DE STEDELIJKE INVESTERINGSOPGAVE:
naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland
H. Priem us
E. Kalle
R.
Teule
STEDELIJKE EN REGIONALE VERKENNINGEN
14
DE STEDELIJKE INVESTERINGSOPGAVE:
naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in
Nederland
') " ... , .. - 1-"7
" ',' , ' j ' I~ ! 81 b 1 1ot
heek TU De 1 ft .r"
111111 U 11
8510
489G
STEDELIJKE'
EN REGIONALE
VERKENNINGEN
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Postbus 5030 2600 GA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22
14
SOAB Onderzoek en Advies Gieterijstraat 4a-6a 4814 DA Breda Postbus 2210 4800 CE Breda Tel. (076) 521 30 80 Fax (076) 522 42 34
DE STEDELIJKE INVESTERINGSOPGAVE:
naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in
Nederland
H. Priemus E. Kalle R. Teule
met medewerking van: V. Breuking
J. Elenbaas R. Kloosterman T.A.L. Leliveld H. W.M. van Rooijen
De serie Stedelijke en Regionale Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
de vier grote steden en 23 grotere stadsvemieuwingsgemeenten
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Priemus, H.
De stedelijke investeringsopgave: naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland / H. Priemus, E. Kalle, R. Teule. Met medewerking van V. Breuking,
J. Elenbaas, R. Kloosterman, T.A.L. Leliveld en H.W.M. van Rooijen - Delft :
Delftse Universitaire Pers. - lIJ. - (Stedelijke en Regionale Verkenningen / Onder-zoeksinstituut OTB, ISSN 0928-7353 : 14) Met Iit. opg.
ISBN 90-407-1457-6 NUGI 655
Trefw. : stadsvernieuwing , herstructurering , economische structuurversterking
Copyright G:I 1997 by SOAB en Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University
INHOUD
DE STEDELLJKE INVESTERINGSOPGA VE
naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland
SAMENVATTING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. I 1. Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II 2. De klassieke stadsvernieuwingsopgave . . . .. . .. . . . .. . . V 3. De herstructureringsopgave . . . . . . . . . . . . . . . . . VII 4. De economische structuurversterkingsopgave . . . .. . . VIII 5. De stedelijke verduurzamingsopgave . . . ... ... . . .. .. IX 6. Stedelijke investeringsopgave en Fonds Economische Structuurversterking . X 7. Steden aan de vooravond van de 21ste eeuw . . . . . . . . . . . . . . . . .. XI 1 STEDEN: KANSEN EN BEDREIGINGEN . . . .
1.1 Inleiding... .. . . ... ... 1
1.2 Wie wonen in de stad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.3 Wie werken in de stad? ... .. ... . . .. . . ... . ... 13
1.4 Onderwijs, sociale veiligheid en leefbaarheid ... . . .. . . 16
1.5 De stedelijke investeringsopgave: steden aan de vooravond van de 21ste eeuw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2 STEDELIJKE WOONMILIEUS EN WONINGVOORRAAD 25 2.1 Inleiding... .. . . .. ... .. .. ... . . .. 25
2.2 Kenmerken van de stedelijke woningvoorraad . . . . . . . . . . . . 25
2.3 Kenmerken van stedelijke woonmilieus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.3.1 Inleiding . . . 36
2.3.2 Vooroorlogse woonwijken. . . . . . . . . . . . . . . .. 36
2.3.3 Naoorlogse woonwijken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
3 STEDELUKE WERKGELEGENHEID EN
GROTE-STEDEN-BELEID .. . . .... .. . . .. . . .. . . ... 49
3.1 Inleiding .. .. . . .. . . .. . . .. . . 49
3.2 Kenmerken van de stedelijke arbeidsmarkt en bedrijvigheid. . . . . . . .. 50
3.3 Economische ontwikkelingen in steden en stadsgewesten . .. . .. . . 55
3.4 Deltaplan Grote Steden en Grote-Stedenbeleid . . . . . . . . . . . . . . . .. 60
3.5 Convenant Grote-Stedenbeleid met de vier grote steden . . . . . . . . 62
3.6 Convenant Grote-Stedenbeleid met vijftien middelgrote steden . . . . . . . 63
4 INHALEN VAN ACHTERSTANDEN: DE RESTERENDE ST ADS-VERNIEUWINGSOPGAVE . . . ... .. . . .. .. . 71
4.1 Inleiding. ... . .. . . .... . . .. ... 71
4.2 Klassieke stadsvernieuwing en Belstato . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.3 Stadsvernieuwing in de periode 1990-1995 . . . . . . . . . . . . . . . .. 72
4.4 De voortgang van de productie en Belstato . . . . . . . . . . . . . . . . 76
4.5 De resterende stadsvernieuwingsopgave 1995-2005 . ... . . . . . . . . 78
4.6 Enkele uitgavenposten in perspectief. . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. 80
4.6.1 Grondproductiekosten .. .. .... .. ... .. . .. . . .. .. . 80
4.6.2 Bodemsanering . . .. . .. . . .. . . .... . . .... 82
4.6.3 Particuliere woningverbetering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 83
4.6.4 Monumentenzorg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 85
4.7 Dekking van de subsidiebehoefte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.8 De stadsvernieuwingsopgave aan de vooravond van de 21ste eeuw 89 5 DE NIEUWE HERSTRUCTURERINGSOPGA VE: NAAR DE ONGEDEELDE STAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
5.1 Inleiding . . . .. . . .. .. . . . .. . 95
5.2 Naar de ongedeelde stad: achtergronden van herdifferentiatie . . . . . . . . 96
5.3 De tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope woningvoorraad: de smalle invulling .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 98
5.4 De herstructureringsopgave in brede zin: investeren in woning en woon-omgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 100
5.5 Veronderstellingen in het Prognosemodel Sociale-Huursector . . . . 102
5.6 Kwantificering van de herstructureringsopgave . . . . .. .. . .. . . .. 104
5.7 De herstructureringsopgave aan de vooravond van de 21ste eeuw . . .. 116
6 ECONOMISCHE STRUCTUURVERSTERKING: NAAR DE VITALE STAD .. .. .. .. . . ... .. . .. . . .. . . .. 123
6.1 Inleiding ... . .. . . ... . ... . ... .. .... .. .. . . .. . .. 123
6.2 Stadsvernieuwing en stedelijke bedrijvigheid . . . . . . . . . . . . . . . 124
6.3 Ruimte voor economische activiteit:. investeren in stedelijke vitaliteit .. 128
6.4 Stedelijke verkeersinfrastructuur . . . . . . . . . . . . . . . . 134
6.5 De (binnen)stad als productiemilieu voor innovatieve bedrijven ... . . 138
6.6 De economische structuurversterkingsopgave aan de vooravond van de 21ste eeuw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
7 INVESTEREN IN DE DUURZAME STAD . . . . . .. . . 153
7.1 Inleiding .. .. . . .. .. . . .. . . .. . . . .. .. . 153
7.2 Stad en Milieu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 154
7.3 Milieukwaliteit van de stedelijke gebouwenvoorraad . . . . . . . . . . 155
7.4 Op weg naar de ecologische stad aan de vooravond van de 21ste eeuw . 156 8 SLOTBESCHOUWING . . . .. .. .. . . .. .. . . .. . .. . 165
8.1 Stedelijke investeringsopgave en Fonds Economische Structuur-versterking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
8.2 Steden aan de vooravond van de 21ste eeuw . . . . . . . . . . . . . 166
LITERATUUR 169 BULAGE 1 KENMERKEN VAN DE ONDERSCHEIDEN WIJKTYPEN IN EEN AANTAL GROEPEN WOONPLAATSEN . .. . . . 177
BULAGE2 WSDV-VERSLAGLEGGINGSFORMULIEREN 1990 T/M 1994 . . .. .. . . .. .. . . .. . . 199
BIJLAGE 3 SAMENSTELLING BEGELEIDINGSCOMMISSIE . . . . . . . . . . . . . 203
DE STEDELIJKE INVESTERINGSOPGA VE
naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in
Nederland
SAMENV ATTING
Ook na de Herijking Belstato onderschat het Rijk de resterende stadsver-nieuwingsbehoefte. Voor de vier grote steden en de 23 middelgrote stadsvernieuwingsgemeenten is 6,6 miljard gulden meer nodig dan tot nu toe in de Belstato-evaluatie is geraamd. Ook voor de rest van Nederland wordt de resterende stadsvernieuwingsbehoefte door het Rijk vermoede-lijk te laag geschat. Overwogen moet worden om de stadsvernieuwings-steun van rijkswege niet per 2005 maar per 2010 te beëindigen.
Voor de periode 1997-2010 zou bovendien de herstructureringsopgave van stadswijken met kracht moeten worden aangepakt. Het gaat daarbij om het herdifferentiëren van de woningvoorraad, het verbeteren van de publieke ruimte, de infrastructuur en groenvoorziening en het voorzienin-genniveau van vooroorlogse en (vooral) naoorlogse stadswijken.
Voor gemeenten met meer dan 30.000 inwoners wordt een forse investe-ring in de curatieve en preventieve herstructureinveste-ring van stadswijken gevraagd:
f
23,7 miljard van marktpartijen,f
18,0 miljard van woning-corporaties enf
7,2 van gemeenten. Voor marktpartijen zijn deze investeringen rendabel. De corporaties worden met een onrendabele top vanf
10,0 miljard geconfronteerd, die gedeeltelijk kan worden gedekt door een netto winst vanf
2,8 miljard uit de verkoop van sociale-huur-woningen. De gemeenten kunnen naar schattingf
1,8 miljard van de kosten uit gronduitgifte dekken. Er dreigt in de jaren tot 2010 een tekort voor de gemeenten vanf
5,4 miljard die door het Rijk zou moeten worden gedekt uit een herstructureringsfonds.Nader onderzoek moet uitwijzen hoe groot de investeringsbehoefte is voor de herstructurering van kleinere kernen met minder dan 30.000 inwoners en hoe groot hier de tekorten zijn.
De resterende klassieke stadsvernieuwing, gericht op het inhalen van bouwtechnische kwaliteitsachterstanden, en de herstructureringsopgave, gericht op het aanpassen van de woningdifferentiatie en de woonomge-ving aan de gedifferentieerde woningvraag, dienen deel uit te maken van een integrale stedelijke investeringsopgave, die mikt op een krachtige
versterking van de stedelijke economie en een aanzienlijke verhoging van de stedelijke milieukwaliteit.
Het is evident dat de economische prestaties van de steden achterblijven bij die in de rest van Nederland. Als de economische potenties van de steden in de komende jaren onvoldoende zouden worden benut, zou dat de economische groeikracht en het innovatief vermogen op nationale schaal ondermijnen. Er zijn over een breed front stedelijke investeringen nodig om ook de stedelijke arbeidsmarkt beter te laten functioneren en de stedelijke werkloosheid terug te dringen. Ook is het nodig een specifieke, offensieve strategie te ontwikkelen om juist voor de sociaal-economisch zwakst gepositioneerden op de stedelijke arbeidsmarkt kansen te creëren. De stad dreigt als woon- en leefmilieu minder populair te worden als de huidige milieu-achterstanden in de stad niet zouden worden weggewerkt. De milieukwaliteit van de stedelijke gebouwenvoorraad zal aanzienlijk moeten worden verbeterd, alsmede de kwaliteit van de bodem, het water en de lucht in de stad.
In de studie worden de contouren van de stedelijke investeringsopgave geschetst, met als componenten: de klassieke stadsvernieuwingsopgave, de inmiddels onderkende herstructureringsopgave en voorts de investerin-gen in stedelijke economische structuurversterking en stedelijke duur-zaamheid. En dat alles onder het motto: naar vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland.
1. Inleiding
In 1981 werd door het Rijk voor eens en altijd de stadsvemieuwingsbehoefte
vastgesteld. Daarbij werd de nadruk gelegd op bouwtechnische achterstanden die de steden teisterden. De klassieke stadsvernieuwing was erop gericht om deze achter-standen weg te werken. De resterende klassieke stadsvernieuwingsopgave is groter dan we denken, maar wordt overschaduwd door andere dimensies van de stedelijke investeringsopgave die vooral in het teken staat van het streven naar de ongedeelde stad, de vitale stad en de duurzame stad. Steden zijn nog steeds te beschouwen als de motoren van de nationale economie, hoewel de economische groei in de steden achterblijft bij de groei in de omliggende regio. De werkloosheid in de steden is verontrustend hoog. Ook de sociale onveiligheid in de steden baart zorg. Tussen de stedelijke arbeidsmarkt en de stedelijke woningmarkt treffen we in toenemende mate discrepanties aan. De industriële bedrijvigheid verliest terrein, terwijl in de steden de werkgelegenheid in de zakelijke en de persoonlijke dienstverlening toeneemt. Daar staat een eenzijdig samengestelde woningvoorraad tegenover met veel relatief goedkope sociale-huurwoningen, kleine woningen en etagewoningen.
In een marktgeoriënteerde volkshuisvesting dreigen, naarmate de VINEX-productie vordert, vele stadswijken concentraties van lage-inkomensgroepen te worden, terwijl de leefbaarheid en de economische vitaliteit van de stad een gedifferentieerde
stadsbevolking vragen met verschillende inkomens, verschillende leeftijdsgroepen en
verschillende etnische achtergrond.
Hoewel juist vanuit milieu-overwegingen op het beginsel van de compacte stad wordt gemikt, kent de stad een cumulatie van milieuproblemen. Het streven naar duurzame steden vergt een aanzienlijke besparing op energie, een doorbraak in de richting van duurzame energiebronnen, een zorgvuldig ketenbeheer en een nieuwe oriëntatie op de relatie tussen infrastructuurnetwerken en water- en groensystemen in de stad. Het stedelijk personen- en goederenvervoer zal op een nieuwe leest moeten worden geschoeid en de milieukwaliteit van de stedelijke gebouwenvoorraad zal aanzienlijk moeten worden verbeterd.
Deze studie formuleert de stedelijke investeringsopgave die dient te worden geëffec-tueerd om een bloeiende ontwikkeling van vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland ook in de volgende eeuw mogelijk te maken en te stimuleren. De termijn die we daarbij hanteren is het jaar 2010 (de planhorizon die ook in de Actualisering VINEX en door de Interdepartementale Commissie Economische Structuurverster-king (ICES) wordt gehanteerd).
De gegevens zijn ontleend aan literatuur, beleidsdocumenten en statistieken en aan
publicaties, plannen en visies van de vier grote steden en de 23 middelgrote stedenl
die al enige tijd samenwerken in het kader van de stadsvernieuwingsaanpak. De
economische en sociaal-culturele situatie in elke stad is specifiek. Algemene
diagnoses en therapieën hebben slechts een beperkte waarde. Problemen die in de
ene stad zorgwekkend zijn, blijken zich in de andere stad nauwelijks te manifesteren.
Een beleidslijn die in de ene stad perspectieven biedt, ligt in de andere stad veel minder voor de hand. In deze studie wordt geprobeerd om het juiste evenwicht te vinden tussen algemeen geldende stedelijke thema' s en de belangrijke differentiaties tussen steden, die met maatwerk zijn gediend.
In deze studie is de stedelijke investeringsopgave voor de vier grote steden en voor 23 middelgrote steden kwalitatief omschreven. De herstructureringsopgave is
(voorlopig) gekwantificeerd voor gemeenten met 30.000 inwoners en meer. De
geschetste problemen en kansen die om investeringen vragen, hebben een stedelijke achtergrond en vertonen een samenhang met de gemeentegrootte: hoe groter de stad, des te groter de investeringsopgave.
In de becijfering van de stadsvernieuwingsbehoefte zijn andere gemeenten dan de 4
+
23 steden buiten beschouwing gebleven. Bij het bepalen van deherstructurerings-behoefte blijven gemeenten tot 30.000 inwoners buiten beeld. Deze beperkingen zijn van onderzoekstechnische aard en vloeien niet voort uit de veronderstelling dat hier geen problemen zouden voorkomen. De investeringsbehoefte blijft zeker niet beperkt
tot de hier besproken 4
+
23 steden. Ook in kleinere gemeenten doen zich kansenHet betreft: Alkmaar, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Den Bosch, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Hilversum, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Zaanstad en Zwolle.
en problemen voor die om een investeringsbeleid vragen. Ook hier is een investe-ringsimpuis van rijkszijde nodig om de noodzakelijke ingrepen tot stand te brengen: het inhalen van stadsvernieuwingsachterstanden, de herstructurering van woonwij-ken, de economische structuurversterking en de verbetering van de duurzaamheid. Inmiddels wordt er. ook gepleit voor een kleine-stedenbeleid. Het Bureau voor Economische Argumentatie KPMG voerde een onderzoek uit bij 36 kleine en middelgrote gemeenten en komt tot de conclusie dat ook kleinere centrumsteden een aparte behandeling verdienen: "Dit zou recht doen aan de belangrijke positie van deze steden voor de omliggende regio, de bedreigingen die op hen afkomen en vooral ook de aanwezige potentie voor de toekomst. Een dergelijk kleine-stedenbe-leid zou in eerste instantie op provinciaal niveau gerealiseerd moeten worden" (Binnenlands Bestuur, 14-2-1997).
De stedelijke investeringsopgave wordt in deze studie niet als een monoliete, ongespecificeerde opgave geïntroduceerd. Delen van deze opgave zijn immers al redelijk concreet in beeld gebracht. Men denke aan de VINEX-opgave (inclusief de actualisering PKB-VINEX) voor het binnenstedelijk gebied (BSG) , het Grote-Stedenbeleid (GSB) en de investeringen die zijn opgenomen in het Meerjarenpro-gramma Infrastructuur en Transport 1997-2001 (MIT) (Ministerie van V&W, 1997). Dit deel van de investeringsopgave wordt wel gememoreerd maar in deze studie niet uitgewerkt. Ook de investeringsopgave ten behoeve van de uitleg van steden staat in deze studie niet centraal. Het gaat om de investeringsopgave in de stedelijke bebouwde kom.
De nadruk in deze studie ligt op vier componenten van de stedelijke investeringsop-gave:
(a) De
stadsvernieuwingsopgave,
zoals deze eerder in het evaluatietraject Beleid voor Stadsvernieuwing in de Toekomst (Belstato) aan de orde is gesteld. Daarbij is voor 1997 een zogeheten IJkmoment Belstato aangekondigd, waarbij ook omgevingsverkenningen worden betrokken (Ministerie van VROM, 1997a;1997b).
In hoofdstuk 4 van deze studie wordt geïnventariseerd welke stadsvernieuwings-opgave in dit kader nog resteert en welke bedragen daarmee zijn gemoeid. Bijzondere aandacht zal hierbij uitgaan naar ondermeer de naoorlogse wijken (gebouwd vóór 1970), de monumenten en de bodemsanering. De stadsvernieu-wingsrapportages en statistische gegevens van de gemeenten, aangevuld met gesprekken met de desbetreffende gemeentefunctionarissen, vormen de belang-rijkste bron voor deze component, die een rechtstreekse bijdrage levert aan de meningsvorming en politieke besluitvorming over de resterende stadsvernieu-wingsopgave volgens de door het Rijk daarbij geformuleerde randvoorwaarden. (b) De
herstructureringsopgave
zoals deze onder woorden is gebracht in het rapport'De gedifferentieerde stad' van het ministerie van VROM (1996a) en de vier grote steden en recentelijk is vastgelegd in de Tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope woningvoorraad (MG 96-29) die op 1 maart 1997 in werking is getreden. Het ministerie van VROM verstaat onder herstructurering
de "maatregelen die gericht zijn op het tot stand brengen van een meer gediffe-rentieerde woningvoorraad in gebieden waar leetbaarheidsproblemen mede worden veroorzaakt door een eenzijdig samengestelde voorraad van overwegend goedkopere woningen". De regeling voorziet in een bijdrage voor plannen die een samenhangend pakket van maatregelen bevatten. Dit beleid past in het streven van het kabinet naar stedelijke vernieuwing, door het economisch draagvlak van de steden te versterken en de sociale structuur te verbeteren. Voor het begrotingsjaar 1997 is (op verplichtingenbasis) 65 miljoen gulden beschikbaar. In hoofdstuk 5 van dit rapport wordt de herstructureringsopgave voor gemeenten met 30.000 inwoners en meer gekwantificeerd.
(c) Vervolgens komt de economische structuurversterkingsopgave aan bod, zoals deze in algemene termen in de bestemming van het Fonds Economische Structuurversterking vastligt. Het gaat in hoofdstuk 6 om de vraag welke ruimtelijke investeringen in en om steden nodig zijn om de economische structuur van de steden te versterken. In het verlengde van de nota 'Ruimte voor regio's' van het ministerie van Economische Zaken (1995) kan worden gedacht aan voldoende en voldoende geoutilleerde en bereikbare bedrijventerrei-nen en kantoorlocaties, maar ook aan infrastructurele voorzieningen voor personen- en goederenvervoer en aan de faciliteiten voor innovatieve bedrijven, winkels, kunst, cultuur en toerisme.
(d) Tenslotte bespreken we het stedelijk milieu-investeringsprogramma, dat zal moeten worden uitgevoerd om de steden duurzaam te maken. Het gaat daarbij allereerst om het (aanzienlijk) verbeteren van de milieukwaliteit van de gebouwenvoorraad. Maar het gaat ook om groen- en waterstructuren en om nieuwe concepten van stedelijk goederenvervoer inclusief vervoer van stedelijk afval (reverse logistics), stedelijke distributie- en logistieke centra. Aandacht zal worden gegeven aan mogelijkheden voor ondergronds transport. Tenslotte gaat het om infrastructurele voorzieningen voor de rijdende en stilstaande auto, de fiets en het openbaar vervoer, inclusief voorzieningen om het overstappen van de ene modaliteit op de andere modaliteit te versnellen en te vergemakkelijken. De nadruk ligt daarbij op stations, haltes, terminals en transferia die de inter-connectiviteit van transportnetwerken voor personen- en goederenvervoer sterk kunnen verbeteren en aan de stedenbouwkundige herstructurering en aanpassing van de publieke ruimte die hiervoor nodig zijn.
2. De klassieke stadsvernieuwingsopgave
De stadsvernieuwingsbehoefte is in 1981 voor eens en altijd gekwantificeerd waarmee de klassieke stadsvernieuwing als statische, eindige opgave is gedefinieerd. Aan de basis van deze opgave liggen bouwtechnische achterstanden (die sprongsge-wijs moeten worden ingelopen), niet zozeer marktdiscrepanties. Deze marktoriëntatie zullen we in andere componenten van de stedelijke investeringsopgave centraal stellen. De Belstato-evaluatie (Ministerie van VROM, 1991; 1992) heeft tot het besluit geleid dat de stadsvernieuwing-oude stijl op 1 januari 2005 klaar is. Het
IJkmoment Belstato (Ministerie van VROM, 1997a) en de Omgevingsverkenningen Belstato (Ministerie van VROM, 1997b) hebben slechts tot een beperkte bijstelling
van de aanvankelijk geraamde bedragen geleid: boven op de oorspronkelijk
uitge-trokken 11 miljard gulden zou nog
f
1,3 miljard extra nodig zijn voor hetopknap-pen van vooroorlogse wijken. Daarnaast wordt gesproken over mogelijke
rekenfou-ten, onder meer bij de toepassing van de KWR, op grond waarvan extra aanvullende
middelen nodig zouden zijn. Voor de aanpak van de naoorlogse wijken zijn ook
miljarden nodig (in plaats van de voor 1997 uitgetrokken
f
65 miljoen), maar dezebedragen worden geplaatst in het kader van de stedelijke herstructureringsopgave.
Hierover moet het Kabinet nog beslissingen nemen.
Mede op basis van een eerder uitgevoerde analyse van het OTB en SOAB, waarbij de opgaven van de gemeenten en de gerealiseerde productie in de periode 1990-1995 als uitgangspunt zijn genomen, komen wij tot de conclusie dat voor het afmaken van de stadsvernieuwing zoals die in 1981 is omschreven (maar nu aangevuld met kosten voor bodemsanering en een deel van de aanpak van naoorlogse wijken) voor de vier
grote steden en de 23 middelgrote steden in de periode 1995-2005
f
6,6 miljardmeer nodig is, dan tot nu toe in Belstato is geraamd2
• Deze afwijking is het gevolg
van de verwerking van eigen ervaringsgegevens met betrekking tot kwaliteit, kosten en nog te realiseren aantallen enerzijds en het opvoeren van essentiële kostenposten, die in Belstato werden genegeerd of ontkend.
Tabel 1 Raming saldo subsidiebehoefte vier grote steden en 23 middelgrote
steden, 1995-2005 (x miljoen gulden)
Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht 23 middel-grote steden Subsidiebehoefte 4.196 2.938 2.485 1.078 3.807 dekking: - rijksbijdragen 1.540 851 978 197 1.622 - overige subsidie-inkomsten3 498 291 123 113 167 - eigen bijdrage 350 475 137 105 431 Tekort 1.808 1.321 1.247 663 1.587
Bron: OTB, OTB/SOAB.
2 De samenvoeging van beide onderzoeksmethodieken, waarbij de ene was gericht op de toekomstige raming en de andere op een extrapolatie van gerealiseerde aantallen leidt tot afwijkingen in de ramingen voor de onderscheiden gemeentegroepen zoals die in de eerdere analyses zijn gepresenteerd. De afwijkingen zijn betrekkelijk gering en worden getalsmatig in hoofdstuk 4 nader toegelicht.
Met name gaat het om de volgende factoren: hogere productieaantallen dan geraamd;
achterblijvende productie in de jaren 1990-1995;
extra - niet in Belstato geraamde - opgaven, zoals de verbetering van eigen woningen met een matige kwaliteit, de aanpak van monumenten en bodemsane-ring en de aanpak van de vroegnaoorlogse stadsvernieuwingswijken.
De conclusie is duidelijk: ook na de Herijking Belstato wordt de omvang van de resterende stadsvernieuwingsopgave door het Rijk onderschat.
3. De herstructureringsopgave
Sinds de publicatie door het ministerie van VROM en de vier grote steden van het rapport 'De gedifferentieerde stad' (Ministerie van VROM, 1996a), wordt de nadruk gelegd op de noodzaak om de stedelijke woningvoorraad te transformeren op grond van drie overwegingen:
(1) Vele stadswijken zijn eenzijdig samengesteld (veel goedkope, kleine, gestapelde huurwoningen) waardoor het ontstaan van inkomens wijken dreigt, mede door toedoen van de zuigkracht van de VINEX-productie in de komende jaren; (2) De stedelijke woningvoorraad past niet goed bij de dynamiek van de stedelijke
arbeidsmarkt die onstuitbaar verschuift van industriële werkgelegenheid naar werkgelegenheid in de zakelijke en de persoonlijke dienstverlening. Een aanzienlijke kwaliteitsverbetering van delen van de woningvoorraad zou in overeenstemming zijn met deze arbeidsmarktdynamiek;
(3) De vraag op de woningmarkt richt zich steeds meer op de koopsector en op een sociaal veilige, groene woonomgeving. De stedelijke woningvoorraad zal zich beter op de woningmarktvraag moeten richten om een verdere uittocht van huishoudens met een bovenmodaal inkomen naar de suburb te voorkomen. De tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope woningvoorraad vormt het begin van deze nieuw geformuleerde opgave. In deze studie wordt de herstructu-reringsbehoefte tot het jaar 2010 geraamd, voor gemeenten van 30.000 inwoners en meer. De analyse is gebaseerd op een marktanalyse van verschillende wijktypen in de vooroorlogse en naoorlogse delen van de stad.
De problemen in de vooroorlogse stadsdelen concentreren zich in de vergrauwde grote-stadswijk in aanpak, de vernieuwde grote-stadswijk, de vergrijsde tuindorp-wijk, de eigen huis en tuin wijk en de onderhoudsarme laagbouwwijk. De problema-tiek van de historische stadskernen wordt gezien als een thema van klassieke stadsvernieuwing en economische structuurversterking.
In de naoorlogse stadsdelen zien we vooral problemen in de vergrijsde portiekwijk, de verschraalde portiekwijk, de recente hoogbouw doorgangswijk, de centrale vroeg-naoorlogse rijtjeswijk en de gemiddelde vroeg-naoorlogse wijk.
Tabel 2 Investeringen en tekorten van curatieve en preventieve herstructure-ring in voor- en naoorlogse stadswijken in gemeenten met 30.000 inwoners en meer, 1997-2010 (x miljard guldens, prijspeil 1995)
Investeringen Tekorten
curatief preventief totaal curatief preventief totaal
Gemeenten 3,9 3,3 7,2 -2,9 -2,5 -5,4
Woningcorporaties I) 10,1 7,9 18,0 -5,6 -4,4 -10,0 Marktpartijen 13,3 10,4 23,7 (+1,2) ( +0,9) (+2,1)
Totaal 27,3 21,5 48,8 -8,5 -6,9 -15,4
I)
Voorts zullen de woningcorporaties een bedrag van f 10,6 + f 8,2 = f 18,8 miljard desinves-teren door de verkoop van sociale-huurwoningen, hetgeen netto f 1,6 + f 1,2 = f 2,8 miljard zal opleveren. Deze zijn in de tabel niet verdisconteerd.
Onderscheid moet worden gemaakt tussen de curatieve en de preventieve herstructu-reringsopgave. Van de marktpartijen wordt een investering in de stadswijken van
f
23,7 miljard gevraagd, van de woningcorporaties een herstructureringsinvesteringvan
f
18,0 miljard. Ook de gemeenten zullen fors moeten investeren. Becijferdwordt een investeringsniveau van
f
7,2 miljard, waartegen een opbrengstenniveauvan
f
1,8 miljard staat. Het tekort voor de gemeenten is dusf
5,4 miljard. Ook dewoningcorporaties worden geconfronteerd met een onrendabele top, en wel van
f
10,0 miljard die slechts zeer ten dele uit de netto-opbrengsten van de verkoop vansociale-huurwoningen (f 2,8 miljard) kan worden gedekt.
Als men de ambities van het herstructureringsbeleid wil realiseren, zullen
omvangrij-ke extra middelen moeten worden gemobiliseerd door het rijk. Daarmee is niet alleen de stedelijke woningmarkt maar ook de stedelijke arbeidsmarkt gediend. Qua omvang en ambitie overtreft de herstructurering sop gave de thans resterende klassieke stadsvernieuwingsopgave ruimschoots.
4. De economische structuurversterkingsopgave
De economische prestaties van de steden blijven al jaren achter bij de prestaties in
de regio. De werkloosheid in de steden is veel hoger dan elders in Nederland. De
economische transformatie die steden ondergaan, verloopt niet zonder problemen.
De (binnen)stad moet in het postindustriële tijdperk vooral worden gezien als productiemilieu voor innovatieve bedrijven waarbij zakelijke en persoonlijke dienstverlening centraal staan. Face-to-face contacten zijn daarbij van grote beteke-nis, evenals de beschikbaarheid van een variëteit aan bedrijfsruimte. De monumenta-le waarde, de museumfunctie, kunst en cultuur zijn van grote economische betekenis in relatie tot de toeristische en horeca-functie. Winkelcentra in de binnenstad zullen
transformeren tot centra met een grote recreatieve functie en verzorgingsarrangemen-ten.
Centrummanagement, opgezet in samenwerking tussen bedrijven en overheid, is een passende strategie om de aantrekkelijkheid en de levensvatbaarheid van winkelcentra in de binnenstad veilig te stellen.
De bereikbaarheid van de binnenstad is slechts ten dele gebaat met een betere autobereikbaarheid en meer parkeerplaatsen (onder meer in ondergrondse parkeerga-rages), maar vooral met de al vaker aangekondigde kwaliteitsprong in het openbaar vervoer. In de grote steden moet daarbij aan volwassen metrostelsels worden gedacht. Voorts is een reorganisatie van het stedelijk goederenvervoer noodzakelijk, waar mogelijk gekoppeld aan een doordachte afvallogistiek.
In de stadsrand en daarbuiten is de beschikbaarheid van bedrijventerreinen en de herstructurering van verouderde bedrijventerrein een belangrijk thema, alsmede een verbetering van de autobereikbaarheid en ov-bereikbaarheid van deze werkgelegen-heidsconcentraties .
In het algemeen is een grotere functiemenging nodig, hetgeen een nieuwe kijk op de milieuwetgeving vergt. Het project 'Stad en Milieu' levert daarvoor een aanzet. Uiteindelijk zal de gehele stad een kansenzone moeten zijn, en niet slechts enkele aangewezen gebiedjes.
De omvang van de stedelijke investeringsopgave, voor zover deze gericht is op het versterken van de economische structuur, kan nog niet worden vastgesteld. Gestreefd zal moeten worden naar een synergie met de herstructureringsopgave en de hierna te bespreken stedelijke verduurzamingsopgave .
5. De stedelijke verduurzamingsopgave
Recentelijk pleitte minister De Boer (1997) voor een aanzienlijke reductie van de milieubelasting: per product vier maal minder energie en vier maal minder grond-stoffen. En dat gecombineerd met een continuering van de economische groei van 3 % per jaar. Het ligt voor de hand om deze doelstelling meteen als uitgangspunt te nemen bij het effectueren van de stedelijke investeringsopgave. Dit houdt in dat een nieuwe visie nodig is op de relatie tussen infrastructuurnetwerken en systemen van groen en water. Deze strategie van de twee netwerken wordt in deze studie uitge-werkt. Deze visie houdt in dat ook in de steden groen- en waterstructuren moeten worden opgenomen die de ecologische kwaliteit van de steden sterk verbeteren.
Bovendien zal de energetische kwaliteit van de stedelijke gebouwenvoorraad drastisch moeten worden verhoogd. Een doorbraak naar duurzame energiebronnen zal moeten worden geforceerd om de afhankelijkheid van slinkende fossiele grond-stoffen te verminderen en het broeikaseffect in te dammen. Ook om ecologische redenen is de eerder geschetste reorganisatie van het stedelijk personen- en goede-renvervoer noodzakelijk. Multimodaal transport zal zowel in het personen- als het goederenvervoer moeten worden geëffectueerd, hetgeen in beide sferen een grotere
aandacht voor de interconnectiviteit en interoperabiliteit van verkeersnetwerken vergt.
De investeringen nodig om de duurzaamheid van steden te vergroten, zijn in deze
studie niet gekwantificeerd. Voor een deel gaat het niet om
extra
investeringen maarom een andere concretisering van investeringen die om redenen van herstructurering
enlof economische structuurversterking toch al moeten worden geëffectueerd. Er zal
eerst veel creativiteit en kennis moeten worden geïnvesteerd om de stedelijke verduurzaarnheidsopgave te concretiseren, alvorens kwantificering van deze opgave
mogelijk is. Beknopt worden de ecologische condities geschetst waaraan moet
worden voldaan bij het transformeren van de huidige, vervuilde en vervuilende
steden. Het gaat hierbij om een investeringsprogramma van een omvang die we
thans nauwelijks kunnen bevroeden.
6. Stedelijke investeringsopgave en Fonds Economische Structuurversterking
Voor het effectueren van de stedelijke investeringsopgave zal een beroep moeten worden gedaan op marktpartijen, woningcorporaties en de publieke sector. Zonder een actieve inzet en een regiefunctie van de gemeenten komt er van de stedelijke investeringsopgave weinig terecht. Om de weg te banen voor particuliere investerin-gen zijn publieke investerininvesterin-gen nodig, die slechts zeer ter dele door gemeenten
kunnen worden ingezet. Een actief commitment is ook van rijkswege nodig, niet in
de laatste plaats omdat in vele opzichten een nationaal belang in het geding is. In de jaren tachtig is het niveau van publieke investeringen tot een onwaarschijnlijk laag dieptepunt teruggevallen. In de loop van de jaren negentig doen zich nieuwe perspectieven voor door de instelling van het Fonds Economische Structuurverster-king bij wet van 21 december 1995, dat een terugwerkende kracht heeft tot 1 januari 1993.
Het begrotingsfonds is ingesteld ter financiering van investeringsprojecten van
nationaal belang waarmee beoogd wordt de economische structuur te versterken. De
ministers van Economische Zaken en van Financiën beheren de begroting van het fonds. Het fonds wordt gevoed uit extra aardgasbaten en de verkoop van KPN-aandelen.
De investeringsprojecten van nationaal belang ter versterking van de economische structuur hebben betrekking op:
1. de verkeers- en vervoersinfrastructuur met inbegrip van kosten die samenhangen
met milieumaatregelen;
2. de technologie-, telecommunicatie- en kennisinfrastructuur;
3. de bodemsanering, voor zover verband houdend met de projecten genoemd
onder 1 of met bouwprojecten in de binnensteden;
4. de stedelijke hoofdstructuur, voor zover die samenhangt met en functioneel een
relatie heeft met de projecten genoemd onder 1;
5. de ecologische hoofdstructuur, voor zover een functionele relatie bestaat met
Voorts worden projecten gefinancierd in het kader van de investeringsimpuls, zoals bedoeld in de Voorjaarsnota 1993 (Kamerstukken 11 1992/1993, 23.100 nr. 1). De Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (IC ES) voorziet het kabinet van belangrijke adviezen voor de begroting 1998 en het komende regeerakkoord. De commissie formuleert een 'strategische visie' tot 2010. Het stelt voor vele miljarden guldens te investeren. Dit geld is bestemd voor de ontwikkeling van economie en milieu, bereikbaarheid, stedelijke vitaliteit, ruimtelij-ke kwaliteit en ruimtelij-kennisinfrastructuur .
Onder invloed van de Agenda 2000 plus van het paarse kabinet is de betekenis van de ICES steeds groter geworden.
De 'harde kern' van de ICES wordt vooral gevormd door EZ, VROM, Verkeer en Waterstaat (V&W) en Financiën. Ook Algemene Zaken (AZ), Landbouw, Natuurbe-heer en Visserij (LNV) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W) maken deel uit van de commissie.
Ook het ministerie van VROM diende claims in bij de ICES, en niet zonder succes. Na het ICES-advies in 1993 over een investeringsimpuis van het Kabinet kwam vijf miljard gulden beschikbaar, waarmee een groot deel van de VINEX-uitvoeringscon-venanten kan worden gefinancierd (VROM-venster, 1997).
De strategische ICES-visie tot 2010 moet uitmonden in een advies aan het Kabinet voor de kaderbrief-begroting 1998 en voor het komende regeerakkoord.
Een eerste inventarisatie bij de departementen leverde 135 miljard gulden aan claims op om de ruimtelijk-economische structuur te versterken. Daarvan vroeg het ministerie van VROM naar verluidt 44 miljard. Dat geld zou moeten worden bestemd voor de stadsvernieuwing, de vermindering van de CO2-uitstoot en de verbetering van het Groene Hart. Het ziet er al met al naar uit dat er ICES-middelen beschikbaar kunnen komen, als de stedelijke investeringsopgave is gedefinieerd en gekwantificeerd.
Thans zijn de departementen druk doende om hun claims te onderbouwen en exact vast te stellen. Het ministerie van EZ diende claims in ter bevordering van de economische ontwikkeling, het ministerie van V & W kwam met voorstellen ter verbetering van de bereikbaarheid, en het ministerie van VROM probeert middelen vast te leggen ter vergroting van de kwaliteit van de stad, het milieu, het groen en de leefomgeving. AI deze claims komen tezamen en zouden moeten worden geïnte-greerd in de stedelijke investeringsopgave, die in deze studie wordt aangeduid.
7. Steden aan de vooravond van de 21ste eeuw
Steden in de geavanceerde wereld bevinden zich aan de vooravond van de 21ste eeuw op een snijvlak van grote veranderingen. Deze veranderingen bepalen in hoge mate de richting van de benodigde investeringen in de naaste toekomst. Een beschouwing van deze structurele veranderingen kan daarom bijdragen aan een meer gefundeerde onderbouwing van de investeringsbehoefte van de steden.
Ten eerste worden steden geconfronteerd met belangrijke demografische
veranderin-gen. Steden fungeren als toegangspoorten, als doorgangshuizen en als definitieve
woonplaatsen van de meeste migranten, legale en illegale. Dit geldt voor
Nederland-se steden, maar dit gaat evenzeer op voor steden elders in de geavanceerde wereld (Champion, 1995). Stedelijke economieën trekken migranten aan, maar moeten ze
ook in sociaal-economische termen accommoderen. Dit gaat nogal eens gepaard met
aanpassingsproblemen en in bepaalde gevallen dreigen sommige groepen migranten
en hun nakomelingen min of meer permanent buiten de mainstream te geraken. Het
lijkt er op dat geavanceerde economieën op permanente basis met een instroom van relatief laaggeschoolden uit minder-ontwikkelde landen worden geconfronteerd. Deze instroom is des te belangrijker als men zich realiseert dat de natuurlijke groei van de bevolking in Nederland (en andere Westeuropese landen) stagneert. Omstreeks het
jaar 2030 zal (inclusief immigratie) de bevolking in ons land een top van circa 17,5
miljoen inwoners bereiken om daarna geleidelijk te dalen. De buitenlandse immigra
-tie behoedt ons voor een dramatische vergrijzing en een onverhoedse stagna-tie van
de bevolking.
Ten tweede zien we dat stedelijke economieën sterk van karakter veranderen. Na het
inkrimpen van de industriële basis zijn steden steeds meer aangewezen geraakt op
diensten als dragende of stuwende economische sector. Die stuwende diensten
bestaan zowel uit zakelijke diensten, maar wel degelijk ook uit allerlei vormen van
consumptieve dienstverlening. Cultuur als handelswaar (van een oude stadsmuur tot een levendige rave scene), uitgebreide horeca-voorzieningen en een winkelapparaat dat zich meer richt op de funshoppers dan op de aankopers van alledaagse producten
trekken mensen van buiten de stad en, in sommige gevallen, ook van buiten de
landsgrenzen aan.
Ten derde zien we dat steden als incubatiemilieu wel eens belangrijker zouden kunnen worden. Geavanceerde economieën worden voor het overleven in de
concurrentiestrijd meer en meer afhankelijk van innovatieve, grotendeels
niet-gestandaardiseerde producten (dit omvat zowel goederen als diensten; een
onder-scheid dat hier steeds verder vervaagt). Deze producten, ontworpen door
hoogge-schoolde specialisten - de symbolic analysts van Robert Reich (1991) - worden
belangrijker in het overleven in de internationale concurrentiestrijd. Het ontwerpen
en fabriceren van deze producten vraagt doorgaans om een ander, veel intensiever
contactenpatroon dan standaardproducten; het vraagt met andere woorden om een
zekere mate van stedelijkheid.
Als vierde verandering kan de renaissance van het zelfstandig ondernemerschap
worden genoemd. Deze wedergeboorte hangt mede samen met de zojuist genoemde
verandering in de aard van de productie (punt 3) en die van de consumptie (punt 2).
Startende en kleine bedrijven zijn meer aangewezen op agglomeraties dan grote; dit
zou dus ook wel eens ingrijpende consequenties voor steden kunnen hebben.
Als vijfde verandering kan de opkomst van de elektronische communicatie worden
genoemd; Dit zal, mede in relatie met de hierboven genoemde veranderingen in de
Een zesde verandering is de op handen zijnde revolutie in verkeerssystemen waarbij het autosysteem in de bebouwde kom plaats zal maken voor milieuvriendelijke vormen van individueel en collectief vervoer. Zowel het personenvervoer als het goederenvervoer staan aan de vooravond van ingrijpende veranderingen.
Deze veranderingen hangen tenslotte samen met de zevende verandering: de revolutionaire transformaties in de gebouwde omgeving die ons te wachten staan als het streven naar duurzaamheid werkelijk serieus wordt genomen. In hoofdstuk 7 zijn deze veranderingen summier aangeduid.
Voor het onderbouwd concretiseren en kwantificeren van de stedelijke investerings-opgave lijkt het daarom aan te bevelen deze sociaal-economische veranderingen te gebruiken als startpunt voor het schetsen van scenario's die voor de verschillende stadstypen meer systematisch aangeven hoe deze veranderingen kunnen uitpakken. Aan de hand van de drieledige doelstelling vitale, ongedeelde en duurzame steden kunnen dan knelpunten worden geïdentificeerd. Op basis hiervan kunnen de aard en de omvang investeringsopgave nader worden geconcretiseerd.
1
STEDEN: KANSEN EN BEDREIGINGEN
1.1 Inleiding
In de afgelopen decennia is de positie van de steden in Nederland drastisch
veran-derd. Door de succesvolle stadsvernieuwingsaanpak is de kwaliteit van de
woning-voorraad in vooroorlogse wijken sterk verbeterd. Buiten de stadsgrenzen, vooral in
groeikernen, kleine stadjes en verstedelijkte dorpen, groeide de woningvoorraad door
nieuwbouw, aanvankelijk vooral in de sociale sector, sinds het eind van de jaren
tachtig meer en meer in de marktsector. Per saldo verloor de stad veel inwoners:
vooral gezinnen met kinderen en huishoudens met een bovenmodaal inkomen. Sinds
het midden van de jaren tachtig groeit het inwonertal van de steden weer, vooral
dankzij de instroom van buitenlanders. Alleenstaanden, etnische minderheden en
huishoudens met een laag inkomen concentreerden zich meer en meer in de stad. Zorgwekkend is de groei van de werkloosheid in de steden in de loop van de jaren tachtig, in een periode dat de werkgelegenheid elders zich herstelde. De industriële werkgelegenheid liep vooral in de steden terug. Daar stond wel een onstuimige groei
van de zakelijke dienstverlening tegenover, maar deze postmoderne sector bood niet
altijd een alternatief voor degenen die een baan in de industrie verloren. De
ruimte-lijke mismatch tussen stederuimte-lijke woningmarkt en arbeidsmarkt nam toe (Van der
Wouden, 1996). In de centrale delen van de (grote) stad zien we een toenemende
hoogwaardige werkgelegenheid, terwijl de laagwaardige werkgelegenheid uit de stad
verdwijnt. Tezelfdertijd zien we vele lage-inkomensgroepen in de stad, deels met een geringe scholing, terwijl de hoge-inkomensgroepen met een relatief hoge scholing
vooral in de suburb zijn te vinden. De samenstelling van de woningvoorraad is aan
de kortsluiting tussen stedelijke woningmarkt en arbeidsmarkt mede debet. In de steden treffen we relatief veel goedkope, kleine en oude woningen aan. In het suburbane groen staan vooral duurdere ruime woningen.
De stad scoort onverminderd hoog waar het startende bedrijven betreft, zakelijke
dienstverlening, research & development, cultuur, onderwijs en
recreatief-toeristi-sche activiteiten. De kwaliteit van de woonomgeving baart echter zorgen, niet in het
minst door sociale onveiligheid, bereikbaarheids- en leefbaarheidsproblemen. De
uitschuivingsproces-sen: veelbelovende bedrijven verlaten de stad waardoor de stedelijke vitaliteit dreigt te worden ondermijnd.
In de sfeer van innovatie en dynamiek hebben de steden nog steeds· tal van potenties, niet alleen in concurrentie met andere delen van ons land maar vooral, en in toenemende mate, in de aanwakkerende internationale concurrentie. De groeiende Europese integratie en soms spectaculaire globaliseringsprocessen stellen vooral de grote steden in het Westen des lands steeds meer bloot aan internationale concurren-tie. Onze beide mainports, Schiphol en Rijnmond, vervullen daarin een strategische rol.
Tenslotte concentreren zich in de steden tal van milieuproblemen: verontreiniging van bodem, lucht en water, alsmede geluidsoverlast van buren, industrie en verkeer. De gebouwenvoorraad is niet erg duurzaam te noemen. Door de povere energetische kwaliteit en door het op fossiele brandstoffen gebaseerde autosysteem komen veel te veel broeikasgassen zoals CO2 vrij.
Om de kansen volledig te benutten zullen de steden het hoofd moeten bieden aan de optredende bedreigingen. Drie dimensies kunnen daarbij worden onderscheiden: het streven naar vitale, ongedeelde en duurzame steden. Het streven naar vitale steden heeft betrekking op de economische groei en dynamiek van de steden: het faciliteren van vitale bedrijvigheid met een gedifferentieerde werkgelegenheid en een innovatief potentieel. Dat vergt in elk geval ruimte, bereikbaarheid, een hoogwaardig voorzie-ningenniveau en een stimulerende woonomgeving met sociaal-culturele, educatieve en recreatieve ontplooiingsmogelijkheden. Het streven naar ongedeelde steden heeft twee componenten: het streven naar een gedifferentieerde bevolkingssamenstelling (naar inkomen, leeftijd en etniciteit) op buurt-en wijkniveau en het streven naar een harmonieuze relatie tussen stad en rand, waarbij het sociaal-economische niveau van de stad niet steeds verder achterblijft bij dat van de rand.
En dat alles in een ruimtelijk kader dat ook voldoet aan hoge milieu-eisen. Dat vergt een hoge kwaliteit van de lucht, de bodem en het water en de nabijheid van ecolo-gisch betekenisvolle water- en groenstructuren. Het streven naar duurzame steden houdt een krachtige verbetering van de milieukwaliteit van de stedelijke gebouwen-voorraad in, maar ook een revolutionaire overschakeling op duurzame consumptie-en productieprocessconsumptie-en. Daarbij denke men vooral aan transformaties van het personenvervoer, de stedelijke goederendistributie en de afvallogistiek, en de daarmee samenhangende veranderingen in de stedelijke infrastructuur.
Jaarlijks wordt er in ons land ongeveer 69 miljard gulden geïnvesteerd in bouwen ruimtelijke inrichting; dit is meer dan de helft van alle investeringen (RPD, 1996a: 4). Dit bedrag is slechts 3 % van de totaal geschatte waarde van onze ruimtelijke kapitaalgoederenvoorraad .
Het Rijk investeert zelf per jaar 2 à 2,5 miljard gulden in eigen ruimtelijke kapitaal-goederen. Investeringen waarop de overheid direct invloed uitoefent, bedragen
f
6 à7 miljard, dat is ongeveer 10% van het totaal. Ook voor de resterende 90% geldt dat er in vele opzichten een faciliterende, ondernemende en voorinvesterende overheid nodig is om de particuliere investeringen mogelijk te maken (Brouwer en Voogd,
1995). Dat geldt in het bijzonder voor de steden, want hierop is het ruimtelijk beleid in sterke mate gericht. Zonder een actieve overheid dreigen investeringen de stad te ontwijken en zich te richten op minder gecompliceerde weilandlocaties.
Minister De Boer typeert Nederland als een land van steden (De Boer, 1996). De minister vindt dat we weer moeten durven ordenen en plannen ('Re-inventing government', stelt het GSB-Convenant met vijftien middelgrote steden). De Boer (1996: 1-2): 'Want een louter volgende overheid capituleert voor het onwenselijke. En dat is het gevaar dat nu dreigt bij de ontwikkeling van steden' ( ... ) 'Ordening voegt kwaliteit en waarde toe aan de stad en de stedelijke cultuur. Zij legt de basis voor stedelijkheid' ( ... ). 'De ordening van de stad is nu weer hoogst actueel en van vitaal belang voor de toekomst van onze steden én ons land'.
De Boer schetst de stad als woonplaats van studenten, intellectuelen, kunstenaars, uitkeringsgerechtigden en immigranten. De modale gezinnen verhuisden massaal naar de eengezinshuizen die in de overloopgebieden werden gebouwd. Terwijl de vitaliteit van de stad juist om een verbreding van de bevolkingssamenstelling vroeg, bleef de stadsvernieuwing zich sterk richten op de onderkant van de woningmarkt. Volgens De Boer was de stadsvernieuwing eerder buurtvernieuwing dan stedelijke vernieuwing. Dat gold in de vier grote steden wellicht sterker dan in de middelgrote stadsvernieuwingsgemeenten.
Jan van der Ploeg, wethouder van stadsvernieuwing en volkshuisvesting in Rotter-dam van 1974 tot 1986, constateerde destijds: 'De rijksoverheid heeft de steden meer dan 25 jaar links laten liggen'. De Boer beaamt dat het rijksbeleid te volgend is geweest ten opzichte van de maatschappelijke ontwikkeling. Zij pleit voor meer sturing, meer langere-termijnvisie op de stad, en iets meer maakbaarheidsgeloof. Vanuit deze benadering is ook deze studie opgezet.
Deze studie formuleert de stedelijke investeringsopgave die dient te worden geëffec-tueerd om een bloeiende ontwikkeling van vitale, ongedeelde en duurzame steden in Nederland ook in de volgende eeuw mogelijk te maken en te stimuleren. De termijn die we daarbij hanteren is het jaar 2010: de planhorizon die ook in de Actualisering VINEX en door de Interdepartementale Commissie Economische Structuurverster-king (ICES) wordt gehanteerd.
De gegevens zijn ontleend aan literatuur, beleidsdocumenten en statistieken en aan publicaties, plannen en visies van de vier grote steden en de 23 middelgrote steden die al enige tijd samenwerken in het kader van de stadsvernieuwingsaanpak4
•
Substantiële delen van de bevindingen en de aanbevelingen gelden evenwel ook voor steden die niet behoren tot de groep van 4
+ 23
. Anderzijds dient meteen vanaf het begin te worden gemeld dat de economische en sociaal-culturele situatie in elke stad specifiek is en dat algemene diagnoses en therapieën slechts een beperkte waarde4 De 23 middelgrote steden zijn: Alkmaar, Amersfoort, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft,
Den Bosch, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen,
Hilversum, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Zaanstad en Zwolle.
hebben. Problemen die in de ene stad zorgwekkend zijn, blijken zich in de andere stad nauwelijks te manifesteren.
Een beleidslijn die in de ene stad perspectieven biedt, ligt in de andere stad veel minder voor de hand. In deze studie wordt geprobeerd om het juiste evenwicht te vinden tussen algemeen geldende stedelijke thema' s en de belangrijke differentiaties tussen steden, die met maatwerk zijn gediend.
In de becijfering van de stadsvernieuwingsbehoefte zijn andere gemeenten dan de 4
+
23 steden buiten beschouwing gebleven. Bij het bepalen van de herstructurerings-behoefte blijven gemeenten tot 30.000 inwoners buiten beeld. Deze beperkingen zijn van onderzoekstechnische aard en vloeien niet voort uit de veronderstelling dat hier geen problemen zouden voorkomen.De stedelijke investeringsopgave wordt in deze studie niet als een monoliete, ongespecificeerde opgave geïntroduceerd. Delen van deze opgave zijn immers al redelijk concreet in beeld gebracht. Men denke aan de VINEX-opgave (inclusief de actualisering PKB-VINEX) voor het binnenstedelijk gebied (BSG), het Grote-Stedenbeleid (GSB) en de investeringen die zijn opgenomen in het Meerjarenpro-gramma Infrastructuur en Transport 1997-2001 (MIT; Ministerie van V&W, 1997). Dit deel van de investeringsopgave wordt wel gememoreerd, maar in deze studie niet uitgewerkt. Ook de investeringsopgave ten behoeve van de uitleg van steden staat in deze studie niet centraal. Het gaat om de integrale investeringsopgave in de stedelij-ke bebouwde kom.
De nadruk in deze studie ligt op vier componenten van de stedelijke investeringsop-gave:
(a) De stadsvernieuwingsopgave , zoals deze eerder in het evaluatietraject Beleid
voor Stadsvernieuwing in de Toekomst (Belstato) aan de orde is gesteld. Daarbij is voor 1997 een zogeheten IJkmoment Belstato aangekondigd, waarbij ook omgevingsverkenningen worden betrokken (Ministerie van VROM, 1997a; 1997b).
In hoofdstuk 4 van deze studie wordt geïnventariseerd welke stadsvernieuwings-opgave in dit kader nog resteert en welke bedragen daarmee zijn gemoeid. Bijzondere aandacht zal hierbij uitgaan naar ondermeer de naoorlogse wijken (gebouwd vóór 1970), de monumenten en de bodemsanering. De stadsvernieu-wingsrapportages en statistische gegevens van de gemeenten, aangevuld met gesprekken met de desbetreffende gemeentefunctionarissen, vormen de belang-rijkste bron voor deze component, die een rechtstreekse bijdrage levert aan de meningsvorming en politieke besluitvorming over de resterende stadsvernieu-wingsopgave volgens de door het Rijk daarbij geformuleerde randvoorwaarden. (b) De herstructureringsopgave zoals deze onder woorden is gebracht in het rapport
'De gedifferentieerde stad' van het ministerie van VROM (1996a) en de vier grote steden en recentelijk is vastgelegd in de Tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope woningvoorraad (MG 96-29) die op 1 maart 1997 in werking is getreden. Het ministerie van VROM verstaat onder herstructurering
de 'maatregelen die gericht zijn op het tot stand brengen van een meer gediffe-rentieerde woningvoorraad in gebieden waar leetbaarheidsproblemen mede worden veroorzaakt door een eenzijdig samengestelde voorraad van overwegend goedkopere woningen'. De regeling voorziet in een bijdrage voor plannen die een samenhangend pakket van maatregelen bevatten. Dit beleid past in het streven van het kabinet naar stedelijke vernieuwing, door het economisch
draagvlak van de steden te versterken en de sociale structuur te verbeteren.
Voor het begrotingsjaar 1997 is (op verplichtingenbasis) 65 miljoen gulden beschikbaar. In hoofdstuk 5 van dit rapport wordt de herstructureringsopgave voor gemeenten met 30.000 inwoners en meer voor de periode tot 2010 gekwantificeerd.
(c) Vervolgens komt de economische structuurversterkingsopgave aan bod, zoals
deze in algemene termen in de bestemming van het Fonds Economische Structuurversterking vastligt. Het gaat in hoofdstuk 6 om de vraag welke ruimtelijke investeringen in en om steden nodig zijn om de economische
structuur van de steden te versterken. In het verlengde van de nota 'Ruimte
voor regio's' van het ministerie van Economische Zaken (1995) kan worden gedacht aan voldoende en voldoende geoutilleerde en bereikbare bedrijventerrei-nen en kantoorlocaties, maar ook aan infrastructurele voorzieningen voor personen- en goederenvervoer en aan de faciliteiten voor innovatieve bedrijven, winkels, kunst, cultuur en toerisme.
(d) Tenslotte bespreken we het stedelijk milieu-investeringsprogramma, dat zal
moeten worden uitgevoerd om de steden duurzaam te maken. Het gaat daarbij
allereerst om het (aanzienlijk) verbeteren van de milieukwaliteit van de
gebouwenvoorraad. Maar het gaat ook om groen- en waterstructuren en om nieuwe concepten van stedelijk goederenvervoer inclusief vervoer van stedelijk afval (reverse logistics), stedelijke distributie- en logistieke centra. Aandacht zal
worden gegeven aan mogelijkheden voor ondergronds transport. Tenslotte gaat
het om infrastructurele voorzieningen voor de rijdende en stilstaande auto, de fiets en het openbaar vervoer, inclusief voorzieningen om het overstappen van
de ene modaliteit op de andere modaliteit te versnellen en te vergemakkelijken.
De nadruk ligt daarbij op stations, haltes, terminals en transferia die de inter-connectiviteit van transportnetwerken voor personen- en goederenvervoer sterk kunnen verbeteren en aan de stedenbouwkundige herstructurering en aanpassing van de publieke ruimte die hiervoor nodig zijn.
De stadsvemieuwingsopgave zal in deze studie concreet en redelijk nauwkeurig
worden gekwantificeerd. De gegevens van de gemeenten bieden daarvoor een
toereikende basis. Ook de herstructureringsopgave zal worden gekwantificeerd, maar
dit zal veel globaler gebeuren. Via gegevens over verschillende wijktypen generalise-ren we de ervaringen en plannen in een aantal steden die vooroplopen en schatten zo de omvang van de totale herstructureringsopgave. Daarbij geven we aan welk ambitieniveau als ijkpunt is gehanteerd, en voorts hoe breed (smal) de herstruc-tureringsopgave is geïnterpreteerd.
Bij het bepalen van de economische structuurversterkingsopgave speelt een gebrek
aan gegevens en plannen op stedelijk niveau ons parten. Stadsbesturen, Kamers van
Koophandel, bedrijven, adviseurs en ontwerpers hebben slechts schuchter de eerste
stappen gezet op weg naar het onderkennen en concretiseren van deze opgave. Men
denke daarbij aan de aanvragen in het kader van STIREA. Deze component zal in
deze studie vooral conceptueel aan de orde komen.
Dat laatste geldt ook voor het stedelijke milieu-investeringsprogramma dat in dit
stadium slechts in algemene termen wordt geschetst. In volgende fasen kan worden getracht om de investeringen ter verbetering van de stedelijke economie en ecologie in onderlinge samenhang nader te concretiseren en te kwantificeren.
Met de stedelijke investeringsopgave is, hoe we het ook wenden of keren, veel geld
gemoeid. Het gaat om tientallen miljarden guldens. Kernvraag daarbij is natuurlijk
wie voor deze uitgaven zal opdraaien. Een onderscheid kan worden gemaakt in drie
soorten ruimtelijke investeringen:
(a) Investeringen die door de marktsector kunnen worden gedaan. Deze
investerin-gen zijn in beginsel rendabel en verinvesterin-gen op zich beschouwd geen subsidietitel.
(b) Investeringen, te verrichten door woningcorporaties en andere
non-profit-instellingen, die in het algemeen niet rendabel zijn. Globaal zal worden
nage-gaan of deze instellingen de onrendabele top zelf kunnen dragen. Voor de corporatiesector is het Prognosemodel Sociale-Huursector de referentie. Voor zover van de instellingen in redelijkheid kan worden gevergd dat zij de onrenda-bele investeringen zelf verrichten, is geen (extra) subsidietitel aan de orde.
(c) Investeringen en voorinvesteringen die ten laste komen van de publieke sector,
waardoor particuliere investeringen worden uitgelokt dankzij een multiplier-effect. Deels zullen deze investeringen kunnen worden bekostigd door de gemeente. Deels zal een bijdrage van het Rijk onvermijdelijk zijn, gezien de
beperkingen waaraan de financiële draagkracht van de steden onderhevig is.
De marktpartijen, non-profitinstellingen en overheidslichamen zullen de kosten van
de investeringen uiteindelijk in rekening brengen bij bedrijven en burgers: via de verwerking van investeringsuitgaven in de prijzen van goederen en diensten en via
rijks- en lokale belastingen. De hoogte van deze extra lasten hangt nauw samen met
de vigerende kapitaalmarktrente, bestaande institutionele arrangementen en
garantie-structuren, en met de rentevooruitzichten. Deze aspecten worden in deze studie niet
uitgewerkt. De analyse blijft beperkt tot de ruimtelijke investeringen zelve. De studie
leidt tot de conclusie dat omvangrijke stedelijke investeringen in de komende jaren nodig zijn om het perspectief van vitale, ongedeelde en duurzame steden in
Neder-land veilig te stellen. Dat vergt omvangrijke inspanningen van particuliere instanties
maar ook van de publieke sector. De overheid, bij voorkeur in samenwerking met
particuliere actoren, zal hierbij een bijdrage moeten leveren van een niveau dat zelfs
in de wederopbouwperiode niet is bereikt. Zonder een publiek commitment zullen de
particuliere investeringen in de stad het noodzakelijke niveau op geen stukken na bereiken. Aan de vooravond van de 21ste eeuw is een gezamenlijke inspanning van publieke en particuliere actoren nodig voor het stimuleren van ontwikkelingskansen
Tabel 1.1 De bevolkingsomvang in de 4 grote steden en 23 middelgrote stads-vernieuwingsgemeenten, 1 januari 1996
Gemeente Totaal (absoluut)
4 grote steden
Amsterdam 718.119
Rotterdam 592.745
Den Haag 442.503
Utrecht 234.254
Totaal 4 grote steden 23 middelgrote gemeenten Eindhoven Groningen Tilburg Apeldoorn Enschede Haarlem Nijmegen Arnhem Zaanstad Breda Den Bosch Maastricht Leiden Dordrecht Amersfoort Zwolle Heerlen Delft Alkmaar Leeuwarden Hilversum Schiedam Deventer
Totaal 23 middelgrote gemeenten Totaal 27 gemeenten
Nederland
Bron: Gemeentelijk Databestand, OTB.
1.987.621 197.374 169.627 164.380 150.915 147.832 147.617 147.600 135.026 133.817 130.033 125.044 118.518 116.224 116.196 114.884 100.835 96.015 93.229 93.052 88.239 83.272 74.162 69.023 2.812.914 4.800.535 15.493.889
en het tegengaan van bedreigingen in de Nederlandse steden. Het gaat om een opgave van nationale allure.
