Administracyjne procedury kontrolne : wybrane zagadnienia

„Kwestia procedur kontrolnych, wykorzystywanych zarówno przez administrację, jak i wykorzystywanych w ramach kontroli nad działalnością administracji publicznej, jest szerokim i inspirującym naukowo zagadnieniem. W recenzowanym opracowaniu Autorzy postanowili ograniczyć się wyłącznie do tego aspektu, który dotyczy prowadzenia kon- troli przez administrację. Wybór ten należy ocenić jako właściwy i dający się zamknąć w zaprezentowanym - w miarę jednolitym - zbiorze opracowań. Podkreślić należy, że jest to problematyka dzisiaj mocno „zagmatwana” normatywnie. Uwagę należy zwrócić na szerokie zróżnicowanie problematyki rodzajów i typów kontroli, choć wydaje się war- te podkreślenia założenie systemowe, zgodnie z którym działalność samej administracji publicznej podlega sądowej kontroli - w większości przypadków - na podstawie kryte- rium legalności”.

z recenzji dr hab. Robert Suwaj prof. nzw Politechniki Warszawskiej

„Wybrana tematyka opracowania odpowiada szerokiemu zapotrzebowaniu, i  z  pewno- ścią będzie służyć pomocą tak teoretykom, jak praktykom, łącząc kwestie związane z ogólniejszą refleksją z wiedzą praktyczną i specjalistyczną. Zapotrzebowanie na publi- kację na temat administracyjnych procedur kontrolnych jest znaczne nie tylko ze wzglę- du na ciągłe zmiany w przepisach, ale także ze względu na wielką rolę, jaką odgrywają te procedury w zapewnieniu ochrony interesów państwa i w dbaniu o dobro poszczegól- nych obywateli, ich grup oraz społeczeństwa w całości”.

z recenzji dr hab. Piotra Szreniawskiego Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji,UMCS w Lublinie

Publikacja jest finansowana ze środków funduszy norweskich i  funduszy EOG, pochodzących z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii oraz ze środków krajowych w ramach projektu Nowa jakość edukacji – bezpieczeństwo wewnętrzne – NOJAK.

ISBN 978-83-63179-29-8

Adminis tr ac yjne pr oc edury k on tr olne . W ybr ane zagadnienia.

Administracyjne procedury kontrolne

Wybrane zagadnienia

pod redakcją

Agnieszki Ziółkowskiej i Anny Gronkiewicz

Katowice 2016

Publikacja jest finansowana ze środków funduszy norweskich i funduszy EOG, pochodzą- cych z Islandii, Liechtensteinu i Norwegii oraz środków krajowych w ramach projektu Nowa jakość edukacji – bezpieczeństwo wewnętrzne – NOJAK

Recenzenci:

dr hab. Robert Suwaj,

prof. nzw Politechniki Warszawskiej

dr hab. Piotra Szreniawskiego

Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji, UMCS w Lublinie

ISBN: 978-83-63179-29-8

Publikacja będzie dostępna – po wyczerpaniu nakładu – w wersji elektronicznej:

Śląska Biblioteka Cyfrowa www.sbc.org.pl

Skład, druk i oprawa:

Agencja Reklamowa TOP, ul. Toruńska 148, 87-800 Włocławek, tel.: 54 423 20 40, fax: 54 423 20 80, www.agencjatop.pl

Spis treści

Przedmowa ... 5 Lidia Zacharko

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg ... 8 Andrzej Matan

Administracyjne procedury kontrolne ... 17 Marcin Janik

Wybrane problemy procedur kontrolnych

prowadzonych przez inspekcje ... 24 Magdalena Strożek-Kucharska

Kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli ... 50 Mariusz Jagielski

Kontrola Generalnego Inspektora Ochrony

Danych Osobowych ... 80 Ewa Śladkowska

Kontrola przedsiębiorcy ... 104 Jadwiga Glumińska-Pawlic

Kontrola podatkowa ... 129 Jadwiga Glumińska-Pawlic

Kontrola skarbowa ... 147 Anna Gronkiewicz

Kontrola płatników składek sprawowana przez

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wykonywaniem

obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych ... 156 Agnieszka Ziółkowska

Kontrola świadczeniodawców prowadzona przez

Narodowy Fundusz Zdrowia w trybie art. 64 u.ś.o.z. ... 181 Andrzej Matan

Uprawnienia kontrolne wojewody ... 211

Zakończenie ... 226 Bibliografia ... 229 Informacje o autorach ... 248

Spis treści

Przedmowa

Pojęcie kontroli w demokratycznym państwie prawa winno być rozwa- żane w dwóch płaszczyznach: kontroli w administracji i kontroli administra- cji. Wyznacznikiem rosnącej roli administracyjnych procedur kontrolnych jest przede wszystkim potrzeba ochrony praworządności działania admi- nistracji publicznej. „Kontroli prawnej poddani są w różnej formie, zasię- gu i intensywności wszyscy obywatele i wszystkie jednostki organizacyjne w państwie, w tym także administracja publiczna zarówno w sensie pod- miotowym, jak i przedmiotowym. Administracja odgrywa tu zresztą dwie role: raz jest podmiotem kontrolowanym, drugi raz kontrolującym”¹.

Warte podkreślenia jest, że podjęcie czynności kontrolnych przez organ administracji publicznej nie jest jednoznaczne z prowadzeniem postępowa- nia administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu admini- stracyjnego². W toku samej kontroli za J. Jagielskim można wyróżnić czte- ry jej etapy: 1. etap przygotowawczy, 2. etap rozpoznawczo-sprawdzający, 3. etap formułowania wniosków, 4. oddziaływanie pokontrolne. Z kolei po zakończeniu kontroli możliwe jest wszczęcie postępowania administracyj- nego. Zatem administracyjne postępowanie kontrolne może być „etapem proceduralnie swoistym”, ujętym we własne postępowanie kontrolne, a nie poddanym reżimowi postępowania jurysdykcyjnego określonego w kodek- sie postępowania administracyjnego³. Skomplikowany i złożony charak- ter tych postępowań może wyrażać się również w tym, że w niektórych przypadkach w ramach postępowania kontrolnego może być prowadzone odrębne postępowanie⁴. W związku z powyższym należy odróżnić kontrolę i w jej ramach czynności sprawdzające⁵ od postępowania kontrolnego. Nie każda kontrola oznacza bowiem administracyjne postępowanie kontrolne.

Administracyjne postępowania kontrolne, jak wszystkie procedury, są sformalizowanym ciągiem sekwencyjnie następujących po sobie czynności.

Tworzą one niejednolitą grupę postępowań administracyjnych, które w dok-

1 J. Boć, Kontrola administracji. W: J. Boć, red., Nauka administracji. Wrocław 2013, s. 323.

2 Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2013 r., IV SAB/Po 54/12, publ. CBOSA.

3 Zob. uzasadnienie Postanowienia NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 2259/12, LEX nr 1269642.

4 Tak jak w przypadku kontroli podatkowej, zob. Postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II FSK 2984/11/, LEX 1104115.

5 Zob. ordynacja podatkowa rozdz. 5, art. 79a i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

trynie określa się mianem administracyjnych postępowań szczególnych.

W postępowaniach tych wyłącza się stosowanie kodeksu postępowania ad- ministracyjnego⁶ lub stosuje się go pomocniczo. Bez wątpienia trudność sprawia scharakteryzowanie ich oraz umiejscowienie w systemie prawnym.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że postępowania kontrolne mogą przybrać zarówno postać postępowania jurysdykcyjnego, gdy kończy je wydanie de- cyzji administracyjnej, jak i formę postępowania niejurysdykcyjnego⁷, kie- dy kończy je wynik kontroli⁸. W tym drugim przypadku określa się je jako postępowanie hybrydowe o szczególnym znaczeniu⁹. Z kolei postępowa- nia hybrydowe w doktrynie traktuje się jako postępowania „usytuowanie gdzieś na styku różnych procedur”¹⁰. Wobec tego „hybrydowość” admini- stracyjnych postępowań kontrolnych w takim układzie polega na ich złożo- ności obejmującej swoim zakresem postępowanie kontrolne sensu stricto odnoszące się do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz w dalszej kolejności postępowanie administracyjne jurysdykcyjne zmierzające do wydania wiążącego rozstrzygnięcia, którego wydanie nie byłoby możliwe wskutek braku uprzednio przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Złożoność problematyki administracyjnych postępowań kontrolnych jest pochodną wielości kontroli oraz mnogości aktów normatywnych regu- lujących te procedury, co dodatkowo uniemożliwia wprowadzenie jednego ich modelu i jednocześnie skutkuje brakiem ich transparentności. Admini- stracyjne postępowania kontrolne prowadzone są przy tym przez rozmaite organy administracji publicznej, co zdeterminowane jest przede wszyst- kim zakresem prowadzonej procedury. Nadto ich zróżnicowany charakter wynika z wielu czynników, do których m.in. należy zaliczyć: 1) kryterium kontroli¹¹, 2) sposób wszczęcia postępowania, 3) zakres kontroli, 4) re- zultat postępowania¹², 5) sposób zaskarżenia wyniku kontroli. Jednakże wymienione czynniki z jednej strony mogą być odmienne w przypadku po- szczególnych postępowań, a z drugiej – umożliwiają wyróżnienie pewnych

6 Postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II GSK 120/12, CBOSA.

7 Postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., I OSK 1030/10, LEX nr 741496.

8 M. Kowalczyk, Kontrola skarbowa i postępowanie kontrolne. „Prokuratura i Prawo”, nr 2/2013, s. 68.

9 Ibidem.

10 Z. Czarnik, W sprawie charakteru prawnego tzw. postępowań hybrydowych. „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego”, nr 2/2015, s. 31.

11 Mierniki kontroli stosowane w tych postępowaniach to kryterium legalności oraz jego pochodne, tj.

kryteria: rzetelności, celowości, gospodarności, terminowości. Niemniej dominującym kryterium w omawianych przypadkach jest kryterium legalności. Na ten temat zob. A. Ziółkowska, Kontrola a instytucje pokrewne. W: R. Blicharz, red., Kontrola przedsiębiorcy. Warszawa 2013, s. 39.

12 Wynik postępowania kontrolnego może rodzić różne stosunki kontroli (I. Niżnik-Dobosz, Stosunki kontroli w administracji demokratycznego państwa prawnego. Warszawa 2015). Zakończenie postę- powania kontrolnego następuje w różnych formach w ramach tego samego postępowania, np. w po- stępowaniu skarbowym mowa o decyzji administracyjnej oraz o wyniku kontroli, który w doktrynie jest traktowany w niejednolity sposób: jako czynność materialno-techniczna lub dokument urzędowy (M. Münnich, Charakterystyka wyniku kontroli jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie kon- trolne. „Roczniki Nauk Prawnych”. Tom XXVI, 2014, nr 2, s. 31 i n.).

Przedmowa

etapów wspólnych czy nawet stałych dla wszystkich zaprezentowanych po- stępowań kontrolnych, co pozwala określić ich ramy.

Trudności w zakresie wprowadzenia wspólnego modelu administracyj- nych procedur kontrolnych mogą zostać złagodzone poprzez wyodrębnie- nie wspólnych ogólnych zasad proceduralnych, do których w szczególności należą zasady: oficjalności, udziału kontrolowanego w postępowaniu, le- galności, praworządności, pisemności, prawdy obiektywnej, bezstronności kontrolera, szybkości i rzetelności, budowania zaufania do państwa, za- skarżalności (co do zasady), sądowej kontroli (o ile w następstwie kontroli wydawana jest decyzja administracyjna).

Niniejsza monografia stanowi próbę przedstawienia problematyki wy- branych administracyjnych procedur kontrolnych. Poglądy i tezy prezento- wane w pracy należy przypisać poszczególnym Autorom rozdziałów.

Redaktorki dr Anna Gronkiewicz dr Agnieszka Ziółkowska

Przedmowa

Lidia Zacharko

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg

Kontrola jest elementem każdego zorganizowanego działania, a więc występuje w procesach administrowania. Administracja nie może funkcjo- nować bez niej. Kontrola należy do najstarszych dziedzin rządzenia i admi- nistrowania.

Teoretyk organizacji i zarządzania J. Stoner wskazuje, że są pewne zasadnicze czynniki determinujące konieczność kontroli:

• zmiany w otoczeniu organizacji (administracji),

• wzrastająca złożoność organizacji,

• zawodność organizacji,

• potrzeba delegowania uprawnień¹.

W rozważaniach poświęconych określeniu kontroli występuje wśród te- oretyków raczej zgodność poglądów co do elementów, jakie ona obejmuje.

Kontrola administracji była już wielokrotnie omawiana, z tego względu zo- staną tu przedstawione reprezentatywne poglądy. Termin kontrola pocho- dzi z francuskiego le controle. Urzędnik przyjmujący podatek sporządzał dokument, który po zapłaceniu podatku dzielono na dwie części, jedną część otrzymywał podatnik jako dowód wypełnienia zobowiązania podat- kowego. Część dokumentu, którą zatrzymywał urzędnik, nazywano contre role, z czego wykształciło się pojęcie le controle². W tradycji brytyjskiej pojęcie kontroli jest utożsamiane z pojęciem władzy i jej sprawowania.

J. Starościak w podręczniku prawa administracyjnego podkreśla, że kontrola polega na obserwowaniu zjawisk, analizowaniu ich charakteru oraz przedstawianiu spostrzeżeń organom kierującym działalnością jed- nostki kontrolowanej — bez decydowania jednak o zmianie kierunku dzia- łania jednostki skontrolowanej³. Wobec tego przyjąć trzeba, że kontrola dotyczy jedynie czynności sprawdzającej, polegającej na analizie przyczyn

1 Szerzej na ten temat: J. Stoner, Management. New York 1982. W naukach o zarządzaniu kontrolo- wanie jest ostatnią funkcją w procesie zarządzania. Kończy ono pewien etap i określa, czy zaplano- wane cele zostały osiągnięte.

2 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 2. Kraków 2001, s. 215 i cytowana tam literatura.

3 J. Starościak, Elementy nauki administracji. Warszawa 1957, s. 187; J. Starościak, Prawo admini- stracyjne. Warszawa 1977, s. 349.

zgodności lub niezgodności stanu postulowanego z rzeczywistym bez po- dejmowania jakichkolwiek działań korygujących. Jednostka kontrolowana jest zobligowana do umożliwienia kontroli, a organ nią kierujący — do roz- patrzenia wyników kontroli⁴.

W nauce prawa administracyjnego na uwagę zasługuje definicja kon- troli sformułowana przez W. Dawidowicza. Przez kontrolę rozumie on dzia- łanie polegające na:

• zbadaniu istniejącego stanu rzeczy,

• zestawieniu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym, co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowa- nia, i ustalenie ewentualnych rozbieżności,

• wyjaśnieniu przyczyn powstania istotnych rozbieżności,

• sformułowaniu zaleceń pozwalających na uniknięcie podobnych rozbieżności na przyszłość⁵.

Zgodnie z zaprezentowanymi powyżej poglądami kontrola obejmuje z reguły następujące czynności:

• dokonanie sprawdzenia prawidłowości określonych działań,

• ich analizę i ocenę,

• sformułowanie wniosków pod adresem jednostki kontrolowanej.

W kontroli nie można się ograniczyć tylko do ustalenia stanu rzeczy- wistego i porównania zgodności lub niezgodności między stanem rzeczy- wistym a postulowanym oraz wyjaśnienia przyczyn powstałych odchyleń.

W takim ujęciu definicja przedstawia jedynie metodę kontroli, nie doty- ka natomiast treści merytorycznych. Nie uwzględnia ona kontroli stanu obowiązującego (postulowanego). Problem badania stanu postulowanego jest bardzo złożony i nie można go pominąć z uwagi na prawidłowość for- mułowanych wniosków. Kontrola to nie tylko porównanie, analiza i ocena, ale przede wszystkim oddziaływanie poprzez kierowanie wniosków pokon- trolnych w celu usprawnienia działalności, wykazania rezerw czy braków.

W definicji kontroli należałoby podkreślić, że jest to działalność meryto- ryczna. Kontrola powinna dostarczać organom administracji niezbędnych informacji⁶.

Współcześnie teoretycy podkreślają merytoryczny charakter kontroli.

Według J. Bocia polega ona na:

a) badaniu zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, b) ustaleniu zasięgu i przyczyn rozbieżności,

c) przekazaniu wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd

4 L. Zacharko, Nadzór nad przedsiębiorstwem użyteczności publicznej (stan prawny na dzień 31.08.1991 r.). Praca doktorska, maszynopis. Uniwersytet Śląski, Katowice 1991, s. 72.

5 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce. Warszawa 1970, s. 34.

6 L. Zacharko, Nadzór nad przedsiębiorstwem…, op. cit., s. 73.

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg

dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu⁷.

Zdaniem E. Ochendowskiego celem kontroli jest ustalenie istniejącego stanu rzeczy oraz stanu pożądanego, wyznaczonego odpowiednimi wzorca- mi i normami postępowania. Kolejnym etapem jest porównanie i wskaza- nie różnic tych dwóch stanów i ich przyczyn oraz wyartykułowanie zaleceń mających przeciwdziałać niepożądanym zjawiskom⁸.

Z kolei J. Jagielski stwierdza, że kategoria kontroli oznacza funkcję, która obejmuje:

• obserwowanie i rozpoznanie danej działalności lub stanu, ustalenie ich rzeczywistego obrazu w określonym miejscu i czasie,

• dokonywanie oceny tej działalności lub stanu poprzez konfrontację faktycznego (rzeczywistego) ich obrazu z odnoszącymi się do nich

— jako całości, a także do ich poszczególnych fragmentów — za- łożeniami wyjściowymi (znajdującymi wyraz w przyjętych celach, standardach, parametrach); ocena ta ma prowadzić do stwierdze- nia prawidłowości lub nieprawidłowości określonej działalności lub stanu,

• stawianie diagnozy ewentualnych nieprawidłowości mającej możli- wie szeroki zasięg, w tym uwzględniającej przedmiotowe i perso- nalne aspekty występujących przyczyn stwierdzonych nieprawidło- wości⁹.

Warto w tym miejscu podkreślić, że pojęcie kontroli nie stanowi jedynie przedmiotu rozstrzygnięć doktryny prawa administracyjnego i konstytucyj- nego, ale jest również pojęciem prawnym występującym w co najmniej 20 aktach prawnych. Gdy pojęciem kontroli posługuje się prawo, są w nim za- mieszczone zwykle normy prawne, które mają zapewnić działalności kon- trolnej skuteczność faktyczną¹⁰.

Stosownie do treści cytowanego art. 3 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r.

o kontroli w administracji rządowej¹¹ przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie usta- lonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontro- li. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzial- nych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia niepra- widłowości.

7 J. Boć, red., Prawo administracyjne. Wrocław 2000, s. 364.

8 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Toruń 1999, s. 362.

9 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej. Warszawa 2006, s. 15.

10 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego. Warszawa 2000, s. 227.

11 Dz.U., Nr 185, poz. 1092.

Lidia Zacharko

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r.

o Najwyższej Izbie Kontroli¹² postępowanie kontrolne ma na celu ustale- nie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kon- troli, rzetelne jego udokumentowanie i dokonanie oceny kontrolowanej działalności według kryteriów określonych w art. 5. Przygotowanie kontro- li obejmuje w szczególności opracowanie programu kontroli lub tematyki kontroli, w których uwzględnia się: wyniki wcześniejszych kontroli, wyniki badań analitycznych określonych problemów oraz skarg i wniosków, opinie naukowe i specjalistyczne, informacje i dane pochodzące od jednostek, o których mowa w art. 2 i art. 4, oraz od innych podmiotów.

Tak więc kontrola jest funkcją złożoną, która nie jest spełniona przez jedną czynność, ale obejmuje ciąg działań. Wykonywanie kontroli stano- wi swego rodzaju „proces realizacyjny”, którego należyte zorganizowanie i właściwy przebieg determinują osiągnięcie oczekiwanych efektów kon- trolnych, a tym samym wypełnienie zadań i celów stawianych przed po- szczególnymi organami kontroli. Proces ten może być bardziej lub mniej skomplikowany, co w szczególności zależy od rodzaju i formy kontroli oraz dziedzin, jakich ona dotyczy¹³. Generalnie rzecz biorąc, kontrola układa się w pewien schemat składający się z kilku etapów, który realizuje podmiot kontrolujący. Jako pierwszy etap należy przyjąć sporządzenie i przedsta- wienie odpowiedniemu organowi planu jej przeprowadzenia. Drugi etap stanowi ustalenie stanu faktycznego, a więc zapoznanie się z dokumentacją jednostki kontrolowanej. Kolejnym stadium jest porównanie ustaleń z obo- wiązującymi przepisami prawa. Jeżeli występują nieprawidłowości, trzeba wskazać źródła ich powstania. Protokół kontroli jest aktem dwustronnym, a więc podpisanym zarówno przez kontrolującego, jak i przez kierowni- ka jednostki kontrolowanej. Protokół jest podstawą do wszczęcia postę- powania pokontrolnego. Ostatnią fazę stanowi oddziaływanie pokontrolne, które występuje w postaci wniosków, zaleceń i wystąpień pokontrolnych.

Wszystkie te akty określają kierunki i sposoby naprawienia kontrolowanej działalności, w której stwierdzono nieprawidłowości, błędy i uchybienia¹⁴.

Większość aktów prawnych nie definiuje pojęcia kontroli, ale skupia się na wskazaniu jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego, w tym in- strumentów kontroli oraz jej celu¹⁵. Jako przykład należy podać ustawę

12 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.

13 J. Jagielski, Kontrola administracji. Warszawa 1999, s. 56.

14 J. Jagielski, Kontrola administracji…, op. cit., s. 53, a także W. Dawidowicz, Zagadnienia ustrojo- we…, op. cit., s. 34 i n.

15 Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 858 (art. 6) związku z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 990.; Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe, tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 826 (rozdz. 9); Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 584 (rozdz. 5); Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, tekst jedn.: Dz.U.

z 2014 r., poz. 1620; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tekst jedn.: Dz.U.

z 2015 r., poz. 613.

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg

z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej¹⁶. Ustawodawca wyróżnia sześć form, w jakich jest realizowana: postępowanie kontrolne, kontrola podatkowa, postępowanie przygotowawcze, wywiad skarbowy, czynności realizacyjne, audyt środków Unii Europejskiej i innych środków zagranicz- nych¹⁷. Kontrola skarbowa wykracza zatem poza zakres spraw podatko- wych, obejmuje m.in. zagadnienia dotyczące spraw celnych, dewizowych, związanych z majątkiem Skarbu Państwa, a także wydatkowania środków pochodzących z Unii Europejskiej. Kontrola skarbowa jest swoistym połą- czeniem uprawnień kontrolnych, a także uprawnień do stosowania niekiedy metod i środków operacyjnych i techniczno-śledczych. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, niektóre uprawnienia wywiadu skarbowego idą dalej niż uprawnienia służb specjalnych, np. Agencji Bezpieczeństwa We- wnętrznego czy Agencji Wywiadu¹⁸.

Jak słusznie stwierdza S. Kałużny, kontrola coraz częściej jest definio- wana jako zespół działań, których celem pozostaje regulowanie i korygo- wanie czynności oraz procesów w celu osiągania określonych rezultatów¹⁹. Kontrola nie jest kojarzona jedynie z czynnościami sprawdzającymi czy oceną, ale np. z inspekcją, rewizją, lustracją, sprawowaniem pieczy²⁰, kon- trolingiem²¹, audytem wewnętrznym²², kontrolą zarządczą²³ czy wywiadem

16 Tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 553 ze zm.

17 Szerzej na ten temat piszą E. Ruśkowski, W. Stachurski, J. Stankiewicz, Ustawa o kontroli skarbo- wej. Komentarz. Warszawa 2000; P. Pietroń, W. Stachurski, Ustawa o kontroli skarbowej. Komentarz.

Wrocław 2011.

18 Szerzej na ten temat: M. Kowalczyk, Charakter prawny postępowania kontrolnego w świetle ustawy o kontroli skarbowej. Praca doktorska, maszynopis. Uniwersytet Śląski, Katowice 2012 i cytowana tam literatura.

19 S. Kałużny, Leksykon kontroli. Warszawa 2002, s. 82 i n.

20 Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ustawę można tworzyć samorzą- dy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

21 Od ang. controlling — kierowanie, sterowanie, które obejmuje planowanie, sprawdzanie i kontrolę.

22 Pojęcie audytu w Polsce pojawiło się z początkiem lat 90. XX w. w odniesieniu do audytu zewnętrzne- go wykonywanego przez biegłych rewidentów i tzw. firmy audytorskie (Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o służbie cywilnej, Dz.U., Nr 106, poz. 1116). Zdaniem B.R. Kuca kontrola jest nieodzownym elementem funkcjonowania organi- zacji, za którą odpowiedzialne jest całe kierownictwo. Audyt wewnętrzny interweniuje tylko na drugim etapie (weryfikacyjnym), aby skontrolować istnienie i skuteczność rozwiązań kontrolnych. Kontrola to podstawa audytu. Zob. B.R. Kuc, Audyt wewnętrzny, teoria i praktyka. Warszawa 2002, s. 80.

Art. 276 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, że w jednostkach samo- rządu terytorialnego zadania przypisane kierownikom jednostki związane z audytem wewnętrznym wykonują odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samo- rządu terytorialnego. Jak pisze C. Kosikowski, audytem wewnętrznym jest ogół zadań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną, niezależną ocenę adekwatności, efektywności i skuteczności systemów zarządzania i kontroli w jednostce w zakresie jej gospodarki finansowej (C. Kosikowski, Finanse i prawo finansowe. Warszawa 2008, s. 157). Z kolei B. Kołaczkowski i M. Ratajczak określili audyt wewnętrzny jako ogół niezależnych działań kontrolnych i doradczych podejmowanych w celu zbadania systemów zarządzania i kontroli w jednostce sektora finansów publicznych, z których kierow- nik tej jednostki uzyskuje odpowiednią ocenę na temat ich działania oraz użyteczności (adekwatności, efektywności i skuteczności tych systemów dla jednostki), a także możliwości usprawnienia funkcji danej jednostki (B. Kołaczkowski, M. Ratajczak, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce. Warszawa 2010, s. 151).

23 Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych kontrola zarząd- cza w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych, by zapewnić

Lidia Zacharko

skarbowym. Należy więc skonstatować, że współcześnie pojęcie kontroli odbiega od tradycyjnego rozumienia.

Analizując pojęcie kontroli, wskazać trzeba podstawowe jej metody i instrumenty, które implikują jej odmiany.

Zdaniem J. Starościaka „można ustalić nieskończenie wiele rodzajów kontroli w zależności od przyjętych kryteriów podziału, a kryteria te mogą się opierać bądź na momentach ustrojowych (usytuowanie organów kon- troli), bądź na momentach treści kontroli, tj. z punktu widzenia, z którego przeprowadzana jest obserwacja organu działającego”²⁴. W związku z tym w zależności od usytuowania podmiotu wyróżniamy kontrolę zewnętrzną i kontrolę wewnętrzną. Kontrola wewnętrzna jest sprawowana przez pra- cownika, wewnętrzną komórkę organizacyjną lub inny podmiot. Występuje ona w postaci kontroli funkcjonalnej, wykonywanej na wszystkich szczeb- lach zarządzania, lub kontroli instytucjonalnej, tj. w postaci specjalnie utworzonych jednostek komórek organizacyjnych czy stanowisk kontroli.

Kontrola instytucjonalna ma ściśle sprecyzowany zakres zadań i kompeten- cji, realizuje zadania własnymi siłami i jest oparta na kontroli następczej.

Nadto w kontroli wewnętrznej istotną rolę odgrywa kontrola instancyjna oparta na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego²⁵ czy or- dynacji podatkowej, np. kontrola sprawowana przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze czy urzędy i izby skarbowe.

Jeśli chodzi o kontrolę zewnętrzną, tj. niezależną od administracji, to wyróżniamy m.in.: kontrolę parlamentarną, kontrolę Trybunału Sta- nu, Trybunału Konstytucyjnego, kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, kontrolę Najwyższej Izby Kontroli (kontrola pań- stwowa), kontrolę sądową, w tym kontrolę sądów administracyjnych oraz kontrolę społeczną w postaci skarg i wniosków lub petycji²⁶.

Momenty treści kontroli dają asumpt do wyróżnienia następujących ro- dzajów kontroli:

• planowość (kontrola planowa i pozaplanowa),

• zakres podmiotowo-przedmiotowy (kontrola kompleksowa i wycin- kowa),

realizację celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zdaniem E. Chojny-Duch treść ww. przepisu bardziej odpowiada pojęciu kierowania lub zarządzania niż tra- dycyjnie rozumianej kontroli. Zob. E. Chojna-Duch, Próba systematyzacji pojęć, zadań z dziedziny kontroli i audytu wewnętrznego na podstawie ustawy o finansach publicznych. „Kontrola Państwowa”, nr 1/2010, s. 48.

24 J. Starościak, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 350–351.

25 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz.U.

z 2013 r., poz. 267 ze zm.

26 W administracji rządowej dominuje kontrola pionowa, a wewnątrz jednostek samorządu terytorialnego relacje kontrolne mają charakter poziomy, tj. poprzez udzielanie absolutorium organowi wykonawcze- mu czy działalność komisji rewizyjnych. Demokratyzacja ustroju umożliwiła wzrost znaczenia kontroli niepaństwowej, która występuje w postaci kontroli zorganizowanej, np. referendum lokalnego, czy kontroli niezorganizowanej, jak wnioski i skargi na funkcjonowanie organów administracji.

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg

• charakter kontroli: kontrola merytoryczna (legalność, celowość, rzetelność i gospodarność) i kontrola formalna (legalność).

Zdaniem J. Filipka kontrola legalności odpowiada na pytanie, czy ba- danie działalności jest uzasadnione w obliczu norm upoważniających z for- malnoprawnego punktu widzenia kompetencje i działania administracji publicznej, a także czy można stwierdzić, czy w zakresie objętym kontrolą nie zostały naruszone normy wartościujące, wśród nich normy zadaniowe.

Autor nadmienia, że w ramach kontroli celowości badane są efekty dzia- łalności administracji publicznej w zakresie rzeczywistości, który powinien być objęty zasięgiem jej zadań²⁷:

• kryterium miejsca kontroli: w siedzibie organu i poza siedzibą or- ganu,

• profil kontroli: ekonomiczna, sanitarna itp.,

• czas kontroli: ex ante i ex post, tj. moment wkroczenia w działal- ność podmiotu kontrolowanego.

Na szczególną uwagę zasługuje kilka odmian kontroli wyróżnionych ze względu na ich podstawowe metody: inspekcja, rewizja, lustracja i wizyta- cja. Inspekcja jest kontrolą wykonywaną na miejscu, kontrolą faktyczną, polegającą na bezpośrednim, osobistym obserwowaniu czynności i zaso- bów, zjawisk i stanów rzeczywistych. Inspekcja polega na bezpośredniej obserwacji zachowania się badanej jednostki. Rewizja to kontrola finan- sowa, której celem jest porównanie stanu rzeczywistego z dokumentacją, jest np. sprawowana przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Lustracja jest kontrolą polegającą na ocenie stanu rzeczywistego, a wizytacja polega na bezpośrednim wglądzie w działalność jednostki.

Warto wskazać również na dorobek nauki niemieckiej w tym zakre- sie. Zdaniem E. Schmidta Abmanna różnorodność kontroli może być zob- razowana na podstawie pewnych zasadniczych kryteriów, tj. przedmiotu jako wyniku postępowania, stadiów (planowanie, rozstrzygnięcie czy rea- lizacja), kryterium czasu, tj. momentu wkroczenia w działalność podmiotu kontrolowanego, podmiotów sprawujących kontrolę, inicjatywy kontroli, instrumentów kontroli, zakresu kontroli, zakresu powiązań systemowych²⁸. Działania kontrolne wobec organów administracji publicznej powinny gwarantować ich prawidłowość, a zarazem być czynnikiem jakości admini- stracji.

J. Jagielski zwraca uwagę, że w elementach pojęcia kontroli wystę- puje obserwacja, sprawdzanie i ocena, a więc uchwycenie nieprawidłowo-

27 J. Filipek, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 218; a także J. Filipek, Prawo administracyjne.

Instytucje ogólne. Cz. 1. Kraków 1995, s. 40–56.

28 E. Schmidt Aβmann, Ogólne prawo administracyjne. Założenia i zadania tworzenia systemu praw- noadministracyjnego. Wyd. 2 przeredagowane i rozszerzone. Przeł. A. Wasilewski. Warszawa 2011, s. 292 i cytowana tam literatura.

Lidia Zacharko

ści. To samo przez się jest działaniem na rzecz jakości. Drugi aspekt, na który zwraca uwagę autor, to kryteria kontroli, tj. legalność, rzetelność, gospodarność czy celowość — one również stanowią implikację do mier- ników oceny jakości administracji²⁹. Ważnym elementem jakości kontroli jest kwestia procedur kontrolnych i przestrzegania zasady praworządności.

Procedury kontrolne służą sprawności i efektywności funkcji kontrolnych³⁰. Zmiany w modelu administracji publicznej, reaktywowanie samorządu terytorialnego nie pozostają bez wpływu na system kontroli i jej rozumie- nie. Zmiany te dotyczą doskonalenia modelu kontroli wewnątrzadministra- cyjnej, w tym kontroli instancyjnej w ogólnym postępowaniu admini- stracyjnym lub podatkowym, ale także w systemie kontroli zewnętrznej, np. pozycji prawnej Najwyższej Izby Kontroli, która stanowi niewątpliwe wzmocnienie kontroli wewnątrzadministracyjnej, czy kontroli sądowej sprawowanej w szczególności przez sądy administracyjne.

Całokształt zmian w modelu administracji publicznej i w systemie kon- troli zmierza niewątpliwie do jej udoskonalenia. Kontrola stała się ważnym elementem procesów organizacyjnych i decyzyjnych w administracji.

Jak pisze L. Morawski, najważniejszymi cechami współczesnego prawa są luzy decyzyjne, klauzule generalne i inne formy dyskrecjonalizmu³¹, co implikuje nowe zadania dla systemu kontroli.

Podsumowując, należy podkreślić, że pojęcie kontroli było niejedno- krotnie definiowane, ale mimo wszystko podstawowe elementy tego po- jęcia są rozumiane tak samo. Wspomniane formy kontroli zmierzają do szeroko pojętej ochrony interesów społecznych, państwowych i jednostko- wych.

Kontrola może występować samoistnie bądź jest elementem szerzej rozumianego działania (kierowania, nadzoru), wówczas będzie ona polegać nie tylko na wyjaśnieniu przyczyn nieurzeczywistnienia stanu postulowa- nego oraz na podaniu sposobu jego urzeczywistnienia, a także środków zapewniających skuteczną realizację stanu postulowanego w przyszłości³². Analiza pojęcia kontroli i jej instrumentów pozwala stwierdzić, że winna nastąpić ewolucja kontroli w kierunku instrumentalizacji (kontrola wyma- ga stworzenia wielu wskaźników opisujących stany przyszłe), specjalizacji oraz jej dalszej instytucjonalizacji.

29 J. Jagielski, Kontrola jako czynnik jakości administracji publicznej. W: Jakość administracji publicz- nej. Międzynarodowa konferencja naukowa. Rzeszów 2014, s. 162.

30 Ibidem, s. 167.

31 L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian. Warszawa 1999, s. 49 i n.

32 J. Sługocki, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe. Wyd. 2. Oficyna & Wolters Kluwer Business, Warszawa 2002, s. 389.

Tradycyjne a współczesne pojęcie kontroli i jej zasięg

Streszczenie

Kontrola nie jest kojarzona jedynie z czynnościami sprawdzającymi czy oceną, ale np. z inspekcją, rewizją, lustracją, sprawowaniem pieczy, kontrolingiem, audytem wewnętrznym, kontrolą zarządczą czy wywiadem skarbowym. Należy więc skonstatować, że współcześnie pojęcie kontroli odbiega od tradycyjnego rozumienia. Analiza pojęcia kontroli i jej instru- mentów pozwala stwierdzić, że winna nastąpić ewolucja kontroli w kierun- ku instrumentalizacji (kontrola wymaga stworzenia wielu wskaźników opi- sujących stany przyszłe), specjalizacji oraz jej dalszej instytucjonalizacji.

Lidia Zacharko

Andrzej Matan

Administracyjne procedury kontrolne

1. Uwagi wprowadzające

Problematyka procedur kontrolnych stosowanych przez organy admini- stracji publicznej nie była do tej pory przedmiotem większego zaintereso- wania doktryny. W zasadzie poza ogólnymi uwagami autorstwa J. Jagiel- skiego¹ porządkującymi w dużej części podstawowe problemy teoretyczne z tego zakresu nie znajdujemy opracowań o charakterze ogólnym. Jeżeli już takie się pojawiają, to przy okazji omawiania kontroli sprawowanej przez różne organy administracji publicznej². Trudno się dziwić takiemu stanowi rzeczy, skoro działalność kontrolna administracji publicznej nie wy- wołuje takich emocji, jak chociażby wykonywanie przez nią zadań publicz- nych w formach władczych, a zwłaszcza w postaci decyzji administracyj- nej. Jednakowoż wraz z umacnianiem się idei demokratycznego państwa prawnego narasta przekonanie, że funkcja kontrolna administracji publicz- nej — oczywiście przede wszystkim ta jej część, która jest realizowana w sferze zewnętrznej, ale też i w pewnym zakresie w sferze wewnętrznej (w szczególności zdecentralizowanej) — powinna zostać poddana rygorom prawnym. Nie jest to wyłącznie postulat. Proces taki się odbywa, czego ilustrację stanowią zarówno ustawy podejmowane w ciągu kilku ostatnich lat, jak i wprowadzane w nich zmiany³.

Przedmiotem rozważań są zagadnienia związane z administracyjnymi postępowaniami kontrolnymi, przez co rozumiem wszelkie postępowania kontrolne (a w zasadzie wszelką kontrolę, zważywszy na to, że nawet jeśli przepisy prawa nie regulują kwestii proceduralnych, to i tak organ doko- nujący kontroli pewną procedurę stosuje) prowadzone przez organy admi- nistracji publicznej zarówno wobec podmiotów pozostających w strukturze

1 Mam na uwadze rozważania zawarte w pkt 5 (Wykonywanie kontroli i problem procedur kontrolnych) rozdz. 1 opracowania Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2012 (wyd. 3), s. 63–76.

2 Chodzi w szczególności o prace komentatorskie oraz artykułowe.

3 Jako przykład może służyć ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U.

z 2001 r., Nr 185, poz. 1082) czy ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), a zwłaszcza zmiany przepisów regulujących kontrole przedsiębiorcy zawartych w rozdz. 5 tej ustawy.

administracji publicznej, jak i wobec podmiotów zewnętrznych. Uwagi po- niższe mają charakter porządkujący i w dużej części skupiają się na pró- bie dokonania systematyki, która, jak należy zakładać, powinna bazować na wyróżnieniu pewnych rodzajów (typów) kontroli. Nie budzi wątpliwości teza, że kontrola, a po niej i postępowania kontrolne mają bardzo różny charakter, zwłaszcza w zależności od relacji zachodzących między organa- mi wykonującymi uprawnienia kontrolne a podmiotami kontrolowanymi, a także ze względu na jej przedmiot.

2. Wewnętrzne stosunki kontroli a administracyjne procedury kontrolne

Rozważania dotyczące administracyjnych procedur kontrolnych po- przedzić trzeba pewnymi uwagami, które powinny pozwolić na uporząd- kowanie tej problematyki. W pierwszym rzędzie zwróćmy uwagę na rzecz z tego punktu widzenia zasadniczą, co więcej: niebudzącą większych wąt- pliwości. Nie jest możliwe, ze względów czysto obiektywnych, ukształtowa- nie uniwersalnego modelu kontroli. Przesądza o tym przede wszystkim to, że interesujące nas prawne stosunki kontroli zachodzą między organami administracji publicznej a podmiotami usytuowanymi wobec nich w różny sposób.

Ogólnie rzecz ujmując, możemy mówić o stosunkach kontrolnych we- wnętrznych oraz zewnętrznych. Te pierwsze zachodzą między organami ad- ministracji pozostającymi wobec siebie w układzie podporządkowania, przy czym nie są one jednorodne głównie z tej przyczyny, że podporządkowanie to może wynikać zarówno ze scentralizowanego modelu administracji, za- kładającego istnienie zależności charakterystycznych dla hierarchicznego podporządkowania (podporządkowanie osobowe i służbowe, kierownictwo, szeroko zakreślony nadzór), jak i z modelu administracji zdecentralizo- wanej, w którym takich zależności nie ma, pojawiają się natomiast więzy innego rodzaju (głównie nadzorcze). Problematykę kontroli wewnętrznej dodatkowo komplikuje powstanie w strukturze administracji publicznej nowych rodzajów relacji, charakterystycznych dla zespolenia (zwierzchni- ctwo) oraz „niezespolenia”, zakładającego relatywnie luźne więzi między podstawowym organem administracji zespolonej a organami administracji niezespolonej. W tej części pojawiają się także wewnętrzne stosunki kon- troli w ścisłym tego słowa znaczeniu, obejmujące relacje organ — jego urząd oraz podległe jednostki.

Na szczególną uwagę zasługuje kontrola sprawowana przez organy ad- ministracji rządowej (wojewodę) nad samorządem terytorialnym w zakre- sie, w jakim wykonuje on zadania ze sfery administracji rządowej. Istnie-

Andrzej Matan

jące w tej sferze układy kontrolne (w tym postępowania) będą odmiennie ukształtowane (bądź w ogóle ukształtowane prawnie) aniżeli w przypadku kontroli nad zadaniami własnymi (mimo tego, że nadzór co do obu katego- rii zadań publicznych pozostaje taki sam). Charakterystyczne pozostaje to, że częstokroć zacierają się tutaj granice kontroli i nadzoru⁴.

3. Zewnętrzne stosunki kontroli a administracyjne procedury kon- trolne

Równie skomplikowane relacje pojawiają się w sferze zewnętrznej, gdzie organy administracji publicznej dysponują uprawnieniami kontrol- nymi wobec podmiotów niepozostających wobec nich w układzie podpo- rządkowania organizacyjnego. Można ogólnie przyjąć, że jest to kontrola regulowana przepisami materialnego prawa administracyjnego, które wy- znacza dla tych „zewnętrznych” podmiotów określone prawa i obowiązki, zakazy czy nakazy bądź też zasady korzystania z konstytucyjnych praw, wolności oraz swobód. Rolą organów administracji zaś będzie właśnie kon- trola ich respektowania. To będzie zasadniczy obszar kontroli zewnętrznej, poza nim natomiast pozostaje problematyka kontroli wykonywania zadań publicznych, zarówno przez podmioty administracji publicznej (organy za- kłady, agencje itp.), jak i podmioty niepubliczne, które realizują takie za- dania w wyniku zlecenia decyzją ustawodawcy bądź w efekcie zawieranych porozumień.

Jeśli chodzi o kontrolę zewnętrzną pierwszego rodzaju (zasadniczą), to będzie ona powiązana z kompetencjami policyjnymi oraz reglamenta-

4 Stosownie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryn- ku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 149) do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy oraz inne podmioty, zwane dalej jednostkami kon- trolowanymi, w szczególności w zakresie:

1) sposobu prowadzenia przez urzędy pracy usług rynku pracy, o których mowa w art. 35,

1a) realizowania przez podmioty, którym udzielono akredytacji, zobowiązań wynikających z ustawy oraz umowy akredytacyjnej,

2) spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy,

3) przestrzegania zasad i trybu wydatkowania środków Funduszu Pracy,

4) prawidłowości zlecania realizacji zadań i usług rynku pracy lub zlecania działań aktywizacyjnych,

5) kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty.

W rozdziale 19 tej ustawy (Nadzór i kontrola) zostały określone środki prawne przysługujące woje- wodzie, przy czym nie mają one charakteru nadzorczego. Nie można za taki uznać środka w postaci zlecenia jednostce samorządu terytorialnego opracowania kompleksowego programu naprawczego lub wezwania tej jednostki do wyznaczenia wykonawcy zastępczego. W przypadku niewyznaczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego wykonawcy zastępczego w zakreślonym terminie lub nieopraco- wania albo niewdrożenia kompleksowego programu naprawczego wojewoda może jedynie wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność jednostki podlegającej nadzorowi lub kontroli (art.

114 tej ustawy). Podobne uprawnienia wojewody przewiduje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspie- raniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 232) oraz ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (też w rozdziale zatytułowanym Nadzór i kontrola) w art. 129 (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.).

Administracyjne procedury kontrolne

cyjnymi, a także coraz bardziej widocznymi uprawnieniami regulacyjnymi i nadzorczymi organów administracji publicznej.

Policja administracyjna nakierowana na ochronę pewnych „publicz- nych” dóbr (w tym życia, zdrowia, mienia) oraz stanów (bezpieczeństwa, porządku oraz spokoju publicznego) wymaga kontroli zachowań obywateli oraz innych podmiotów w tym celu, aby po stwierdzeniu zagrożenia dla tych dóbr lub stanów organ policyjny mógł podjąć działania zmierzające do wyeliminowania bądź ograniczenia zagrożeń poprzez zastosowanie środ- ków władczych (policyjnych form działania) pozostających w zakresie jego kompetencji⁵. Właściwe rozpoznanie owych zagrożeń jest o tyle istotne, że stosowanie środków policyjnych odbywa się bez stosowania k.p.a., dlatego poziom ochrony prawnej adresata działań podejmowanych przez policję pozostaje relatywnie niski.

Reglamentacja, głównie ze względu na przedmiot ochrony oraz in- strumenty działania⁶, jest bliska policji administracyjnej i częstokroć kom- petencje służące do wykonywania obu tych funkcji pozostają w zakresie działania (właściwości) tych samych organów. Nie uzasadnia to jednak traktowania ich łącznie, zważywszy na specyfikę działań policyjnych, któ- re są podejmowane w trybie natychmiastowym (stanowią reakcję na za- grożenia), podczas gdy działania reglamentacyjne mają charakter krea- tywny (wyprzedzający). Kompetencje reglamentacyjne wiążą się głównie z ograniczeniami swobody działalności gospodarczej, przybierających for- mę koncesji, zezwoleń i licencji. Obejmują także pewne rodzaje zachowań generalnie zabronionych przez prawo, dopuszczonych natomiast w kon- kretnym przypadku po uzyskaniu pozwolenia (np. pozwolenia na broń).

Organy właściwe do podejmowania działań reglamentacyjnych dysponują zazwyczaj uprawnieniami kontrolnymi w zakresie wykonywania uprawnień określonych w akcie reglamentacyjnym. Kontrola w sferze reglamentacji jest wykonywana ex post (ma charakter „następczy”) i nakierowana jest na badanie zgodności działań uprawnionego podmiotu z aktem reglamen-

5 Przykładowo typowo policyjne uprawnienia Inspekcji Farmaceutycznej przewiduje art. 121a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.). Główny Inspektor Farmaceutyczny podejmuje decyzje o czasowym zakazie wprowadzania produktu leczniczego do obrotu, o wstrzymaniu obrotu takim produktem lub o wycofaniu tego pro- duktu z obrotu ze względu na zagrożenie zdrowia publicznego, zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt lub zagrożenia dla środowiska. Podstawą do zastosowania środków policyjnych, w jakie są wyposażone organy Inspekcji Farmaceutycznej, mogą być ustalenia dokonane w wyniku kontroli, o której mowa w art. 109 tej ustawy (do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy m.in. przepro- wadzanie inspekcji warunków wytwarzania i importu produktów leczniczych, kontrolowanie jakości leków recepturowych i aptecznych sporządzonych w aptekach oraz kontrolowanie obrotu środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami grupy I-R).

6 Podobnie w przypadku regulacji i nadzoru.

Andrzej Matan

tacyjnym oraz wymogami wynikającymi z przepisów powszechnie obowią- zujących⁷.

Podobnie rzecz się ma z działaniami podejmowanymi w zakresie funkcji regulacyjnej, gdy zachodzi potrzeba kontrolowania zachowań adresatów przed podjęciem aktu regulacyjnego w celu ustalenia stanu faktycznego uzasadniającego wydanie aktu⁸ bądź też po jego podjęciu pod względem zgodności działań przedsiębiorcy z treścią aktu oraz przepisów powszechnie obowiązujących⁹.

Bardzo ścisłe związki zachodzą między kontrolą a nadzorem przewi- dzianym w przepisach prawa materialnego administracyjnego. Czasami więc ustawodawca nie rozdziela wyraźnie kompetencji kontrolnych i nad- zorczych, a także postępowania kontrolnego i nadzorczego¹⁰. Zdarza się również i tak, że uprawnienia kontrolne podzielone zostają między róż- ne organy, kompetencje nadzorcze zaś należą do jednego z nich¹¹ bądź też w gestii organów administracji pozostają tylko uprawnienia kontrolne, podczas gdy środki nadzoru należą do sądu powszechnego¹². Nadzór na tym obszarze oparty jest na kryterium legalności¹³.

7 Np. stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) organ koncesyjny jest uprawniony do kontroli działalności gospo- darczej w zakresie: zgodności wykonywanej działalności z udzieloną koncesją, przestrzegania warun- ków wykonywania działalności gospodarczej oraz obronności lub bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Zgodnie z art. 18³ ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz.

1356 ze zm.) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 9, 18 i 181, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

8 Zob. regulacje zawarte w rozdziale 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i kon- sumentów (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 184) pt. Kontrola i przeszukanie w toku postępowania przed Prezesem Urzędu. Kontrola może być podjęta w związku ze wszczęciem postępowania anty- monopolowego lub wyjaśniającego bądź też samodzielnie, tj. bez wszczynania takiego postępowania (por. art. 105i u.o.k.k.). Kontrolny charakter ma także samo postępowanie wyjaśniające.

9 Zob. regulacje zawarte w rozdz. 2 pt. Kontrola i postępowanie pokontrolne. Stosownie do art. 199 ust. 1 prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepi- sów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej. Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 200a tej ustawy).

10 Np. rozdz. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) nosi tytuł Nadzór i kontrola nad działalnością spółek. W przepisach w nim zawartych trudno odnaleźć te, które dotyczą kontroli. Ustawodawca wyraźnie miesza te dwie instytucje (kontrolę i nadzór).

11 W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.

1623) uprawnienia kontrolne należą do właściwości organów architektoniczno-budowlanych oraz or- ganów nadzoru budowlanego, kompetencje nadzorcze natomiast — tylko do organów nadzoru bu- dowlanego.

12 Np. w świetle przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.:

Dz.U. z 2001 r., Nr 70, poz. 855 ze zm.), w których ustawodawca posługuje się terminem nadzór, przypisując uprawnienia z tego zakresu organom administracji oraz sądowi powszechnemu, w istocie rzeczy mieszczą się w jego zakresie uprawnienia kontrolne, należące do organów administracji, oraz nadzorcze, pozostające w gestii sądu.

13 Stwierdza to wyraźnie np. art. 29 ustawy z dnia z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U., Nr 63, poz. 322 ze zm.): „Nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 1 ust. 1, sprawują, w zakresie swojej właściwości, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz Wojskowa Inspekcja Sanitarna…”.

Administracyjne procedury kontrolne

Uprawnienia kontrolne i powiązane z nimi funkcjonalnie kompetencje policyjne, reglamentacyjne, regulacyjne oraz nadzorcze są budowane na podstawie kryterium przedmiotowego i w zasadniczej części należą do or- ganów inspekcyjnych („organów ponadresortowej kontroli specjalnej”¹⁴)¹⁵. Mogą zostać przypisane także innym organom wykonującym funkcje po- licyjne (np. Państwowej Straży Pożarnej), reglamentacyjną (np. organy koncesyjne), regulacyjną (np. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów), nadzorczą bądź też kilka ze wskazanych funkcji (np. organy nadzoru budowlanego, które dysponują uprawnieniami policyjnymi i nad- zorczymi).

Nie powinno budzić większych wątpliwości, że do sfery kontroli ze- wnętrznej, a także do grupy administracyjnych postępowań zewnętrznych, należy zaliczyć kontrolę prowadzoną w związku z wykonywaniem zadań publicznych przez podmioty niepubliczne, które wykonują takie zadania w wyniku zlecenia decyzją ustawodawcy bądź na podstawie zawieranych porozumień¹⁶.

4. Podsumowanie

Zważywszy na różnorodność stosunków kontroli, wynikającą przede wszystkim z charakteru relacji łączących organ administracji publicznej wyposażony w uprawnienia kontrolne z podmiotem kontrolowanym, nie można mówić o jednej, uniwersalnej procedurze, która mogłaby znaleźć do nich zastosowanie. Można natomiast rozważać, czy nie byłoby uzasadnione budowanie modelowych procedur dostosowanych do specyfiki tych stosun- ków czy też ich grup.

Takie modelowe procedury powinny w pierwszym rzędzie uwzględ- niać specyfikę postępowań kontrolnych wewnętrznych oraz zewnętrznych, a także to, że w ramach jednej i drugiej grupy będzie zachodziła koniecz- ność uwzględnienia specyfiki pewnych „szczególnych” rodzajów postę- powań kontrolnych. Nie ma większych przeszkód, aby regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie budować jako postępowania szczególne, ba-

14 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Cz. 2. Kraków 2001, s. 225. J. Boć określa je jako organy inspekcji międzyresortowej (por. J. Boć, red., Prawo administracyjne. Wrocław 2005, s. 432).

15 Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna, Inspekcja Handlowa, Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Pracy, Społeczna Inspekcja Pracy, Inspekcja Transportu Drogowego, Inspekcja Weterynaryjna, Inspektor ds. Substancji i Preparatów Chemicznych, inspektorzy Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego, inspek- torzy Urzędu Żeglugi Śródlądowej, Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych.

16 Zob. rozdział pt. Kontrola świadczeniodawców prowadzona przez Narodowy Fundusz Zdrowia w trybie art. 64 u.ś.o.z. A. Ziółkowskiej zamieszczony w tym opracowaniu (s. 181).

Andrzej Matan

zujące w zasadniczej części na regulacji o charakterze ogólnym. Już na tym etapie rozwoju postępowań administracyjnych kontrolnych można zauwa- żyć, że w pierwszej w tych grup (kontrola wewnętrzna) rolę ogólnej pro- cedury kontrolnej mogłaby odgrywać procedura regulowana ustawą z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, w grupie drugiej (ze- wnętrznej) natomiast — postępowanie kontrolne zawarte w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Już w tej chwili wiele ustaw zawierających regulacje procesowe zewnętrzne, zwłaszcza w sytua- cji, kiedy dotyczą one podmiotów gospodarczych, wyraźnie to czyni¹⁷. Streszczenie

Przedmiotem rozważań są zagadnienia związane z administracyjnymi postępowaniami kontrolnymi, czyli wszelkimi postępowaniami kontrolnymi prowadzonymi przez organy administracji publicznej zarówno wobec pod- miotów pozostających w strukturze administracji publicznej, jak i wobec podmiotów zewnętrznych. Uwagi przedstawione w artykule mają charakter porządkujący i w dużej części skupiają się na próbie dokonania systema- tyki, która, jak należy zakładać, powinna bazować na wyróżnieniu pew- nych rodzajów (typów) kontroli. Nie budzi wątpliwości teza, że kontrola, a po niej i postępowania kontrolne mają bardzo różny charakter, zwłasz- cza w zależności od relacji zachodzących między organami wykonującymi uprawnienia kontrolne a podmiotami kontrolowanymi, a także ze względu na jej przedmiot.

17 Np. wedle art. 200a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U., Nr 171, poz.

1800 ze zm.) do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Podobne postanowienie zawiera art. 183 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoho- lizmowi.

Administracyjne procedury kontrolne

Marcin Janik

Wybrane problemy procedur

kontrolnych prowadzonych przez inspekcje

1. Policja administracyjna

Pojęcie policji administracyjnej nie ma charakteru normatywnego, jest to pojęcie będące konstrukcją dogmatyki prawa publicznego, ukazujące specyficzne relacje zachodzące między jednostką a administracją działają- cą w celu ochrony pewnych dóbr (bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego, spokoju publicznego) lub wartości (życia, zdrowia). Dlatego już na wstępie warto przywołać kilka poglądów reprezentatywnych dla naj- nowszego dorobku nauki prawa administracyjnego.

B. Dolnicki do funkcji policyjnej zaliczył dwa typy działań. Po pierw- sze państwo rozporządzające siłą zbrojną oraz innymi formami przymusu jest przede wszystkim powołane do chronienia swoich obywateli przed nie- bezpieczeństwami zagrażającymi im ze strony sił przyrody i innych ludzi.

Gdy te zagrożenia realnie powstaną, państwo powinno je zwalczać i usu- wać szkody przez nie spowodowane. Po drugie w ramach funkcji policyj- nej mogą być podejmowane również działania o charakterze biernym, któ- rych celem jest zapewnienie przestrzegania istniejących w danym zakresie norm prawnych oraz przeciwdziałanie ich naruszeniu. Działania te mogą przybierać formę bądź interwencji prewencyjnych, bądź interwencji przy- wracających stan sprzed naruszenia, jeżeli do takiego naruszenia doszło¹. Zdaniem powołanego autora na istotę pojęcia policja w znaczeniu funkcjo- nalnym składają się: cel, którym jest ochrona interesów państwa przed na- ruszeniami lub też przywrócenie stanu sprzed naruszenia, oraz możliwości zastosowania przymusu jako środka służącego do osiągnięcia tego celu².

1 B. Dolnicki, Policyjne funkcje państwa w Polsce. W: K. Nowacki, red., Problemy prawa angielskie- go i europejskiego oraz reformy w Europie Środkowej. „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo”.

T. 272. Wrocław 2000, s. 395 i n.

2 Ibidem, s. 396.

Materialne ujęcie policji właściwe jest dla poglądów Z. Leońskiego.

Jego zdaniem policję administracyjną należy kojarzyć z działalnością or- ganów zajmujących się ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, ochroną ładu i spokoju publicznego, ochroną przed zagrożeniami zdrowia, życia, tj. działaniami w stanach zagrożenia (np. klęski żywiołowej) bez względu na to, jak ustawodawca nazywa organy powołane do ochrony tych wartości³.

Kontynuacje międzywojennej myśli policyjnej odnajdujemy w poglą- dach A. Matana, który opierając się na dorobku T. Bigi, wyodrębnia pojęcie policji, wskazując na następujące elementy konstrukcyjne: cel działalności, tj. utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, środek działania, tj.

przymus, oraz metodę realizacji celu, która polega na zapobieganiu nie- bezpieczeństwom, ewentualnie zwalczaniu już dokonanych naruszeń po- rządku prawnego⁴.

J. Dobkowski wskazuje, że ze względu na cele działalności władzy pub- licznej określenia funkcjonalne i materialne policji są zbieżne. Różnica mię- dzy nimi jest bardziej semantyczna niż merytoryczna, mają one bowiem przede wszystkim charakter deskryptywny, a mniej projektujący. Innymi słowy, pod kątem treściowym nie ma w tych dwóch koncepcjach istotnych rozbieżności. Według powołanego autora można przyjąć, że inaczej zostały w nich rozłożone akcenty, przyjęto także inny punkt analizy zagadnienia, co znajduje wyraz głównie w retoryce formułowanych określeń⁵.

W dalszej analizie będzie wykorzystane szeroko rozpowszechnione w literaturze znaczenie policji administracyjnej wskazujące, że jest to op- arta na prawie działalność różnych podmiotów ukierunkowana na ochronę określonych dóbr i walorów. O istocie policji w ogólnym rozumieniu nie decydują zatem np. metoda regulacji stosunków społecznych, zakres środ- ków przewidzianych przez normy prawne czy też strona organizacyjna, lecz

3 Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane). W: Z. Niewiadomski, J. Buczkowski, J. Łukasiewicz, J. Posłuszny, J. Stelmasiak, red., Administracja u progu XXI wie- ku. Prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy nauko- wej. Przemyśl 2000, s. 346; Z. Leoński, Policja administracyjna — istota, rodzaje, zadania. W:

Z. Leoński, red., Węzłowe problemy materialnego prawa administracyjnego. Cz. 2. Poznań 2000, s. 40;

Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne. Warszawa 2001, s. 121. Podobne stanowisko reprezentuje M. Jełowicki, który w policji administracyjnej widzi „sprawowaną przez organy administracji państwo- wej ochronę bezpieczeństwa, porządku, ładu i spokoju publicznego z możliwością użycia w określonych prawem sytuacjach środków przymusu państwowego”. Zob. M. Jełowicki, Inspekcje specjalne funkcjo- nujące w aparacie administracji państwowej. „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo”. T. 268. Wrocław 1990, s. 87.

4 A. Matan, Policja administracyjna jako funkcja administracji publicznej. W: J. Łukasiewicz, red., Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa. Materiały z Międzynarodowej Konferencji Naukowej, Cisna 2–4 czerwca 2002 r. Rzeszów 2002, s. 353.

5 J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa służb, inspekcji i straży. Warszawa 2007, s. 46; J. Dobkowski, Policja administracyjna. Zagadnienia doktrynalno-instytucjonalne. „Samorząd Terytorialny”, nr 7–8/2004, s. 20.

Wybrane problemy procedur kontrolnych prowadzonych przez inspekcje