~ ~ SĄDOWA KONTROLA INTERPRETACJI I STOSOWANIA ZWROTÓW SZACUNKOWYCH PRZEZ INSTYTUCJE WSPÓLNOTOWE

(1)

SĄDOWA KONTROLA INTERPRETACJI I STOSOWANIA ZWROTÓW SZACUNKOWYCH

PRZEZ INSTYTUCJE WSPÓLNOTOWE

Przedmiotem poniższego opracowania jest omówienie zakresu kontroli interpretacji zwrotów szacunkowych dokonywanej w procesie stosowania prawa przez instytucje Wspólnoty Europejskiej. Innymi słowy celem pracy jest wyjaśnienie, do jakiego stopnia sądy wspólnotowe ingerują w swobodę towarzyszącą organowi stosującemu prawo przy interpretacji tego rodzaju zwrotów występujących w prawie wspólnotowym. Przedstawione zostaną następujące zagadnienia: wyjaśnienie terminu „pojęcie szacunkowe”, relacje między wykładnią, ustalaniem stanu faktycznego i subsumpcją w przypadku pojęć szacunkowych oraz przedstawienie granic swobody instytucji w procesie wykładni na podstawie orzecznictwa Sądu Pierwszej Instancji i Trybunału Sprawiedliwości w omawianym zakresie.

Uznanie przyznane instytucjom przez prawo wspólnotowe obejmuje między innymi zwroty szacunkowe. Na szczególną uwagę zasługuje powie- rzenie instytucjom – a zwłaszcza Komisji – kompetencji dokonywania ocen o charakterze ekonomicznym, co ma miejsce w szczególności w zakresie prawa konkurencji. Podjęcie działania wymaga od instytucji nie tylko dokonania oceny już zaistniałych zdarzeń (np. nadużycie pozycji dominującej), ale nierzadko również prognoz o charakterze ekonomicznym (np. wpływ koncentracji na konkurencję na rynku). Na podstawie określonych wniosków

(2)

instytucja może m.in. wszcząć postępowanie w sprawie, wnieść skargę do sądu, wydać rozstrzygnięcie określonej treści, nałożyć karę. Pozwala jej to na prowadzenie elastycznej polityki w zakresie swoich kompetencji, rów- nocześnie jednak nabiera znaczenia zagadnienie ochrony praw jednostek, a także państw członkowskich, przed niewłaściwym korzystaniem z kompetencji o charakterze ocennym. Z tego powodu na omówienie zasługuje zakres sądowej kontroli interpretacji i stosowania przez instytucje pojęć o charakterze szacunkowym.

1. Z

WROTY SZACUNKOWE

1.1. Zwroty szacunkowe w języku prawnym

Według M. Zielińskiego, nazwy (zwroty) szacunkowe są to nazwy niedookreślone, ujmowane w aspekcie ich właściwości kwalifi kacyjnych.

Zdaniem autora, zwroty szacunkowe są zatem tak liczne w tekście prawnym, jak liczne jest występowanie właśnie nazw (zwrotów) niedookreślonych (nieostrych)¹. Z kolei pod pojęciem „zwrot niedookreślony” autor rozumie zwrot, którego treść słownikowa jest niepełna, a nie który stanowi zarazem zespołu konstytutywnego cech lub też stanowi zespół cech konstytutywnych, ale któraś z cech tego zespołu jest niediagnostyczna, a więc tak określona, że trudno stwierdzić, czy da się ją przypisać pewnemu podmiotowi, czy nie.

Natomiast nieostrość nazw polega na tym, że mimo zapoznania się z cechami danych przedmiotów nie o każdym z nich potrafi my orzec, czy jest on, czy nie jest desygnatem określonej nazwy, zatem czy wchodzi do jej aktualne- go zakresu, czy nie wchodzi². Nieostrość całego zwrotu słabnie w przypadku konkretnych nazw dopełniających, a w przypadku abstrakcyjnych nazw dopełniających – wzrasta. Autor obrazuje tę różnicę zestawiając zwroty

„wysokie morale” i „wysoki budynek”.

1 M. Zieliński, Wykładnia prawa, Warszawa 2002, s. 173.

2 Ibidem, 163–165.

(3)

Z kolei według L. Leszczyńskiego zwroty szacunkowe to rodzaj klauzuli odsyłającej, w której ocena polega na oszacowaniu stopnia (skali) wystąpienia określonych faktów, dopełniających treść całego zwrotu³.

Luzy decyzyjne powstałe na skutek zastosowania zwrotów nieostrych mają służyć zapewnieniu elastyczności w procesie stosowania prawa, a więc możliwości zastosowania prawa w sposób adekwatny w konkretnej sytuacji (choć ze względu na niedoskonałość języka prawnego pewna swobo- da interpretacyjna powstaje niezależnie, a nawet wbrew woli prawodawcy).

Luz decyzyjny ma jednak ograniczony zakres. Ograniczenie powyższe wynika przede wszystkim z treści przepisu stanowiącego podstawę działania organu oraz z praktyki sądów dokonujących kontroli działalności administracji.

Określenie granic swobody przysługującej wspólnotowym organom admini- stracyjnym stanowi przedmiot niniejszego opracowania.

1.2. Zwroty szacunkowe a jednolitość wykładni

Zasady wykładni pojęć szacunkowych, czy szerzej – pojęć nieostrych, są zagadnieniem istotnym ze względu na zasadę pewności prawa. Adresat normy powinien bowiem mieć świadomość, jaki jest zakres regulacji normy (potencjalnie) do niego adresowanej, a także jakie mogą być konsekwencje ewentualnego naruszenia tych norm. Zastosowanie w takich normach pojęć nieostrych wprowadza tu element niepewności co do zakresu zastosowania normy, stąd zagrożenie dla zasady pewności prawa i stąd pożądana może wydawać się tendencja do ustalenia w miarę trwałej i jednolitej wykładni pojęć szacunkowych. Dążenie do jednolitego określenia treści pojęć szacunkowych jest jednak sprzeczne z ich istotą. Zwroty takie są bowiem umiesz- czane w tekście prawnym po to, aby zapewnić elastyczność prawa, aby dać organowi stosującemu prawo możliwość zindywidualizowanej oceny sytuacji

3 L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 44.

(4)

i dostosowania treści decyzji do konkretnych warunków. Ta oczywista uwaga ilustruje konfl ikt między zasadą pewności prawa a elastycznością w jego stosowaniu. Zamieszczenie zwrotu szacunkowego jest wobec tego świado- mym posunięciem prawodawcy mającym na celu wzmocnienie elastyczności kosztem pewności prawa. Z tego powodu dążenie do nadania pojęciom szacunkowym trwałej treści, niezmiennej niezależnie od indywidualnych okoliczności sprawy wydaje się często niecelowe – a niekiedy wręcz szkod- liwe. Rzecznik generalny Léger pisze w opinii w sprawie Carmine Salvatore Tralli⁴, że koncepcje takie jak „wyjątkowe okoliczności” stanowią przykład legal standards, czyli elastycznych reguł, których podstawą są celowo nie- dookreślone kryteria oceny i które przez to wykazują zamiar prawodawcy, aby pozostawić organowi stosującemu prawo – zarówno administracyjnemu, jak i sądowemu – zadanie określenia zakresu reguły indywidualnie w każdym przypadku, tak aby jej zastosowanie mogło zostać zoptymalizowane pod kątem okoliczności faktycznych w danym postępowaniu. Legal standards są znane w większości – jeżeli nie we wszystkich – systemach prawnych, w szczególności w systemie wspólnotowym. W takich sytuacjach sądowa kontrola pozawala na uniknięcie ryzyka wydania decyzji o charakterze arbitralnym.

Wobec powyższego na pytanie dotyczące zasad dokonywania wykładni pojęć szacunkowych należy udzielić odpowiedzi, że jest to wykładnia dokonywana w konkretnych sprawach, w sposób kazuistyczny, nie należy więc przy- pisywać jej waloru ogólnego. Zwroty szacunkowe nabierają rzeczywistej treści w konkretnych okolicznościach, potencjalnie różnych w każdej indywidualnej sprawie. Nie należy więc w przypadku takich zwrotów w sposób sztuczny wyodrębniać w procesie stosowania prawa etapów wykładni, ustalenia stanu faktycznego i subsumpcji.

4 Opinia RG Légera z 17.2.2005 r. w sprawie C–301/02 P Carmine Salvatore Tralli przeciwko EBC, ECR 2005, s. I–4071, par. 57.

(5)

1.3. Zwroty szacunkowe a luzy decyzyjne w procesie stosowania prawa

Analiza procesu stosowania prawa zazwyczaj jest dokonywana w oparciu o podział na wyraźnie wyodrębnione etapy stosowania prawa: ustalenie stanu prawnego, ustalenie stanu faktycznego, subsumpcja, ustalenie konsekwencji prawnych. Atrakcyjność tego modelu polega na jego przejrzystości, jednak zastosowanie go w przypadku stosowania przez organ przepisów zawierających zwroty szacunkowe nastręcza pewne trudności. W szczególności problematyczne może okazać się precyzyjne rozgraniczenie kolejnych etapów stosowania prawa. Jest to spowodowane tym, że pojęcia szacunkowe nabierają treści w danej, rozpatrywanej sprawie. W związku z tym niełatwo rozdzielić tu etapy ustalania znaczenia pojęcia od etapu ustalania stanu faktycznego, który jest kwalifi kowany za pomocą interpretowanego pojęcia szacunkowego.

I tak przykładowo, zdaniem L. Leszczyńskiego, czynności szacunkowe odgrywają istotną rolę w zakresie ustalania stanu faktycznego w procesie stosowania prawa. Ma to miejsce w sytuacji, w której fakty ujęte są w normatywnej podstawie decyzji w sposób szacunkowy. W procesie takim występują dwa etapy rozumowania: najpierw należy ustalić fakty podstawowe, następnie zaś dokonać ich kwalifi kacji z punktu widzenia oszacowania aksjologicznego.

Według autora powyższe czynności nie należą do etapu kwalifi kacji prawnej stanu faktycznego, są natomiast częścią ustalania stanu faktycznego⁵.

Problematyczne może okazać się również precyzyjne wyodrębnienie etapu subsumpcji. Skoro bowiem polega ona na stwierdzeniu objęcia danego stanu faktycznego proponowaną regulacją prawną, to można również argumentować, że dopiero na tym etapie organ stosujący prawo nadaje rzeczywiste znaczenie pojęciom szacunkowym zawartym w podstawie prawnej decyzji. Dochodzi tu więc do zakwalifi kowania pewnego stanu rzeczy jako mieszczącego się w granicach określonych przez podstawę prawną przez jego oszacowanie⁶.

5 L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001, s. 68–69.

6 R. Piszko, Odesłania, klauzule generalne, luzy decyzyjne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjo- logiczny” 2001, nr 1-2, s. 226.

(6)

Na problematyczność rozgraniczenia między ustalaniem stanu prawnego, stanu faktycznego i kompetencjami uznaniowymi wskazuje również P. Craig.

Wynika ona, zdaniem autora, po części z rozbieżności na płaszczyźnie anali- tycznej co do wyznaczenia granicy między tymi etapami stosowania prawa, po części zaś z praktyki sądów, które – posiadając pewne założenia co do zamierzonego zakresu kontroli – nierzadko podchodzą do omawianego rozgraniczenia instrumentalnie⁷.

Ostatecznie można również postawić zarzut, że ze względu na okoliczność, iż rzeczywista treść pojęć szacunkowych aktualizuje się w konkretnej sytuacji, można zastanawiać się, czy w ogóle proces wypełniania pojęć szacunkowych treścią w ramach procesu stosowania prawa nazwać możemy wykładnią.

Nie opowiadając się defi nitywnie za żadnym z powyższych poglądów, na potrzeby niniejszego opracowania przyjmuję stanowisko, że wypełnienie danego zwrotu szacunkowego treścią w konkretnej sprawie może zostać zakwalifi kowane jako wykładnia. Jednakże ze względu na przedstawione wątpliwości dotyczące zakwalifi kowania konkretnych czynności podejmowa- nych przez organ stosujący prawo w dalszych uwagach będę odwoływać się w niezbędnym zakresie również do reguł odnoszących się do ustalania oraz oceny stanu faktycznego przez organy wspólnotowe.

1.4. Luz związany ze stosowaniem zwrotów szacunkowych a uznanie

Ze względu na specyfi kę interpretacji pojęć szacunkowych (interpretacja ad casum: pojęcia szacunkowe nabierają treści w konkretnej rozpatrywanej sytuacji⁸) oraz związane z tym luzy decyzyjne, jak również ze względu na terminologię stosowaną w prawie wspólnotowym zasadne jest pytanie o wzajemne relacje między omawianym w niniejszym opracowaniu luzem

7 P. Craig, EU Administrative Law, Oxford 2006, s. 430.

8 Opinia RG Cosmasa z 10.12.1996 r. w sprawie C–183/95 Aﬃ sh BV v Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, ECR 1997, s. I–4315, par. 57.

(7)

decyzyjnym towarzyszącym interpretacji i stosowaniu zwrotów szacunkowych z jednej strony a pojęciem uznania z drugiej.

Według M. Mincer, uznanie występuje wówczas, gdy norma prawna nie determinuje konsekwencji prawnych w sposób jednoznaczny, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu⁹. Właściwe miejsce uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa autorka ukazuje korzystając z modelu decyzyjnego stosowania prawa J. Wróblewskiego. Zgodnie z tym modelem proces stosowania prawa można podzielić na 4 etapy: wykładni, dowodzenia, subsumpcji, ustalenia konsekwencji prawnych. Uznanie występuje na etapie ustalenia konsekwencji prawnych.

Poza zakresem pojęcia uznania administracyjnego stawia się więc swobodę towarzyszącą interpretacji tekstu prawnego, jak również swobodę związa- ną z oceną dowodów. P. Craig uznanie polegające na przyznaniu organowi możliwości podjęcia pewnego działania (bez towarzyszącego jej obowiązku) określa mianem „klasycznego uznania” (classic discretion)¹⁰. Pozostając przy tym wąskim rozumieniu pojęcia uznania należy jednak zastanowić się, czy posłużenie się przez prawodawcę pojęciem szacunkowym po stronie dyspozycji, a nie hipotezy normy, nie powinno zostać zakwalifi kowane jako mieszczące się w pojęciu uznania.

Wąskie ujęcie uznania zawarte jest również w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 11.3.1980 r. nr R (80) 2 dotyczącej wykonywania kompetencji uznaniowych przez władze administracyjne. Zgodnie z tym do- kumentem z kompetencjami dyskrecjonalnymi (discretionary power) mamy do czynienia wówczas, kiedy organ administracyjny posiada pewien zakres swobody w zakresie wyboru decyzji, co pozwala mu dokonać wyboru spośród kilku rozstrzygnięć mieszczących się w granicach określonych przez prawo tego najbardziej trafnego.

Jednakże zarówno w teorii, jak i w praktyce występuje również pojem- niejsze rozumienie pojęcia uznania. D. Galligan określa tym pojęciem tak luzy decyzyjne towarzyszące procesowi subsumpcji oraz określeniu konse-

9 M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63.

10 P. Craig, op.cit., s. 433.

(8)

kwencji prawnych, jak i te związane z ustalaniem stanu faktycznego oraz reguł (standards), które znajdują zastosowanie w rozpatrywanej sprawie¹¹. L. Leszczyński pisze, że w pewnym sensie można mówić, że decyzja oparta na klauzuli odsyłającej jest decyzją uznaniową, ponieważ do uznania podmiotu stosującego pozostawiona jest treść, jaką przyjmie dla kryterium pojawiają- cego się w odesłaniu¹².

Z kolei w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości WE dla określenia luzów decyzyjnych towarzyszących procesowi stosowania prawa w ogólności używa się słowa discretion (w innych wersjach językowych odpowiedni- kiem tego pojęcia są takie zwroty, jak Ermessen, appréciation, (swobodne) uznanie), w zależności od kontekstu w wersji angielskiej występuje również zwrot „assessment”¹³ (w innych wersjach językowych podobnie jak powyżej:

Ermessen, appréciation, (swobodne) uznanie). Discretion jest tu rozumiane szeroko: obejmuje bowiem również pewien zakres swobody występujący przy interpretowaniu przepisu oraz przy ocenie, a nawet ustalaniu stanu faktycznego. Zakres przysługującej organowi swobody zostanie omówiony w dalszej części opracowania. Na marginesie należy zastrzec, że przyjęty w polskiej wersji językowej wyroków sądów wspólnotowych zwrot „swobodne uznanie” (niekiedy jednak samo „uznanie”) nie jest najlepszym wyborem.

Należy bowiem zgodzić się, że w porządku prawnym opartym na zasadzie rządów prawa uznanie nie jest „swobodne” (frei) tylko „zgodne z przepisami”

(pfl ichtgemäß), a więc ma być wykonywane w granicach określonych przez treść i cel upoważnienia do uznania¹⁴. Nie ma ono charakteru „swobodnego”

również w prawie wspólnotowym ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów określających cel aktu, ograniczenia wynikające z zasad ogól- nych prawa wspólnotowego (w szczególności takich jak zasady równego traktowania, proporcjonalności, ochrony zaufania), a także z wcześniejszej

11 D. Galligan, Discretionary Powers and the Principle of Legality [w:] Administrative Discretion and Problems of Accountability, Strasbourg 1997, s. 15–17.

12 L. Leszczyński, op.cit., s. 45.

13 Wyrok SPI z 7.6.2006 w sprawie T–613/97 UFEX i inni przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–1531, par. 65.

14 C. Creifelds i inni, Rechtswörterbuch, München 2004, s. 418.

(9)

praktyki organu. Spór dotyczący pojęcia „swobodnego uznania” jest jednak z perspektywy tematu niniejszego opracowania drugoplanowy, w związku z czym poprzestanę na powyższej uwadze.

Na rozbieżności w rozumieniu pojęcia „uznania” zwraca uwagę m.in. K. Meessen, który posługując się porównaniem prawa niemieckiego i prawa WE zwraca uwagę na rozróżnienie w prawie niemieckim uznania i pojęć niedookreślonych. Jego zdaniem w systemie niemieckim w przypadku uznania organ jest władny wydać kilka prawidłowych rozstrzygnięć, natomiast pojęciu niedookreślonemu można nadać tylko jedno prawidłowe znaczenie.

Tymczasem w prawie wspólnotowym uważa się, że zarówno w przypadku upoważnienia administracji do wydania (lub powstrzymania się od wydania) określonych aktów przy zaistnieniu wskazanych warunków, jak i upoważnienia do dokonania wyboru spośród wielu dopuszczalnych interpretacji tych warun- ków z drugiej, administracji przyznano kompetencje uznaniowe¹⁵.

Wobec przedstawionych rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia uznania oraz relacji między uznaniem a interpretowaniem/stosowaniem pojęć szacunkowych, a w szczególności ze względu na posługiwanie się przez sądy wspólnotowe pojemniejszym pojęciem uznania, w dalszych uwagach na temat interpretowania pojęć szacunkowych odwoływać się będę w niezbędnym zakresie do zasad ustalonych przez sądy luksemburskie również dla wykonywania przez organy wspólnotowe kompetencji uznaniowych.

1.5. Wybrane zwroty szacunkowe w prawie wspólnotowym

Zwroty szacunkowe odgrywają istotną rolę w przepisach regulujących zachowanie w sytuacjach nietypowych. Dzięki nim reguły prawa wspólno- towego podlegają złagodzeniu w sytuacjach, w których ich bezwzględne stosowanie okazałoby się nie do zaakceptowania przez państwo członkowskie

15 K. Meessen, Administrative guidelines and judicial control: Comments on the law and practice in Germany and the European Union [w:] Administrative discretion..., s. 107.

(10)

ze względu na nadzwyczajne lub szczególnie negatywne dla niego konsekwencje. Ponadto ze względu na elastyczność zwroty szacunkowe umożli- wiają instytucjom prowadzenie własnej polityki w granicach wyznaczonych przez prawodawcę m.in. przez posłużenie się zwrotami szacunkowymi.

Poniższe akapity odwołują się przykładowo przede wszystkim do wybranych zwrotów w Traktacie Rzymskim.

I tak Traktat umożliwia podejmowanie pewnych działań ochronnych w przypadku wystąpienia „nadzwyczajnych okoliczności” (art. 59), „poważnych trudności” (art. 59), „ważnych powodów politycznych” (art. 60), „nadzwy- czajnej sytuacji” (art. 64), „poważnego zagrożenia” (art. 119), w „nagłym przypadku” (art. 134). Do tej grupy przepisów należy zaliczyć również przepis dający możliwość przyznania pomocy fi nansowej państwu członkowskiemu w przypadku „istotnego zagrożenia” „poważnymi trudnościami” wywoła- nymi przez „nadzwyczajne zdarzenia” (art. 100 ust. 2) lub podejmowanie działań w zakresie polityki gospodarczej usprawiedliwionych „poważnymi trudnościami” (art. 100 ust. 1). Z przepisów wynika też konieczność kon- sultacji z innymi państwami członkowskimi w przypadku działań podjętych w sytuacji „poważnych zaburzeń wewnętrznych”, jak również „poważnego napięcia międzynarodowego” (art. 297). Pewne odstępstwa od zasad wy- rażonych w Traktacie będą dopuszczalne w przypadku zaistnienia „nienormalnie niskiego poziomu życia” (art. 87 ust. 3 lit. a), „poważnych zaburzeń”

(art. 87 ust. 3 lit. b), „wyjątkowych okoliczności” (art. 88 ust. 2), konieczności ochrony „podstawowych interesów” (art. 296 ust. 1).

Odrębną kategorię przepisów zawierających odniesienia do pojęć szacunkowych stanowią szeroko rozumiane przepisy kompetencyjne: Traktat przewiduje odstępstwa od zasadniczej procedury legislacyjnej w sytuacji „po- ważnego wpływu” aktu regulacyjnego na standard życia oraz na zatrudnienie w pewnych regionach, jak również na funkcjonowanie infrastruktury transpor- towej (art. 71 ust. 2), także w przypadku „poważnych implikacji budżetowych”

(art. 300 ust. 3), umożliwia podejmowanie działań w sprawach o „szczególnym znaczeniu” (art. 111 ust. 4), jako jeden z celów działania WE w dziedzinie ochrony środowiska Traktat wskazuje „roztropne i racjonalne korzystanie z zasobów naturalnych”. Traktat umożliwia Radzie ograniczenie praw z niego wynikających w przypadku „trwałego i poważnego naruszenia” Traktatu (art. 309).

(11)

W zakresie spraw personalnych Traktat przewiduje zdymisjonowanie z zajmowanego stanowiska ze względu na m.in. „poważne uchybienie”

Ombudsmana (art. 195 ust. 2) i członka Komisji (art. 216). Ponad- to przepisy TWE umożliwiają wniesienie apelacji w przypadku „po- ważnego ryzyka” naruszenia jedności lub spójności prawa wspólnoto- wego (art. 225).

Określeniem, które pojawia się w wielu przepisach jest zwrot „konieczny”

(lub synonimy), a nawet „bezwzględnie konieczny” (art. 59). Jest to wyraz ogólnej zasady proporcjonalności. Jednakże i bez tego rodzaju zwrotów akty wspólnotowe są oceniane przez sądy pod kątem zgodności z tą zasadą.

Kontrola dochowania zasady proporcjonalności w zakresie kompetencji dyskrecjonalnych podlega ogólnym zasadom dotyczącym kontroli kompetencji dyskrecjonalnych: legalność aktu może zostać podważona jedynie w przypadku oczywistej niewłaściwości podjętego środka w stosunku do celu, który instytucja zamierza osiągnąć¹⁶. Podkreślenie przez prawodaw- cę zasady proporcjonalności przez użycie słów „niezbędny” czy nawet

„bezwzględnie konieczny” nie wywołuje więc szczególnych konsekwencji prawnych w postaci dalej idącej kontroli sądowej i w konsekwencji mniej- szego zakresu uznaniowości instytucji. Nawet bowiem bez wymienionych sformułowań zasada proporcjonalności znajdowałaby zastosowanie jako jedna z zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Takie podejście budzi wąt- pliwości: należy bowiem przyjąć, że prawodawca posługując się słowami

„konieczny”, a tym bardziej „bezwzględnie konieczny”, zamierzał osiągnąć określony efekt, nie są to bowiem czcze ozdobniki. Moim zdaniem, użycie wskazanych słów powinno w praktyce prowadzić do ograniczenia uznanio- wości instytucji, przynajmniej w przypadku użycia kwalifi kowanej formy („bezwzględnie konieczny”).

Traktat zawiera również sformułowania szacunkowe, których użycie wydaje się nie wnosić nic do treści normy. Chodzi mi tu o słowa takie jak racjonalny (art. 27), użyteczny (art. 180). Trudno bowiem spodziewać się,

16 Wyrok TS z 14.7.2005 r. w sprawie C–41/03 P Rica Foods przeciwko Komisji, ECR 2005, s. I–6875, par. 86.

(12)

że wobec braku tych zwrotów Komisja popierałaby nieracjonalny rozwój go- spodarczy czy też intencjonalnie podejmowałaby bezużyteczne inicjatywy.

Zróżnicowany jest stopień niedookreśloności traktatowych pojęć szacunkowych. I tak przykładowo „nienormalnie niski poziom życia” – jakkolwiek pozostawia instytucji dokonanie oszacowania to jednak wyraźnie określa, czego ta ocena może dotyczyć. Z drugiej strony określenia takie jak „wyjąt- kowe okoliczności” dają organowi stosującemu prawo szerszy zakres luzu decyzyjnego, albowiem w takim przypadku instytucja nie tylko dokonuje oceny „wyjątkowości” okoliczności, ale również stwierdza, czy okoliczności danego rodzaju mogą mieć znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Podziału zwrotów szacunkowych można dokonać również na innej płaszczyźnie:

pewne zwroty wymagają dokonania oceny sytuacji już zaistniałej (np. stwierdzenie posiadania przez przedsiębiorstwo pozycji dominującej na podstawie art. 82 TWE), stosowanie innych związane jest z koniecznością wykonania analizy o charakterze prognostycznym (np. stwierdzenie, czy koncentracja przedsiębiorstw nie przeszkadzałaby znacząco skutecznej konkurencji na wspólnym rynku w wyniku stworzenia pozycji dominującej – art. 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw¹⁷).

2. Z

AKRES KONTROLI WYKŁADNI I STOSOWANIA

ZWROTÓW SZACUNKOWYCH PRZEZ SĄDY WSPÓLNOTOWE

2.1. Wykładnia i stosowanie zwrotów szacunkowych jako przedmiot kontroli sądowej

Sądy wspólnotowe posiadają jurysdykcję w zakresie oceny popraw- ności interpretacji dokonanej przez organ w procesie stosowania prawa¹⁸. Jeżeli na etapie sądowej kontroli legalności działania instytucji sąd stwierdzi,

17 Rozporzadzenie Rady 139/2004 z 20.1.2004 r. (Dz.Urz. Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 8, t. 3, s. 40)

18 Zob. m.in. wyrok TS z 12.12.1996 r. w sprawie C–104/95 Georgios Kontogeorgas przeciwko

(13)

że wydając akt organ zastosował niewłaściwą interpretację przepisu prawnego, może to stanowić podstawę do unieważnienia aktu przez sąd na podstawie art. 230 ust. 2 TWE (naruszenie niniejszego traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem). Zasada kontroli poprawności wykładni jest oczywista i konieczna ze względu na zasadę pewności prawa. W szczegól- ności zasada pewności prawa wymaga, aby przepisy nakładające obciążenia były sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, co ma umożliwić adresatowi normy zapoznanie się z jego prawami i obowiązkami oraz dostosowanie swo- jego zachowania do brzmienia normy. Wobec wątpliwości co do znaczenia przepisu nie powinien on być interpretowany na niekorzyść adresata¹⁹. Kontrola sprawowana przez sądy wspólnotowe dotyczy zarówno interpretacji przepisów prawa wspólnotowego, jak i prawa krajowego, o ile instytucja wspólnotowa odwoływała się również do prawa krajowego²⁰.

Kontrola poprawności wykładni jest najprostsza w przypadku interpretowania pojęć jasnych i precyzyjnych i w miarę możliwości prawodawca takimi pojęciami powinien się posługiwać. Jeżeli w tekście prawnym zachodzi konieczność zastosowania pojęć nieostrych, stopień niepewności powinien być ograniczany, np. przez zastosowanie w akcie prawnym słownika pojęć.

W przeciwnym razie znaczenie pojęcia jest określane przez instytucję, przy czym sądy wspólnotowe nie zawsze decydują się na ingerencję w tym zakresie. I tak w sprawie T–266/94 SPI stwierdził, że wspólnotowy prawodawca nie umieszczając w dyrektywie 92/68 defi nicji pojęcia „capacity” (pojemność statków) pozostawił Komisji uznanie w zakresie jego interpretacji, wobec czego SPI nie czuł się uprawniony do kontroli rezultatów wykładni dokonanej przez Komisję²¹. Na problem interpretacji zwrotów nieostrych zwraca uwagę rzecz-

Kartonpak, ECR 1996, s. I–6643, par. 25–27; wyrok TS z 21.6.2001 r. w sprawie C–206/99 SONAE przeciwko Direcçăo–Geral dos Registos e Notariado, ECR 2001, s. I–4679, par. 22 i n.

19 Wyrok TS z 9.7.1981 r. w sprawie 169/80 Administration des douanes przeciwko Gondrand Frères i Garancini, ECR 1981, 1931, par. 17.

20 Wyrok SPI z 18.12.1992 r. w sprawie T–85/91 Lilian R. Khouri przeciwko Komisji, ECR 1992, s. II–2637, par. 17–18.

21 Wyrok SPI z dnia 22.10.1996 r. w sprawie T–266/94 Foreningen af Jernskibs–og Maskin- byggerier i Danmark i inni przeciwko Komisji, ECR 1996, s. II–1399, par. 172.

(14)

nik generalny w opinii w sprawie Aﬃ sh. Jego zdaniem, jednym z elementów, prawidłowość których musi sprawdzić sąd w przypadku oceny aktu wydanego w ramach uprawnień dyskrecjonalnych instytucji jest poprawność zastosowania nadmiernie niejasnych (vague) pojęć prawnych²². Rzecznik powołuje sie przy tym na orzecznictwo TS, jednak przywołane przez niego wyroki nie zawierają takiej tezy, przynajmniej wyrażonej wprost. Natomiast poparciem stanowiska o objęciu zagadnień wykładni prawa zakresem kontroli sądowej jest pogląd wyrażony przez TS w sprawie Upjohn, zgodnie z którym w przypadku realizacji kompetencji uznaniowych sądy kontrolują m.in. trafność (accuracy) ustalenia stanu prawnego dokonanego przez organ administracyjny²³.

Orzecznictwo TS pozostawia instytucjom również pewien zakres swobody w zakresie ustalania stanu faktycznego²⁴. Zważywszy na podnoszoną powyżej problematyczność rozgraniczenia etapu wykładni od etapu ustalania stanu faktycznego/subsumpcji luz decyzyjny towarzyszący ustalaniu stanu faktycznego i subsumpcji rozciąga się w przypadku pojęć szacunkowych również na ich interpretację o tyle, o ile nabierają one treści w konkretnym stanie faktycznym.

Ze względu na powyższe stanowisko do wyjątków należą sytuacje, w których sądy luksemburskie adresują do instytucji dyrektywy odnośnie interpretacji pojęć szacunkowych²⁵.

Zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendae, wyjątki od zasad nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Reguła ta odnosi się również do pojęć szacunkowych w takim zakresie, w jakim stwierdzenie zaistnienia określonej sytuacji stanowi przesłankę odstąpienia od zasady²⁶.

22 Opinia rzecznika generalnego Cosmasa z 10.12.1996 r. w sprawie C–183/95 Aﬃ sh BV przeciwko Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, ECR 1997, s. I–4315, przypis 43.

23 Wyrok TS z 21.1.1999 r. w sprawie C–120/97 Upjohn Ltd. przeciwko The Licensing Authority, ECR 1999, s. I–223, par. 34.

24 Wyrok TS z 29.10.1980 w sprawie 138/79 Roquette Frères przeciwko Radzie, ECR 1980, s. 3333, par. 25.

25 Do tych wyjątków zaliczyć można na przykład wyrok TS z 14.10.1987 r. w sprawie 248/84 Niemcy przeciwko Komisji, ECR 1987, s. 4013, par. 19.

26 Wyrok TS z 13.10.2005 r. w sprawie C–458/03 Parking Brixen przeciwko Brixen, ECR 2005, s. I–8612, par. 63.

(15)

2.2. Granice kontroli sądowej – kryterium „oczywistego błędu”

W opinii rzecznika generalnego Cosmasa pojęcia szacunkowe („poważne zagrożenie”, „istotne powody”) są w procesie stosowania prawa defi niowane przez organ stosujący prawo, jednak nadanie tym zwrotom treści podlega kontroli sądowej. Rzecznik nie precyzuje jednak, jaki miałby być zakres wspomnianej kontroli²⁷.

Sam TS granice kontroli sądów wspólnotowych w zakresie kontroli oceny dokonywanej przez organy w zakresie ich kompetencji uznaniowych zakreśla następująco: kontrola ta ogranicza się do weryfi kacji tego, czy nie doszło do nadużycia władzy, czy przestrzegane były reguły proceduralne i obowiązek uzasadnienia, czy nie wystąpił błąd co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz oczywisty błąd w ocenie tychże ustaleń (dotyczy to m.in stosowania następujących przepisów TWE: art. art. 60, 301, 308²⁸, 81 ust. 1²⁹, 81 ust. 3, 87 ust. 1³⁰, 88 ust. 2 i 88 ust. 3³¹). Niekiedy sformułowania, który- mi posługuje się sąd odbiegają od siebie, nie tylko pod względem stylistyki, ale również zawartości (np. przy stosowaniu art. 87 ust. 3 lit. c) dodatkowo jako dodatkowe kryterium pojawia się error of law³², z kolei w innej sprawie prowadzonej na podstawie art. art. 87 ust. 3 lit. a) i 87 ust. 3 lit. c)³³ jest mowa tylko o „oczywistym błędzie oceny” i o nadużyciu władzy. Z pominięcia w tych

27 Opinia RG Cosmasa z 10.12.1996 r. w sprawie C–183/95 Aﬃ sh BV przeciwko Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, ECR 1997, s. I–4315, par. 56–57.

28 Wyrok SPI z 12.12.2006 r. w sprawie T–228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran przeciwko Radzie niepubl., par 159.

29 Wyrok SPI z 27.9.2006 r. w sprawie T–168/01 GlaxoSmithKline przeciwko Komisji, niepubl., par 57.

30 Wyrok SPI z 7.6.2006 w sprawie T–613/97 UFEX i inni przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–1531, par 128.

31 Wyrok SPI z 13.9.2006 w sprawie T–210/02 BAA przeciwko Komisji, niepubl., par 118.

32 Wyrok TS z 29.4.2004 r. w sprawie C–91/01 Republika Włoska przeciwko Komisji, ECR 2004, s. I–4355, par. 43.

33 Wyrok TS z 23.2.2006 r. w połączonych sprawach C–346/03 i C–529/03 Giuseppe Atzeni i inni przeciwko Regionowi autonomicznemu Sardynia, ECR 2006, s. I–1875, par 84.

(16)

ostatnich przykładach konieczności przestrzegania wymogów proceduralnych oraz wymogu oparcia się na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością nie należy wyciągać wniosków, że w pewnych kategoriach spraw wymogi te nie obowiązują; przywołanie przez sąd jedynie oczywistego błędu w ocenie oraz nadużycia władzy jako kryteriów oceny legalności decyzji uznaniowej miało raczej służyć podkreśleniu różnicy między kryteriami stosowanymi przy ocenie legalności decyzji wydanej w ramach kompetencji uznaniowych od kryteriów legalności decyzji wydanej w ramach kompetencji związanej.

Jeżeli natomiast chodzi o posłużenie się w jednym z przytoczonych wyroków sformułowaniem error of law to przegląd orzecznictwa prowadzi do wniosku, że pojęcie to oznacza nie tyle błąd w interpretacji prawa, co w jego zastosowaniu (polskie wersje językowe orzeczeń sądów luksemburskich posługują się m.in. takimi odpowiednikami jak: „naruszenie prawa”,

„błąd co do prawa”, „błąd prawny”). Przykładowo w sprawie Asia Mo- tor France i inni przeciwko Komisji SPI stwierdził, że przy wydawaniu decyzji doszło do oczywistego błędu w ocenie faktów i w konsekwencji do error in law w zakresie zastosowania art. 85 EWG (obecnie 81 TWE) odnośnie zachowania zainteresowanych przedsiębiorców³⁴.

Podsumowując powołane powyżej orzecznictwo należy stwierdzić, że co do zasady sądy luksemburskie nie są uprawnione do zastępowania oceny ekonomicznej dokonanej przez instytucję własną oceną³⁵, natomiast decydują się na ingerencję w tym zakresie jedynie w przypadku zaistnienia oczywistego błędu w ocenie dokonanej przez organ stosujący prawo.

Pojęcie oczywistego błędu nie ma precyzyjnie wyznaczonych granic z powodu swej nieostrości i charakteru szacunkowego zwrotu. Można tu stwierdzić, że przy ocenie prawidłowości interpretacji/zastosowania pojęć szacunkowych sądy wspólnotowe same posługują się kryterium określonym w sposób szacunkowy. Zdaniem B. Vesterdorfa, przy badaniu, czy doszło do

34 Wyrok SPI z 29.6.1993 r. w sprawie T–7/92 Asia Motor France i inni przeciwko Komisji, ECR 1993, s. II–669, par 55.

35 Wyrok SPI z 27.9.2006 r. w sprawie T–168/01 GlaxoSmithKline przeciwko Komisji, niepubl., par 243.

(17)

oczywistego błędu w ocenie, należy wziąć pod uwagę m.in. to, czy organ (Komisja) wyraźnie przeoczył, niedoszacował lub przeszacował stosowne dane ekonomiczne, czy nie wyprowadził nieprzekonujących (w sensie „niewiary- godnych” – implausible) bezpośrednich wniosków w oparciu o podstawowe okoliczności faktyczne lub nie przyjął błędnego podejścia do oceny okolicz- ności faktycznych. Zdaniem autora, powyższe czynniki, w zależności od ich łącznego skutku w konkretnej sprawie, mogą być uznane za wystarczające dla stwierdzenia oczywistego błędu w ocenie³⁶. W powyższej próbie okre- ślenia granic pojęcia „oczywistego błędu” autor wskazuje na pewne ogólne cechy błędu, których zaistnienie jest przesłanką uznania błędu za „oczywisty”.

Jednak ostatecznie zmuszony jest odwołać się do podejścia kazuistycznego („w zależności od ich łącznego skutku w konkretnej sprawie, mogą być uznane za wystarczające dla stwierdzenia oczywistego błędu”). Potwierdza to wyrażoną przeze mnie na wstępie trudność w rozgraniczeniu interpretacji i stosowania pojęć szacunkowych.

Według P. Craiga, konsekwentnie powtarzany przez sądy wspólnotowe zwrot „oczywisty błąd” więcej gmatwa niż wyjaśnia. W związku z tym istnieje pilna potrzeba precyzyjnego wyjaśnienia powyższego pojęcia, tym bardziej, że jego zakres z czasem uległ zmianom³⁷. Autor ten zwraca uwagę na stopnio- we zaostrzanie kryteriów oceny prawidłowości aktów wspólnotowych. Jakkol- wiek formuła wygłaszana przez sądy wspólnotowe pozostaje w zasadniczym stopniu niezmieniona, to przy dokładniejszej analizie orzecznictwa okazuje się, że z czasem powyższe kryteria stały się dla sądów podstawą dla coraz to bardziej wnikliwej oceny zaskarżanych aktów³⁸. Powyższe konkluzje zachowują aktualność również w świetle dzisiejszego orzecznictwa³⁹.

36 B. Vesterdorf, Certain Refl ections on Recent Judgments Reviewing Commission Merger Control Decisions [w:] M. Hoskins i W. Robinson (red.), A True European, Essays for Judge David Edward, Oxford/Portland 2003, s. 143; cyt za P. Craig, op.cit., s. 456.

37 P. Craig, op.cit., s. 471.

38 Ibidem, s. 446 i n.

39 Przykładowo wyrok TS z 1.2.2007 r. w sprawie C–266/05 P José Maria Sison przeciwko Ra- dzie, ECR 2007, s. II–1233, par. 34; wyrok SPI z 30.1.2007 r. w sprawie T–340/03 France Telecom przeciwko Komisji, ECR 2007, s. II–107, par. 129.

(18)

2.3. Granice kontroli sądowej – Tetra Laval

Omawiając granice kontroli sądowej nie sposób pominąć wątpliwości, które zaistniały w związku ze stanowiskiem wyrażonym przez TS w sprawie Tetra Laval. W tej sprawie TS – aprobując stanowisko SPI – odszedł od dotychczasowej linii orzeczniczej w zakresie kontroli kompetencji dyskrecjonalnych, poszerzając w konsekwencji zakres kontroli sądowej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w sprawie Tetra Laval, jeśli nawet Trybunał uznaje, że Komisji przysługują pewne granice uznania w dziedzinie ekonomicznej, nie oznacza to, że sędzia wspólnotowy powinien powstrzymać się od kontroli interpretacji danych natury ekonomicznej dokonanej przez Komisję. Sędzia wspólnotowy powinien dokonać zwłaszcza weryfi kacji nie tylko materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego ścisłości i spójności, ale także kontroli tego, czy te materiały stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy może on stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na jego podstawie. Kontrola taka jest tym bardziej konieczna, gdyż chodzi tu o prospektywną analizę nie- zbędną do zbadania planowanej koncentracji mającej skutek konglomeratu⁴⁰ (cyt. za polską wersją językową). Również i ten podwyższony standard kontroli aktów uznaniowych znajduje zastosowanie w aktualnym orzecznictwie⁴¹. Ponadto SPI wymagał od organu przedstawienia „przekonujących dowodów”, nie zaś „dowodów” jak w poprzedzających sprawach. Nie należy jednak wnioskować na tej podstawie, jakoby SPI nakładał na organ wyższe niż dotąd wymogi w zakresie dowodzenia. Istotą dowodów jest to, że mają one przeko- nać organ i strony o zaistnieniu pewnych okoliczności. Nie powinno się więc traktować przekonujących dowodów jako jakiejś szczególnej, kwalifi kowanej postaci dowodu. Podobnie wypowiedział się w tej sprawie TS⁴². Niemniej jed-

40 Wyrok TS z 15.2.2005 r. w sprawie C–12/03 P Komisja przeciwko Tetra Laval, ECR 2005, s. I–987, par. 39.

41 Wyrok SPI z 27.9.2006 r. w sprawie T–168/01 GlaxoSmithKline przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–2969, par. 241–242.

(19)

nocześnie TS przyznał, że w sytuacji, kiedy analiza ma charakter prospektywny i dotyczy słabo postrzegalnego, niepewnego i trudnego do wykazania ciągu przyczynowo–skutkowego, jakość materiału dowodowego przedstawionego przez Komisję celem wykazania konieczności podjęcia decyzji uznającej kon- centrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem jest szczególnie istotna⁴³.

Niezależnie od powyższych uwag istotne pozostaje pytanie o rozłożenie ciężaru dowodu w przypadku formuły Tetra Laval. Przy kryterium „oczywistego błędu” to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania, że organ wydając akt dopuścił się „oczywistego błędu”⁴⁴. Nowa formuła jak się wydaje nakłada na organ dalej idące obowiązki w zakresie dowodzenia, odciążając tym samym skarżącego.

Szerszy zakres kontroli sądowej przyjęty w Tetra Laval skłania H. Legala do zadania pytania o pozostały zakres władzy uznaniowej organu. Zdaniem autora nie przysługuje ona organowi w zakresie zbierania danych ani w zakresie postępowania zgodnie z naukową metodą dowodzenia, natomiast ogranicza się do wyboru optymalnego zdaniem organu podejścia do analizy danej sytuacji lub zjawiska. Oznacza to możliwość wyboru metody analizy ekonomicznej, o ile dostarcza ona użytecznych narzędzi pozwalających osiągnąć przekonujący rezultat. Poza tym uznanie istnieje w zakresie ogólnych ustaleń poczynio- nych na podstawie przyjętej metody, przykładowo w zakresie zdefi niowania produktów, usług lub rynków mających znaczenie w rozpatrywanej sprawie, o ile owe podstawowe ustalenia są konsekwentnie stosowane w całej decyzji, nie przeczą im fakty i nie są w sposób oczywisty sprzeczne z przyjętymi meto- dami uzasadniania ekonomicznego. Zdaniem autora sądy nie będą ingerować w rezultaty analizy ekonomicznej organu, o ile nie stwierdzą stronniczego podejścia do problemu lub sytuacji⁴⁵.

44 Wyrok SPI z 30.9.2003 r. w sprawie T–158/00 ARD przeciwko Komisji, ECR 2003, s. II–3825, par. 194.

45 H. Legal, Standards of proof and standards of judicial review in EU competition law, http://listes.

cru.fr/sympa/d_read/creda–concurrence/Art/Legal–Fordham2005.pdf, s. 7.

(20)

Wykształcenie się nowej linii orzecznictwa na skutek wydania wyroku w sprawie Tetra Laval rodzi pytanie o zakres zastosowania przyjętej tam formuły i jej relację do dotychczas stosowanego (i obecnie istniejącego równolegle) zakresu kontroli (omówione powyżej kryterium „oczywistego błędu”). Sformułowania zawarte w uzasadnieniu Tetra Laval mają charakter ogólny i TS nie ogranicza zawartych tam konkluzji jedynie do spraw z zakresu kontroli koncentracji. TS nie wyjaśnił relacji miedzy dotychczasową formułą

„oczywistego błędu” i nowym standardem ochrony, ani też nie określił zakresu stosowania owej nowej formuły, stwierdzając jedynie, że taka kontrola jest tym bardziej konieczna w przypadku prospektywnej analizy niezbędnej do zbadania planowanejkoncentracji mającej skutek konglomeratu⁴⁶. Zgodnie z tym stanowiskiem nowa formuła powinna znajdować zastosowanie do kontroli koncentracji (co nie jest konsekwentnie przestrzegane, o czym poniżej), ale nie jest ona ograniczona do tego rodzaju spraw. Odpowiedzi na postawio- ne powyżej pytanie należało zatem poszukać w późniejszym orzecznictwie sądów luksemburskich.

W okresie od daty wydania wyroku w sprawie Tetra Laval do stycznia 2007 r. formuła zawarta w tym wyroku została przez sądy wspólnotowe za- stosowana już w kilku sprawach dotyczących nie tylko kontroli koncentracji przedsiębiorstw (jak w przypadku Tetra Laval), ale również zastosowania art. 81 TWE⁴⁷. Z drugiej strony w wydawanych w tym okresie wyrokach z zakresu kontroli koncentracji powoływana była też formuła „oczywistego błędu” z pominięciem formuły Tetra Laval⁴⁸. Podsumowując niezbyt bogate jak dotąd orzecznictwo w tej materii trudno więc jednoznacznie stwierdzić, jaką rolę należy przypisać standardowi kontroli sądowej zaproponowanemu

47 Wyrok SPI z 27.9.2006 r. w połączonych sprawach T–44/02 OP, T–54/02 OP, T–56/02 OP, T–60/02 OP i T–61/02 OP Dresdner Bank i inni przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–3567, par. 67; wyrok SPI z 27.9.2006 r. w sprawie T–168/01 GlaxoSmithKline przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–2969, par. 242.

48 Wyrok SPI z 21.9.2005 r. w sprawie T–87/05 EDP przeciwko Komisji, ECR 2005, s. II–3745, par. 151; wyrok SPI z 23.2.2006 r. w sprawie T–282/02 Cementbouw przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–319, par. 197.

(21)

w sprawie Tetra Laval. Nie jest to jak widać jednostkowe orzeczenie stano- wiące incydentalne odstępstwo od dotychczasowego kryterium „oczywistego błędu”, jednakże nie można uznać, jakoby formuła Tetra Laval zastąpiła dotychczasowy standard kontroli. Być może odpowiedzi należy szukać w rozgraniczeniu materii, w której każdy z tych standardów kontroli znajduje zastosowanie. Niestety w świetle przytoczonego orzecznictwa nie da się obro- nić tezy, jakoby test Tetra Laval znajdował zastosowanie tylko w sprawach z zakresu kontroli koncentracji przedsiębiorstw, ponieważ sąd powoływał się nań również w sprawach prowadzonych na podstawie art. 81 TWE.

Można natomiast stwierdzić tyle, że formuła ta nie znalazła jak dotąd zastosowania poza prawem konkurencji.

M. Bay i J. Ruiz Calzado zwracają uwagę, że opierając się na par. 42 wyroku Tetra Laval II można wysnuć wniosek, że podwyższony wymóg dowodzenia może mieć zastosowanie w przypadku oceny ekonomicznej o charakterze prognostycznym, niezależnie od tego, czy decyzja dotyczy kontroli koncentracji czy art. 81–82 TWE⁴⁹. Jak stwierdził TS, prospektywna analiza, taka jak analiza niezbędna w dziedzinie kontroli koncentracji, powinna być dokonana z dużą ostrożnością, gdyż nie chodzi o zbadanie wydarzeń, które zaszły w przeszłości i co do których dysponujemy zwykle licznymi materiałami pozwalającymi na zrozumienie ich przyczyn, ani nawet aktualnych wydarzeń, ale o dokonanie prognozy wydarzeń, które dopiero nastąpią w przyszłości, zgodnie z większym lub mniejszym prawdopodobieństwem, gdyby nie została wydana żadna decyzja zakazująca lub określająca warunki takiej planowanej koncentracji⁵⁰.

Z kolei H. Legal, zastanawiając się nad przyczynami, dla których dotychczasowy standard ochrony jest kwestionowany akurat w sferze prawa konkurencji, zwraca uwagę m.in. na quasi–karny charakter ewentualnych sankcji za naruszenie reguł w tej dziedzinie, co wymaga wzmocnienia ochrony praw

49 M. Bay, J. Ruiz Calzado, Tetra Laval II: the Coming of Age of the Judicial Review of Merger Decisions, „World Competition” 2005, vol. 28, nr 4, s. 449.

(22)

podmiotów, którym zarzuca się naruszenie prawa, oraz symetrycznie podnosi procesowe wymogi wobec organów publicznych⁵¹. Sam autor nie uznaje tego argumentu za przekonujący. Niemniej, moim zdaniem, nie powinien on być pomijany w rozważaniach nad zakresem zastosowania bardziej skrupulatnej sądowej kontroli działania administracji.

Zważywszy na równoległe i niezależne od siebie funkcjonowanie obu formuł sądowej kontroli oceny dokonywanej przez organy wspólnotowe trudno z przekonaniem twierdzić, że na obecnym etapie formuły te mogłyby być stosowane jednocześnie, np. że formuła Tetra Laval stanowi postulowa- ne powyżej sprecyzowanie granic pojęcia „oczywistego błędu”. Teoretycznie jednak konstrukcja taka wydaje się dopuszczalna, tym bardziej, że w sprawie Impala SPI stwierdził, że weryfi kując ocenę Komisji pod kątem kryterium

„oczywistego błędu” należy brać pod uwagę formułę Tetra Laval⁵².

3. P

ODSUMOWANIE

Ze względu na rolę zwrotów szacunkowych w zapewnieniu elastyczności stosowania prawa nie jest celowe rozdzielenie nadania treści tym zwrotom (interpretacja) od ich zastosowania w konkretnej sprawie. W związku z powyż- szym analiza zakresu kontroli interpretacji pojęć szacunkowych uwzględnia w koniecznym zakresie również zasady kontroli stosowania tych pojęć przez organy wspólnotowe. W ramach omawianej problematyki szczególną rolę odgrywa kontrola ocen dokonywanych w toku stosowania prawa przez organ.

Zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa sądy nie ingerowały w oceny dokonywane przez organy administracyjne, o ile nie doszło do „oczywistego błędu” w ocenie. Pojęcie „oczywistego błędu”, samo w sobie stanowiąc zwrot o charakterze szacunkowym, nie doczekało się nadania jednolitej, trwałej treści. Przeciwnie – z upływem czasu sądy luksemburskie posługując się tym

51 H. Legal, op.cit., s. 4.

52 Wyrok SPI z 13.7.2006 r. w sprawie T–464/04 IMPALA przeciwko Komisji, ECR 2006, s. II–2289, par 328–329.

(23)

zwrotem przeprowadzały coraz dalej idącą kontrolę ocen dokonywanych przez organy administracyjne. Istotne znacznie dla zakresu kontroli sądowej w omawianym zakresie miał wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Tetra Laval, kiedy to TS zaproponował nową formułę kontroli prawidłowości ocen dokonywanych przez organy wspólnotowe. W chwili obecnej istotnym problemem jest określenie wzajemnych relacji między dotychczasowym kryterium „oczywistego błędu” a formułą Tetra Laval, która umożliwia kontrolę w szerszym zakresie. Ponadto wyjaśnienia wymaga zakres zastosowania obu standardów kontroli, jako że aktualnie funkcjonują one w orzecznictwie rów- nolegle, niekiedy niezależnie od siebie. Wydaje się, że można zaproponować uznanie formuły Tetra Laval za sprecyzowanie granic „oczywistego błędu”

i w konsekwencji badać ewentualne zaistnienie „oczywistego błędu” w świetle standardu określonego w wyroku w sprawie Tetra Laval. Aktualne orzeczni- ctwo dopuszcza taką ewentualność, jednak jak dotąd jest ono zbyt ubogie, aby można było z wystarczającą pewnością przesądzić wzajemne relacje mię- dzy wspomnianymi kryteriami sądowej kontroli oceny.

(24)

M. Bay, J. Ruiz Calzado, Tetra Laval II: the Coming of Age of the Judicial Review of Merger Decisions,

„World Competition” 2005

P. Craig, EU Administrative Law, Oxford 2006

C. Creifelds et al., Rechtswörterbuch, München 2004

D. Galligan, Discretionary Powers and the Principle of Legality [in:] Administrative Discretion and Problems of Accountability, Strasbourg 1997

H. Legal, Standards of proof and standards of judicial review in EU competition law

L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków 2001

K. Meessen, Administrative guidelines and judicial control: Comments on the law and practice in Germany and the European Union [in:] Administrative Discretion and Problems of Accountability, Strasbourg 1997

M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983

R. Piszko, Odesłania, klauzule generalne, luzy decyzyjne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2001

B. Vesterdorf, Certain Refl ections on Recent Judgments Reviewing Commission Merger Control Decisions [in:] M. Hoskins i W. Robinson (eds.), A True European, Essays for Judge David Edward, Oxford/Portland 2003

M. Zieliński, Wykładnia prawa, Warszawa 2002