na uznaniu, że jakość jest klu- czowym elementem przy realizacji wszyst- kich prac. Ustanowiony w NIK system zapewnienia jakości wymaga, aby zatrud- niano pracowników posiadających odpo- wiednie przygotowanie, umiejętności oraz przestrzegających zasad etycznych.

W związku z powyższym system zapew- nienia jakości wymaga, aby w NIK obo- wiązywały zasady i procedury w zakresie naboru, aplikacji kontrolerskiej, podno- szenia kwalifikacji oraz rozwoju zawo- dowego pracowników¹⁰, a ponadto, aby ustanowiono wymagania etyczne zawarte w – spójnym z Kodeksem etyki INTOsaI¹¹ (IssaI 30) – zbiorze wartości, zasad po- stępowania i norm zachowania, którymi mają obowiązek kierować się kontrolerzy oraz inni pracownicy Izby, czyli w Kodeksie etyki¹². Kontrolerzy powinni być świado- mi zwłaszcza tego, że od ich postawy, pre- zentowanej w toku wykonywania przez nich obowiązków w jednostce kontro- lowanej, niejednokrotnie zależy sposób postrzegania Najwyższej Izby Kontroli, umacnianie jej autorytetu i wiarygodności, a w konsekwencji budowanie wizerunku

10 Zarządzenie nr 60/2014 Prezesa NIK z 20.08.2014 r. w sprawie aplikacji kontrolerskiej; zarządzenie nr 35/2012 Prezesa NIK z 20.08.2014 r. w sprawie naboru do pracy na stanowiska kontrolerów w Naj- wyższej Izbie Kontroli.

11 StandardyiwytyczneISSAI30, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2011, s. 79-87.

12 Aktualnie obowiązujący Kodeksetyki zawarty jest w Podręcznikukontrolera. Obecnie w NIK trwają inten- sywne prace nad nowym Kodeksemetyki, opierającym się na ISSAI 30 w nowym brzmieniu.

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

państwa, pojmowanego jako dobro wspól- ne wszystkich obywateli. Pozostali pra- cownicy, mając na uwadze, że kontrola to podstawowa działalność i obowiązek Izby, powinni współpracować i jak najle- piej wspierać kontrolerów w ich trudnej pracy. Z kolei do kierownictwa Izby nale- ży zadanie najważniejsze: przywództwo i przykład oraz budowa kultury etycznej w naszej instytucji. Podstawowymi war- tościami przyjętymi i obowiązującymi wszystkich pracowników NIK są: uczci- wość, dobro publiczne oraz praworząd- ność. realizacji tych wartości służą zasady:

niezależności, obiektywizmu, profesjo- nalizmu, odpowiedzialności, poufności, godności oraz współdziałania.

Warto podkreślić, że przyjęte w syste- mie zapewnienia jakości rozwiązania jedno- znacznie przypisują uczestnikom procesu kontrolnego odpowiedzialność za wykona- nie i jakość poszczególnych zadań kontrol- nych, przy czym na każdym etapie procesu kontrolnego zapewnia się odpowiedni nad- zór. Kontrolerzy NIK zobowiązani są do stosowania przyjętych standardów i wy- tycznych, a ewentualne odstępstwo od ich stosowania musi być uzasadnione i musi uzyskać akceptację osób nadzorujących.

Dokumenty końcowe poszczególnych eta- pów postępowania kontrolnego (program kontroli, wystąpienie pokontrolne, infor- macja o wynikach kontroli) podlegają we- ryfikacji i przeglądowi jakości. system wy- maga również, aby kierownik kontrolnej jednostki organizacyjnej po zakończeniu każdej kontroli dokonywał oceny wyko- nania zadań kontrolnych przez poszcze- gólnych kontrolerów, zarówno biorących bezpośredni udział w badaniach kontrol- nych, jak i kontrolerów nadzorujących oraz

koordynujących. Wykonanie poszczegól- nych procedur zapewnienia jakości podle- ga udokumentowaniu przez parafowanie dokumentów oraz wypełnienie odpowied- nich kwestionariuszy jakości w systemie teleinformatycznym NIK.

system zapewnienia jakości wymaga, aby w NIK funkcjonowały zasady, procedu- ry i narzędzia zebrane w formie standar- dów, wytycznych oraz metodyk kontroli, mające na celu zapewnienie, że kontrole i inne prace prowadzone są w sposób spójny i jednolity, zgodny z regulacjami prawnymi oraz standardami INTOsaI.

Dokument dotychczas obowiązujący, czyli

„Podręcznik kontrolera”, został przyjęty w 2004 r., wymaga więc istotnych zmian i uzupełnień. W związku z powyższym w NIK trwają intensywne prace nad mo- dernizacją funkcjonujących w NIK zasad, procedur i narzędzi.

Narzędzia zapewnienia jakości procesu kontrolnego Należy zdać sobie sprawę, że jakość na każ- dym etapie procesu kontrolnego rodzi się w toku prawidłowego wykonywania czyn- ności merytorycznych. Mechanizmy za- pewnienia jakości służą do osiągnięcia wy- sokiej jakości produktów zarówno przez ustalenie działań niezbędnych – jako ele- ment zarządzania ryzykiem nieodłącznym w pracy NIK (procedury oparte na uzna- nych międzynarodowych standardach me- todyki kontroli sektora publicznego oraz doświadczenia własne NIK), jak i przez eliminację błędów bądź poprawienie pro- duktów o niewłaściwej jakości już w trak- cie procesu kontrolnego – jako element za- rządzania ryzykiem zawodności systemu kontroli zarządczej ustanowionej w NIK.

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

system zapewnienia jakości ma zasto- sowanie do procesu kontrolnego, podzie- lonego na sześć etapów:

• monitorowanie obszarów kontrolnych,

• planowanie kontroli,

• przygotowanie kontroli,

• przeprowadzenie kontroli,

• prezentacja wyników,

• działania następcze.

W ustanowionym systemie zapewnie- nia jakości przyjęto kilkanaście narzędzi oraz kilkadziesiąt – przypisanych do każde- go etapu procesu kontrolnego – mechani- zmów zapewnienia jakości, stanowiących odpowiedź na określone ryzyko występu- jące na danym etapie procesu kontrolne- go. Mechanizmy te to ustanowione wy- magania bądź procedury czy też określone działania (rozumiane jako czynności fak- tyczne bądź materialno-techniczne), któ- rych celem jest zapewnienie wymaganej jakości produktów procesu kontrolnego.

Zasadniczymi, szeroko stosowanymi w systemie narzędziami zapewnienia ja- kości są nadzór bezpośredni oraz koordyna- cja. Przez nadzór bezpośredni rozumiemy proces prowadzony w ramach bezpośred- niej podległości służbowej lub przyznanych kompetencji, polegający na monitorowa- niu postępów realizacji zadania, zapobie- ganiu powstaniu problemów istotnych dla jego jakości i terminowości, a w przypadku ich powstania na podejmowaniu działań naprawczych, kończący się na ogół oceną wykonania zadania kontrolnego. Nadzór sprawują: kontroler wyznaczony przez dy- rektora kontrolnej jednostki organizacyj- nej do nadzorowania postępowania kon- trolnego przeprowadzanego przez kontro- lerów; dyrektor jednostki kontrolnej albo upoważniony przez niego wicedyrektor

nad kontrolerem nadzorującym kontro- lę; dyrektor jednostki koordynującej kon- trolę albo wicedyrektor nadzorujący kon- trolę nad koordynatorem kontroli. Prezes NIK albo wyznaczony przez niego do nad- zoru nad kontrolą koordynowaną wice- prezes NIK sprawuje bezpośredni nad- zór nad dyrektorem jednostki koordynu- jącej kontrolę oraz dyrektorami jednostek kontrolnych biorących udział w kontroli.

Proces koordynacji polega na organizo- waniu i monitorowaniu działań wykony- wanych wspólnie przez więcej niż jedną jednostkę kontrolną, służących zapew- nieniu spójności procesu kontrolnego oraz jego rezultatów cząstkowych (jednolitość opisu i kwalifikowania nieprawidłowości, jednolitość ocen formułowanych w kon- trolach jednostkowych, jednolitość stano- wisk w sprawie zastrzeżeń do wystąpień pokontrolnych), a także zapewnieniu osią- gnięcia celów kontroli oraz jakości i ter- minowości poszczególnych etapów pro- cesu kontrolnego. Koordynację prowadzą:

koordynator kontroli, dyrektor jednostki koordynującej kontrole oraz właściwy wi- ceprezes. W celu zapewnienia skutecznej koordynacji należy zagwarantować wła- ściwy przepływ informacji o stanie wy- konania zadań, w tym o sprawach istot- nych dla przebiegu kontroli.

Warto zdać sobie sprawę, że każdy proces kontrolny to przedsięwzięcie jednorazo- we, złożone i wymagające zarządzania – za- równo strategicznego, jak i operacyjnego.

Można, a nawet należy traktować proces kontrolny jako określony projekt stano- wiący zorganizowane ciągi działań ludz- kich, zmierzające do uzyskania założonego wyniku, zawarte w skończonym przedziale czasu z wyróżnionym początkiem i końcem

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

oraz wykonywane zespołowo. Warto zatem wyróżnić w tym procesie poziom strate- giczny oraz poziom operacyjny¹³.

Poziom strategiczny wymaga lidera pro- jektu, czyli osoby odpowiedzialnej zarów- no za przestrzeganie obowiązujących zasad i procedur realizacji projektu, jak i za osią- gnięcie oczekiwanej wysokiej jakości pro- duktów końcowych. Oczywistym lide- rem każdej kontroli koordynowanej jest prezes NIK, który – zgodnie z art. 13 usta- wy o NIK¹⁴ – kieruje Izbą i odpowiada za całokształt jej działalności. Niemniej jednak, jak stanowi art. 25 ust. 2 ustawy o NIK, prezes NIK może upoważnić wice- prezesów NIK do nadzorowania i zapew- nienia jakości określonych kontroli pla- nowych oraz kontroli doraźnych koordy- nowanych. Zatem wiceprezesi sprawują nadzór nad przydzielonymi im¹⁵ kontro- lami, w tym nad przestrzeganiem zasad i procedur systemu zapewnienia jakości w nadzorowanych kontrolach na etapie ich przygotowania, przeprowadzania czynno- ści kontrolnych oraz prezentacji wyników kontroli. Nadzór ten dotyczy wszystkich podmiotów biorących udział w procesie kontrolnym. Oczywiście część kontroli planowych może bezpośrednio nadzoro- wać prezes NIK.

Model zarządzania projektowego przy- jęty w Najwyższej Izbie Kontroli ustala na poziomie strategicznym dwa istotne narzę- dzia wspomagające. są to:

• Grupa zarządzająca kontrolą (GZK) – grupa osób odpowiedzialnych za za- rządzanie strategiczne kontrolą plano- wą lub kontrolą doraźną koordynowaną, w skład której wchodzą: jako przewod- niczący – prezes NIK albo wiceprezes NIK oraz dyrektor jednostki koordynu- jącej kontrolę lub właściwej jednostki kontrolnej, a w przypadku rozległych lub skomplikowanych kontroli, sto- sownie do decyzji osoby nadzorującej kontrolę (prezesa NIK albo wicepreze- sa NIK), w skład GZK mogą wejść dy- rektorzy pozostałych jednostek wyko- nujących kontrole jednostkowe lub jed- nostki właściwej merytorycznie. Grupa zarządzająca kontrolą pełni funkcję ana- logiczną do komitetu sterującego w mo- delu zarządzania projektowego.

• Zespoły wsparcia kierownictwa – zespoły złożone z radców prezesa NIK lub innych doświadczonych kontrolerów, powołane przez prezesa NIK w celu wsparcia pre- zesa oraz wiceprezesów NIK w zakre- sie zapewnienia jakości nadzorowanych przez nich zadań kontrolnych.

Dla każdej kontroli koordynowanej wi- ceprezes nadzorujący kontrolę wyznacza z grona zespołu wsparcia radcę wiodące- go, czyli osobę do sprawowania stałej opie- ki merytorycznej nad kontrolą. Opieka i wsparcie merytoryczne udzielane są przez cały okres procesu kontrolnego, począwszy od analiz przedkontrolnych, a skończywszy

13 Ogólne ramy systemu zapewnienia jakości znaleźć można na stronie internetowej NIK:

<www.nik.gov.pl/kontrole/standardy-kontroli-nik/system-jakosc-kontroli.html>.

14 Ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (DzU.2012.82 ze zm.).

15 Lista kontroli nadzorowanych przez prezesa NIK oraz upoważnienia do nadzoru i zapewnienia jakości kon- troli planowych wydane przez prezesa NIK wiceprezesom są dostępne na portalu wewnętrznym NIK.

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

na akceptacji Informacji o wynikach kon- troli. radca wiodący zobowiązany jest w szczególności do uczestniczenia w przy- gotowaniu kontroli, w tym w uzgodnie- niach, panelach wewnętrznych lub innych działaniach wspomagających jednostkę kontrolną NIK w procesie przygotowa- nia programu kontroli, a w późniejszym etapie – Informacji o wynikach kontroli.

Zapewnienie jakości procesu kontrolnego– poziom operacyjny Wytyczne stosowania systemu zapewnie- nia jakości procesu kontrolnego w NIK ustalają istotne dla jakości poszczegól- nych jego etapów mechanizmy zapewnie- nia jakości. Mechanizmy te, łącznie z obo- wiązującymi w NIK procedurami wyko- nawczymi, szczegółowo opisują działania i czynności poszczególnych etapów pro- cesu kontrolnego. Poniżej przedstawio- no najistotniejsze działania opierające się na przyjętych mechanizmach zapewnie- nia jakości, w podziale na sześć etapów procesu kontrolnego.

Monitorowanie obszarów kontrolnych Pierwszym etapem każdego procesu kon- trolnego jest analiza stanu państwa w okre- ślonym obszarze przedmiotowym. analizę przeprowadza się między innymi na pod- stawie raportów zagranicznych o sytuacji w Polsce (OECD, Banku Światowego, rady Unii Europejskiej, Międzynarodowego Funduszu Walutowego), krajowych do- kumentów strategicznych, sprawozdań z udziału w pracach sejmu lub senatu rP, stenogramów posiedzeń komisji sejmo- wych i senackich oraz obrad plenarnych sejmu lub senatu rP, jak również wy- dawnictw statystycznych. Obowiązkiem

każdego członka kierownictwa oraz rzecz- nika prasowego i wyznaczonych pra- cowników jest monitorowanie i analiza zewnętrznych informacji dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji publicznej, niedoskonało- ści lub braku rozwiązań prawnych i sys- temowych oraz czynników makroekono- micznych wpływających na jakość życia obywateli i funkcjonowanie państwa.

Prace te wspierane są przez działania Biura rzecznika Prasowego NIK i innych wyznaczonych osób, które przygotowują codzienny oraz comiesięczny przegląd me- diów i rezultatów badania opinii publicznej, dotyczący istotnych zagadnień w pracy ad- ministracji publicznej, identyfikowanych przez media problemów społecznych oraz informacji wskazujących na istnienie nie- prawidłowości w działaniach administra- cji i innych podmiotów.

rezultaty tego przeglądu są dostępne dla wszystkich pracowników na stronie intranetowej NIK.

Planowanie kontroli

Planowanie kontroli jest jednym z waż- niejszych etapów postępowania kontrol- nego. Zgodnie z ustawą z 23 grudnia 1994 r.

o Najwyższej Izbie Kontroli, Izba wyko- nuje swoje zadania na podstawie roczne- go planu pracy, który jest przedkładany sejmowi (art. 6 ust. 2). Plan uchwalany jest przez Kolegium NIK.

Proces planowania kontroli w NIK jest systematycznie doskonalony. Dzięki lep- szemu typowaniu tematów badań kontrol- nych NIK chce obniżyć ich koszty i zop- tymalizować wykorzystanie swoich zaso- bów. Powołany w NIK Zespół do spraw Planowania, na podstawie corocznie

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

przyjmowanych przez prezesa NIK założeń techniczno-organizacyjnych do planu pracy NIK, przeprowadza dyskusję nad otrzy- manymi od poszczególnych kontrolnych jednostek organizacyjnych NIK wstępny- mi propozycjami tematów kontroli, oce- niając ich zgodność z rozpoznanym ryzy- kiem strategicznym i branżowym, wagę określonego problemu oraz przewidywaną istotność ryzyka branżowego i przygoto- wuje wstępne zestawienie tematów kon- troli zgłaszanych do planu pracy NIK¹⁶.

Niezależnie od prac wewnątrz Najwyż- szej Izby Kontroli, swoje propozycje tema- tów kontroli przedkłada sejmowa Komisja Kontroli Państwowej. szczegółowa ich ana- liza oraz porównanie z propozycjami kon- troli uzyskanymi od kontrolnych jednostek organizacyjnych NIK pozwala na przygo- towanie wstępnego planu kontroli na rok następny.

Kolejnym krokiem jest głębsze przygo- towanie przez kontrolne jednostki organi- zacyjne NIK wstępnej koncepcji kontro- li planowej oraz poddanie jej pod dysku- sję na specjalnym posiedzeniu Zespołu do spraw Planowania, poszerzonego o eksper- tów wewnętrznych.

Przyjęte projekty kontroli planowych, po ustalonych podczas spotkań zmia- nach, poddawane są bilansowi praco- chłonności z uwzględnieniem obciąże- nia poszczególnych jednostek kontrol- nych NIK zarówno zadaniami kontrolnymi (kontrole planowe, budżetowe, przecho- dzące i doraźne), jak również zadaniami

niekontrolnymi. Wyniki swoich prac Zespół do spraw Planowania przedkłada prezesowi NIK.

Po zatwierdzeniu przez Kolegium NIK planu pracy prezes NIK może upoważnić wiceprezesa NIK do nadzorowania i ko- ordynacji – w jego imieniu – określonych kontroli planowych oraz kontroli doraź- nych koordynowanych. Właściwy wicepre- zes, niezwłocznie po otrzymaniu upoważ- nienia od prezesa NIK (dla każdej kontro- li planowej lub doraźnej koordynowanej, którą nadzoruje i koordynuje) wyznacza spośród członków zespołu wsparcia kierow- nictwa radcę wiodącego do sprawowania stałej opieki merytorycznej nad kontrolą.

Natomiast dyrektor jednostki koordynu- jącej kontrolę wyznacza osobę pełniącą funkcję koordynatora kontroli. Zadanie to powierza pracownikowi mającemu odpo- wiednie doświadczenie w pracy kontroler- skiej i wiedzę o obszarze objętym kontro- lą oraz w zakresie standardów i metodyki kontroli, a także umiejętność współdzia- łania i kierowania zespołem pracowników.

Przygotowanie kontroli

Etap przygotowania rozpoczyna się od po- głębionej analizy przedkontrolnej opar- tej na szczegółowej analizie dostępnych w NIK rejestrów (rejestry: wniosków po- kontrolnych, skarg i wniosków, wyników dotychczasowych kontroli) oraz analizie in- nych dostępnych zasobów informacyjnych (w tym danych GUs, opracowań nauko- wych i specjalistycznych oraz informacji

16 Zarządzenie nr 3/2014 Prezesa NIK z 14.01.2014 r. w sprawie powołania w Najwyższej Izbie Kontroli Zespołu do spraw Planowania, ze zm.

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

zebranych podczas monitorowania obsza- rów kontrolnych). Dla delegatur NIK istot- ne są również konsultacje z departamen- tem właściwym merytorycznie. Ponadto przeprowadzane są konsultacje wewnętrz- ne dotyczące proponowanych rozwiązań kontrolnych (z pracownikami departamen- tów wspomagających: Prawnego, Metodyki Kontroli oraz strategii). W przypadku gdy ze względu na stopień złożoności lub istot- ność obszaru kontroli istnieje potrzeba fachowej konsultacji założeń tematycz- nych i metodycznych kontroli, weryfika- cji rodzajów ryzyka, ustalenia mierników i wzorców ocen, dyrektor jednostki ko- ordynującej może podjąć decyzję o zor- ganizowaniu konsultacji zewnętrznych (zewnętrznego panelu ekspertów lub za- sięgnięciu opinii biegłych).

Przed przystąpieniem do opracowania projektu programu kontroli dyrektor jed- nostki koordynującej organizuje dyskusję nad założeniami oraz szczegółowymi roz- wiązaniami dotyczącymi zakresu kontro- li oraz technik kontrolnych (wewnętrz- ny panel ekspertów). W dyskusji udział biorą: koordynator i zastępca koordyna- tora, dyrektor i wicedyrektor nadzorujący kontrolę, radca wiodący oraz pracownicy wsparcia macierzystej jednostki. Do udzia- łu w dyskusji można zaprosić pracowni- ków departamentów wspomagających, de- partamentu merytorycznego oraz innych pracowników NIK mających wiedzę i do- świadczenie zawodowe w obszarze obję- tym kontrolą.

Następnym działaniem w tym eta- pie jest opracowanie projektu programu kontroli z zastosowaniem funkcjonują- cego w NIK wzoru programu kontroli.

W programie kontroli wprowadza się

szczegółowe mechanizmy monitorowa- nia jakości i terminowości czynności kon- trolnych. Po opracowaniu projektu pro- gramu kontroli koordynator weryfikuje go pod kątem wymagań jakościowych ustalo- nych dla programów kontroli. Jeżeli uzna, że projekt spełnia wymagania (samooce- na), przekazuje go do oceny wicedyrek- torowi, a wersję końcową projektu – dy- rektorowi do akceptacji. Projekt oceny zaakceptowany przez dyrektora przeka- zywany jest do opiniowania zewnętrz- nego przez departamenty wspomagają- ce oraz – dla projektów przygotowanych przez delegatury NIK – przez departa- ment właściwy merytorycznie. Po wpro- wadzeniu ewentualnych zmian i uzupeł- nień projekt programu zatwierdzany jest przez właściwego wiceprezesa. Ostatnim elementem tego etapu procesu kontrol- nego jest – dla każdej kontrolnej jednost- ki organizacyjnej biorącej udział w danej kontroli koordynowanej – dobór kontro- lerów przeprowadzających kontrolę i kon- trolerów ich nadzorujących oraz przygo- towanie tych osób do przeprowadzenia kontroli. Oprócz pracy własnej odbywa się to zwykle w trakcie narady przedkon- trolnej, na której omawiane są istotne za- gadnienia dotyczące celów, metod i tech- nik przeprowadzenia kontroli oraz zasad bieżącego nadzoru nad jakością kontroli.

Przeprowadzenie kontroli

Zapewnienie odpowiedniej jakości proce- sowi kontroli zapewniają między innymi:

udzielanie kontrolerom konsultacji i wspar- cia przez kontrolera nadzorującego i do- radcę prawnego oraz koordynatora, wspar- cie ze strony specjalistów wewnętrznych, zwłaszcza w zakresie metodyki kontroli,

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

oraz stosowanie narzędzi służących do po- bierania i wykorzystania w procesie do- wodowym danych uzyskanych w wersji elektronicznej. W razie potrzeby można skorzystać z konsultacji zewnętrznych (do- konanie czynności z udziałem specjalistów oraz zasięganie opinii biegłego).

W trakcie trwania czynności kontrol- nych prowadzony jest nadzór bezpośredni oraz działania koordynacyjne. Po zakoń- czeniu bezpośrednich czynności kontrol- nych kierownik zespołu kontrolnego bądź kontroler przeprowadzający czynności w określonej jednostce organizacyjnej przygotowuje projekt wystąpienia po- kontrolnego, z zastosowaniem obowią- zującego w NIK wzoru wystąpienia. Po opracowaniu projektu wystąpienia po- kontrolnego jego autor dokonuje wery- fikacji projektu pod kątem wymagań jakościowych ustalonych w NIK dla wystąpień pokontrolnych. Jeżeli uzna wymagania za spełnione (samoocena), przekazuje projekt do weryfikacji kon- trolerowi nadzorującemu oraz doradcy prawnemu, a wersję końcową projek- tu – koordynatorowi do zaopiniowania.

autor projektu wystąpienia przekazuje końcową wersję projektu dyrektorowi jednostki kontrolnej do podpisania bądź do akceptacji i przekazania właściwemu wiceprezesowi.

Informacja o wynikach kontroli Etap przygotowania projektu informa- cji o wynikach kontroli rozpoczyna się od analizy wyników kontroli uzyskanych w poszczególnych jednostkach objętych badaniem bezpośrednim oraz analizy informacji dotyczących kontrolowane- go obszaru uzyskanych w trybie art. 29

ustawy o NIK od jednostek nieobjętych kontrolą. Celem analizy jest uogólnienie wyników kontroli oraz prezentacja wy- ników badań analitycznych. Przed opra- cowaniem projektu informacji o wyni- kach kontroli można, w razie potrzeby, przeprowadzić konsultacje wewnętrz- ne z departamentem właściwym me- rytorycznie. Ponadto przed przystąpie- niem do opracowania projektu infor- macji dyrektor jednostki koordynującej organizuje dyskusję nad istotnymi wyni- kami kontroli i założeniami dotyczącymi informacji o wynikach kontroli (we- wnętrzny panel ekspertów). Poza koor- dynatorem i zastępcą koordynatora w dys- kusji udział biorą: dyrektor i wicedyrektor nadzorujący kontrolę, radca wiodący, pra- cownicy wsparcia macierzystej jednostki.

Do udziału w dyskusji można zaprosić pracowników departamentów wspoma- gających, departamentu merytoryczne- go oraz innych pracowników NIK mają- cych wiedzę i doświadczenie zawodowe w obszarze objętym kontrolą.

Następnym działaniem w tym etapie jest opracowanie projektu informacji o wy- nikach kontroli z zastosowaniem wzoru funkcjonującego w NIK. Po opracowaniu projektu koordynator weryfikuje go pod kątem wymagań jakościowych ustalonych w NIK dla informacji o wynikach kontroli.

Jeżeli uzna wymagania za spełnione (samo- ocena), przekazuje projekt do oceny wice- dyrektorowi, a wersję końcową projektu dyrektorowi do akceptacji. Projekt oceny zaakceptowany przez dyrektora przeka- zywany jest do opiniowania zewnętrz- nego przez departamenty wspomagają- ce oraz – dla projektów przygotowanych przez delegatury – przez departament

kontrola i audyt Krzysztof Kwiatkowski

właściwy merytorycznie. Po wprowadze- niu ewentualnych zmian i uzupełnień pro- jekt informacji o wynikach kontroli ak- ceptowany jest przez właściwego wice- prezesa, a po analizie w trakcie briefingu pod kierunkiem prezesa NIK, jest przez prezesa zatwierdzany.

Działania następcze

Po zakończeniu zadania kontrolnego dy- rektorzy jednostek organizacyjnych NIK biorących udział w kontroli dokonują oceny wykonania tego zadania przez kontrole- rów przeprowadzających kontrolę, kon- trolerów nadzorujących kontrolę, koor- dynatora kontroli, wicedyrektorów nad- zorujących kontrolę. również właściwy wiceprezes przeprowadza ocenę wyko- nania zadania kontrolnego przez uczest- ników kontroli (czyli poszczególne jed- nostki kontrolne biorące w niej udział) oraz może przeprowadzić ocenę ewalu- acyjną trafności i realizacji założeń zawar- tych w programie kontroli.

Ocena ewaluacyjna nie ma sformalizo- wanego charakteru, a przy jej dokonywa- niu zwraca się w szczególności uwagę na:

• trafność zaplanowania i wykorzystanie zasobów (terminy, pracochłonność, za- soby informacyjne, wsparcie);

• zaplanowanie i osiągnięcie zakładanych celów szczegółowych kontroli;

• trafność i jednolitość zastosowania przy- jętych metod i technik kontroli;

• adekwatność planowanego zakresu badań kontrolnych do uzyskanych i ocze- kiwanych rezultatów (czy program kon- troli przewidywał badania, których wyników nie wykorzystano lub czy nie przewidziano badań, które byłyby nie- zbędne), sprawność koordynacji kontroli;

• poziom przygotowania kontrolerów prze- prowadzających kontrolę.

również prezes NIK przeprowadza ocenę jakości i uzyskanych efektów kon- troli, zwracając szczególną uwagę na ja- kość informacji o jej wynikach, uzyska- ne efekty kontroli oraz wykorzystanie zasobów NIK.

Jednostki kontrolne, stosownie do swo- jej właściwości, zobowiązane są do moni- torowania stanu realizacji wniosków po- kontrolnych zawartych w wystąpieniach pokontrolnych lub Informacji o wynikach kontroli i w zależności od tego stanu oraz wagi sprawy podejmują decyzję w spra- wie potrzeby przeprowadzenia kontroli sprawdzającej.

Podsumowanie

Najwyższa Izba Kontroli stawia sobie wy- sokie wymagania etyczne i zawodowe. Jest najwyższym organem kontroli państwo- wej, a jej wizją jest instytucja o dużym autorytecie, ciesząca się powszechnym uznaniem, której wystąpienia pokontrol- ne oraz informacje o wynikach kontroli będą niekwestionowanym źródłem obiek- tywnej wiedzy, wykorzystywanym za- równo przez organy władzy, jak i przez społeczeństwo.

Wcale nie jest łatwo sprostać tak skonstruowanej wizji naszej instytucji.

Wymaga to stałej pracy nad doskonale- niem jakości naszych działań oraz uzy- skanych rezultatów. To jest nigdy nie- kończący się proces, wymagający dużego wysiłku zarówno ze strony kierownictwa Najwyższej Izby Kontroli, jak i wszyst- kich jej pracowników.

Efektem ciągłego doskonalenia powinna być satysfakcja z tego, że wnosimy istotny

System zapewnienia jakości procesu kontrolnego kontrola i audyt

wkład w naprawianie rzeczypospolitej oraz że społeczeństwo coraz bardziej ufa naszym opiniom i wnioskom.

Dlatego też wdrażamy w Najwyższej Izbie Kontroli system zapewnienia ja- kości procesu kontrolnego. Istotą syste- mu jest hierarchia i odpowiedzialność.

Oznacza to, że na każdym poziomie za- rządzania oraz w każdy proces w ramach postępowania kontrolnego wbudowano mechanizmy kontroli, pozwalające na uzy- skiwanie produktów pokontrolnych wy- sokiej jakości.

Zdefiniowano również wymagania ja- kościowe wobec uzyskiwanych rezul- tatów (programu kontroli, wystąpienia pokontrolnego, informacji o wynikach kon- troli). Przyjęto zasadę, że osoba znajdu- jąca się na poziomie hierarchicznie wyż- szym odpowiada zarówno za wykonanie swoich zadań, jak i za produkt końcowy

uzyskany przez osobę na poziomie hierar- chicznie niższym.

Pełne wdrożenie do prac NIK przyję- tego systemu zapewnienia jakości proce- su kontrolnego to działanie długotrwałe.

Warto sobie uświadomić, że jest ono wpi- sane w szersze podejście, obecne w NIK od wielu lat. Jest to ciągły rozwój i dosko- nalenie, oznaczające nieustanne poszuki- wanie sposobów usprawnienia funkcjono- wania, poprawy jakości produktów oraz usług organizacji. Celem stałego dosko- nalenia systemu zarządzania jakością jest systematyczne i spójne zapewnianie wy- sokiej jakości rezultatów kontroli oraz sa- tysfakcji interesariuszy.

Krzysztof KwiatKowsKi Prezes Najwyższej Izby Kontroli

słowa kluczowe: najwyższy organ kontroli, jakość procesu kontrolnego, system zapewnienia jakości, standardy kontroli, informacja o wynikach kontroli

kontrola i audyt

Europejski Trybunał Obrachunkowy (dalej: „Trybunał” lub „ETO”) jest jedną z siedmiu instytucji europejskich – obok Parlamentu Europejskiego (PE), rady, rady Europejskiej, Komisji, Trybunału sprawiedliwości, Europejskiego Banku Centralnego. składa się z 28 członków, po jednym z każdego państwa członkow- skiego. rozstrzygnięcia są dokonywane kolegialnie.

Głównym zadaniem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego jest kon- trola rozliczeń oraz wykonania budże- tu Unii¹. Trybunał wspiera Parlament i radę, zwłaszcza w procedurze udzielania

absolutorium. W tym celu kontroluje do- chody i wydatki Unii Europejskiej oraz or- ganów ustanowionych przez Unię.

Kontrole są przeprowadzane z punktu widzenia legalności i prawidłowości oraz racjonalnego zarządzania finansowego:

bada się, czy operacje finansowe zostały właściwie zarejestrowane i przedstawio- ne, legalnie i prawidłowo przeprowadzo- ne (kontrola finansowa i kontrola zgodno- ści) oraz czy środkami zarządzano w spo- sób zapewniający oszczędność, wydajność i skuteczność (kontrola wykonania zadań).

Kontrole mogą być przeprowadzane za- równo na podstawie dokumentów, jak i na

Wzmocnienie współpracy

Prezentacja doświadczeń eTO w Polsce

W dniach 19-22 kwietnia 2015 r. gościła w Warszawie delegacja Europej- skiego Trybunału Obrachunkowego – unijnego odpowiednika Najwyższej Izby Kontroli. Głównym celem wizyty było przedstawienie działalności i dorobku Trybunału organom, które ustalają i prowadzą politykę państwa w relacjach z Unią Europejską oraz otwarcie dyskusji na temat systemu rozliczalności i kontroli. Podczas rozmów w NIK omówiono współpracę obu instytucji, deklarując chęć jej rozwinięcia.

1 Art. 285-287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (DzUrzUE C 83 z 30.03.2010).

Prezentacja doświadczeń eTO kontrola i audyt

miejscu – w instytucjach Unii, w siedzibie jakiegokolwiek organu zarządzającego do- chodami lub wydatkami w imieniu Unii oraz w państwach członkowskich, w tym w siedzibie każdej osoby fizycznej lub prawnej korzystającej ze środków unijnych.

Trybunał przedstawia wyniki kontroli dotyczących budżetu Unii w sprawoz- daniu rocznym, wraz z poświadczeniem wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw; sporządza też odrębne sprawoz- dania z kontroli wykonania zadań² oraz wydaje opinie w różnych kwestiach zarzą- dzania finansami. Dokumenty te są publi- kowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej³.

Relacje Trybunału

z państwami członkowskimi Trybunał jest instytucją unijną i jego głów- nymi partnerami są inne instytucje UE, zwłaszcza Parlament Europejski, rada i Komisja. Jednak sytuacja, w której ponad 80% wydatków budżetu UE jest realizo- wane w państwach członkowskich oraz że to przede wszystkim od nich zależy racjo- nalność i prawidłowość tych wydatków sprawia, że Trybunał dąży, obok konty- nuowania relacji z krajowymi najwyższy- mi organami kontroli, do ustanowienia

kontaktów z parlamentami i rządami państw członkowskich. Ów zamiar zo- stał sformułowany w „strategii Trybunału na lata 2013–2017” (tekst w ramce na s. 26).

Ważny impuls stanowi także art. 7 Protokółu nr 1 do Traktatu z lizbony, który zobowiązuje Trybunał do przeka- zywania swojego sprawozdania roczne- go parlamentom państw członkowskich do wiadomości.

W praktyce współpraca Trybunału z par- lamentami krajowymi pozostaje na razie niewielka – najczęściej polega na corocz- nej prezentacji sprawozdania rocznego Trybunału na forum jednej lub kilku ko- misji parlamentu przez członka Trybunału z danego kraju, nieraz przy umiarkowanym – niestety – zainteresowaniu krajowych parlamentarzystów. stąd inicjatywa od- bycia wizyty i przeprowadzenia rozmów, które mogą służyć pogłębieniu kontaktów.

Wizyty delegacji Trybunału w państwach członkowskich Wizyty zagraniczne organów wielooso- bowych są z istoty czymś wyjątkowym, dlatego przyjazd do Polski delegacji li- czącej 1/3 składu Trybunału z prezesem na czele można uznać za fakt szczególny.

Jest to nowa praktyka Trybunału, zapocząt- kowana w 2014 roku⁴. Wcześniej kontakty

2 Nazwane w Traktacie „sprawozdaniami specjalnymi”.

3 Na temat Europejskiego Trybunału Obrachunkowego zob. J. Mazur: Samoocena i zewnętrzna ocena

EuropejskiegoTrybunałuObrachunkowego, „Kontrola Państwowa” nr 2/2009 i podana tam literatura.

Zob. też stronę Trybunału <http://www.eca.europa.eu/pl/Pages/ecadefault.aspx>.

4 W wrześniu 2014 r. delegacja ETO złożyła wizytę na Litwie. Wyzwania związane z rozliczalnością oraz kontrolą publiczną były tematem konferencji w parlamencie, a także przedmiotem rozmów z przewodniczącym parlamen- tu i premierem. Inne tematy obejmowały wyzwania wynikające z reakcji UE na kryzys finansowy oraz sposoby jak najlepszego wykorzystania środków UE w obszarach spójności i rolnictwa (spotkania w Ministerstwie Gospodar- ki i Ministerstwie Rolnictwa oraz z przewodniczącym zarządu Banku Centralnego). Możliwości rozwoju współpra- cy między ETO i najwyższymi organami kontroli były przedmiotem rozmów w Urzędzie Kontroli Państwowej Litwy.