VERANDERENDE BOUWREGELGEVING EN
GROTERE THUISMARKT
Achtergrondstudie voor onderzoek nieuwe materialen
en technieken voor goedkope bouw
.
Bibliotheek TU Delft
11111I111111
•
•
••
WERKDOCUMENT OTB
Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005
VERANDERENDE BOUWREGELGEVING EN
GROTERE THUISMARKT
Achtergrondstudie voor onderzoek nieuwe materialen
en technieken voor goedkope bouw
.
ir. HL. Swets
De werkdocumenten van het OTB worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers 1991
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: (015) 783254
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van ingenieursbureau Poels B.V. te Den Haag.
ISSN 0923-9871
ISBN 90-6275-726-XjCIP NUGI655
Copyright 1991 by H.L. Swets
Overname van (gedeelten van) dit document is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld
INHOUD
VOORWOORD. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 1
1 INLEIDING . . . ... . . 3
2 DEREGULERING VAN DE BOUWREGELGEVING . . . 5
2.1 Historie van de gemeentelijke bouwvoorschriften . . . .. 5
2.2 Actieprogramma Deregulering (woningbouw-)regelgeving . . . 7
2.3 Het Bouwbesluit .... . . .. 7
2.4 Prestatie-eisen... 8
3 HET BOUWBESLUIT NADER BESCHOUWD. . ... . . .. . . . . . . .. 11
3.1 Inleiding . . . 11
3.2 Woontechnische bepalingen . . . .... 11
3.2.1 De uitwerking van de woontechnische bepalingen in het voor-ontwerp . . . .... . . 12
3.2.2 De werkzaamheden van de studiecommissie woontechnische bepalingen . . . . . . . . . . . . .. 12
3.3 Bouwtechnische bepalingen. . . . . . . . . .. 14
3.4 Effecten van het Bouwbesluit .... ... . . ... . . 16
3.4.1 Woontechnische eisen. . . .. 16
3.4.2 Bouwtechnische eisen . . . .. 17
3.4.3 Kosteneffecten . . . . . . .. 17
3.4.4 Effecten voor partijen . . . 18
4 HET PRESTATIEBESTEK . . . ". . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 21
4.1 Inleiding . . . .. 21
4.2 Stand van zaken . . . . . . .. 22
5 NORMEN . . . 25
5.1 Nationale normalisatie . . . ... ... ... 25
5.2 Internationale harmonisatie en normalisatie . . . . . . . .. 26
6 KWALITEITSVERKLARINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . .. 29
6.1 Keurmerken, attesten en certificaten .. . . . . . .. 29
6.2 Certificeringsinstellingen . . . . . . . . . .. 30
6.3 Kwaliteitsverklaringen op Europees niveau . . . 30
7 EUROPA 1992, NIEUWE MARKTEN... . . . . .. .... 33
7.1 De verdeeldheid van de Europese markten . . . 33
7.2 Belemmeringen en kosten. . . .. 33
7.3 Effecten van een Europese markt . . . 34
7.4 Effecten voor de bouwsector . . . .. 35
8 CONCLUSIES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 37
VOORWOORD
Het aanbod van voldoende woningen voor huishoudens met een laag inkomen, is maatschappelijk gewenst. Deze overtuiging heeft de Stichting Bouwresearch ertoe gebracht om een onderzoek te laten uitvoeren naar de mogelijkheden om goedkopere nieuwbouwwoningen te realiseren. De noodzaak daartoe wordt ver-sterkt door het inkrimpen van de goedkopere woningvoorraad, onder andere door het terugtreden van de overheid waar het financiële bijdragen betreft, door huurverhogingen, door verkoop van sociale huurwoningen en door woningverbe-tering.
Anderzijds lijken de technische mogelijkheden om goedkopere woningen te bouwen groter te worden, door de veranderende bouwvoorschriften (Bouwbe-sluit), door de grotere thuismarkt met Europa 1992 in het verschiet, en door technische innovaties.
Deze nieuwe ontwikkelingen geven aanleiding om de mogelijkheden om goedko-per te bouwen, door toepassing van nieuwe materialen en technieken, opnieuw te onderzoeken.
Het onderzoek naar materialen en technieken voor goedkope bouw, wordt primair uitgevoerd door het Raadgevend Ingenieursbureau Poels B.v. te Den Haag, door ir. Poels en ing. Van de Burg. Het betreft met name de technische kant van het onderzoek: de studie naar nieuwe materialen en technieken. Een deel van het onderzoek is uitbesteed aan het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (TU-Delft) en is uitgevoerd door mw. drs. Kullberg en ir. Swets. In dit onderzoeksdeel is de omvang en samenstelling van de groep die is aangewezen op een goedkope woning, nader uitgewerkt. Daarnaast is ingegaan op de woonwensen van deze huishoudens. Welke mate en vorm van versobering binnen de nieuwbouw is voor deze groep consumenten aanvaard-baar? Deze thematiek komt aan de orde in de publicatie "Goedkope nieuwbouw voor lage inkomens?" (Kullberg, 1990).
Voorts wordt ingegaan op de nieuwe regelgeving, op de mogelijke effecten van een grotere thuismarkt en op mogelijke ontwikkelingen ten aanzien van bouw-processen. Hierop wordt in de voorliggende publicatie ingegaan.
1
INLEIDING
Er staat de Sector Bouw een aantal veranderingen te wachten die een grote invloed zullen hebben op de eisen die aan bouwwerken worden gesteld. Ge-doeld wordt op de omvangrijke operatie "Dereguleren en decentralisatie", culrninerend in de ontwikkeling van een geheel nieuw stelsel van bouwvoor-schriften in het zogenaamde Bouwbesluit en voorts de Europese éénwording in 1992.
Ten aanzien van het Bouwbesluit speelt uniformering en vereenvoudiging van de regelgeving een belangrijke rol, naast het feit dat de in het besluit te geven voorschriften zoveel mogelijk geformuleerd zijn in meetbare prestatie-eisen, afgeleid van functionele omschrijvingen. De verwachting is dat hiermee ruimte kan worden gegeven aan innovaties met betrekking tot de toepassing van nieuwe materialen en technieken in de bouw.
Ten aanzien van de Europese eenwording gaat de integratie nog niet zover dat er plannen zijn voor uniforme Europese bouwvoorschriften. De bouwvergun-ningsprocedure in de lidstaten van de EG blijft daardoor nog de afzonderlijke verantwoordelijkheid van de afzonderlijke lidstaten.Toch heeft "1992" invloed op de bouwregelgeving van de lidstaten. In 1989 is de 'Richtlijn bouwprodukten' van kracht geworden. Deze richtlijn is belangrijk omdat hiermee een uniforme certificering van bouwprodukten mogelijk wordt. In de Richtlijn wordt het gebruik van prestatie-eisen gestimuleerd. Dit wordt gezien als een belangrijke voorwaarde om produkten van naar land verschillende herkomst te kunnen beoordelen en vergelijken. Het is bovendien een voorwaarde voor de uitwisse-ling van produkten tussen de verschillende EG-landen. Hiermee is tevens een van de belangrijkste gevolgen van "1992" aangegeven: het vrije verkeer van personen en goederen binnen de EG. Het van kracht worden van de EG-Richt-lijn Bouwprodukten verplicht de lidstaten bovendien tot een overheidsregelge-ving, die het in de handel brengen en het vrije verkeer van bouwprodukten, die aan de Europese eisen voldoen, niet belemmert. Het Nederlandse Bouwbesluit neemt hier duidelijk een voorschot op.
In dit onderzoek wordt in hoofdstuk 2 ingegaan op de deregulering van de bouwregelgeving, de rol de inhoud en de effecten van het Bouwbesluit. In hoofdstuk 3 wordt een nadere beschouwing gewijd aan het Bouwbesluit en de effecten met betrekking tot woontechnische eisen, bouwtechnische eisen, kosten-effecten en kosten-effecten voor partijen.
De in het Bouwbesluit geformuleerde voorschriften zijn zoveel mogelijk gefor-muleerd in prestatie-eisen. Het prestatie-concept en met name de stand van zaken met betrekking tot het prestatiebestek wordt besproken in hoofdstuk 4. De technische normering ondervindt zowel nationaal als internationaal een grote aandacht in verband met harmonisatie. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de hoofdlijnen van deze harmonisatie. In samenhang met technische voorschrif-ten en normen, vormen keurmerken, attesvoorschrif-ten en certificavoorschrif-ten de "kwaliteitsverkla-ringen" voor eigenschappen van produkten of (delen van) bouwwerken. In hoofdstuk 6 wordt hierop ingegaan. Het openstellen van de onderlinge grenzen van de EG-lidstaten voor een vrij verkeer van personen en goederen brengt een gemeenschappelijke bouwmarkt voor 320 miljoen inwoners binnen bereik. Een dergelijke grote "thuismarkt" is essentieel voor de ontwikkeling en afzet van innovatieve produkten. De effecten van deze grotere thuismarkten worden verkend in hoofdstuk 7.
2
DEREGULERING VAN DE BOUWREGELGEVING
2.1 Historie van de gemeentelijke bouwvoorschriften
Sinds het van kracht worden van de Woningwet van 1901 is de gemeenteraad van iedere gemeente verplicht een gemeentelijke bouwverordening vast te stellen (art. 2, lid 1 van de Woningwet). In de artikelen 2 tot 23 van de Wo-ningwet is vastgelegd welke bouwvoorschriften in de bouwverordening dienen te zijn opgenomen. Het is in Nederland verboden om te bouwen zonder bouwver-gunning. Op grond van de vigerende Woningwet wordt een bouwvergunning verstrekt door Burgemeester en Wethouders van de gemeente waarin wordt gebouwd. Voorwaarde voor het verkrijgen van een bouwvergunning is dat is voldaan aan de voorschriften van de gemeentelijke bouwverordening. Daarnaast mogen de vorm, de grootte en de bestemming van het gebouw niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Als gevolg van de veelal lokale bouwmarkten kenden de bouwvoorschriften sterk lokale signaturen.
Na de Tweede Wereldoorlog ontstond vanuit de bouwnijverheid, die zich spie-gelde aan methoden waarmee in de industrie de produktiviteit aanzienlijk was verhoogd, de roep om de vooral lokaal geformuleerde bouwregelgeving te doorbreken. In 1952 en 1956 werden studie- en adviescommissies ingesteld onder leiding van Prof. dr. ir. J. P. Mazure, met als doel tot unificatie van de gemeentelijke bouwverordeningen te komen. In 1965 werd de door deze com-missie opgestelde Model-bouwverordening door de VNG gepubliceerd. Inmid-dels is hiervan een 23e supplement verschenen. Het staat tot dusver de gemeen-ten vrij de aanpassingen van de MBV in haar eigen gemeentelijke bouwverorde-ning op te nemen. Vele gemeenten hebben het tempo van wijzigingen in de MBV niet kunnen bijhouden en werken met een verouderde versie van de MBV. Dit houdt in dat sprake is van ongelijke beoordelingsmaatstaven in verschillende gemeenten ten aanzien van vergelijkbare bouwopgaven. Deze verschillen worden nog versterkt door de ruime bevoegdheden tot vrijstelling en de mogelijkheden tot het stellen van nadere eisen.
De techniek heeft de afgelopen decennia, ook op het gebied van het bouwen, een groot aantal nieuwe ontwikkelingen doorgemaakt. De bouwvoorschriften hebben deze ontwikkelingen slechts ten dele kunnen volgen. Het willen bouwen met voorgespannen beton, later ook prefab elementen, de toepassing van kunst-stoffen in de bouw, het werken met membranen en schaaldaken en de sterk in betekenis toenemende bouwfysische eisen, zowel met betrekking tot
energiege-bruik, vochtbeheersing als geluidswering, hebben bijgedragen aan een steeds wijzigende regelgeving.
Het staat iedere gemeente vrij om vrijstellingen te verlenen van de in de bouw-verordening opgenomen voorschriften, of om juist andere bepalingen op te nemen, c.q. nadere eisen te stellen, mits dat niet in strijd is met de eisen die in de Woningwet aan de bouwverordening worden gesteld. In de MBV, zoals deze op 1 januari 1986 luidde, komen 133 bepalingen voor, op grond waarvan nadere eisen kunnen worden gesteld, en voorts 110 vrijstellingsbepalingen (Priemus, 1986). Van deze mogelijkheden wordt door vele van de circa 700 gemeenten gebruik gemaakt.
Naast de door de gemeente vastgestelde bouwvoorschriften gelden ook nog de bouwvoorschriften zoals die bijvoorbeeld worden gesteld in de leveringsvoor-waarden van de Nutsbedrijven. Ook deze voorschriften kunnen per bedrijf verschillen. Daarmee dreigt de werking van de MBV haaks te gaan staan op haar eigenlijke doelstelling. In plaats van zekerheid te bieden omtrent de toe te passen bouwvoorschriften, blijft er, door de mogelijkheid van lokaal verschillen-de eisen, voor verschillen-de bouwparticipanten toch nog een grote (rechts-) onzekerheid bestaan.
Het huidige stelsel van bouwverordeningen blijkt een aantal problemen op te leveren voor alle partijen in het bouwproces. Dit komt tot uitdrukking in de volgende punten van kritiek:
- Het stelsel van bouwverordeningen is ondoorzichtig geworden en bevat een aantal tegenstrijdigheden in de voorschriften. Dit vindt zijn oorzaak in de vele wijzigingen en de vergaande detaillering, alsmede in het feit dat de Nutsbedrij-ven hun eigen leveringsvoorwaarden bepalen.
- Het feit dat de bouwvoorschriften per gemeente verschillen is niet alleen lastig voor ontwerpers en bouwers (in een rapport "Vermijdbare extra bouwkosten" stelt Progresbouw: "uniformering en eenduidigheid van regelgeving zal tot een besparing van ca. 5% op de bouwkosten kunnen leiden"), ook in het kader van de Europese eenwording dient door de overheid gestreefd te worden naar uniformering van de bouwregelgeving.
- De bestaande regelgeving is in hoge mate belemmerend voor de ontwikkeling van nieuwe bouwprodukten, andere bouwprocessen, kortom voor innovatieve processen in de bouw.
Ook de functionarissen van Bouw- en Woningtoezicht hebben kritiek, blijkens een door het adviesbureau NORMAG verricht onderzoek naar het Bouwtoe-zicht en het Bouwbesluit (Normag, 1988). In dit rapport komt een aantal belang-rijke knelpunten naar voren dat optreedt bij het werken met het huidige stelsel van bouwvoorschriften. Van de geïnterviewden juicht 75% een landelijke coördi-natie van de nader te stellen eisen toe, 77% is voorstander van vereenvoudiging van de regels (betere onderlinge afstemming, minder verwijzingen, alleen hoofd-regels opnemen) en 59% vindt meer uniforme hoofd-regels gewenst om tot een meer klantgericht en effectief bouwtoezicht te komen.
2.2 Actieprogramma Deregulering (woningbouw-)regelgeving
In het regeerakkoord van het eerste kabinet Lubbers werd vastgelegd dat op korte termijn voor onder meer de bouwregelgeving een programma diende te worden ontwikkeld ter vereenvoudiging en vermindering van regelgeving. In september 1983 wordt het "Actieprogramma deregulering (woningbouw-) regelgeving" aan de Tweede Kamer aangeboden. In dit programma is gesteld dat de technische voorschriften omtrent het bouwen van bouwwerken (en bestaande bouwwerken) uit het oogpunt van vereenvoudiging van en eenheid in de regelge-ving bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (Bouwbesluit) zouden moeten worden gegeven, hetgeen betekent dat die voorschriften niet langer door de gemeenteraad worden vastgesteld in de bouwverordening.
Belangrijk hierin zijn de kernbegrippen "vereenvoudiging" en "eenheid".
De grote "regelverdichting" werd als een toenemend bezwaar ervaren. De vergaande en vooral gedetailleerde overheidsbemoeïenis, de grote hoeveelheid uitzonderings- en vrijstellingsbepalingen in de gemeentelijke bouwverordeningen, met als gevolg een grote ondoorzichtigheid van de regelgeving .en een rechtson-zekerheid voor de burger, wierpen problemen op, zowel bij de indieners van bouwplannen, als bij de handhavers van de regels.
In het "Actieprogramma" zijn met betrekking tot de inhoud van het Bouwbesluit dan ook de volgende beleidsvoornemens geformuleerd:
- de in het besluit te geven voorschriften zijn zoveel mogelijk geformuleerd in prestatie-eisen;
- het verlenen van vrijstelling of het stellen van nadere eisen aan de in het besluit te geven voorschriften, door Burgemeester en Wethouders, wordt zoveel mogelijk beperkt;
- het niveau van de technische voorschriften wordt zoveel mogelijk verminderd, zonder dat de noodzakelijk geachte kwaliteit wordt aangetast;
- bij het Bouwbesluit kunnen normen of normdelen worden aangewezen die geacht worden integraal deel uit te maken van het Bouwbesluit;
- bij het Bouwbesluit kunnen kwaliteitsverklaringen worden aangewezen, op basis waarvan bouwmaterialen of bouwdelen, indien deze worden toegepast, worden geacht te voldoen aan de desbestreffende voorschriften van het Bouw-besluit;
- bij of krachtens het Bouwbesluit kunnen aansluitvoorwaarden van nutsbedrij-ven worden aangewezen.
Deze aanpak heeft tot dusver geleid tot de herziening van de Woningwet en de opstelling van een Ontwerp Bouwbesluit 1988. Naar verwachting zal het Bouw-besluit in 1992 van kracht worden. Het Ontwerp BouwBouw-besluit is in de laatste jaren onderwerp van een omvangrijke discussie geweest. Het lijkt daarom goed stil te staan bij de voorgeschiedenis, de totstandkoming en de doelstellingen van het Bouwbesluit.
2.3 Het Bouwbesluit
Het Bouwbesluit bevat de ffilllimum voorschriften waaraan een bouwwerk publiekrechtelijk gezien moet voldoen, wil, wat betreft deze voorschriften, voor
het bouwen daarvan bouwvergunning kunnen worden verleend (Woningwet, 1986/87, Memorie van toelichting). Dit Bouwbesluit, uitgebracht als algemene maatregel van bestuur, zal de thans veelal afgeleid van de door de VNG uitge-brachte MBV, in de gemeentelijke bouwverordeningen vervatte technische voorschriften gaan vervangen. Het Bouwbesluit bevat slechts die bouw- en woontechnische voorschriften die uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid tenminste noodzakelijk worden geacht (Ontwerp Bouwbesluit, 1988).
Onder bouwtechnische voorschriften worden die voorschriften verstaan die aangeven op welke wijze de constructie van een bouwwerk moet worden ge-maakt en waaraan de daarin aangebrachte technische voorzieningen moeten voldoen. Tot deze voorschriften behoren derhalve ook bouwfysische voorschrif-ten en brandveiligheidsvoorschrifvoorschrif-ten. De bouwtechnische voorschrifvoorschrif-ten hebben hoofdzakelijk betrekking op de veiligheid van de woning of het gebouw, alsmede op de gezondheid van gebruikers van die woning of dat gebouwen op· de energiezuinigheid daarvan.
Onder de woontechnische voorschriften worden begrepen voorschriften die afmetingen respectievelijk oppervlakten van ruimten van woningen geven, alsmede voorschriften omtrent de situering en inrichting van die ruimten. De inrichtingstechnische voorschriften zijn soortgelijke voorschriften, maar dan met betrekking tot andere gebouwen dan woningen, zoals bijvoorbeeld kantoorge-bouwen. Deze voorschriften hebben derhalve voornamelijk betrekking op de bruikbaarheid van de woning of het gebouw.
Uitgangspunt van het Bouwbesluit is dat de voorschriften tot een minimum worden beperkt zonder dat het kwaliteitsniveau van de huidige bouwvoorschrif-ten wordt verlaagd. In de toelichting bij het Bouwbesluit wordt gesteld dat "het niveau van de voorschriften, in vergelijking tot dat van de voorschriften van de Model-Bouwverordening, in beginsel gelijk is gebleven".
Dat dit aanleiding tot grote discussies is geweest moge blijken uit de vele reac-ties op het voorontwerp Bouwbesluit. Over de technische voorschriften omtrent het bouwen van woningen en woongebouwen zijn tal van adviezen en commen-taren ingewonnen, die hebben geleid tot bijstelling van het oorspronkelijke voorstel. Deze adviezen en commentaren betroffen zowel de bouwtechnische als de woontechnische voorschriften, waarbij de eisen vanuit brandveiligheid (vlucht-wegen), ventilatie en daglichttoetreding, toegankelijkheid voor gehandicapten en vrij indeelbare woningplattegronden etc. met elkaar in stelling werden gebracht door de verschillende belangenorganisaties. Wij gaan hierop later in.
2.4 Prestatie-eisen
De in het Bouwbesluit gegeven voorschriften zijn zoveel mogelijk geformuleerd in prestatie-eisen die zijn gebaseerd op functionele eisen. Een prestatie-eis is een gekwantificeerde eis die geldt voor een eigenschap van een gebouw of gebouwdeel. Hierbij kan worden opgemerkt dat een eigenschap pas gedefinieerd is als de bepalingsmethode is gegeven. Hierbij komen de toepassing van normen binnen het gezichtsveld.
Het Bouwbesluit is een verzameling van prestatie-eisen; voor dë bepalingsme-thoden wordt verwezen naar normen.
Met het formuleren van prestatie-eisen wordt beoogd dat voorschriften objectief meetbaar en toetsbaar worden en dat het stellen van nadere eisen, of het verlenen van vrijstelling van bepaalde voorschriften voor de nieuwbouw overbo-dig wordt. Immers, prestatie-eisen schrijven niet de weg voor waarlangs het doel, de functie van het betreffende voorschrift moet worden bereikt (dus niet: doe één volumedeel cement, twee volumedelen zand, met een korrelgrootte van X en drie delen grind tezamen met Y volumedelen water en wacht tenminste 14 dagen, teneinde een betonkwaliteit met een bepaalde druksterkte of een wand met een geluidsisolatie van -20dB te verkrijgen).
Het kiezen van een methode wordt dus aan de bouwpraktijk overgelaten en biedt alle mogelijkheden om innovaties toe te passen. Verder zijn in het Bouw-besluit zogenaamde "gelijkwaardigheidsbepalingen" opgenomen. Dit houdt in dat de aanvrager van een bouwvergunning bij afwijkingen van het desbetreffende voorschrift ten genoege van B& W moet aantonen dat zijn bouwplan voldoet aan de doelstelling en het niveau van de desbetreffende prestatie-eis. De oplossingen die de aanvrager in dergelijke gevallen kiest, zullen derhalve wat betreft niveau gelijkwaardig moeten zijn aan dat van de desbetreffende prestatie-eis. Dit kan betekenen dat een onderzoeksrapport of een verklaring van een onafhankelijke deskundige bij de aanvraag van de bouwvergunning moet worden overlegd. Met het oog hierop zal de certificering van produkten, processen, en wellicht in de toekomst ook van diensten of bedrijven, af te geven door een certificeringsinstel-ling, een belangrijke rol gaan spelen. Immers, op grond van door de Minister van VROM erkende kwaliteitsverklaringen wordt geacht te zijn voldaan aan de daarmee samenhangende verlangde prestaties.
In het Bouwbesluit is derhalve duidelijk afstand genomen van de huidige prak-tijk van de bouwverordening, waarin functionele eisen met moeilijk te interpre-teren kwalificaties als "goed", "voldoende" en "doeltreffend" veelvuldig worden gehanteerd, naast voorschriften, waaruit iets moet zijn samengesteld, of waarop iets moet worden gedimensioneerd.
Als voorbeeld van de gehanteerde combinatie in het Bouwbesluit van functione-le omschrijving, verwijzing naar NEN-normen en het geven van een specifieke prestatie-eis, kan naar aanleiding van artikel 22, lid 1 het volgende dienen: - ter beperking van het kunnen binnendringen van vocht in de woning of het
woongebouw (functionele omschrijving);
- bepaald overeenkomstig NEN 2886 (verwijzing naar NEN-norm) waarin de gehanteerde begrippen worden gedefinieerd en het toepassingsgebied wordt aangegeven, c.q. de berekeningswijze);
- moet een constructie die de scheiding vormt tussen een verblijfsgebied, toilet-of badruimte van een woning toilet-of woongebouw en· een kruipruimte (hotoilet-ofdstuk "begripsbepalingen in het Bouwbesluit) geen grotere specifieke luchtvolume-stroom hebben dan 0,00002 M3/(M2.s) (de specifieke prestatie-eis).
De keuze voor prestatie-eisen betekent dat de eisen in hoge mate onafhankelijk zijn van de toe te passen materialen en produkten. De eisen zijn derhalve materiaal- en produkt-onafhankelijk. Het Bouwbesluit maakt op deze wijze een objectieve beoordeling van materialen en produkten, afkomstig uit welk bedrijf
dan ook, mogelijk. Het besluit werpt zodoende geen handelsbelemmeringen in het kader van de "interne markt" op en komt in hoge mate tegemoet aan de in de bouwsector overheersende wens tot een meer project-ongebonden produkt-ontwikkeling. Het Besluit sluit hiermee tevens aan op het concept van het "prestatiebestek". In hoofdstuk 4 gaan wij hierop verder in.
Het objectief kunnen meten van een eigenschap van een deel van een gebouw brengt met zich mee dat meet- en berekeningswijzen, die in de laatste versie van het Bouwbesluit niet meer zijn opgenomen, in normen moeten zijn aangegeven. Op verzoek van het Ministerie van VROM werkt het NNI aan een aktieplan dat gericht is op aanpassing van normen ten behoeve van verwijzing ernaar vanuit het Bouwbesluit.
Wat betreft de kwaliteitsverklaringen wordt opgemerkt dat in het Bouwbesluit niet zal worden verwezen naar afzonderlijke kwaliteitsverklaringen, doch naar kwaliteitsverklaringen die zijn afgegeven door een door de Minister van VROM aangewezen onafhankelijk instituut.
3
HET BOUWBESLUIT NADER BESCHOUWD
3.1 Inleiding
Eerder in deze nota hebben wij aangegeven dat het voorontwerp Bouwbesluit,
dat dateert van 1 juli 1986, nogal wat reacties heeft losgemaakt bij de
verschil-lende belangenorganisaties. Met betrekking tot de inrichting van o.a. de
woon-technische bepalingen is door het Ministerie van VROM een afzonderlijke
studiecommissie ingesteld die nadere voorstellen heeft aangedragen. Reacties en
adviezen hebben geleid tot een groot aantal wijzigingen, variërend van de opzet en de redactie van de artikelen tot aanpassing van de concrete inhoud van een
voorschrift of het geheel laten vervallen hiervan. Het is hier niet de plaats de
verschillende veranderingen aan een gedetailleerde beschouwing te
onderwer-pen. Wij willen ons beperken tot de belangrijkste wijzigingen in de
woontechni-sche bepalingen, omdat hierin tevens nieuwe mogelijkheden binnen bereik komen voor plattegrondindeling en outillage en vervolgens geven wij een globaal
overzicht van de effecten van de bouwtechnische bepalingen. Wij sluiten dit
hoofdstuk af met een korte beschouwing over de effecten van het Bouwbesluit
voor de verschillende partijen die bij het bouwproces betrokken zijn.
3.2 Woontechnische bepalingen
Over een breed front is ernstige kritiek uitgeoefend op de inrichting en het niveau van de woontechnische bepalingen in het voorontwerp Bouwbesluit. Met name het op vele onderdelen verlagen van het voorgeschreven kwaliteitsniveau
t.o.v. de vigerende MBV stuitte op ernstige kritiek vanuit o.a. de VNG, de BNA,
de landelijke koepels van Woningcorporaties en gehandicaptenorganisaties.
Mede aanleiding voor deze kritiek was het feit dat het Bouwbesluit ook voor-waarde voor subsidieverstrekking in het kader van het Normkostensysteem en andere financieringssectoren zou gaan vormen. Een ingestelde studiecommissie heeft een bevredigend resultaat kunnen bereiken dat vrijwel onverkort in het Ontwerp-Bouwbesluit is overgenomen (DHV).
Achtereenvolgens bespreken wij de uitwerking van de woontechnische bepalin-gen in het voorontwerp Bouwbesluit, de activiteiten van de studiecommissie woontechnische bepalingen en de voorstellen t.b.V. het uiteindelijke Ontwerp-Bouwbesluit.
3.2.1 De uitwerking van de woontechnische bepalingen in het voor-ontwerp Het begrip "vrije indeelbaarheid" is van grote invloed geweest op de uitwerking van de woontechnische bepalingen in het voorontwerp. Dit houdt in dat in de voorschriften geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen slaapkamers, woon-kamer en keuken, doch dat wordt uitgegaan van verblijfsruimte(n) waarbinnen de voor bet wonen kenmerkende activiteiten plaats kunnen vinden. Het gevolg is dat op bet punt van de indeling geen bouwvergunning meer kan worden gewei-gerd, tenzij blijkt dat niet wordt voldaan aan andere randvoorwaarden als daglichttoetreding, geluidswering, luchtverversing e.d. In het voorontwerp worden eisen gesteld t.a.v. de minimum oppervlakte van de totale verblijfsruimte in een woning, zijnde 50% van de bruto oppervlakte met een minimum van 20 rn2. Bij de bepaling van de verblijfsoppervlakte binnen een woning gelden een aantal regels zoals minimum-eisen t.a.v. de oppervlakte (ruimten kleiner dan 5 rn2
kunnen niet als verblijfsruimte worden gerekend), eisen t.a.v. afmetingen (mini-mum 1.80 m), hoogte-eisen (mini(mini-mum 2.40 m) en eisen t.a.v. de bereikbaarheid. Binnen het totale verblijfsgebied moet tenminste een netto-oppervlakte van 3.2 x 3.2 m2 geplaatst kunnen worden. Bovendien moet de aanwezigheid van een aanrecht binnen deze ruimte worden aangetoond. Naast de eisen aan het ver-blijfsgebied zijn in het voorontwerp eisen gesteld aan andere voor het wonen noodzakelijke gebruiksruimten zoals toilet, badruimte, berging en buitenruimte. I.v.m. gemeenschappelijk wonen mag een deel van de verblijfsruimte (25%) onder een aantal voorwaarden buiten de woning worden geplaats. Hetzelfde geldt voor de toiletruimte en de badruimte en vereiste techniscbe apparaten. 3.2.2 De werkzaamheden van de studiecommissie woontechnische bepalingen In het onderzoek met betrekking tot de woontechnische bepalingen van het Bouwbesluit richtten de onderzoeksvragen zich vooral op het kwaliteitsniveau van de voorschriften, de veronderstelde "kwaliteitsval" in het Voorontwerp Bouwbesluit en op de vraag in boeverre methodische onderbouwing van het woon technische kwaliteitsniveau mogelijk zou zijn. Verder ricbtte het onderzoek zich op de vraag in hoeverre het onderscbeid tussen zelfstandige en niet-zelf-standige woningen en wooneenheden kon worden opgeheven, en het principe van de vrije indeelbaarheid zou kunnen worden gehandhaafd onder formulering van een aantal essentiële woontechnische eisen.
Uitwerking in Ontwerp Bouwbesluit
In de voorstellen is onderscheid gemaakt in vier groepen woontechnische voor-schriften:
a. eisen t.a.v. de basisvoorzieningen van een woning; b. eisen t.a.v. de overige (verblijfs-)oppervlakte; c. eisen t.a.v. relaties;
d. eisen m.b.t. gemeenschappelijke voorzieningen.
De basisvoorzieningen of vaste voorzieningen zijn zaken die bescbouwd kunnen worden als de basisuitrusting van een woning. Het gaat hier om voorzieningen die in de praktijk moeilijk veranderbaar zullen zijn, zoals:
- sanitaire voorzieningen (badruimte, toilet of een combinatie); - meterkast;
- technische installaties (c.v.-toestel, warm-water toestel etc); - berging (buiten- en binnenberging);
- buitenruimte (balkon, terras of tuin);
De grootte van deze voorzieningen wordt over het algemeen geregeld met een minimum oppervlakte en een relatie tot de grootte van het casco (bruto-vloerop-pervlakte), waarbij is gezocht naar een relatie met een' (optimale) woningbezet -ting.
Als een plaats is gegeven aan de basisvoorzieningen binnen een casco resteert een oppervlakte die in beginsel bestemd is voor verblijfsfuncties (wonen, eten, koken, slapen). Het is niet de bedoeling deze functies voor te schrijven. Wel zijn regels opgesteld die de bruikbaarheid regelen, c.q. garanderen en controleerbaar maken.
Het verblijfsgebied en de verblijfsruimten worden geregeld in de artikelen 39 en 40 van het Ontwerp Bouwbesluit. De belangrijkste eisen zijn:
- in een woning moet tenminste 45% van de BVO van een woning aan verblijfs-gebied aanwezig zijn met een minimum van 24 m2;
- een verblijfsgebied moet tenminste 5 m2 zijn met een breedte van tenminste 1.80 m en een hoogte van tenminste 2,40 m.
Verder wordt het aantal afzonderlijke verblijfsruimten gekoppeld aan de wo-ninggrootte:
- 2 vertrekken, minimale verblijfsoppervlakte 30 m2 - 3 vertrekken, minimale verblijfsoppervlakte 37 m2 - 4 vertrekken, minimale verblijfsoppervlakte 44 m2 etc.
Met elke 7 m2 méér aan verblijfsgebied mag het aantal vertrekken met één worden vermeerderd. Deze maatregel is vooral bedoeld om te voorkomen dat het gehele verblijfsgebied met kamertjes van 5 m2 wordt ingevuld.
Tenslotte is nog een extra bruikbaarheidstoets opgenomen in de voorschriften m.b.t. de minimale woonplek binnen de verblijfsoppervlakte. Ook dit gebied wordt groter naamate de woninggrootte toeneemt: 3,30 x 3,30 m2, indien het BVO van de woning kleiner is dan 56
rn2
en 3,60 x 3,60 m2 indien de woning groter is dan 56 m2 BVO.De keukeninrichting (aanrecht en kooktoestel) wordt als vaste outillage binnen de verblijfsoppervlakte beschouwd.
Naast de eisen t.a.v. de basisvoorzieningen en de verblijfsoppervlakte binnen een woning zijn er nog enkele eisen geformuleerd m.b.t. de relaties tussen de func-ties. Als algemeen uitgangspunt wordt hierbij gesteld dat de basisvoorzieningen geen doorgangsfunctie mogen krijgen tussen delen van de verblijfsoppervlakte onderling en tussen het verblijfsgebied en de toegang van de woning.
Teneinde tot een integrale behandeling te kunnen komen wordt deze benade-ring zowel bij een volledig als een gedeeltelijk ingedeelde woning gevolgd. De werkelijke indeling bij de planindiening heeft derhalve geen effect op de eisen t.a.v. de basisvoorzieningen en de eisen t.a.v. de minimale verblijfsoppervlakte
binnen een woning. Hiermee wordt niet alleen een gelijke behandeling gegaran-deerd van allerlei soorten bouwplannen, ook het priilcipe van ''vrije indeelbaar-heid" kan worden gehandhaafd.
Door de basisvoorzieningen en de minimale verblijfsruimte te koppelen aan de totale woningrootte ontstaat een garantie voor de bruikbaarheid over een langere periode.
Tenslotte worden eisen gesteld m.b.t. gemeenschappelijke voorzieningen in woongebouwen. Het betreft de mogelijke "uitplaatsing" van verblijfsfuncties en gemeenschappelijke toilet-, badruimten, keukens, buitenruimten etc ..
Met dit al is een einde gekomen aan een enorm woud van voorschriften omtrent afmetingen van ruimten, onderlinge relaties, onderscheid tussen wooneenheden en woningen etc. De vrijheid tot het indelen van de woning is zeer sterk ver-groot, vele eisen zijn gekoppeld aan de casco-afmetingen van de woning.
3.3 Bouwtechnische bepalingen
In het ontwerp Bouwbesluit zijn de bouwtechnische bepalingen voornamelijk terug te vinden onder de categorieën "veiligheid", "gezondheid" en "energiezui-nigheid".
Veiligheid
Constructieve veiligheid
Met betrekking tot de constructieve veiligheid d.w.z. de waarborgen dat een constructie niet bezwijkt onder normale belastingen is in het 22e en 23e supple-ment van de MBV reeds veel gewijzigd t.o.v. eerdere aanvullingen. Allerlei eisen aan de dikte van gemetselde wanden bij bepaalde bouwhoogten (art. 171), eisen aan spouwmuren (art. 172) , de afmetingen van houten vloeren (art. 185) etc. zijn in de laatste supplementen reeds vervallen en vervangen door verwijzing naar berekeningsmethoden (TGB) in NEN-bladen. Deze lijn is in het Bouwbe-sluit verder doorgetrokken. Van groot belang is dat de mogelijkheid tot het stellen van nadere eisen door B&W aan bijvoorbeeld funderiilgen, draagcon-structies etc. is komen te vervallen.
De veranderende eisen m.b.t. de constructieve veiligheid kunnen een grote invloed hebben op de mogelijkheden tot innovatie in materialen en constructies. Gebruiksveiligheid
De voorschriften onder deze categorie beogen te waarborgen dat voldoende bescherming aan gebruikers geboden wordt tegen ongevallen binnen de woning of in de directe omgeving van het woongebouw. Het betreft hier eisen t.a.v. vloerafscheidingen, overklauterbaarheid, overbrugging van hoogteverschillen, trappen en hellingbanen en de voorzieningen voor elektra, gas en beweegbare delen buiten het woongebouw. Het valt niet te verwachten dat van deze gewij-zigde voorschriften een belangrijk innovatieve werking zal uitgaan.
Brandveiligheid
De eisen met betrekking tot het beperken van brand (brandwerendheid van scheidingsconstructies e.d.), het kunnen vluchten bij brand, en de voorzieningen ter bestrijding van brand, zijn sterk aangepast t.o.v. de MBV. Een verwijzing naar de belangrijkste NEN-normen (NEN 3883, NEN 3886, NEN 3892) maakt dit mogelijk. Bovendien worden er normen en ministeriële regelingen voorbereid om zoveel mogelijk soorten gebouwen en bouwwerken te kunnen beoordelen (woongebouwen, logiesgebouwen, hotels, kantoorgebouwen etc.).
Sociale veiligheid
De bepalingen in het Bouwbesluit omtrent sociale veiligheid zijn nieuw en betreffen met name de toegangen van woongebouwen, de afsluitbaarheid ervan etc.
Bescherming tegen gevolgen van oorlogsgeweld
De bepalingen betreffen het voormalige "schuilplaatsenbesluit". Het is begrijpe-lijk dat in deze bepalingen de voluminieke massa van de omringende wanden en daken nog steeds een belangrijke eis vormt (470 kg per m2).
Gezondheid
Beschermen tegen schadelijke of hinderlijke invloeden
Het betreft allereerst de bescherming tegen geluid, zowel van buiten, van instal-laties (w.c.), tussen ruimten onderling, als de beperking van galm. De eisen zijn helder, de wijze van bepaling en meting zijn dit eveneens door verwijzing naar NEN-normen (NEN 5077, NEN 5078).
De bepalingen betreffen verder de wering van vocht, zowel van buiten als van binnen. Ook hier de verwijzing naar NEN-normen enberekenings- en meetwij-zen. Met deze bepalingen is een reeks van oude bepalingen in de MBV terugge-bracht tot meetbare prestatie-eisen.
Het is aannemelijk dat op het terrein van geluidsisolatie en vochtwering innova-ties kunnen ontstaan voor de constructie van de buitenschil.
Bescherming tegen schadelijke of hinderlijke stoffen
Het betreft hier de afvoer van huishoudwater, faecaliën en hemelwater. Verder de bepalingen omtrent luchtverversing en de afvoer van verbrandingslucht en -gassen en de toepassing van voor de gezondheid gevaarlijke materialen. Alhoe-wel de unificatie van gasvoorschriften zeker van belang geacht moet worden zal van de bepalingen in deze categorie geen bijzondere innovatieve werking uit-gaan.
Wering van schadelijk of hinderlijk gedierte
Het betreft hier het tegengaan van binnendringing van ratten en muizen. Watervoorziening
Het betreft de eisen voor toelevering van de drinkwatervoorziening en warmwa-tervoorziening en de vereiste tappunten.
Daglichttoetreding
De bepalingen met betrekking tot de daglichttoetreding zijn sterk vereenvoudigd t.O.V. de MBV. De belangrijkste bepaling is de aanwezigheid van een nuttige oppervlakte van 12% van de netto oppervlakte van het vetblijfsgebied met een minimum-eis van 0,60 m2 per verblijfsruimte.
Bruikbaarheid
De belangrijkste wijzigingen in de voorschriften uit het oogpunt van bruikbaar-heid zijn door ons reeds omschreven in paragraaf 3.2 ''woontechnische bepalin-gen".
Bijzonder gezien de plaats in het Bouwbesluit zijn voorts de bepalingen m.b.t. "verplaatsing en vervorming". Het betreft eisen aan de fundering van een woning of een woongebouw ten aanzien van zakking en hoekverdraaïng en de eisen t.a.v. doorbuiging voor vloeren.
Energiezuinigheid
De bepalingen betreffen voornamelijk de thermische isolatie van in- en uitwen-dige scheidingsconstructies en de beperking van luchtdoorlatendheid.
3.4 Effecten van het Bouwbesluit 3.4.1 Woontechnische eisen
De effecten van het Bouwbesluit met betrekking tot de woontechnische eisen zijn zonder meer groot. Het aantal woontechnische bepalingen is drastisch verminderd en de bruikbaarheid duidelijk vergroot. Gezien de reacties van de belangrijkste branche-partijen (NRW, NCIV, BNA/STAWON, VNG), is de vrees voor een sterke vermindering van het woontechnische kwaliteitsniveau, met name voor de sociale sector, weggenomen in de voorstellen voor het uitein-delijke Ontwerp Bouwbesluit. Het integreren van woningen en wooneenheden in één stelsel en het volledig doorvoeren van het principe van vrije indeelbaarheid is een winst. Bovendien wordt een hiërarchische structuur nagestreefd: voor-schriften op het niveau van het casco dienen later niet te worden gepasseerd door indelingsvoorschriften. Door de bruikbaarheidseisen te koppelen aan de woninggrootte is de woontechnische bruikbaarheid niet alleen op een minimum-niveau geregeld. Het feit dat geen gedetailleerde eisen meer gesteld worden aan de indeling van de woning, c.q. aan afzonderlijke vertrekken, maakt een gelijke behandeling mogelijk van woningen met wel en niet ingedeelde plattegronden. Het valt te verwachten dat plannen in een eerdere fase van het ontwerpproces kunnen worden aangeboden, dat meer gebruik gemaakt kan worden van ruimte-plan-technieken op basis van NEN 6000 en Modulaire Coördinatie, waardoor zowel versnelling van het proces, als een verder inspelen op projectongebonden produktontwikkeling mogelijk wordt.
Verder is de landelijke uniformiteit van de voorschriften van groot belang, alhoewel zowel opdrachtgevers (in hun programma van eisen) als gemeenten (in hun programmeringsactiviteiten voor de volkshuisvesting, of voorWaarden bij de verkoop van bouwgrond) nadere eisen kunnen stellen aan de planontwikkeling.
De opvatting dat na het invoeren van het Bouwbesluit wel kleiner gebouwd zal (kunnen) worden, wordt door de onderzoekers vooralsnog niet gedeeld. Wellicht ontstaat er een tendens naar spaarzamer ingerichte, of ingedeelde woningen. Het leveren van veel m2 ongedeelde ruimte blijft altijd goedkoper dan afwer-king of outillage. Er kan niet worden geconstateerd dat de woontechnische kwaliteit in het Bouwbesluit is gedaald t.o.v. de MBV.
3.4.2 Bouwtechnische eisen
De effecten die zullen uitgaan van de gewijzigde bouwtechnische eisen zijn niet eenvoudig te voorspellen. Primair van belang is de uniformering van voorschrif-ten.
Aannemelijk is dat de wijziging van de eisen met betrekking tot de constructieve veiligheid, een lijn die reeds is ingezet bij de supplementen 22 en 23 van de MBV, belangrijke gevolgen zal kunnen hebben. Het vervangen van eisen aan constructies (receptuureisen) door prestatie-eisen en het verbinden van bepalin-gen aan berekeningsmethoden, meetwijzen en toepassing van NEN-normen schept ruimte voor innovaties in nieuwe materialen en technieken. De combina-tie van prestacombina-tie-eisen aan geluidsisolacombina-tie, vochtwering en thermische isolacombina-tie biedt daartoe eveneens nieuwe mogelijkheden.
3.4.3 KostenefTecten
Veranderingen in de regelgeving kunnen kosteneffecten met zich meebrengen. Deze effecten kunnen naar voren komen bij verschillende partijen. De kostenge-volgen van invoering van het Bouwbesluit zijn uitgebreid onderzocht door Houben (Bouwcentrum, 1988).
Aanleiding voor het onderzoek was het uitgangspunt achter de ontwikkeling van het Bouwbesluit, dat invoering kostenneutraal zou moeten kunnen plaatsvinden. Het was immers nog maar kort geleden dat grote commotie ontstond bij de introductie van het 22e supplement van de MBV dat verschillende partijen (Bouwcentrum, Progresbouw, BNA) met sterk uiteenlopende berekeningsresulta-ten van de effecberekeningsresulta-ten van deze wijziging naar voren kwamen. Met name de effec-ten op de budgettair zo beperkte sociale huursector binnen het Normkoseffec-tensys- Normkostensys-teem werd door sommigen als aanzienlijk aangemerkt.
Nu is het toetsen van de effecten van regelgeving niet eenvoudig. Het is vooral moeilijk een representatief bouwprogramma te selecteren, dat zich leent voor doorrekening. Nog moeilijker is in te schatten op welke wijze opdrachtgevers, architecten zullen inspelen op de nieuwe regelgeving. Wanneer bijvoorbeeld voor hoge woongebouwen een grote verzwaring van de eisen m.b.t. vluchtwegen zou worden ingevoerd, kan met zekerheid worden aangenomen dat deze vorm in de volgende jaarprodukties minder zal voorkomen.
Het Bouwcentrum heeft in haar onderzoek gebruik gemaakt van een aantal representatieve woonvormen in laagbouw en middelhoogbouw en heeft nage-gaan welke bepalingen van het Bouwbesluit binnen de gangbare produktieme-thoden tot kostenverhogingen dan wel -verlagingen leiden.
De kosteneffecten, op deze wijze beschouwd, zijn zeer gering.
Er is geen poging gedaan om een inschatting van het effect bij partijen te maken. Versnelling van procedures, (bijv. indiening zonder indeling in vertrek-ken), een grotere duidelijkheid en rechtszekerheid, de landelijke uniformiteit, maar zeker ook de grotere ruimte voor nieuwe produktontwikkeling, kunnen evenzovele aspecten vormen van kostenbeperking.
3.4.4 Effecten voor partijen
De invoering van het Bouwbesluit heeft allereerst effecten voor de toetsers zelf, de diensten Bouw- en woningtoezicht van de gemeenten. Veel en belangrijk nieuw werk zal in een beperkte periode dienen te worden verricht. De beoorde-lingsperiode van 3 maanden voor het verstrekken van een bouwvergunning vormt voor de indieners een winst t.o.v. de bestaande situatie. De Stichting SIBAS (1989), Wijnja en Priemus (1989) en Kooijman en Pries (1989) wijzen er echter op dat het stellen van prestatie-eisen de toetsende instantie in grote problemen kan brengen. Afgewacht moet worden in welke mate de toetsende instantie de produkten als kwalitatief voldoende zal accepteren.
In de regeleffectenrapportage (Stichting SIBAS, 1989) wordt verwacht dat het Bouwbesluit tot een groter gebruik van produkten met kwaliteitsverklaringen zal leiden. Kooijman en Pries (1989) verwachten dat het probleem van de beoorde-ling hiermee alleen maar verschoven wordt naar de erkende certificatie-instellin-gen. Kwaliteitsverklaringen worden immers alleen op produkten en niet op gebouwen afgegeven.
Ook in het geval van de "gelijkwaardige alternatieven", waarvoor in de Nota van Toelichting bij het Ontwerp Bouwbesluit wordt aangegeven dat een onderzoeks-rapport, een verklaring van een deskundige (bijvoorbeeld een CUR-rapport) of in vakbladen gepubliceerde wetenschappelijke artikelen bij de bouwaanvraag moet worden overlegd, kan een ruim scala van onduidelijkheid, onzekerheid en ook willekeur opleveren.
De andere oplossing die in de regeleffectenrapportage wordt aangedragen, is het opzetten van een "registratiesysteem van gelijkwaardige oplossingen", dat be-schouwd kan worden als een soort "technische jurisprudentie".
Voor de opdrachtgever is vooral de snelheid van de beoordeling van belang. De duidelijke termijn is voor deze partij een winstpunt. De opdrachtgever is minder gebaat bij de landelijke uniformiteit: immers hij/zij werkt veelal lokaal. De vereenvoudiging van de regelgeving is wel van belang, alhoewel de vele verwij-zingen naar voor hem/haar ingewikkelde normbladen en meet- of berekenings-methoden de eigen toetsing minder eenvoudig maakt.
De effecten voor de architect kunnen aanzienlijk zijn, zeker wanneer het presta-tie-concept uit het Bouwbesluit ook in zijn eigen werkzaamheden doordringt: het aanbrengen van niveau-onderscheid in het tekenwerk, het introduceren van een prestatiebestek of vraagbestek en het beoordelen van aanbodspecificaties van bouwbedrijven. Wij gaan hierop verder in in hoofdstuk 4. De uniformiteit van de regelgeving op nationale schaal is voor de architect zeker ook van buitengewoon belang, evenals de integratie van regelgeving van Nutsbedrijven, brandweereisen etc.
De meeste effecten kunnen worden verwacht bij het uitvoerend bouwbedrijf en de toeleveringsindustrie. Reeds langer is in de bouwketen een zekere verschui-vingen van verantwoordelijkheden merkbaar. Aan de ene kant vindt, door een verdergaande professionalisering van de opdrachtgeversrol, een proces plaats waarin sprake is van overname van taken van de architect. Aan de "onderzijde" van de bouwketen vindt een verschuiving naar de voorfase plaafs, i.c. het ver-schuiven van werkzaamheden van de bouwplaats naar de fabriek, met een
grotere rol voor kant-en-klaar produkten en geassembleerde produkten, kortom een grotere rol voor de toeleveringsindustrie en "co-makers".
De effecten van het Bouwbesluit op de te hanteren informatie in de bouw kan onvermoed groot zijn. Het is niet denkbeeldig dat een andere fasering van het tekenwerk en de inrichting van het tekenwerk ontstaat. Verder zal invloed uitgaan op het inrichten van (prestatie-)bestekken. Tot slot zal een voorname rol ontstaan voor een discipline die in opdracht van de opdrachtgever kwaliteits- en kostenafwegingen moet verrichten op basis van aanbodspecificaties van het uitvoerend bouwbedrijf. Op deze problematiek, samenhangend met het presta-tieconcept, gaan wij verder in in hoofdstuk 4.
1 . , I
4
HET PRESTATIEBESTEK
4.1 Inleiding
Reeds gedurende een aantal jaren wordt in de bouwnijverheid in ons land gediscussieerd over de mogelijkheden en de wenselijkheden van de opstelling en invoering van het "prestatiebestek". Gezien de bedoelingen achter het Bouwbe-sluit is dit niet verwonderlijk. Grote voorstanders van het prestatiebestek zijn te vinden binnen de Stichting Open Bouwen het (voornamelijk grote) uitvoerend bouwbedrijf en de toeleveringsindustrie. Achterliggend motief is een streven naar een meer project-ongebonden produktontwikkeling met grotere kansen voor innovatie van het ontwerpend, uitvoerend en toeleverend bouwbedrijf. In zijn meest algemene vorm wordt het prestatie-concept gekenmerkt doordat een vragende partij aan een biedende partij een produkt vraagt zonder dat produkt direct te omschrijven (Sluizer, 1989a). Onder produkt worden hier zowel afzonderlijke bouwdelen als een geheel gebouw verstaan.
Het prestatie-concept beperkt zich niet tot het bestek, ook de tekeningen zullen een andere inrichting verkrijgen. In belangrijke mate wordt hierin aangesloten bij de ruimteplan- en materiaalplan-technieken uit de publicaties rond Modu-laire Coördinatie en NEN 6000.
Ook de aanbodspecificatie maakt onderdeel uit van het prestatieconcept. In ons land is aanvankelijk veel gebruik gemaakt van studies in België en Frankrijk naar het prestatieconcept. (IC-IB, WTCB, SECO, Prestatiegids voor gebouwen, Brussel 1979). Er bestaat inmiddels een breed aanbod van onderzoe-kingen op dit terrein. Genoemd kunnen worden de studies van het Bouwcen-trum (BouwcenBouwcen-trum, 1989), Progresbouw (1988), KD Consultants (1989), Sluizer (1989) , Kooijman en Pries (1989) en SBR (1990a en b).
Er bestaan echter ook nog grote weerstanden. In kringen van architecten en opdrachtgevers wordt gevreesd voor een sterk verminderde invloed op het uiteindelijke resultaat, dat huns inziens het best kan worden bereikt door zo concreet mogelijke resultaatsbeschrijvingen. •
Verder is de historie van het ontstaan van referentie-bestekken in ons land een weg met vele voetangels en klemmen gebleken (zie o.a. Swets 1987). Het intro-duceren van het SRW en SR OW, het lange ontwikkelingsproces van STABU en
de omvangrijke inspanningen m.b.t. het integreren van SRW en STABU vormen
hiervan voorbeelden. .
In opdracht van het Ministerie van VROM onderzoekt STABU de mogelijkheid tot het verwerken van de systematiek van prestatie-eisen binnen het STABU-be-stek. Bovendien wordt onderzocht wat zo'n systeem betekent voor de toeleve-ranciers ten aanzien van hun materiaalspecificaties.
De belemmeringen op de weg naar een verdere inbedding van het prestatiecon-cept zijn echter ook nog groot:
- de theoretische onderbouwing van het prestatieconcept staat nog slechts aan het begin;
- de kwaliteitsbeheersingsinstrumenten gedurende alle fasen van het ontwerp- en uitvoeringsproces zijn nog onvoldoende ontwikkeld;
- opdrachtgevers zijn, ondanks de groeiende aandacht voor de kwaliteit van het eindprodukt, nog nauwelijk is staat om in prestatietermen hun programma te formuleren;
- architecten en adviseurs zullen nog een lange weg te gaan hebben om op-drachtgevers adequaat te adviseren omtrent keuzen uit verschillende aanbod-specificaties;
- bouwbedrijven zullen eigen bedrijfsnormen en standaards moeten ontwikkelen. Het prestatieconcept moet geen theorie blijven, maar door de praktijk worden aanvaard. Voor het overwinnen van een aantal belemmeringen zijn gereedschap-pen nodig. Een architect die een aanbesteding houdt met een prestatiegericht, dus grotendeels niet-gematerialiseerd vraagbestek, is over het algemeen niet in staat om zelf met de gebruikelijke methoden een directiebegroting op te stellen. Veel materialen en constructies zijn immers nog niet bepaald. Experimenten hebben uitgewezen dat er systematisch grote verschillen zijn tussen het budget van de opdrachtgever en de offertes van bouwbedrijven die geheel voldeden aan de vraagspecificatie, die door de architect zijn opgesteld.
De discrepantie tussen beschikbaar budget en de benodigde kosten voor het realiseren van de gevraagde prestaties, die pas tot uitdrukking komt bij de aanbesteding, brengt het prestatieconcept in discrediet, omdat ofwel de aanbe-steding mislukt ofwel forse bezuinigingen in het plan nodig zijn, hetgeen schade-lijk is voor de kwaliteit.
4.2 Stand van zaken
In een rapport van Progresbouw (1988), wordt voor een onderdeel van een gebouw (het bouwdeel gevel) de mogelijkheid van een prestatiebenadering verder uitgewerkt. Op het niveau van het bestek wordt nagegaan in welke mate het mogelijk is eisen te stellen zonder het noemen van materialen, produkten en verwerkingsmethoden. Daarnaast wordt aangegeven op welke wijze, als e.r bij aanbesteding gewerkt wordt meteen prestatie(vraag-) bestek, de aanbieding van het bouwbedrijf gespecificeerd moet worden. Hoewel de omschrijving slechts één bouwdeel betreft, wordt wel duidelijk welke problemen kunnen ontstaan bij het afwegingsproces in hoeverre de aanbodspecificaties voldoen aan de vraag. De verschillen tussen prestatie-eisen en "wensen" van de kant van de opdracht-gevende partij worden hiermee manifest.
In het kader van het Werkplan "Bouwinformatica" van het IOP-Bouw heeft een zogenaamd pilot-project "Maximaal computergebruik" plaatsgevonden, waarbij tevens gebruik gemaakt is van elementen uit het "Open Bouwen"-proces. Het belangrijkste accent heeft gelegen op de elektronische uitwisseling van gegevens tussen bouwpartijen. Voor het werk (119 woningen in de gemeente Haarlem-mermeer, kern Hoofddorp) is ook een prestatiebestek geschreven. Een onder-zoek naar de problemen die aan de toepassing van een prestatie-vraag-bestek vastzitten, is niet onderzocht. Doordat in bouwteamverband is gewerkt heeft het afwegingsproces van verschillende aanbiedingen t.o.v. dezelfde prestatie-om-schrijving niet plaats kunnen vinden.
In opdracht van het Ministerie van 0& W worden een zestal scholen volgens de aanpak van "Open Bouwen" gebouwd. Het Bouwcentrum heeft in samenwerking met KDjConsuItants een beschrijving van de aanpak geleverd in de vorm van een "Handleiding voor het schoolbestuur". Naast een algemene uiteenzetting van de aanpak van het bouwproces zijn ook een programma van eisen en een prestatiebestek opgesteld. Opvallend is dat naast prestatie-eisen een afzonderlij-ke lijst met "esthetische eisen en overlegpunten" wordt geïntroduceerd.
Reeds eerder wezen wij in deze rapportage op de initiatieven van STABU. Vijf jaar STABU-ordening en de wens tot integratie van SRW en STABU hebben in 1991 geleid tot een geheel nieuwe versie van het STABU-referentiebestek. De prestatie-benadering speelt hierbij een grote rol. Een definitieve versie van ST ABU is op het moment van publicatie van dit rapport nog niet voorhanden. Bouwcentrum Advies heeft als rapporteur van een tweetal SBR-publicaties (SBR, 1990a en SBR, 1990b) de problematiek van het prestatieconcept verder uitgewerkt. Het betreft enerzijds een omschrijving van de inhoud en de beteke-nis van het concept voor het bouwproces en anderzijds een vraagspecificatie uitgewerkt voor een woongebouw. In 1991 zal een uitgewerkt voorbeeld van een antwoordspecificatie worden gepubliceerd.
5
NORMEN
Wanneer we spreken over (Europese) afspraken, moeten we onderscheid maken in tenminste drie categorieën: technische voorschriften, normen en kwaliteitsver-klaringen.
- Technische voorschriften: dat zijn specificaties (t.a.v. vorm, constructie, en/of functie) Van een produkt, die een wettelijke basis hebben, teneinde doelstellin-gen van algemeen belang (b.v. veiligheid, gezondheid, milieu) te dienen. Een voorbeeld is het Bouwbesluit.
- (Industriële) normen zijn in beginsel niet-publiekrechtelijk gefundeerde, geco-dificeerde afspraken omtrent vormgeving, functioneren, kwaliteit of aard van materialen, of verenigbaarheid van produkten, processen en diensten.
In ons land worden normen uitgegeven door het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI). Via wettelijke regelingen kunnen normen in tweede instantie alsnog een publiekrechtelijke basis verwerven. Steeds meer zien we dat in technische voorschriften naar normen wordt verwezen. Dit zal ook gelden voor het Bouwbesluit.
- Kwaliteitsverklaringen: vormen een verzamelnaam voor verschillende soorten verklaringen (keurmerken, attesten, certificaten etc.) die kunnen worden afgegeven door welke instantie dan ook en waarmee wordt aangegeven dat een produkt of dienst voldoet aan met name genoemde kwaliteitscriteria.
5.1 Nationale normalisatie
Onze nationale normen worden uitgegeven door het NNI. De normen worden in de regel ontwikkeld door normcommissies, bestaande uit deskundigen op het betreffende werkveld. Nadat de normcommissie overeenstemming heeft bereikt omtrent de ontwerptekst wordt deze tekst gepubliceerd, waarna kritiek wordt ingewacht. Na verwerking van de ingekomen kritiek wordt de norm definitief vastgesteld en gepubliceerd. Tal van normen waarnaar bij of krachtens het Bouwbesluit wordt verwezen dienen te worden herzien. Een groot deel van het actieprogramma van het NNI dienaangaande is inmiddels verwezenlijkt.
5.2 Internationale harmonisatie en normalisatie
Om te komen tot technische voorschriften die zoveel mogelijk op elkaar zijn afgestemd, voert de EG een harmonisatiebeleid. EG-richtlijnen worden vastge-steld voor het nader tot elkaar brengen van de publiekrechtelijke bepalingen van de lidstaten. Het Bouwbesluit valt te beschouwen als een van de pogingen te komen tot afschaffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer binnen de EG. Vastgestelde EG richtlijnen hebben consequenties voor landelijk beleid als deze door de lidstaten in nationale wetgeving worden verwerkt. Bekend zijn inmiddels de voor de bouwsector van belang zijnde richtlijnen: - de coördinatierichtlijn inzake de coördinatie van procedures voor het plaatsen
van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken;
- de richtlijn bouwprodukten, inzake onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten (europese eisen aan bouwprodukten omtrent veiligheid, gezondheid en milieuoverwegingen);
- de richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma's, certificaten en andere titels op het gebied van architectuur (Wet op de architectentitel) en voor ingenieurs;
- de richtlijn produktaansprakelijkheid; deze betreft de aanpassing van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de aansprakelijkheid voor produkten met gebreken.
Op het gebied van de internationale normalisatie is het Comité Européen de Normalisation (CEN) actief. De normalisatie op mondiaal niveau geschiedt door middel van The International Organisation for Standardization (ISO). Leden van het CEN dat in Brussel is gevestigd zijn de nationale normalisatie-instituten van landen, verenigd in de Europese Vrij handels Associatie (EFfA) en EG. Het feitelijke normalisatiewerk wordt uitgevoerd door de normalisatie-instituten, vertegenwoordigd door deskundigen uit bedrijven en instellingen. De CEN-acti-viteiten zijn, ook op het gebied van de bouw, nog weinig spectaculair. De ver-wachting is dat dit spoedig zal veranderen door een actievere programmering en nieuwe procedures, waarbij ook de tegenstemmende minderheden verplicht worden de norm te aanvaarden.
Afhankelijk van de mate van welslagen van een grotere eenheid in de EG op het gebied van technische voorschriften en normen wordt de betekenis van een werkelijke "interne markt" met betrekking tot een vrij verkeer van goederen en diensten groter.
Een rubriek apart vormden de Eurocodes: berekeningsgrondslagen voor con-structies. Naar hun aard zijn Eurocodes vergelijkbaar met de Nederlandse Technische Grondslagen voor de berekening van Bouwconstructies (TGB). Inmid.dels zijn mandaten aan CEN verstrekt waardoor de Eurocodes de vorm van CEN- voornormen en CEN-normen verkrijgen.
Naast algemene grondslagen zijn CEN-normen in voorbereiding op het gebied van beton-, staal-, hout-, metselwerk en funderingsconstructies en voorts op aardbevingen belaste constructies. Een voorstudie is uitgevoerd m.b.t. het ratio-neel energiegebruik in gebouwen.
eEN-normen krijgen dus de status van voomormen of optionele EG-richtlijnen, die vervolgens als Europese norm kunnen functioneren en als zodanig voorrang krijgen boven desbetreffende nationale normen. Na een overgangsperiode van enkele jaren zullen zij de plaats innemen van nationale normen.
De coördinatie van de Nederlandse bijdrage aan de Europese normen berust bij de door het Ministerie van VROM opgerichte Projectgroep, die wordt bemand door drie leden, afkomstig van NNI, CUR en VROM. Het secretariaat is bij het NNI ondergebracht.
6
KWALITEITSVERKLARINGEN
6.1 Keurmerken, attesten en certificaten
Internationaal bezien bestaat er weinig overeenstemming over begrippen en definities m.b.t. keurmerken, attesten en certificaten. Vandaar dat wordt gewerkt met de verzamelnaam "kwaliteitsverklaringen".
In ons land is de situatie tamelijk helder. Van der Bercken geeft in zijn bijdrage "De veranderende bouwopgave beschouwd vanuit de publiekrechtelijke regelge-ving" een helder overzicht (Van der Bercken, in: Bakens et al, 1989).
"Een attest is een kwaliteitsverklaring, waarin een attesteringsinstelling verklaart dat een (deel van een) bouwwerk bepaalde eigenschappen zal hebben en dus bijvoorbeeld zal voldoen aan het Bouwbesluit. De verklaring is gebaseerd op de beoordeling van een of meer produkten, waaruit het bouwdeel is opgebouwd, alsmede de methode van verwerking of uitvoering van dat bouwdeel. De Minis-ter van VROM kan attesten aanwijzen, die als voldoende bewijs gelden dat is voldaan aan de desbetreffende eisen van het Bouwbesluit. Een attest is een voorwaardelijke verklaring, die evenals de bouwvergunning, betrekking heeft op het ontwerp. Of ook na verwerking of uitvoering van de produkten wordt vol-daan aan die verklaring of de bouwvergunning zal pas na voltooiing van het bouwwerk kunnen worden vastgesteld. Ook hiervoor bestaan kwaliteitsverklarin-gen: produkt- en proces certificaten".
"Een produktcertificaat is een verklaring van een certificeringsinstelling dat een bepaald produkt van een bepaalde fabrikant in overeenstemming is met bepaal-de technische specificaties. Deze technische specificaties kunnen overeenkomen met de specificaties van een produkt, zoals gegeven in een attest. Het produkt-certificaat, mits aangewezen door de Minister van VROM, geldt (zie Woningwet en Bouwbesluit) als voldoende bewijs dat de produkten overeenkomen met de technische specificaties, zodat alleen de wijze van uitvoering en toepassing nog niet door de verklaring is gedekt".
Procescertificaten bestaan nog in gering aantal. In een procescertificaat verklaart een certificeringsinstelling dat een bepaald bedrijf bepaalde produkten op een bepaalde manier verwerkt. Deze wijze van verwerken kan overeenstemmen met de beschrijving van de verwerkingsmethode in een attest. Ook hier geldt dat een
procescertificaat dat door de Minister van VROM is aangewezen, als voldoende bewijs geldt dat de uitvoering ter zake voldoet.
Op deze samenhangende wijze worden ontwerp en uitvoering in beginsel afge-dekt door kwaliteitsverklaringen.
In het Bouwbesluit wordt het gebruik maken van gekwalificeerde produkten en processen niet verplicht gesteld. Wij verwijzen hierbij naar de zgn. "gelijkwaar-digheidsbepalingen". Het is echter wel zo dat elke gemeente een door de Minis-ter van VROM aangewezen kwaliteitsverklaring zal moeten aanvaarden als voldoende bewijs dat voldaan wordt aan de desbetreffende eisen van het Bouw-besluit.
Ook diensten kunnen worden voorzien van een kwaliteitsverklaring. Wij willen hierbij wijzen op de pogingen die in het werk gesteld worden door de STAWON om kwaliteitseisen te verbinden aan een gekwalificeerde werkwijze binnen het NKS (kosten-kwaliteitstoets).
6.2 Certiflceringsinstellingen
De erkenning van een kwaliteitsverklaring valt of staat met de erkenning van de certificerende instelling, de onafhankelijkheid en de deskundigheid van deze instelling. Zowel leverancier, afnemer als overheid moeten overeenkomen welke instelling het vertrouwen geniet.
In Nederland vervult de Raad voor Certificatie de rol van toezicht op en erken-ning van de certificatie-instellingen. In de bouwsector heeft de Stichting KOMO jarenlang als vrijwel enige certificatie-instelling gewerkt. Na het uiteenvallen van de KOMO-organisatie zijn de volgende certificatie-instellingen erkend door de Raad voor Certificatie:
BKB (Bouwcentrum/TNO-IDBC), BDA, BMC, IKOB, INTRON, KIW A, SKG en SKH. Deze instellingen hebben zich verenigd in de VECIDIN (vereniging van certificatie-instellingen in de bouwindustrie).
Het KOMO-keurmerk, dat inmiddels een grote herkenbaarheid genoot, is echter blijven bestaan. Dit keurmerk wordt beheerd door de Stichting Bouwkwaliteit.
6.3 Kwaliteitsverklaringen op Europees niveau
Een goede werkbare regeling, volgens welke een Europese technische goedkeu-ring kan worden verleend, is essentieel omdat daardoor de snelheid van markt-introductie van nieuwe produkten wordt bevorderd. Omdat Europese normen voor een groot deel nog moeten worden ontwikkeld, is het verlenen van een technische goedkeuring van groot belang. In verschillende lidstaten worden initiatieven genomen om tot een wederzijdse erkenning van kwaliteitsverklarin-gen te komen. In Benelux-verband zijn al vergaande afspraken gemaakt. Neder-land bezint zich voorts op deelname aan een overeenkomst tussen West-Duits-land, België en Luxemburg inzake de wederzijdse erkenning van bepaalde kwaliteitsverklaringen en controlebewijzen in het bouwwezen.
In verband met het concentreren van activiteiten met betrekking tot het afgeven van kwaliteitsverklaringen in een Europees instituut speelt de UEAtc (Uni on
