Sleutelen aan de stadsvernieuwing

SLEU

E~EN

~"

AAN OE STADSVERNIEUWING

.,<, ,

RENE TE

HENK HEEGER

GASTON HILKHUYSEN

Technisch-Bestuurskundige Verkenningen

15

I

S88

5

3S-SLEUTELEN AAN DE STADSVERNIEUWING

fi~linli!1

~Iïrlf

1

c

1913857

2286

620

1

.',

•

TECHNISCH-BESTUURSKUNDIGE

VERKENNINGEN

OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, Tel. 015-783005

SLEUTELEN AAN DE STADSVERNIEUWING

René Teule Henk Heeger Gas/on Hilkhuysen

De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 eN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Teule, René

Sleutelen aan de stadsvernieuwing / René Teule, Henk Heeger, Gaston Hilkhuysen. - Delft: Delftse Universitaire Pers.

- lIl. - (Technisch-bestuurskundige verkenningen, ISSN 0926-6275 ; 15)

Onderzoek verricht in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) door het OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde. - Met lito opg.

ISBN 90-6275-724-3 NUGI655

Trefw.: stadsvernieuwing.

Copyright 1991 by René Teule, Henk Heeger & Gaston Hilkhuysen

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher, Delft Univesity Press, Delft, The Netherlands.

VOORWOORD

In opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is door het OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde onderzoek verricht naar de gevolgen van veranderingen in de stadsvernieuwingssleutel. Met deze sleutel worden jaarlijks de middelen uit het stadsvernieuwingsfonds verdeeld over de verschillende gemeenten in ons land.

Op verzoek van de VNG is voor een aantal faktoren uit de sleutel nagegaan welk effekt veranderingen in die faktoren hebben op de verdeling van de genoemde middelen. Tevens zijn de mogelijkheden verkend om nieuwe, c.q. vernieuwde faktoren aan de sleutel toe te voegen en zijn de gevolgen daarvan geanalyseerd. In het onderhavige rapport wordt verslag gedaan van de resultaten van het onderzoek.

In deze studie blijft de omvang van het stadsvernieuwingsfonds geheel buiten beschouwing. De studie is uitgevoerd en afgerond vóór het verschijnen van de VROM-rapportage met beleidsvoorstellen naar aanleiding van de Belstato-evaluatie.

Voor het onderzoek is door de VNG een begeleidingsgroep ingesteld, waarin vertegenwoordigers van verschillende gemeenten en van de VNG zitting hadden. In de eerste plaats gaat onze dank uit naar de leden van deze begeleidingsgroep, te weten F. van Diermen (gemeente Meppel), J. Geleynse (gemeente Den Haag), F. van der Leeuw (gemeente Amsterdam), F. Klarenbeek (gemeente Eindhoven), W. Mourmans (gemeente Rotterdam), P. Rhebergen (gemeente Zwolle) en Th. Strijers, C. Huisman en mw. H. van Douwen (allen VNG). We memoreren daarbij met name hun positieve en tegelijkertijd kritische opstelling bij de begeleiding van het onderzoek.

Daarnaast gaat onze dank uit naar de verschillende medewerkers van het OTB, die naast ondergetekenden hun bijdrage hebben geleverd aan het onderzoek. Een speciaal woord van dank gaat daarbij uit naar Henny Coolen, koördinator van de sektie Informatikatoepassingen en Bestuurlijke Informatievoorziening. Zijn statistische kennis en ervaring is van groot belang geweest bij de technische uitwerking van het onderzoek.

René Teule Henk Heeger Gaston Hilkhuysen

INHOUD

VOORWOORD . . • . . . i INHOUD . . . iii 1. INLEIDING . . . 1 1.1 Algemeen. . . 1 1.2 Doel- en vraagstelling ... 2 1.3 Onderzoeksaanpak ... 3 1.4 Opzet rapport ... 4 2. DE STADSVERNIEUWINGSSLEUTEL •••••••••••••••••••••••• 7 2.1 Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing 1985 ... 7

2.2 Sleutel 1985 ... 8

2.3 Sleutel 1990 ... 9

2.4 Gevolgen van aanpassingen ... 10

3. PARTIKULIERE HUURWONINGEN IN MEERGEZINSHUIZEN ••• 13 3.1 Inleiding. . . .. 13

3.2 Wijze van opname in de stadsvernieuwingssleutel ... 14

3.3 Databestanden voor de sleutelexercitie ... 16

3.4 Samenvatting en evaluatie ... 20

4. NAOORWGSE PROBLEEMKOMPLEXEN ••••••••••••••••••• 23 4.1 Inleiding. . . 23

4.2 Definitie van probleemkomplexen ... 24

4.2.1 Huurderving als uitgangspunt ... 25

4.2.2 Naoorlogs bezit . . . 27

4.3 Wijze van opname in de stadsvemieuwingssleutel . . . 28

4.4 Databestanden voor de sleutelexercitie ... 32

5. BEDRIJVENFAKTOR . . . 41

5.1 Algemeen . . . 41

5.2 Bedrijvenfaktor in de sleutel? . . . 42

6. REKENEXERCITIES . . . 45

6.1 Inleiding . . . 45

6.2 Faktor (partikuliere) huurwoningen in meergezinshuizen ... 46

6.3 Faktor naoorlogse probleemkomplexen . . . 48

6.4 Bedrijvenfaktor. . . .. 53

6.5 Gewichten van de sleutelfaktoren . . . 59

7. VOORTGANG IN DE STADSVERNIEUWING ••••••••••••••••• 63 7.1 Algemeen. . . 63 7.2 Voortgangsmeting in de sleutel . . . 64 7.3 Evaluatie . . . 68 8. KONKLUSIES EN AANBEVELINGEN ••••••••••••••••••••••• 69 8.1 Samenvatting en evaluatie . . . . . . 69 8.2 Aanbevelingen . . . 78 GEBRUIKTE LITERATUUR" •••••••••••••••••••••••••••••••••• •• 81 BQLAGE 1 WONINGVOORRAADGEGEVENS NAAR GEMEENTEGROEP •••••••••• 83 BQLAGE2 AANTAL 'PROBLEEMKOMPLEXEN' PER GEMEENTE VOLGENS VARIANTEN 1 T/M 4 ... 87

BQLAGE3 AANTAL 'PROBLEEMKOMPLEXEN' PER GEMEENTE VOLGENS V AR.IANTEN 5 T

/M

8 ...•...••..•••.••••••••••••••••. 89 BQLAGE4

SPREIDING VAN 'PROBLEEMKOMPLEXEN' IN NEDERLAND •••••••• 91

1

INLEIDING

1.1 Algemeen

In het voorjaar van 1989 werd door het Ministerie van VROM een grootscheeps projekt gestart onder de kodenaam Belstato: Beleid voor stadsvernieuwing in de toekomst. Het uiteindelijke doel van dit projekt is om via een evaluatie van het gevoerde stadsvernieuwingsbeleid tot nu toe, te komen tot een formulering van het toekomstige Rijksbeleid met betrekking tot de stadsvernieuwing. Het projekt bestond oorspronkelijk uit drie fasen, namelijk (1) de evaluatie van het gevoerde stadsvernieuwingsbeleid gedurende de jaren tachtig, (2) een verkenning van de stadsvernieuwingstaken voor de nabije toekomst (jaren negentig) en (3) een formulering van het stadsvernieuwingsbeleid van het Rijk in de jaren negentig. Fase 2 en 3 zijn inmiddels samengevoegd en zullen in de nazomer tot een afronding komen; de eerste fase is reeds eind 1990 afgesloten (Ministerie VROM, 1990).

Bij verschillende gelegenheden heeft staatssekretaris Heerma benadrukt dat stadsvernieuwing eindig is, en dat 'steeds opnieuw kritisch moet worden bezien waar de resterende achterstanden zich bevinden'. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onderschrijft de eindigheidsfilosofie (VNG, 1990) en benadrukt de voortgangsmeting. Om deze redenen is het nodig te komen tot een scherpere prioriteitsstelling bij de verdeling van de stadsvernieu-wingsgelden. De stadsvernieuwing is tevens nauw verbonden met de andere geldstromen voor nieuwbouw van woningen en woningverbetering; de omvang en verdeling van die geldstromen is de laatste tijd sterk aan verandering onderhevig. Het ligt voor de hand dat deze eventuele andere verdeling van het stadsvernieu-wingsfonds over de betrokken gemeenten, gerealiseerd zal worden via een aanpassing van de stadsvernieuwingssleutel.

In de eerste fase van het Belstato-projekt is ondermeer een (voorlopige) typologie opgesteld van stadsvernieuwingsgemeenten, rekening houdend met (a) de definiëring, (b) de voortgang, (c) de toekomstige opgave en (d) het integrale beleid ten aanzien van de stadsvernieuwing (zie Ministerie VROM, 1990). Van eminent belang is de vraag of deze typologie van invloed zal zijn op het

toekom-stige Rijksbeleid c.q. op de toekomtoekom-stige verdeling van de stadsvernieuwingsgel-den over de gemeenten.

Het is hoe dan ook duidelijk dat er (grote) verschillen bestaan tussen de diverse gemeenten voor wat betreft de voortgang van de stadsvernieuwing en, daarmee deels samenhangend, de taakstelling voor de nabije toekomst (zie o.a. Ministerie VROM, 1990; Priemus e.a. 1991; SOAB, 1990).

1.2 Doel- en vraagstelling

De hiervoor aangestipte verschillen tussen diverse (groepen van) gemeenten voor wat betreft de geleverde prestaties met betrekking tot de stadsvernieuwing komen ook terug in de (door de gemeenten) gewenste en verlangde prestaties met betrekking tot de stadsvernieuwing in de nabije toekomst. Met name verschillen de kategorieën woningen waarop men de komende jaren de aandacht wil richten.

De VNG acht het echter mogelijk om deze verschillen te overbruggen en draagt hiervoor een aantal opties aan. Eén ervan is het verrichten van aanpassingen in de verdeelsleutel van het stadsvernieuwingsfonds. Zo zou in de verdeelsleutel binnen de vooroorlogse woningvoorraad meer rekening gehouden kunnen worden met de partikuliere huurwoningvoorraad (al dan niet inklusief de reeds door de gemeente aangekochte woningen). Blijkens de Evaluatienota (Ministerie VROM, 1990) zijn de achterstanden in de voorraad vooroorlogse partikuliere huurwoningen in vergelijking met de voorraad vooroorlogse sociale huurwonin-gen het grootst. Tevens zouden de naoorlogse probleemkomplexen een onder-deel van de sleutel kunnen uitmaken. Tenslotte blijkt dat voor de sanering van milieuhinderlijke bedrijven (inklusief de bodemsanering) de opname van het bedrijvenkriterium (vanaf 1 januari 1990 in de SV-sleutel) onvoldoende is. Er zou gewerkt kunnen worden met een centrale knelpuntenpot.

Om deze redenen heeft de VNG het OTB Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde verzocht een onderzoek te verrichten naar de gevolgen van mogelijke veranderingen in de verdeelsleutel van het stadsvernieuwingsfonds.

De centrale doelstelling van het onderzoek vloeit rechtstreeks voort uit het voorgaande en kan als volgt worden omschreven:

In hoeverre kunnen de komponenten 'partikuliere huurwoningen' en 'naoorlogse probleemkomplexen' worden geoperationaliseerd en in de sleutel worden opgenomen, en wat zijn de gevolgen voor de verdeling van de stadsvernieuwings-gelden over de diverse (groepen van) gemeenten? Evenzo zullen de gevolgen onderzocht worden van het weglaten van de bedrijvenfaktor uit de stadsvernieu-wingssleutel, en zal worden bezien in hoeverre de voortgang van de stadsver-nieuwing voldoende tot zijn recht komt in de huidige stadsverstadsver-nieuwingssleutel.

Deze centrale doelstelling van het onderzoek kan worden uiteengelegd in een viertal (deel)vragen, die in dit onderzoek beantwoord moeten worden.

1. Is het mogelijk om de faktor 'vooroorlogse partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen' in de stadsvernieuwingssleutel op te nemen? Hoe moet dat dan gebeuren? Wat zijn de gevolgen ervan voor de verdeling van de stadsvernieuwingsgelden over de verschillende groepen van gemeenten? 2. Is het mogelijk om de faktor 'naoorlogse probleemkomplexen' in de

stadsvernieuwingssleutel op te nemen? Hoe moet dat dan gebeuren? Wat zijn de gevolgen ervan voor de verdeling van de stadsvernieuwingsgelden over de verschillende groepen van gemeenten?

3. Wat zijn de gevolgen van het weglaten van de bedrijvenfaktor uit de stadsvernieuwingssleutel voor de verdeling het stadsvernieuwingsfonds over de verschillende gemeenten?

4. In hoeverre komt de voortgang van de stadsvernieuwing voldoende tot zijn recht in de huidige stadsvernieuwingssleutel? Zijn daarin eventueel verbeteringen aan te brengen?

1.3 Onderzoeksaanpak

De huidige verdeling van het stadsvernieuwingsfonds over de verschillende (groepen van) gemeenten met behulp van de stadsvernieuwingssleutel is het centrale uitgangspunt bij de beantwoording van de eerste drie vragen in het onderzoek. De beantwoording van elk van deze vragen zal zowel een kwantita-tieve als een kwalitakwantita-tieve komponent bezitten.

Bij de laatste komponent staat centraal op welke wijze de faktoren versleuteld zouden moeten worden. Hierbij moet rekening gehouden worden met de volgende algemene sleutelkenmerken:

eenvoud;

beleidsongevoeligheid;

relatief gemakkelijk te meten entiteiten (objectiveerbare gegevens). Voor de wijze waarop de komponenten in de sleutel verwerkt worden, geldt bovendien dat deze komponenten samen met de andere onderdelen van de sleutel het navolgende tot uitdrukking brengen:

a. het verschil in omvang van de stadsvernieuwing; b. het verschil in kosten per eenheid;

c. het verschil in urgentie van de stadsvernieuwingsproblematiek.

Eerst moet dus worden bezien of met behulp van de ter beschikking staande data over de nieuwe faktoren enigermate aan de bovengestelde 'eisen' tegemoet gekomen kan worden. Tevens moeten de verschillende mogelijkheden om de nieuwe faktoren in de sleutel op te nemen nader worden bestudeerd en

afgewo-gen, zodat uiteindelijk duidelijk afgebakende nieuwe 'sleutelfaktoren' kunnen worden gedefinieerd. Tenslotte moet ook worden bepaald welk aandeel de verschillende (nieuwe) faktoren in de sleutel zouden mogen innemen.

Hierna volgt de tweede, kwantitatieve komponent oftewel de verschillende rekenexercities. Uitgaande van de huidige promillage-verdeling van de financiële middelen voor de stadsvernieuwing, zal voor elk van de varianten van de nieuwe faktoren worden berekend wat de gevolgen zijn voor deze verdeling over de verschillende (groepen van) gemeenten. Bij het maken van een onderscheid in groepen van gemeenten wordt enerzijds het inwonertal als kriterium gehanteerd: vier grote steden, overige gemeenten met meer dan 100.000 inwoners, gemeen-ten met 50.000-100.000 inwoners en gemeengemeen-ten met minder dan 50.000 inwoners. Anderzijds wordt gebruik gemaakt van het onderscheid rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeenten. Daarbij wordt eveneens geanticipeerd op een nieuw in te stellen grens voor het onderscheiden van deze twee groepen. In plaats van een grens van 1 promille als aandeel in het totale stadsvernieuwingsbudget wordt uitgegaan van een grens gebaseerd op het inwonertal, te weten 30.000 inwoners. Voor alle duidelijk moet worden vermeld dat het bij de bedrijvenfaktor niet gaat om de toevoeging van een nieuwe faktor aan de stadsvernieuwingssleutel, maar juist om het weglaten van een faktor. Ook hier zal echter op zowel een kwalita-tieve als een kwantitakwalita-tieve wijze aandacht worden besteed aan de gevolgen daarvan.

De manier waarop de voortgang van de stadsvernieuwing in de stadsvernieu-wingssleutel naar voren zou moeten komen, zal op een geheel andere wijze worden onderzocht. Dit deel van het onderzoek heeft een veel meer verkennend karakter. Enerzijds zal daarin kunnen worden aangegeven of en hoe de voort-gang van de stadsvernieuwing nu reeds in de sleutel is opgenomen. Anderzijds zullen andere mogelijkheden worden verkend voor het meetbaar maken van de voortgang. Voor beide onderdelen gelden de reeds hiervoor geformuleerde algemene sleutelkenmerken, waaraan alle faktoren uit de sleutel moeten voldoen. Een kwantitatieve analyse valt buiten het bereik van dit deel van het onderzoek.

1.4 Opzet rapport

Na dit inleidende eerste hoofdstuk, waarin de doel- en vraagstelling, alsmede de onderzoeksaanpak centraal staan, zal in het tweede hoofdstuk worden ingegaan op de ontwikkeling in de samenstelling van de stadsvernieuwingssleutel sinds de invoering ervan in 1985 (Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing).

In de hoofdstukken die daarop volgen, zullen de beide (op )nieuw in de sleutel op te nemen faktoren aan bod komen; in hoofdstuk drie de faktor 'vooroorlogse partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen' en in hoofdstuk vier de faktor 'naoorlogse probleemkomplexen'. In het vijfde hoofdstuk staat de bedrijvenfaktor centraal.

De uitgevoerde rekenexercities c.q. de gevolgen van het inbrengen of weglaten van (nieuwe) faktoren in de stadsvernieuwingssleutel vormen het onderwerp van het daarop volgende hoofdstuk (hoofdstuk zes), terwijl dat in het voorlaatste hoofdstuk de voortgang van de stadsvernieuwing is. Het onderzoeksrapport zal met het achtste hoofdstuk worden afgesloten, waarin naast een samenvatting en evaluatie, enkele aanbevelingen zijn opgenomen.

2

DE STADSVERNIEUWINGSSLEUTEL

2.1 Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing 1985

De per 1 januari 1985 in werking getreden Wet op de Stads- en Dorpsvernieu-wing (WSDV) is het uiteindelijke resultaat van een langdurig ontwikkelingspro-ces, waarbij in totaal 19 rijksregelingen zijn opgegaan in één nieuwe wet. Reeds op 31 mei 1976 is bij koninklijke boodschap een ontwerp van Wet op de stadsvernieuwing ingediend (De Vries-Heijnis, 1990). Dit oorspronkelijke wetsontwerp had een duidelijk centralistisch karakter en bevatte mede daardoor een zwaar en ingewikkeld opgezet instrumentarium met lange procedures. Ernstige kritiek op met name deze punten heeft er uiteindelijk toe geleid dat de WSDV geheel anders van karakter is geworden. Een eerste uitgangspunt daar-voor was het bevorderen van de decentralisatie. De . lokale overheden hebben de beste kennis van de plaatselijke omstandigheden, staan het dichtst bij de bevolking en zijn het best op de hoogte van de behoeften aan woonvoorzienin-gen, sociaal-culturele voorzieninwoonvoorzienin-gen, infrastrukturele en werkvoorzieningen. Gemeenten dienen dan ook verantwoordelijk te zijn voor het te voeren stadsver-nieuwingsbeleid.

Een tweede uitgangspunt was het feit dat de procedures en instrumenten voor de stadsvernieuwing zo eenvoudig en doeltreffend mogelijk moeten zijn. Het kader daarvoor wordt gevormd door een tweetal zaken, namelijk (a) de behoefte van de bevolking aan inspraak en rechtszekerheid en (b) de snelheid waarmee

,beoogde resultaten worden bereikt. Door het ontnemen van het centralistische karakter vervalt natuurlijk al een groot deel van de hiermee samenhangende zware en ingewikkelde procedures.

Een laatste uitgangspunt voor het veranderen van de oorspronkelijke regeling was het feit dat stadsvernieuwing niet los gezien kan worden van de stedelijke inrichting als geheel. De (her)inrichting van het bestaand stedelijk gebied kan niet los worden gezien van de inrichting van het nieuw stedelijk gebied. En op haar beurt moet de stedelijke inrichting gekoppeld worden aan de ontwikkeling van de gemeente als geheel en als onderdeel van de regio. Dit brengt met zich dat het stadsvernieuwingsbeleid mede gestalte moet krijgen binnen een

ruimte-lijk beleid, hetgeen impliceert dat er sprake moet zijn van afstemming van de WSDV en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).

Een van de belangrijke elementen uit de WSDV is de invoering van een stadsvernieuwingsfonds, waarin de financiële middelen van 19 onafhankelijke regelingen van voor 1985 zijn samengebracht. De verdeling van het fonds over de verschillende gemeenten (op grond van artikel 39 lid 3 van de WSDV) in Nederland geschiedt volgens een verdeelsleutel (zie ook paragrafen 2.2 en 2.3). Gemeenten die volgens deze sleutel meer dan 1 promille uit het stadsver-nieuwingsfonds krijgen uitgekeerd, ontvangen deze bijdrage direkt; vandaag de dag gaat het om 84 van deze rechtstreekse gemeenten. De overige gemeenten, waarvan het aandeel uit te keren bedrag uit het stadsvernieuwingsfonds dus onder de 1 promille uit komt, kunnen hun financiële bijdrage uit het stadsver-nieuwingsfonds via de provincie bemachtigen. De provincie treedt namelijk op als budgethouder van het fonds voor deze niet-rechtstreekse gemeenten, en kan deze budgetten naar eigen inzicht verdelen.

2.2 Sleutel 1985

Hiervoor is al aangegeven dat met de invoering van de WSDV tevens een verdeelsleutel is geïntroduceerd, op grond waarvan het nationale stadsvernieu-wingsbudget verdeeld wordt over de rechtstreekse en niet-rechtstreekse gemeen-ten.

De eerste stadsvernieuwingssleutel uit 1985 zag er als volgt uit (zie ook De Vries-Heijnis, 1990; Ministerie VROM, 1989):

s.a + b + h = s.a + b + (lhp + 2m)

~ ~

waarbij:

s = verstedelijkingsfaktor (bron: Hiërarchie van Kernen 1979 (RPD, Zwolle, 1980»;

a = aantal woningen gebouwd voor 1945 (bron: CBS-Woningtelling, 1971); b = aantal partikuliere woningen in meergezinshuizen, gebouwd voor 1931

(gebaseerd op CBS-Woningtelling, 1971)

h = Y2p

+

2m = historische faktor (bron: RDMz, 1984)

p = aantal panden in een aangewezen of nog aan te wijzen beschermd stads- of dorpsgezicht in de zin van de Monumentenwet 1961; m

=

aantal monumenten in de gehele gemeente, indien die gemeente

een 'beschermd stads- of dorpsgezicht' is of als zodanig zal worden aangewezen;

C = verhouding tussen het gemiddelde inkomen in een gemeente en in Nederland als geheel in 1978 (bron: CBS, 1978).

De verschillende faktoren uit de sleutel (a, b en h) bezitten alle een bepaald gewicht in deze sleutel. Voor de faktoren a en b zijn deze gewichten niet van te voren op een bepaald niveau vastgelegd, voor de faktor h wel. Deze laatstge-noemde historische faktor kreeg namelijk een gewicht van 4,5 procent toebe-deeld in de sleutel. Het bedrag dat samenhangt met dit percentage uit het stadsvernieuwingsfonds, komt overeen met het bedrag dat voor het opknappen van historische panden beschikbaar was, voordat de stadsvernieuwingssleutel in 1985 werd ingevoerd (Ministerie WVC; Monumentenzorg).

Het overblijvende aandeel van 95,5 procent in de sleutel kwam ten goede aan de faktoren a en b in een bepaalde onderlinge verhouding van ongeveer 9:1. Faktor

a bezat een aandeel van ± 86 procent en faktor b een aandeel van ± 9,5

procent.

2.3 Sleutel 1990

Bij de behandeling van de WSDV in de Tweede Kamer is door de toenmalige staatssecretaris Brokx gezegd dat de verdeelsleutel niet voor 1990 zou worden gewijzigd. Dit is dan ook niet gebeurd, ondanks het feit dat er recentere (en dus betere) cijfers beschikbaar kwamen in de tussenliggende periode.

Sinds 1 januari 1990 is er een nieuwe, aangepaste stadsvernieuwingssleutel van kracht. Naast het feit dat er kon worden beschikt over betere c.q. recentere invoer-gegevens voor de stadsvernieuwingssleutel, bestond de grootste wijziging uit de toevoeging van de bedrijvenfaktor aan de sleutel.

Gezien de specifieke problematiek binnen de stadsvernieuwing inzake de (her)vestiging van bedrijven is opdracht verleend om te onderzoeken op welke wijze een oplossing voor deze problematiek ook binnen de sleutel gestalte kon krijgen. Daaruit bleek dat het aantal vestigingen in de industrie met meer dan 10 werkzame personen een redelijke, zij het niet perfekte afspiegeling vormde voor de verschillen in berekende behoefte aan stadsvernieuwingsmaatregelen met betrekking tot de genoemde problematiek in de onderzochte gemeenten.

Daarenboven werd gekonstateerd dat in de vier grote steden de kosten per m2

beduidend hoger waren. Dit leidde tot de aanbeveling om de eventuele bedrij-venfaktor te verdubbelen voor de vier grote steden (IOOjCEBEON, 1987). Dit laatste is uiteindelijk ook gebeurd.

Het gewicht van de bedrijvenfaktor in de totale stadsvernieuwingssleutel werd bepaald op een aandeel van 11 procent. "Dit percentage is het gemiddelde aandeel van besteding en behoeften van verwervings- en sloopkosten van bedrijven en steun aan bedrijven zoals blijkt uit de verslaglegging in 1986" (Ministerie VROM, 1989). De invoering van de bedrijvenfaktor was vooral in het voordeel van de kleinere gemeenten (minder dan 50.000 inwoners), terwijl de grotere gemeenten (vooral de vier grote steden) hun aandeel in het stadsver-nieuwingsfonds door invoering van dit kriterium zagen teruglopen.

De genoemde wijzigingen leidden uiteindelijk tot de volgende, aangepaste formule voor de stadsvernieuwingssleutel:

s(a +i) + b + h = s(a + BlO fw) + b + (ihp + 2m)

(J-

(J-waarbij:

s = verstedelijkingsfaktor (bron: Hiërarchie van Kernen 1979 (RPD, Zwolle, 1980»;

a = aantal woningen gebouwd voor 1945, aanwezig per 1-1-1988 (bron: DGVH, 1988);

i = bedrijvenfactor (Handelsregisters Kamers van Koophandel, per 1-1-1988; onderzoek CEBEON/IOO, 1987; DGVH, 1988)

BlO = aantal bedrijven in de industrie met meer dan 10 werkzame personen;

f = faktor 2 voor de vier grote steden; faktor 1 voor de overige ge-meenten;

w = verhouding tussen het aantal woningen van voor 1945 en het totaal aantal woningen;

b = aantal woningen in meergezinshuizen, gebouwd voor 1931, aanwezig per 1-1-1988 (bron: DGVH, 1988);

h = 1/2p + 2m = historische faktor (bron: RDMz, 1984 en 1988)

p = aantal panden in een aangewezen of nog aan te wijzen beschermd stads- of dorpsgezicht in de zin van de Monumentenwet 1988; m = aantal monumenten in de gehele gemeente, indien die gemeente

een 'beschermd stads- of dorpsgezicht' is of als zodanig zal worden aangewezen;

C = verhouding tussen het gemiddelde inkomen in een gemeente en in Nederland als geheel in 1984 (bron: CBS, 1988).

2.4 Gevolgen van aanpassingen

Vanwege de veroudering van de in de sleutel van 1985 gebruikte gegevens is, zoals gezegd, een aktualisering doorgevoerd. De aktualisering van de faktoren a (en b) houdt onder meer in, zoals blijkt uit het voorgaande, dat de sinds 1971 mede in het kader van de stadsvernieuwing onttrokken woningen in mindering worden gebracht. Dit alles heeft tot gevolg dat in de nieuwe verdeling tot op zekere hoogte het verschil in voortgang in de stadsvernieuwing tot uitdrukking wordt gebracht.

Door de nieuwe sleutel 1990 is het aantal gemeenten met een aandeel van 1,0 promille of meer (de rechtsreekse gemeenten) afgenomen van 92 tot 83. Het aandeel van de vier grote steden in het totale stadsvernieuwingsbudget nam toe van 45,0 procent tot 46,4 procent. Het aandeel van de overige gemeenten met meer dan 100.000 inwoners steeg licht van 17,3 procent naar 17,6 procent. Het-zelfde gold voor de gemeenten met een inwoneraantal tussen de 50.000 en de 100.000; een lichte toename van 12,2 procent tot 12,3 procent. De gemeenten met minder dan 50.000 inwoners konden als verliezers worden aangemerkt. Hun

aandeel liep terug van 25,5 procent tot 23,7 procent (Ministerie VROM, 1989; Priemus e.a., 1991).

3

PARTIKULIERE HUURWONINGEN IN

MEER-GEZINSHUIZEN

3.1 Inleiding

In de Evaluatienota Stadsvernieuwing jaren '80 (Ministerie VROM, 1990) wordt

een groot aantal groepen aktiviteiten die in het kader van de stadsvernieuwing worden ontplooid, gerangschikt naar de mate van voortgang. Uit die opsomming blijkt dat de verbetering van de partikuliere huurwoningenvoorraad 'op schema' ligt, afgezet tegen de oorsponkelijke taakstelling.

Uit een heranalyse van de resultaten van die Evaluatienota voor de vier grote steden blijkt echter dat deze klassificering op zijn minst gerelativeerd kan worden (zie Priemus e.a., 1991). De heranalyse bracht aan het licht dat het tempo van de woningverbetering in de vier grote steden in de Evaluatienota wordt overschat. Zo worden alle soorten ingrepen, inklusief groot onderhoud en investeringen met slechts een beperkte afschrijvingstermijn, bij elkaar opgeteld. Daarnaast is uitgegaan van alle door het Ministerie (DGVH) afgegeven beschik-kingen, terwijl niet elke beschikking leidt tot realisatie en terwijl voor ingrepen die achtereenvolgens aan dezelfde woning plaatsvinden (gefaseerde aanpak), verschillende beschikkingen worden afgegeven.

De hieruit voortvloeiende overschatting verschilt per segment van de woning-markt. Binnen het vooroorlogse bezit van de vier grote steden hebben we het met name over de verbetering van het aangekocht bezit. Hiervan blijkt slechts zo'n 60 procent na verbetering te voldoen aan de minimum terugkomtermijn van 10 à 15 jaar. Gezien het lage gemiddelde investeringsbedrag bij de verbetering van de partikuliere woningen lijkt dit percentage aan de hoge kant.

Gezien het voorgaande en om het tempo van de verbetering van partikuliere (huur)woningen minimaal 'op schema' te houden, dient de faktor partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen (van voor 1931) in ieder geval te worden behouden /(her)ingevoerd in de stadsvernieuwingssleutel.

Het is opmerkelijk dat deze faktor wel aanwezig was in de stadsvernieuwings-sleutel van 1985, maar niet meer in de stadsvernieuwings-sleutel van 1990. De faktor is in die laatstgenoemde sleutel vervangen door de faktor woningen in meergezinshuizen (van voor 1931) vanwege het ontbreken van de juiste gegevens (zie o.a. Ministe-rie VROM, 1989; De VMiniste-ries-Heijnis, 1990). Dit laatste is echter

verbazingwek-kend, gezien het feit dat door TNO jaarlijks databestanden aan het Ministerie van VROM worden geleverd over de samenstelling van de woningvoorraad per gemeente. In die databestanden wordt een zodanige kategorisering van variabe-len aangehouden, dat het mogelijk is om per gemeente de faktor partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen van voor 1931 te operationaliseren. De betreffende gegevensbestanden kunnen overigens ook door andere instellingen van TNO worden betrokken.

3.2 Wijze van opname in de stadsvernieuwingssleutel

Gezien het voorgaande is het dan ook interessant om af te wegen of de huidige faktor woningen in meergezinshuizen (in de sleutel van 1990) niet weer vervan-gen zou kunnen worden door de faktor partikuliere huurwoninvervan-gen in meerge-zinshuizen uit de sleutel van 1985.

Uit verschillende bronnen (Ministerie VROM, 1990; RIGO, 1990; Priemus e.a., 1991) blijkt dat, in tegenstelling tot de verbetering van de vooroorlogse sociale woningvoorraad, er nog flink moet worden opgeknapt aan de partikuliere huurwoningvoorraad. Er resteert nog een flinke stadsvemieuwingsopgave ten aanzien van de verbetering van dit deel van de woningvoorraad.

Er is dan ook veel voor te zeggen om juist dit specifieke deel van de woning-voorraad weer apart in de sleutel op te nemen. Daarbij dient men zich bewust te zijn van het volgende:

1. Het ontbreken van data mag geen reden meer zijn om opname van deze specifieke faktor in de sleutel af te wijzen.

2. Binnen de voorraad partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen speelt het aangekocht bezit een zeer specifieke rol.

3. Wanneer wordt gesproken over verbetering van een specifiek deel van de vooroorlogse woningvoorraad, kan overwogen worden om binnen de on-derhavige faktor de bouwjaargrens bij 1945 te leggen en niet bij 1931.

Ad 1.

Jaarlijks wordt in opdracht van het Ministerie van VROM door TNO een bestand aangemaakt waarin per gemeente de samenstelling van de woningvoor-raad in absolute aantallen is weergegeven. De woningvoorwoningvoor-raad wordt daarbij opgedeeld naar bouwjaar, type, eigendomsverhouding, huur jkoop en aantal kamers. Voor elk van deze kenmerken wordt een aantal klassen onderscheiden. Het gaat daarbij om de volgende klassen:

Bouwjaar: - voor 1906 - 1906 - 1930 - 1931 - 1944 - 1945 - 1959 - 1960 - 1970 - 1971 - 1980 - na 1980 14

Type: - eengezins - meergezins Eigendomsverhouding: - sociale sektor

- partikuliere sektor

Huur/koop: - huurwoningen

- koopwoningen

Aantal kamers: - 1 of 2 kamers

- 3 kamers

- 4 kamers - 5 kamers

- 6 of meer kamers

Duidelijk is dat met behulp van deze gegevens de oorpronkelijke faktor partiku-liere huurwoningen in meergezinshuizen van voor 1931 te operationaliseren is. Ad 2.

Een groot deel van de partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen is, met name in de vier grote steden, in de loop van de jaren tachtig door de gemeenten aangekocht, veelal opgeknapt en overgebracht naar de sociale sektor. Binnen het onderhavige databestand wordt het aangekocht bezit echter nog geschaard onder de partikuliere woningvoorraad en niet onder de sociale woningvoorraad.

Idealiter zou het zo moeten zijn dat het aangekocht bezit juist losgekoppeld wordt van die partikuliere woningvoorraad. Ten eerste behoren deze woningen in feite niet meer tot die sektor en ten tweede is een deel van die woningen inmiddels opgeknapt en zullen ze dus, als de voortgang in de stadsvernieuwing serieus wordt genomen, buiten het bereik van de stadsvernieuwingssleutel moeten vallen. Zo is in het vooroorlogse gebied binnen de vier grote steden de woningverbetering voor een groot deel (ongeveer de helft) gericht geweest op het aangekocht bezit. Zo'n 60 procent van die verbeteringen blijkt te voldoen aan een minimum terugkomtermijn van 10 à 15 jaar (Priemus e.a., 1991).

Vooralsnog lijkt het erop dat dit probleem niet kan worden opgelost, omdat het aangekocht bezit op gemeenteniveau niet apart wordt onderscheiden.

Onderzoek naar aanleiding van de eerste fase van het Belstato-projekt bracht in ieder geval aan het licht dat het overgrote deel van het aangekocht bezit te vinden is in de vier grote steden (Priemus e.a., 1991). Het destilleren van het aangekocht bezit uit de onderhavige faktor uit de stadsvernieuwingssleutel zal

dus vooral nadelig zijn voor de vier grote steden. Nader onderzoek zal moeten uitwijzen of het mogelijk is het aangekocht bezit een aparte status binnen de stadsvernieuwingssleutel te geven en wat de gevolgen daarvan zijn voor de aandelen van de verschillende (groepen van) gemeenten in het stadsvernieu-wingsfonds.

Ad 3.

Samenhangend met de voortgang van de stadsvernieuwing en ter afbakening van de stadsvernieuwingstaak op dit terrein, lijkt het aannemelijk om de bouwjaar-grens van het onderhavige deel van de woningvoorraad te leggen bij 1945 en niet

bij 1931. Op deze wijze wordt bovendien meer recht gedaan aan het feit dat met name in de partikuliere yooroorlo~se woningvoorraad nog een behoorlijke stadsvernieuwingstaak resteert. De woningen gebouwd in de periode 1931 - 1945 behoren immers ook tot de vooroorlogse woningvoorraad.

Gezien het feit dat het bij deze faktor gaat om vervanging van een reeds bestaande faktor uit de sleutel zal de bepaling van het gewicht van de verschil-lende varianten voor de huidige faktor b op een gelijke wijze plaatsvinden als in de sleutel van 1990 (en die van 1985) is gebeurd. Het totale gewicht van de faktoren a en b samen is in die sleutels het aandeel wat overblijft na aftrek van het aandeel van de historische faktor (4,5 procent) en de bedrijvenfaktor (11,0 procent). De onderlinge verhouding tussen de gewichten voor de faktoren a en b is afhankelijk van het aantal woningen vallend onder deze twee faktoren.

3.3 Databestanden voor de sleutelexercitie

Voordat wordt overgegaan tot het weergeven van de relevante varianten voor de sleutelexercitie, zal allereerst een overzicht worden gegeven van de verschillen in samenstelling van de woningvoorraad tussen de (groepen van) gemeenten. Daarbij zullen verschillende kenmerken van de woningvoorraad, zoals genoemd in paragraaf 3.2, de revue passeren.

Bouwjaar van de woning

Uit afbeelding 3.1 blijkt dat er nogal grote verschillen bestaan in samenstelling van de woningvoorraad naar bouwjaarklasse. Het bekende beeld wordt hier bevestigd. In de vier grote steden bestaat de helft van de woningvoorraad uit vooroorlogse woningen, terwijl dat in de andere gemeentegroepen beduidend minder is, variërend van ongeveer 30 procent in de steden met meer dan 100.000 inwoners (exklusief de vier grote steden) tot bijna 19 procent in de gemeenten met 30.00-50.000 inwoners.

Gezien het feit dat de stadsvernieuwing zich vooral richt op het wegwerken van achterstanden. binnen de vooroorlogse woningvoorraad, hebben de vier grote steden een relatief grote stadsvernieuwingstaak in vergelijking met de overige gemeentegroepen.

Woningtype

Ook voor wat betreft het woningtype bestaat er een duidelijk verschil tussen de vier grote steden enerzijds en de overige gemeentegroepen anderzijds (afbeel-ding 3.2). In de vier grote steden is het eengezinshuis maar spaarzaam aanwezig, terwijl in de gemeenten met minder dan 30.000 inwoners bijna niets anders te vinden is. Het zijn juist woningen in meergezinshuizen die in de vier grote steden aanwezig zijn (bijna 80 procent). Bovendien blijkt uit bijlage I dat meer dan 40 procent van alle woningen in meergezinshuizen in Nederland, in de vier grote steden staat. In de kleinste gemeenten zijn deze woningen logischerwijs beperkt 16

(8 procent); in deze gemeenten staat daarentegen meer dan de helft van alle in Nederland aanwezige eengezinshuizen (zie bijlage I).

Atb. 3.1 Percentage woningen per bouwjaarklasse naar gemeentegroep (per 1 januari 1990)

( 1906

c::::::J

1906 -1930 1931 - 1944 1945 - 1959 1960 - 1970 1971 - 1980

ITIIJ ~ cz::zJ cs::::s:J CXXJ

Bron: Gemeentelijk Databestand DTB

Eigendomsverhouding

) 1980

k',',','""""""",!

Tenslotte blijkt dat ook voor wat betreft de woningvoorraad naar eigendom de vier grote steden en de kleinste gemeenten elkaars tegenpolen zijn (zie afbeel-ding 3.3). In de vier grote steden bestaat 84 procent van de woningvoorraad uit huurwoningen, waarvan de helft in de sociale huursektor en de andere helft in de partikuliere huursektor. In de gemeenten met minder dan 30.000 inwoners bestaat maar liefst meer dan 60 procent van de woningvoorraad uit koopwonin-gen.

Opvallend is dat het aandeel sociale huurwoningen in de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners en de gemeenten met 50.000-100.000 inwoners groter is dan het aandeel van deze kategorie in de vier grote steden. Ook in de gemeen-ten met 30.000-50.000 inwoners is dat aandeel bijna evengroot als in de vier grote steden.

Afb. 3.2 120' 100· 80' 60· 40· 20·

Percentage eengezinshuizen en woningen in meergezinshuizen naar gemeentegroep (per 1 januari 1990)

eengezins

c:::=:J meersez

ins

1""""""""'·',','1

4 grote sleden ) 100.000 50.000-100.000 30.000-50.000 ( 30.000 Nederland lolaal Bron: Gemeentelijk Databestand DTB

Afb. 3.3 120 100 80 60 40.6 40 20

Percentage woningen naar eigendomsverhouding voor verschillende gemeentegroepen (per 1 januari 1990)

Soc iale huur Part. huur

CITIJ ~

44.1

~ ~

~

36.0

Irnl

llW

lli])

4 grote 5 leden ) 100.000 50.000-100.000 30.000-50.000 ( 30.000 Nederland lotaal Bron: Gemeentelijk Databestand DTB

Van alle koopwoningen in Nederland staat meer dan de helft (54,2 procent) in alle gemeenten met minder dan 30.()()() inwoners; in de vier grote steden staat slechts 5,5 procent van het totaal aantal koopwoningen in Nederland. Daaren-tegen is meer dan een derde van alle partikuliere huurwoningen in Nederland in de vier grote steden te vinden; nog altijd meer dan een vijfde van deze woningen staat in de kleinste gemeenten (zie bijlage 1).

Rekenvarianten

Tegen deze achtergrond zijn in overleg met de VNG een viertal varianten opgesteld voor de "nieuwe" faktor b uit de stadsvernieuwingssleutel:

aantal huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1931 en aanwe-zig in 1990;

aantal partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1931 en aanwezig in 1990;

aantal huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1945 en aanwe-zig in 1990;

aantal partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1945 en aanwezig in 1990.

Zoals eerder vermeld hangt de keuze voor deze varianten voor een groot deel samen met (a) de koncentratie van de stadsvernieuwingsopgave in een bepaald deel van de woningvoorraad, zijnde de vooroorlogse partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen en (b) de beschikbare data.

Tabel 3.1

Gemeentegroep naar inwonertal

Aandeel woningen in verschillende groepen van gemeenten, voor een viertal segmenten van de woningvoorraad (percentages van het totaal aantal woningen per segment)

% huurwoningen % partikuliere % huurwoningen % partikuliere in meergezinshui- huurwoningen in meergezinshui- huurwoningen zen gebouwd voor in meergezins- zen gebouwd voor in

meergezins-1931, aanwezig in huizen gebouwd 1945, aanwezig in huizen gebouwd 1990 voor 1931, aan- 1990 voor 1945,

aan-wezig in 1990 wezig in 1990

Vier grote steden 82,8 82,6 82,1 82,2

> 100.000 9,5 9,1 9,8 9,2

(exkl. 4 grote)

50.000 - 100.000 4,3 4,1 4,7 4,6

30.000 - 50.000 2,0 2,4 2,1 2,4

< 30.000 1,4 1,8 1,3 1,6

Wanneer de gevolgen van de invoering van de "nieuwe" varianten in de stadsver-nieuwingssleutel worden geanalyseerd is het van belang te weten hoe per variant de verdeling van de bedoelde woningen is over de verschillende (groepen van) gemeenten (zie tabel 3.1).

Duidelijk wordt dat de faktor b in de stadsvernieuwingssleutel, in welke variant dan ook, vooral ten goede komt aan de vier grote steden. In deze steden is ruim tachtig procent van het aantal woningen uit de verschillende varianten voor de faktor b aanwezig. In de overige gemeenten met meer dan 100.000 inwoners is daarenboven nog eens zo'n kleine tien procent van die woningen te vinden. Men moet overigens wel bedenken dat 'de zwaarte' van faktor b in de sleutel maar gering is ten opzichte van faktor a.

3.4 Samenvatting en evaluatie

Ten tijde van de aanpassing van de stadsvernieuwingssleutel in 1990 kon wegens het ontbreken van (recente) data de faktor b uit de sleutel niet in z'n toenmalige vorm gehandhaafd worden. De faktor veranderde dan ook van 'het aantal partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1931 en aanwezig in 1971' in 'het aantal woningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1931, aanwezig in 1988'.

Vandaag de dag kan er echter wel worden beschikt over de gemeentelijke gegevens omtrent de voorraad partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen (per 1 januari 1990). Gezien het feit dat de grootste achterstanden in de stadsvernieuwingsgebieden voorkomen in juist dit specifieke deel van de woning-voorraad en om het tempo van verbetering van de vooroorlogse partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen minimaal op schema te houden, wordt in het onderhavige onderzoek weer teruggegrepen op de 'oude' faktor b.

Het feit dat het hier om een vooroorlogs deel van de woningvoorraad gaat, heeft ertoe geleid om in een aantal varianten ook het bouwjaar te verschuiven van 1931 tot 1945. Immers, woningen gebouwd tussen 1931 en 1945 zijn ook vooroor-logs.

Daarenboven is bij het bepalen van de varianten rekening gehouden met het feit dat de vooroorlogse partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen een speci-fiek deel van de totale voorraad vooroorlogse huurwoningen in meergezinshuizen vormt. Om te bezien hoe veel dit voor de verdeling van de middelen uit het stadsvernieuwingsfonds uitmaakt, wordt in een aantal varianten ook uitgegaan van de gehele voorraad vooroorlogse huurwoningen in meergezinshuizen.

Uiteindelijk leidt dit tot de volgende vier in het onderzoek te hanteren varianten voor de huidige faktor b:

20

aantal huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1931 en aanwe-zig in 1990;

aantal partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1931 en aanwezig in 1990;

aantal huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1945 en aanwe-zig in 1990;

aantal partikuliere huurwoningen in meergezinshuizen gebouwd voor 1945 en aanwezig in 1990.

Het zijn vooral de grote steden die baat hebben bij de huidige faktor b, en mogelijke varianten daarvan, in de stadsvernieuwingssleutel. Zoals eerder is gekonstateerd staat maar liefst meer dan 80 procent van het aantal woningen uit die specifieke sleutelfaktor in de vier grote steden.

4

NAOORLOGSE PROBLEEMKOMPLEXEN

4.1 Inleiding

De aanpak van de naoorlogse wijken begint van steeds groter belang te worden; niet alleen kwantitatief (bijna driekwart van de woningvoorraad bestaat uit na-oorlogse woningen), maar ook kwalitatief. Hoewel het in het algemeen prima wonen is in de naoorlogse wijken, blijkt steeds vaker dat een deel van de naoor-logse woningvoorraad te kampen heeft met problemen. Zo kan bijvoorbeeld gekonstateerd worden dat delen van vooral de vroeg-naoorlogse woningvoorraad verouderd zijn; deze woningen vertonen soms grotere woon- en bouwtechnische problemen dan de verbeterde vooroorlogse woningen. De problemen bij de naoorlogse woningvoorraad zijn echter niet alleen bouwtechnisch van aard en beperken zich ook niet tot alleen de vroeg-naoorlogse voorraad. Ze kunnen ook te maken hebben met bijvoorbeeld de woonomgeving of het sociale leefklimaat. De problemen blijken zich vaak te konsentreren in enkele wijken of woningkom-plexen. De aanpak van de naoorlogse wijken, en vooral de delen daarvan die met veel problemen te maken hebben, vraagt soms om ingrijpende, stadsvernieu-wingsachtige maatregelen die gepaard gaan met zeer hoge kosten. De VNG zag dan ook goede redenen om na te gaan of de naoorlogse probleemkomplexen als komponent opgenomen kunnen worden in de stadsvernieuwingssleutel, zodat de gemeenten die het meeste door deze probleemkomplexen worden getroffen, de financiële middelen ontvangen om maatregelen te treffen.

Ten behoeve van het opnemen van deze komponent in de sleutel zal worden stilgestaan bij een tweetal specifieke vragen, namelijk:

geef een hanteerbare definitie van de naoorlogse probleemkomplexen; geef aan of de verdeling van middelen over de gemeenten op basis van de huidige verdeelsteutel al dan niet in overeenstemming is met de bij ge-meenten aanwezige problematiek met betrekking tot de naoorlogse pro-bleemkomplexen.

Tevens zal rekening worden gehouden met de in paragraaf 1.3 aangegeven alge-mene sleutelkenmerken (eenvoud, beleidsongevoeligheid en relatief gemakkelijk te meten entiteiten).

4.2 Definitie van probleemkomplexen

Er bestaat geen eenduidigheid over wat nu precies probleemkomplexen zijn en

wat niet. In het algemeen wordt bij probleemkomplexen gedacht aan

woning-komplexen, die te maken hebben met ernstig verval. Dit verval kan onderschei-den woronderschei-den in financieel verval, technisch verval en sociaal verval. Het techni-sche verval manifesteert zich bijvoorbeeld door toenemend achterstallig onder-houd (onder meer door vandalisme). Sociaal verval gaat onder meer gepaard met een toenemende mobiliteit, een uitstroom van de sociaal-ekonomisch sterke-ren en een instroom van sociaal-ekonomisch zwakkesterke-ren. Het financieel verval manifesteert zich door bijvoorbeeld hogere beheerkosten, hogere onderhouds-kosten, en huurderving (zie ook; 'Exploitatieproblemen in de na-oorlogse wo-ningvoorraad: diagnose en therapie', OTB, juni 1989). Bij veel 'probleemkom-plexen' treedt een vervalspiraal op van elkaar versterkende faktoren. Daarbij zijn er meestal geen duidelijke hoofdoorzaken aan te geven. Het is niet goed moge-lijk objektieve waarden toe te kennen, die iets zeggen over de ernst van de pro-blemen. Een deel van de faktoren betreft immers niet te kwantificeren faktoren, zoals de mate van overlast, de dalende sociale kontrole, en de dalende woning-kwaliteit. Er zijn ook geen zogenaamde drempelwaarden aan te geven, die over-schreden zouden worden voordat de problemen voor de betrokkenen manifest worden .

. Een van de redenen van het niet goed kunnen aangeven wanneer een komplex

als een probleemkomplex kan worden beschouwd, betreft de subjektiviteit van de ervaring van de problemen. In heel veel gemeenten is men in staat één of meer woningkomplexen aan te wijzen, waar de problemen relatief het ernstigst zijn.

Wat in de ene gemeente echter wordt beschouwd als een typisch

'probleemkom-plex' . zou in een andere gemeente niet opvallen door opmerkelijke problemen. Een aspekt dat door de ene verhuurder of huurder als probleem wordt be-schouwd, kan door andere verhuurders of huurders helemaal nog niet als

pro-bleem worden ervaren. Zo zal de ene verhuurder een mutatiegraad van 10% al

als een probleem zien, terwijl een andere verhuurder juist heel tevreden zal zijn bij een dergelijke mutatiegraad.

Ook is het niet altijd zo dat alle drie hierboven onderscheiden typen van verval (financieel verval, technisch verval en sociaal verval) aanwezig blijken te zijn bij komplexen die kunnen worden beschouwd als 'probleemkomplexen'; zo zal er bij een net opgeleverd komplex eengezinshuizen dat onverhuurbaar blijkt door hoge huren, wel sprake (kunnen) zijn van financiële problemen bij de verhuurder, maar zal er niet of nauwelijks sprake zijn van technisch of sociaal verval.

4.2.1 Huurderving als uitgangspunt

Bij veel 'probleemkomplexen' blijkt de slechte verhuurbaarheid een belangrijke rol te spelen. Verhuurproblemen staan meestal niet op zichzelf; gesteld kan worden dat er bij komplexen waar zich ernstige verhuurbaarheidsproblemen voordoen, dikwijls ook andere problemen afspelen. Door het opsporen van de komplexen met ernstige verhuurbaarheidsproblemen zouden de komplexen ge-vonden kunnen worden waar de problemen het meest manifest zijn. Dergelijke komplexen zijn te achterhalen, doordat een slechte verhuurbaarheid in het alge-meen leidt tot hoge leegstand en vervolgens tot hoge huurderving. Op deze wijze bezien is het percentage huurderving een goede graadmeter voor het percentage leegstand en dus voor de verhuurbaarheid.

Een belangrijke reden om uit te gaan van het percentage huurderving is het feit dat dit gemakkelijk is te achterhalen door middel van de jaarverslagen van de sociale verhuurders (woningkorporaties en gemeentelijke woningbedrijven). In de jaarverslagen van deze verhuurders is namelijk per administratief komplex zowel de huur als de huurderving van het desbetreffende jaar opgenomen, zodat het percentage gemakkelijk is te berekenen. In de jaarverslagen zijn eigenlijk geen andere 'kenmerken' of kenmerkende faktoren van 'probleemkomplexen' ver-plicht opgenomen. Wel is het zo dat een groot aantal verhuurders extra infor-matie in de jaarverslagen opneemt over bijvoorbeeld mutatiegraad, acceptatie-graad, weigeringsacceptatie-graad, huurachterstand, etc.; probleem hierbij is echter dat dergelijke informatie door slechts een deel van de verhuurders wordt geleverd, waarbij er bovendien op verschillende wijzen wordt gerapporteerd. Het uitgangs-punt 'huurderving' heeft als voordeel dat alle verhuurders dit gegeven op eendui-dige wijze aangeven.

Overigens wordt huurderving niet alleen door moeilijke verhuurbaarheid bepaald en andersom heeft leegstand niet altijd huurderving tot gevolg. Daarom zal eerst kort ingegaan worden op het begrip huurderving.

In de jaarverslagen wordt per komplex de huur opgenomen, die ontvangen had moeten worden, en daaronder als huurderving de huur die niet ontvangen is. Huurderving kan betrekking hebben op de kale huur en op de servicekosten. De derving van de servicekosten wordt echter vaak niet per komplex in de jaarver-slagen vermeld. In het algemeen is het percentage derving van servicekosten ongeveer even hoog als het percentage derving van de kale huur (een verhuur-der, die als gevolg van leegstand een deel van de servicekosten derft, mag echter maximaal 2% van de totale servicekosten per jaar in rekening brengen bij de huurders). De servicekosten zelf zijn overigens niet goed met elkaar vergelijk-baar, doordat er per komplex sprake kan zijn van andere komponenten (zo beta-len huurders van komplexen met kollektieve verwarmingsinstallaties de stookkos-teli aan de verhuurder, terwijl huurders met individuele verwarmingsinstallaties de stookkosten meestal direkt afrekenen met het energiebedrijf). In het alge-meen is het bij het opsporen van 'probleemkomplexen' dan ook doeltreffend genoeg om uit te gaan van alleen de derving van de kale/netto huur.

Derving van de kale huur wordt niet alleen veroorzaakt door moeilijke verhuur-baarheid, maar ook door bijvoorbeeld:

26

leegstand in verband met mutatie-onderhoud. Wanneer een huurder de woning niet goed achterlaat, kan er niet direkt aansluitend weer opnieuw verhuurd worden, maar moet de woning eerst opgeknapt worden;

leegstand in verband met een (komende) renovatie. Om woningen te kunnen renoveren is het soms nodig om ze tijdelijk te ontruimen. Dat betekent vaak dat bij een komplex dat gerenoveerd gaat worden, leegko-mende woningen niet opnieuw verhuurd worden. Gedurende de periode dat deze woningen leegstaan, is er sprake van huurderving. De huurder-ving die wordt veroorzaakt door leegstand tijdens de renovatie zelf, kan bij vooroorlogs bezit verrekend worden in de stichtingskosten van de renovatie (deze wordt derhalve niet beschouwd als huurderving). Bij ver-beteringen van naoorlogs bezit (waarbij in de desbetreffende regelingen ervan wordt uitgegaan dat de woningen niet ontruimd behoeven te wor-den) kan de huurderving tijdens de renovatie niet verrekend worden in de stichtingskosten;

leegstand in verband met sloop. Zoals hierboven al is aangegeven bij renovatie, zal ook bij het slopen van een komplex een langzame uitplaat-sing van de bewoners plaatsvinden voordat het komplex geheel leegstaat en er gesloopt kan worden. Voordat de sloop plaatsvindt, zal er dus spra-ke zijn van huurderving;

huurverlaging. Een verhuurder kan soms toestemming van het Ministerie van VROM krijgen om naar aanleiding van leegstandsproblemen huurver-laging toe te passen bij (een deel van) een komplex. Deze toestemming wordt alleen verkregen als bepaalde voorwaarden in acht worden geno-men (zo moet de leegstand ten minste 5% bedragen). Deze huurverlaging komt vervolgens volledig voor rekening van de verhuurder. Het afboeken van deze huurverlaging kan direkt gebeuren bij de mogelijk, te innen huren (waarna het in het jaarverslag niet meer waarneembaar is), maar kan ook worden beschouwd als huurderving;

oninbare huren. Huurachterstand, die aan het einde van een boekjaar nog niet ontvangen is (maar mogelijk nog wel daarna te innen is), wordt in jaarverslagen opgenomen onder huurdebiteuren. Een deel van de ver-huurders beschouwt de huurachterstand (huurdebiteuren), die echt onin-baar blijkt, als huurderving (en vermeldt dit als zodanig per komplex in de exploitatierekening). Heel veel andere verhuurders echter boeken oninbare huurachterstand direkt af van de Algemene Bedrijfsreserve (dit gebeurt vaak, maar niet altijd, een maal per jaar). Een belangrijke reden waarom de meeste verhuurders de oninbare huren niet per komplex als huurderving berekenen, is het feit dat deze echt oninbare huren dikwijls betrekking hebben op voorgaande jaren (waarna een lang proces van aan-maningen, deurwaarder en rechtzaken volgt voordat blijkt dat de huren echt als oninbaar moeten worden beschouwd).

Dat er leegstand kan zijn, zonder dat er sprake is van huurderving, geldt bijvoor-beeld wanneer er verhuisd wordt binnen de opzegtermijn die van toepassing is bij het opzeggen van de huur (waarna er voor de restant opzegtermijn wel huur betaald moet worden), of wanneer er sprake is van zogenaamde postadressen (bijvoorbeeld om een uitkering te kunnen ontvangen).

De hierboven genoemde mogelijke redenen van huurderving hebben tot gevolg dat een zeker percentage huurderving niet altijd tot de konklusie mag leiden dat er dus ook sprake is van een vergelijkbaar percentage leegstand. Ervaringen van het OTB leren dat bij ongeveer 80 à 90% van de naoorlogse komplexen met een huurderving van ten minste 5% en een grootte van minimaal 50 woningen er wel sprake is van verhuurbaarheidsproblemen. Toch is er blijkbaar een kleine kate-gorie komplexen, waarbij de aanduiding 'probleemkomplex' bij een huurderving van ten minste 5% onterecht is. Het OTB heeft dit in het verleden weten op te vangen door de verhuurders van de komplexen met opmerkelijke huurderving te vragen naar de reden van de desbetreffende huurderving (door middel van een enquête).

4.2.2 Naoorlogs bezit

Om de komponent naoorlogse probleemkomplexen te kunnen opnemen in de stadsvernieuwingssleutel moet uiteraard ook bekend zijn of een probleemkom-plex voor of na de Tweede Wereldoorlog is gebouwd. De bouwperiode kan in de jaarverslagen op een aantal manieren achterhaald worden.

A. De gemiddelde bewoningsdatum

Van elk administratief woningkomplex behoort in de exploitatierekening de ge-middelde bewoningsdatum aangegeven te zijn. Helaas wordt soms bij komplexen die ten behoeve van een renovatie volledig ontruimd zijn geweest, de 'nieuwe' gemiddelde bewoningsdatum (d.w.z. die van na de renovatie) vermeld. Bij aange-kocht bezit wordt soms de datum van aanschaf als gemiddelde bewoningsdatum opgenomen.

B. Het rijksnummer

Alle komplexen die met rijkssubsidie zijn gebouwd, hebben een zogenaamd rijksnummer gekregen, waaronder het Rijk de desbetreffende komplexgegevens bewaart. Dit rijksnummer behoort in de exploitatierekening per komplex te wor-den vermeld. Van het rijksnummer kan de bouwperiode worwor-den afgeleid. Een belangrijke uitzondering wordt gevormd door het aangekocht bezit.; dergelijke komplexen hebben Of geen rijksnummer Of een typenummer waarvan de bouw-periode niet afgeleid kan worden (de 'V16000' en 'V17000'-nummers). Een ande-re uitzondering wordt gevormd doordat geduande-rende een korte periode komplexen, die ingrijpend zijn verbeterd, een nieuw rijksnummer kregen (die echter als zo-danig nog herkenbaar zijn; het betreft hier bovendien bijna altijd vooroorlogs bezit).

C. De aanduiding van de subsidieregeling

In de exploitatierekening behoort per administratief komplex vermeld te worden onder welke subsidieregeling het komplex is gerealiseerd.

D. De onderhoudsnorm

Het Rijk stelt jaarlijks het bedrag vast dat als normbedrag vanuit de exploitatie-rekening wordt gereserveerd voor het onderhoud, d.w.z. wordt gestort in het on-derhoudsfonds. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in een normbedrag voor het onderhoud van vooroorlogse woningen, een bedrag voor naoorlogse woningen, een bedrag per woning voor liften, en een bedrag voor centrale verwar-mingsinstallaties. In de exploitatierekening worden deze normbedragen meestal bij elkaar opgeteld. Door het bedrag per komplex te delen door het aantal wo-ningen kan achterhaald worden of het komplex voor- of naoorlogs is. Doordat echter niet altijd alle woningen binnen een administratief komplex de beschik-king hebben over een lift of centrale verwarming, levert de deling van het norm-bedrag door het aantal woningen soms niet herkenbare norm-bedragen op. Bij aange-kocht vooroorlogs ex-particulier bezit wordt soms de normstorting voor naoor-logs bezit gehanteerd.

E. De restant-looptijd van de lening t.O.V. de totale termijn van de lening Bij het overzicht van de afgesloten leningen voor de bouw van de komplexen staat in het jaarverslag veelal vermeld voor welke periode de lening is afgesloten (voor de bouw is dit altijd 50 jaar, voor de grond 75 jaar) en hoeveel jaar daar-van nog over zijn; daar kan dus daar-van afgeleid worden hoe lang geleden de lening is afgesloten. Ook hier kan zich een probleem voordoen ten aanzien van aange-kocht ex-particulier bezit, omdat bij dergelijke komplexen de lening niet is afge-sloten bij de bouw van de woningen, maar bij de aankoop.

Ondanks de hierbovengenoemde mogelijkheden om te achterhalen of een kom-plex een voor- of naoorlogs komkom-plex betreft, is dit bij een klein deel van de komplexen toch niet mogelijk. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat enkele verhuurders van al hun woningkomplexen zowel het rijksnummer als de gemid-delde bewoningsdatum als de subsidieregeling 'vergeten' te vermelden (waarna het voor een deel van de komplexen ook met behulp van de andere twee moge-lijke ingangen niet lukt om de bouwperiode te achterhalen), en doordat het aangekocht ex-particulier bezit niet eenduiding wordt behandeld. Hoewel het tot nu toe slechts een beperkt aantal komplexen betreft waarvan de bouwperiode niet achterhaald kan worden, zou een grotere nauwkeurigheid van de verhuur-ders bij het vermelden van dergelijke gegevens in de to.ekomst toch gewenst zijn.

4.3 Wijze van opname in de stadsvernieuwingssleutel

Voorgesteld wordt om als graadmeter voor de problematiek van de naoorlogse wijken het aantal komplexen met ten minste 5% huurderving op te nemen. Het belangrijkste voordeel van het opnemen van de komplexen met ten minste 5% huurderving is het feit dat het percentage huurderving eenduidig wordt vastge-legd in de jaarverslagen van de sociale verhuurders. Dit cijfer wordt bovendien jaarlijks herzien, zodat er regelmatig aktualisering mogelijk is. Er kan

teerd worden dat het percentage huurderving het enige cijfer is, dat een indicatie geeft van problemen en dat bovendien per komplex te achterhalen is.

De eenvoud van dit cijfer is groot. De jaarverslagen van de momenteel circa 1100 sociale verhuurders in Nederland worden jaarlijks naar het Ministerie van VROM gestuurd, waar ze binnen een redelijk korte termijn zijn door te nemen (incl. verwerking binnen ongeveer 40 werkdagen).

Naast de voordelen van eenduidigheid en eenvoud is er echter een aantal nade-len en problemen aan te geven.

1. Niet alle verhuurders in Nederland kunnen bij het analyseren van de jaarverslagen worden meegenomen. Alleen de sociale verhuurders, d.w.z. gemeentelijke woningbedrijven en woningkorporaties, zijn momenteel verplicht om jaarlijks een jaarverslag te vervaardigen. In deze jaarversla-gen zijn ook gegevens opjaarversla-genomen van de afzonderlijke woningkomplexen. De kommerciële verhuurders (particulieren, beleggers, institutionele be-leggers) zijn echter niet verplicht tot het maken van een jaarverslag. Dit heeft als gevolg dat de problematiek van de naoorlogse woningvoorraad van de kommerciële verhuurders volledig buiten beeld blijft. Overigens is uit onderzoek gebleken dat de leegstand in de woningkomplexen van de kommerciële verhuurders in het algemeen zeer gering is (Zwartenkot, 1989).

De kans bestaat dat de sociale verhuurders per 1993 niet meer verplicht zijn om de huurderving per komplex nog in het jaarverslag op te nemen. Dit is nog niet helemaal zeker, en hangt samen met de vervanging van het BTIV door het Besluit Beheer Sociale Huursektor.

Bijna alle jaarverslagen betreffen een periode die loopt van 1 januari tot en met 31 december. Een klein deel van de verhuurders hanteert echter een andere periode.

De jaarverslagen moeten binnen een half jaar na afloop van de jaarver-slagperiode in tweevoud ingezonden worden naar het Ministerie van VROM. Een van deze twee blijft bij het Ministerie, het andere wordt doorgestuurd naar de HID's in de provincie. In de praktijk wordt echter de gestelde termijn, waarbinnen de jaarverslagen moeten worden opge-stuurd, door veel verhuurders niet gehaald; zo was per 1 juli 1990 slechts ongeveer de helft van de jaarverslagen over 1989 van de woningkorpora-ties en een kwart van die van de gemeentelijke woningbedrijven bij het Ministerie ontvangen. Begin 1991 was nog steeds een klein deel van de jaarverslagen over 1989 niet ontvangen.

2. Opgemerkt moet worden dat de in de jaarverslagen opgenomen kom-plexen slechts administratieve eenheden zijn, waarbinnen soms grote verschillen kunnen optreden (bijvoorbeeld in bouwtype of leegstandspro-bie men). Hierdoor kan leegstand in enkele blokken of woningtypen soms verscholen blijven, wanneer het een groot administratief komplex betreft dat voor het overige deel geen leegstandsproblemen kent.

3. Huurderving is geen perfecte graadmeter voor 'probleemkomplexen'.