W poszukiwaniu optymalnego modelu Rady Ministrów - 100 lat doświadczeń

(1)

DOI 10.15804/ppk.2021.04.03 ---Nr 4 (62)/2021---

Joanna Juchniewicz¹

W poszukiwaniu optymalnego modelu Rady Ministrów – 100 lat doświadczeń²

Słowa kluczowe: Rada Ministrów, skład rządu, powoływanie i odwoływanie rządu, od- powiedzialność

Keywords: Council of Ministers, composition of the government, appointing and dis- missing the government, accountability

Streszczenie

Od odzyskania w 1918 r. niepodległości przez państwo polskie obowiązywało kilka ak- tów ustrojowych (konstytucji i tzw. małych konstytucji). W każdym z nich zawarte były przepisy określające zakres działania rządu, jego strukturę, mechanizmy powoływania i odwoływania członków gabinetu oraz zasady ponoszenie odpowiedzialności. W arty- kule zostało przedstawione jak w ponad 100-letniej historii zmieniały się wskazane kwestie i na ile obecnie obowiązujące rozwiązania stanowią kontynuację rozwiązań Konsty- tucji z 17 marca 1921 r.

1 ORCID ID: 0000-0002-7837-0963, doktor habilitowany, Katedra Prawa Konstytucy- jnego i Nauki o Państwie, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie. E-mail: joanna.juchniewicz@uwm.edu.pl.

2 Artykuł jest zmodyfikowaną wersją referatu wygłoszonego na LXIII Zjeździe Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, nt.: Ustrojowe dziedzictwo Konstytucji marcowej (?), który miał miejsce w Rzeszowie w terminie 25–27 maja 2021 r.

(2)

58 Abstract

In search of an optimal model of the Council of Ministers – a hundred years of experience

Since Poland regained independence in 1918, there have been several constitutional acts in force (constitutions and the so-called “small constitutions”). Each of them contained provisions defining the scope of government activity, its structure, the mechanisms of appointing and dismissing cabinet members, as well as the principles of accountability.

The paper outlines the way in which these issues have been developing over the past 100 years and to what extent the current solutions constitute the continuation of the solutions of the Constitution of 17 March 1921.

*

Rocznica 100-lecia uchwalenia Konstytucji marcowej sprzyja refleksjom na te- mat normatywnych podstaw funkcjonowania organów władzy publicznej. Trze- ba pamiętać, że na kształt przyjmowanych po odzyskaniu niepodległości przez państwo polskie regulacji wpływ miało wiele czynników, począwszy od burz- liwej historii, uwarunkowania polityczne, po rozwiązania obowiązujące w innych państwach europejskich. W przypadku rządu to, co przede wszystkim

„rzuca się w oczy” to ciągłe poszukiwania rozwiązań pozwalających zoptyma- lizować działalność tego organu władzy wykonawczej. Można to zaobserwować analizując szczególnie problematykę określenia zakresu działania rządu, skła- du gabinetu i procedury powoływania i odwoływania rządu i jego członków oraz badając mechanizmy odpowiedzialności. Dlatego kluczowym pytaniem w niniejszym opracowaniu jest pytanie w jaki sposób zmieniały się rozwiąza- nia w tych trzech obszarach i czy rozwiązania współczesne stanowią kontynu- ację rozwiązań pierwszej konstytucji po odzyskaniu niepodległości.

I. Zakres działania Rady Ministrów

Pierwszy po odzyskaniu niepodległości przez państwo polskie akt określający podstawy ustroju państwa polskiego: Dekret o najwyższej władzy reprezenta-

(3)

cyjnej Republiki Polskiej³ nie precyzował zakresu działania rządu, poza wska- zaniem w art. 3, że do Rady Ministrów należeć będzie uchwalanie projektów ustawodawczych. Również uchwała Sejmu z 1919 r.⁴ milczała w kwestii zakresu działań rządu. Dopiero w Konstytucji z 17 marca 1921 r.⁵, która opierała sto- sunki między władzami na zasadzie podziału władzy, Rada Ministrów została wyeksponowana jako organ władzy wykonawczej. W art. 2 znalazło się stwier- dzenie, że organami Narodu w zakresie władzy wykonawczej są Prezydent łącz- nie z odpowiedzialnymi ministrami. Również w art. 43 ustrojodawca powtó- rzył, że władzę wykonawczą Prezydent sprawuje przez odpowiedzialnych przed Sejmem ministrów i podległych im urzędników państwowych. Ustawodawca konstytucyjny poprzestał na tym ogólnym stwierdzeniu, nie precyzując obsza- rów spraw, w których Rada Ministrów powinna podejmować aktywność. Uzna- wano, że do rządu mają należeć wszystkie sprawy, które nie zostały przypisane władzy ustawodawczej czy Prezydentowi. Poza tym, a zwracał na to uwagę M. Pietrzak po odzyskaniu niepodległości przez państwo polskie nikomu nie zależało na akcentowaniu silnej władzy wykonawczej⁶.

Uchwalenie Ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 r.⁷ w niewielkim stopniu zmieniło sposób określenia zakresu spraw stanowiących właściwość rządu, ale było „w duchu” twierdzeń formułowanych w czasie obowiązywa- nia poprzedniej. Konstytucja kwietniowa w art. 25 stanowiła, że „Rząd kie- ruje sprawami Państwa, niezastrzeżonemi innym organom władzy.” Ustro- jodawca przyjął zatem domniemanie kompetencji Rządu, do którego miały należeć wszystkie sprawy, które wprost nie zostały przypisane innym organom władzy.

W aktach określających sposób organizacji władz państwa polskiego podnoszącego się z powojennej pożogi, nie precyzowano zakresu spraw

3 Dz.P. 1918, Nr 17, poz. 41, dalej Dekret.

4 Uchwała Sejmu z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa (Dz.U. Nr 19, poz. 226), dalej Mała konstytucja 1919.

5 Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz.

267), dalej Konstytucja marcowa.

6 M. Pietrzak, Konstytucja z 17 marca 1921 r. z perspektywy 80 lat, „Przegląd Sejmowy”

2001, nr 2, s. 11–13.

7 Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227), dalej Konstytucja kwietniowa.

(4)

60

właściwych dla rządu. Wyjątek miał miejsce w stosunku do Polskiego Ko- mitetu Wyzwolenia Narodowego. Ustawa z 21 lipca 1944 r. o utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego⁸ wskazywała, że PKWN jest tymczasową władzą wykonawczą dla kierowania walką wyzwoleńczą narodu, zdobycia niepodległości i odbudowania państwowości polskiej. Na- tomiast kolejne regulacja milczały w tej kwestii⁹. Dopiero w Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.¹⁰ gdzie Rada Ministrów została scharakteryzowana jako naczelny, wykonawczy i zarządzający organ państwa, doszło do wskazania obszarów działalności przypisanych właśnie rządowi¹¹. Ten model określania zadań, funkcji, kompetencji Rady Ministrów w ustawie zasadniczej utrzymał się do czasów obecnych, pod- legając modyfikacjom wynikającym ze zamian ustrojowych i konieczno- ści dostosowania do otaczającej rzeczywistości. Warto również zwrócić uwagę na sposób regulacji przyjęty w tzw. Małej konstytucji z 1992 r.¹² Po raz pierwszy w historii rozwiązań normatywnych poświęconych Ra-

8 Dz.U. Nr 1, poz. 1.

9 Ustawa konstytucyjna z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 18, poz. 71), dalej Mała konstytucyjna 1947.

Jak wskazuje W. Skrzydło wskazywała jedynie niektóre kompetencje Rady Ministrów, Insty- tucja Rady Ministrów w okresie Polski Ludowej (1944–1989), [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Zakamycze 2002, s. 93.

10 Dz.U. Nr 33, poz. 232.

11 Do Rady Ministrów, zgodnie z art. 32, należało: koordynowanie działalności ministerstw i innych podległych sobie organów oraz nadawanie kierunku ich pracy, uchwalanie corocznie i przedstawianie Sejmowi projektu budżetu państwa, uchwalanie i przedstawianie Sejmowi projektu narodowego planu gospodarczego na okres kilkuletni, uchwalanie rocznych narodowych planów gospodarczych, zapewnianie wykonania ustaw, czuwanie nad wykonaniem narodowego planu gospodarczego i budżetu państwa, przedstawianie Sejmowi corocznie sprawozdania z wykonania budżetu państwa, zapewnianie ochrony porządku publicznego, interesów państwa i praw obywateli, na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydawanie rozporządzeń, podejmowanie uchwał oraz czuwanie nad ich wykonaniem, sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami, sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju i organizacji sił zbrojnych Polskiej Rzeczypospo- litej Ludowej oraz określanie corocznie kontyngentu obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej, kierowanie pracą prezydiów rad narodowych.

12 Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426).

(5)

dzie Ministrów wprost wskazano, że do jej zadań należy prowadzenie polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa, a także, podobnie jak w Kon- stytucji kwietniowej, wpisano do ustawy konstytucyjnej domniemanie kompetencji Rady Ministrów¹³.

II. Skład Rady Ministrów oraz powoływanie i odwoływanie Rady Ministrów i jej członków

W drugim z analizowanych zagadnień, na przestrzeni 100 lat również docho- dziło do zmian w określaniu struktury rządu oraz mechanizmach kreacji gabinetu. O ile w odniesieniu do składu gabinetu można mówić o kontynuacji rozwiązań znanych wcześniej, to procedura powoływania gabinetu oraz jego członków oraz ich odwoływania doznawała częstych zmian.

W aktach tzw. prowizorium ustrojowego kwestie składu rządu, zakresu działania członków gabinetu były ujęte bardzo lakonicznie. Zgodnie z art.

2 Dekretu Rząd Republiki Polskiej tworzyć mieli mianowani i odwoływa- ni przez Naczelnika Państwa ministrowie i Prezydent Ministrów. Równie skromne były regulacje Małej Konstytucji. która stanowiła, że rząd (bez wskazania jego składu) powoływany będzie przez Naczelnika Państwa

„na podstawie porozumienia z Sejmem”¹⁴. Również Konstytucja marcowa traktowała bardzo ogólnie o składzie rządu. Radę Ministrów zgodnie z art.

55 stanowili ministrowie pod przewodnictwem Prezesa Rady Ministrów¹⁵. Powoływanie i odwoływanie członków Rady Ministrów należało do Pre- zydenta, który powoływał i odwoływał Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek ministrów. Z procedury tworzenia gabinetu formalnie został wy- łączony Sejm, który na żadnym etapie nie musiał wyrażać swojej akcepta-

13 Zakres zadań Rady Ministrów został określony w art. 51 Małej konstytucji.

14 Mała Konstytucja nie precyzowała w jaki sposób „porozumienie z Sejmem” miało być realizowane, co w konsekwencji generowało spory między Józefem Piłsudskim a Sejmem.

W początkowym okresie kandydaci zgłoszeni przez Naczelnika Państwa musieli uzyskać akceptację Konwentu Seniorów, a następnie następowało powołanie rządu w porozumieniu z Sejmem w osobie Marszałka Sejmu. G. Kuca, Między jednolitością a podziałem władzy: pozycja ustrojowa Sejmu Ustawodawczego, “Przegląd Sejmowy” 2018, nr 6, s. 93.

15 Warto wspomnieć, że ustrojodawca przestał posługiwać się terminem Prezydent Rady Ministrów.

(6)

62

cji¹⁶. Niemniej utworzenie rządu, który byłby w stanie funkcjonować, reali- zując wytyczone zadania wymagało poparcia większości sejmowej i tylko osoba ciesząca się tym zaufaniem mogła być przez Prezydenta powołana na stanowisko Prezesa Rady Ministrów, a następnie przedstawiała kandy- datów na ministrów¹⁷.

Przepisy Konstytucji marcowej nie określały kategorii¹⁸, liczby mini- strów czy zakresu ich działania. Ten ostatni element miał stać się przedmiotem odrębnych ustaw, które jednak w czasie obowiązywania konstytucji nie zostały uchwalone. Wobec braku stosownych regulacji zastosowanie miały przepisy Dekretu Rady Regencyjnej z 1918 r.¹⁹ Z analizy przepi- sów Konstytucji marcowej wyłania się intencja ustrojodawcy uczynienia z Rady Ministrów jednolitego kolegium, do którego będzie należało kierowanie pracami ministrów, przy jednoczesnym marginalizowaniu roli Prezesa Rady Ministrów, któremu przypisywano uprawnienia o charak- terze organizacyjnym. Dopiero od 1929 r. zaczęto eksponować rolę premiera jako osoby wyznaczającej kierunki prac gabinetu i zasiadających w nim ministrów²⁰. Co ciekawe Konstytucja nie przewidywała w swoich przepisach stanowiska wiceprezesa Rady Ministrów. Mimo to w okresie jej obowiązywania dwukrotnie doszło do powołania tzw. zastępców Pre-

16 Prezes Rady Ministrów informował Marszałka Sejmu o utworzeniu o utworzeniu gabinetu, a Marszałek Sejmu na najbliższym posiedzeniu izby informował o tym fakcie par- lamentarzystów. Trzeba również podkreślić, że mimo braku formalnego wymogu uzyskania poparcia Sejmu dla gabinetu, utworzony mógł zostać rząd, który tym zaufaniem się cieszył, więcej czytaj J. Kmiciewicz, Instytucja Prezesa Rady Ministrów pod rządami Konstytucji mar- cowej w latach 1921–1926, “Acta Universitatis Wratislaviensis” 1988, nr 991, s. 99–101.

17 Zob. więcej J. Kmiciewicz, op.cit., s. 99–101.

18 W skład rządów powoływani byli ministrowie resortowi, ministrowie bez teki, M. Pi- etrzak wskazuje również na kierownikach Ministerstw, zob. M. Pietrzak, Rządy parlamentarne w Polsce w latach 1919–1926, Warszawa 1968, s. 319 i n.

19 Dekret z 3 stycznia 1918 r. Rady Regencyjnej o tymczasowej organizacji Władz Nac- zelnych w Królestwie Polskiem (Dz.U. Nr 1, poz. 1). Dekret przewidywał powołanie 8 minis- trów – Ministra Skarbu, Ministra Oświaty i Wyznań, Ministra Rolnictwa i Dóbr Koronnych, Ministra Przemysłu i Handlu, Ministra Opieki społecznej i Ochrony Pracy, Ministra Aprow- izacji. Zakres działania każdego z ministrów został określony w art. 23–30 Dekretu.

20 Zob. P. Sarnecki, Ustrojowa pozycja Prezesa Rady Ministrów w polskich aktach konstytu- cyjnych, [w:] Konstytucja-Rząd-Parlament, red. P. Radziewicz; J. Wawrzyniak, Warszawa 2014, s. 313.

(7)

zesa Rady Ministrów, przy jednoczesnym powierzeniu im stanowisk mi- nistrów bez teki²¹.

Konstytucja kwietniowa w zakresie składu i sposobu powoływania, jak i odwoływania Rady Ministrów nie wprowadziła daleko idących zmian.

Radę Ministrów tworzyli Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Konstytu- cja wskazywała na możliwość powołania dwóch kategorii ministrów – kie- rujących działami administracji rządowej oraz wykonujących „poruczone im zadania szczególne”. Obok ministrów realizujących zadania wynikają- ce z określonych, wyodrębnionych działów, w skład rządu mogli być po- wołani ministrowie tzw. zadaniowi. Stanowiło to novum, po raz pierwszy w przepisach ustawy zasadniczej znalazła się podstawa powołania mini- strów bez teki (art. 25 ust. 4). Odmiennie niż miało to miejsce pod rząda- mi Konstytucji marcowej, zakres działania ministrów określony miał być przez Prezydenta w drodze dekretów. Procedura powoływania członków Rady Ministrów nie odbiegała od rozwiązań wcześniejszych. Ministrów powoływał Prezydent, przy czym akt powołania wymagał kontrasygna- ty Prezesa Rady Ministrów oraz właściwego ministra. Prawo odwołania członków Rady Ministrów również należało do głowy państwa, który z do- wolnym momencie i w całkowicie dyskrecjonalny sposób mógł ministra odwołać, ale, co kluczowe, odwołanie ministra nie wymagało wniosku Prezesa Rady Ministrów.

Kolejny aktem anormatywnym, mocą którego wprowadzone zostały nowe rozwiązania w obszarze składu i sposobów powoływania Rady Mini- strów była ustawa o Utworzeniu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodo- wego, który miał stanowić tymczasową władzę wykonawczą²². W wydanym 22 lipca 1941 r. Manifeście PKWN deklarował działanie organów wyzwala- nego państwa polskiego na podstawie jedynej obowiązującej Konstytucji z 17 marca 1921 r. Dopiero po kilku miesiącach, w ostatnim dniu 1944 r. uchwa- lona została ustawa o powołaniu Rządu Tymczasowego Rzeczypospolitej

21 Wojciech Korfanty został zastępcą Wincentego Witosa (28 maja 1923 r. – 14 grudnia 1923 r.), a w gabinecie premiera Stanisława Grabskiego (19 grudnia 1924 r. – 14 listopada 1925 r.) na stanowisko jego zastępcy powołany został Stanisław Thugutt, za M. Pietrzak, Rządy…, s. 188.

22 PKWN działał głównie kolegialnie, a resorty nie miały charakteru samodzielnych ministerstw, więcej M. Grzybowski, Rząd w państwie socjalistycznym, Warszawa 1980, s. 72.

(8)

64

Polskiej²³. Na jej podstawie utworzonych zostało 15 resortów, szybko jednak liczba ta uległa zmianie wobec dokonywanych przekształceń, likwidowania już istniejących resortów czy powoływania nowych²⁴. Uprawnienie do po- woływania i odwoływania członków rządu przypisane zostało Prezydento- wi Krajowej Rady Narodowej, przy czym do powołania ministrów wymaga- ny był wniosek Prezesa Rady Ministrów. Powyższe rozwiązania przetrwały do 1947 r. Ustawy konstytucyjnej, która wprost odwoływała się do pierwszej konstytucji okresu dwudziestolecia międzywojennego – Konstytucji marcowej, co miało także wpływ na sposób kreacji gabinetu. Radę Ministrów tworzyli Prezes Rady Ministrów i ministrowie: resortowi i ministrowie tzw. bez teki.

W zakresie określenia liczby ministerstw i zakresu działania art. 63 odsyłał do Konstytucji marcowej, co oznaczało, że winny być one określone w ustawie. Wobec braku takiej ustawy zarówno liczba ministrów, jak i obszary ich właściwości, kształtowały się w drodze praktyki, a analiza składów poszcze- gólnych gabinetów wskazuje na obecne w tym okresie tendencje do powięk- szania ilościowego składu gabinetów²⁵. Sam sposób kreacji Rady Ministrów nawiązywał do rozwiązań przedwojennych. Powoływanie Rady Ministrów stanowiło kompetencję Prezydenta, a organ przedstawicielski wyłączony był z udziału w procedurze. W czasie obowiązywania Małej Konstytucji z 1947 r.

doszło do ukształtowania się pozakonstytucyjnego organu w ramach Rady Ministrów – Prezydium Rządu²⁶. Co ciekawe w jego skład wchodzili nie tylko członkowie gabinetu, ale również Prezydent, który przewodniczył obra- dom Prezydium²⁷.

Główną zmianą w kwestii składu Rady Ministrów, jaka została wprowadzona przepisami Konstytucji z 22 lipca 1952 r., była konstytucjonali-

23 Dz.U. Nr 19, poz. 99.

24 Zob. S. Rozmaryn, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1951, s. 447, J. Juchniewicz, Prawnoustrojowy status ministra – członka Rady Ministrów, Toruń 2018, s. 24–25.

25 Z. Rykowski, Pozycja Sejmu Ustawodawczego w systemie najwyższych organów Rzeczy- pospolitej Polskiej, [w:] Sejm Ustawodawczy Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Rybicki; J. Ciem- niewski, Wrocław, Warszawa 1977, s. 208.

26 Prezydium Rządu utworzone zostało na podstawie uchwały Rady Ministrów z 31 maja 1950 r. w sprawie tymczasowego regulaminu prac Rady Ministrów, W. Skrzydło, op.cit., s. 93.

27 W skład Prezydium Rządu poza Prezydentem wchodzili prezes Rady Ministrów, wice- premierzy, sekretarz stanu w Prezydium. Inne osoby mogły być powołane w skład Prezydium przez Prezydenta na wniosek Prezesa RM.

(9)

zacja stanowiska wiceprezesa Rady Ministrów oraz wprowadzenie nowej kategorii członka rządu, jakimi byli przewodniczący określonych komisji i komitetów. W gronie członków Rady Ministrów znaleźli się: Prezes Rady Ministrów²⁸, wiceprezesi Rady Ministrów, ministrowie i przewodniczący określonych w ustawie komisji i komitetów. Nastąpiło zatem rozszerzenie składu gabinetu o całkowicie nową kategorię członków i uczynienie wice- prezesów RM obligatoryjnymi członkami rządu²⁹. Jeżeli chodzi o pozycję Prezesa Rady Ministrów, to w pierwszych latach obowiązywania Konstytu- cji jego rola w zasadzie sprowadzała się do przewodniczenia posiedzeniom Rady Ministrów, do niego należało również rozstrzyganie, które sprawy sta- ną się przedmiotem prac całego rządu, a które Prezydium Rady Ministrów, a dopiero od 1976 r. można mówić o wzmocnieniu pozycji wobec przyzna- nia prawa kierowania pracami gabinetu³⁰. Wiceprezesi Rady Ministrów nie mieli własnego zakresu działania, mogła być im powierzona teka ministra, zaś w praktyce stanowili łącznik miedzy premierem a ministrami, nad- zorując nawet określone, zbliżone przedmiotowo grupy resortów³¹. Urząd ministra tworzony był w drodze ustawy, a ministrowie resortowi, zgodnie z art. 33 kierowali działem administracji państwowej. Określenie zakresu działania ministrów resortowych mogło nastąpić w drodze rozporządze- nia, uchwały Rady Ministrów lub mogło również być wynikać z praktyki administracyjnej³². Konstytucja natomiast nie precyzowała liczby powoły- wanych w skład gabinetu ministrów, ani kategorii ministrów, tym samym w gabinetach funkcjonujących w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r.

powoływani byli ministrowie bez teki. Trzeba podkreślić, że w czasie obo- wiązywania Konstytucji z 1952 r. faktyczna pozycja ministrów doznawała ograniczeń wobec faktu, że ich rola ograniczana była do wykonawców po- leceń Prezesa RM i wiceprezesów.

28 Do 1976 r. Prezes Rady Ministrów.

29 W art. 31 była mowa o wiceprezesach Rady Ministrów, co oznaczało, że musiał być powołany więcej niż jeden wiceprezes.

30 W. Skrzydło, op.cit., s. 98.

31 Ibidem, s. 100–101.

32 W. Skrzydło, T. Fuks; A. Łopatka, Ustrój polityczny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1981, s. 179; K. Gościniak, Naczelne organy administracji państwowej, [w:] Prawo państwowe Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, red. J. Zakrzewska; S. Gebethner, Łódź 1964, s. 163–164.

(10)

66

Znacznie dalej idące zmiany zostały wprowadzone w procedurze powoły- wania Rady Ministrów. Wiązało się to przede wszystkim z odejściem od zasady podziału władzy na rzecz zasady jednolitości władzy państwowej z uzna- niem nadrzędnej roli Sejmu i monokratyczną egzekutywą. Konstytucja PRL nie utrzymała modelu obowiązującego w okresie dwudziestolecia międzywo- jennego i w latach obowiązywania Małej Konstytucji 1947, kiedy to w proces tworzenia gabinetu zaangażowany był Prezydent, przy minimalnym udziale lub braku udziału w procedurze Sejmu. Wobec likwidacji urzędu Prezydenta po- woływanie i odwoływanie Rady Ministrów i jej członków stało się kompeten- cją Sejmu, a przy przyjęciu sesyjnego modelu pracy Sejmu, w okresie między sesjami kompetencja ta przechodziła na Radę Państwa. W przepisach konstytucji nie zostało sprecyzowane jaką większością Sejm dokonuje wyboru Rady Ministrów i jej członków, zostało to uregulowane w regulaminach izb: z 1952 r.

i 1957 r. Na mocy zawartego w regulaminie z 1952 r. rozwiązań Sejm doko- nywał wyboru zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, taka sama większość wymagana była do odwołania członka rządu. W regulaminie z 1957 r. doprecyzowano sposób postępowania w przypadku złożenia rezygnacji przez całą Radę Ministrów, a także mechanizm dokonywania indywidualnych zmian w składzie gabinetu³³. Kluczowe dla obowiązujących pod rządami Konstytucji z 1952 r. rozwiązań było zwią- zanie Sejmu wnioskiem Prezesa Rady Ministrów, który przedstawiał kandyda- tów na poszczególne stanowiska w rządzie, jak również mógł wystąpić z wnioskiem o ich odwołanie. Zdaniem W. Skrzydło również Sejm mógł samoistnie wystąpić z wnioskiem o odwołanie członka Rady Ministrów³⁴.

Nieco inaczej wyglądała sytuacja w okresie między sesjami Sejmu. Rada Państwa mogła dokonywać jedynie częściowych zmian w składzie Rady Mi- nistrów i była zawsze związana wnioskiem Prezesa Rady Ministrów. Nie mo- gła doprowadzić ani do odwołania całego gabinetu, ani do powołania Rady Ministrów w całkowicie nowym składzie, a ponadto uchwały Rady Państwa o dokonaniu zmian w składzie gabinetu wymagały zatwierdzenia na najbliż- szym posiedzeniu Sejmu, a przypadku jego braku traciły moc³⁵.

33 Więcej czytaj J. Juchniewicz, op.cit., s. 27–29.

34 Zob. W. Skrzydło; T. Fuks; A. Łopatka, Ustrój polityczny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1981, s. 168.

35 K. Gościniak, op.cit., s. 169, J. Juchniewicz, op.cit., s. 29.

(11)

Przewidziany przepisami Konstytucji PRL z 1952 r. mechanizm powo- ływania i odwoływania Rady Ministrów i jej członków przetrwał do 1989 r.

Pierwsza zmiana Konstytucji z 1952 r., rozpoczynająca okres transforma- cji ustrojowej z kwietnia 1989 r.³⁶ wprowadziła zmiany w procedurze kre- owania gabinetu. Rada Ministrów i członkowie Rady Ministrów powoływa- ni mieć byli przez Sejm, ale do procedury włączony został Prezydent, który miał uzgadniać z Prezesem RM skład rządu. W okresie między sesjami Sej- mu powoływanie i odwoływanie RM i jej członków należeć miało do Prezy- denta działającego na wniosek Prezesa Rady Ministrów³⁷. Po stronie Sejmu było również prawo odwołania na wniosek Prezesa Rady Ministrów członka rządu, ale mógł również głosować nad odwołaniem członka gabinetu lub ca- łego gabinetu bez wniosku szefa rządu³⁸.

Mała konstytucja z 1992 r. nie wprowadzała zmian w strukturze rządu.

W skład Rady Ministrów wchodzić mieli: Prezes Rady Ministrów – jako przewodniczący, wiceprezesi Rady Ministrów, ministrowie³⁹ oraz osoby, które były członkami rządu na mocy ustaw szczególnych. Zmianie natomiast uległa procedura tworzenia gabinetu, która została rozbudowana kilku sekwencyjnych etapów, łączących udział Prezydenta oraz Sejmu⁴⁰. Akt powołania Rady Ministrów oraz członka Rady Ministrów należał do Pre- zydenta, który działał na wniosek Prezesa Rady Ministrów⁴¹, ale istotą procedury było utworzenie gabinetu, który będzie cieszył się poparciem więk-

36 Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 19, poz. 101).

37 Analogicznie do wcześniejszych rozwiązań pozwalających Radzie Państwa na powoły- wanie członków gabinetu w okresie między sesjami Sejmu, również akt powołania członka rządu przez Prezydenta wymagał zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu izby.

38 Zob. J. Juchniewicz, op.cit., s. 31.

39 W 1996 r. wprowadzono do przepisów Małej konstytucji urząd ministra wykonu- jącego zadania powierzone przez Prezesa Rady Ministrów. Zob. Ustawa konstytucyjna z 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 106, poz. 488).

40 Zob. art. 57–62.

41 W Małej konstytucji (art. 61) wprowadzone zostały tzw. resorty prezydenckie tj.

Minister Spraw Wewnętrznych, Minister Obrony Narodowej, Minister Spraw Zagranicznych, których powołanie wymagało zasięgnięcia opinii Prezydenta. Czytaj także W. Jednaka, Rząd Hanny Suchockiej (11 VII 1992–26 X 1993), [w:] Rządy koalicyjne w III RP, red. M. Chmaj,

(12)

68

szości parlamentarnej⁴². Prezydent uzyskał również prawo odwoływania Rady Ministrów i jej członków. Nie miało ono charakteru dyskrecjonalne- go, bowiem w Małej konstytucji zostały sprecyzowane przesłanki dymisji gabinetu⁴³, którą składał Prezydentowi Prezes Rady Ministrów, a Prezydent zobligowany był do jej przyjęcia.

III. Odpowiedzialność Rady Ministrów i jej członków

Ostatnim z poruszanych zagadnień są kwestie odpowiedzialności Rady Mi- nistrów oraz osób wchodzących w jej skład. Odpowiedzialności, która jest i winna być immanentnie związana z organami władzy i mechanizmami sprawowania władzy.

Już w pierwszym akcie odrodzonej Rzeczypospolitej – Dekrecie o najwyż- szej władzy reprezentacyjnej Rzeczypospolitej Polskiej przewidziano odpowie- dzialność członków rządu przed Naczelnikiem Państwa, natomiast Dekret nie określał przesłanek pociągnięcia do odpowiedzialności. Również Uchwała Sej- mu z 1919 r. wiązała z działalnością rządu odpowiedzialność, którą egzekwować miał Sejm. O ile przepisy obu aktów, rzec można, jedynie sygnalizowały odpo- wiedzialność, to w konstytucji marcowej przepisy były bardziej rozbudowane, określając przesłanki i mechanizm pociągania do odpowiedzialności. Konsty- tucja z 1921 r. przewidywała dwa reżimy odpowiedzialności rządu i ministrów – odpowiedzialność konstytucyjną oraz odpowiedzialność parlamentarną⁴⁴.

Odpowiedzialność konstytucyjna miała charakter prawny, a po postawie- niu w stan oskarżenie przez Sejm ponoszona była przed Trybunałem Stanu.

Olsztyn 2006, s. 120, R. Glajcar, Relacje prezydenta z Radą Ministrów, [w:] Prezydent w Polsce po 1989 r., red. R. Glajcar; M. Migalski, Warszawa 2006, s. 119–121.

42 Mała konstytucja dopuszczała również utworzenie rządu mniejszościowego, dla którego poparcie wyrażane było zwykłą większością głosów.

43 Dymisja Rady Ministrów następowała w przypadku: ukonstytuowania się nowo wybra- nego Sejmu, rezygnacji przez Radę Ministrów albo przez Prezesa Rady Ministrów z dalszego pełnienia funkcji, nieudzielenia przez Sejm votum zaufania Radzie Ministrów, uchwalenia przez Sejm votum nieufności, a także odmowy udzielenia Radzie Ministrów absolutorium.

44 Ustrojodawca posłużył się zwrotem odpowiedzialność parlamentarna, co mogło sugerować, że rząd i członkowie będą ponosili ją przed parlamentem czyli obiema izbami, ale odpowiedzialność ta była ponoszona jedynie przed Sejmem.

(13)

Konstytucja wskazywała, że odpowiedzialności konstytucyjną ponosi solidar- nie Rada Ministrów⁴⁵ za ogólny kierunek działalności Rządu oraz ministrowie ponoszą ją „oddzielnie, każdy w swoim zakresie, za działalność w urzędzie, a to zarówno za zgodność tej działalności z Konstytucją i innemi ustawami Państwa, za działanie podległych im organów, jak i za kierunek polityki”. Te bardzo ogólnie sformułowane przesłanki, tożsame z przesłankami pociągnię- cia do odpowiedzialności parlamentarnej, zostały doprecyzowane w uchwa- lonej w 1923 r. ustawie o Trybunale Stanu⁴⁶.

Członkowie gabinetu, odpowiedzialność konstytucyjna miała bowiem charakter odpowiedzialności indywidualnej, ponosić ją mieli za „działania i zaniechania, wynikłe z winy umyślnej lub nieumyślnej, któremi w zakresie swojego urzędowania, lub też w zakresie ogólnego kierunku działalności i polityki Rządu, naruszył Konstytucją Rzeczypospolitej lub inną ustawą, naraził Państwo na niebezpieczeństwo, lub interesom Państwa oczywistą i znaczną wyrządził szkodę”. Ministrowie ponosili na analogicznych zasadach odpo- wiedzialność za działania i zaniechania Prezydenta oraz zastępującego gło- wę państwa Marszałka Sejmu, a także „we właściwym sobie zakresie urzędo- wania za działania i zaniechanie podległych organów, a w zakresie ogólnego kierunku działalności i polityki Rządu także za działania i zaniechania Rady Ministrów oraz innych ministrów, jeśli owych działań lub zaniechań stał się bezpośrednio winny lub dopuścił do nich z winy umyślnej lub nieumyślnej”.

Zakres odpowiedzialności konstytucyjnej został zatem bardzo szeroko za- kreślony, bo nie ograniczała się ona tylko do indywidualnych działań ministra, a rozciągała na działalność całego gabinetu, a także działania Prezy- denta. Prawo wystąpienia z wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności miał jedynie Sejm, a do postawienia w stan oskarżenia wymagane było pod- jęcie uchwały większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Odpowiedzialność parlamentarna mogła przybrać postać odpowiedzial- ności solidarnej oraz indywidualnej. Jej przesłanki formalnie były takie same,

45 Odpowiedzialność konstytucyjna zgodnie z ustawą z 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu miała charakter odpowiedzialności indywidualnej, dlatego posłużenie się zwrotem

„solidarna odpowiedzialność konstytucyjna” należy odczytywać jako dopuszczalność po- ciągnięcia do odpowiedzialności wszystkich członków Rady Ministrów za ten sam czyn.

46 Ustawa z 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 59, poz. 415).

(14)

70

jak przesłanki odpowiedzialności konstytucyjnej, co wynikało z treści art. 56 Konstytucji. Odpowiedzialność solidarna rządu obejmowała ogólny kierunek działań rządu, zaś odpowiedzialność indywidualna członków gabinetu – dzia- łalność wynikającą ze sprawowania urzędu, jej zgodność z Konstytucją, ustawami, działalność podległych organów i odpowiedzialność za kierunek polityki. Instrumentem służącym realizacji tego reżimu odpowiedzialności było wotum nieufności. W Konstytucji marcowej nie zostały sformułowane wa- runki proceduralne wniesienia wniosku, trybu postępowania z nim, ustrojodawca poprzestał jedynie na wskazaniu większości koniecznej do wyrażenia wotum nieufności i skutków podjęcia uchwały. Wyrażenie Radzie Ministrów lub członkowi Rady Ministrów wotum nieufności następowało zwykłą więk- szością głosów, a skutkiem uchwały była dymisja.

Mocą ustawy zasadniczej z 1935 r. utrzymane zostały reżim odpowiedzial- ności konstytucyjnej oraz odpowiedzialności parlamentarnej przed Sejmem.

Odpowiedzialność konstytucyjna, którą objęci byli Prezes Rady Ministrów lub ministrowie, ponoszona być miała przed Trybunałem Stanu za umyślne na- ruszenie Konstytucji lub innego aktu ustawodawczego, dokonane w związku z urzędowaniem. Zakres przedmiotowy odpowiedzialności został zawężony, ale rozszerzony został krąg podmiotów mogących zainicjować pociągniecie do odpowiedzialności, bowiem z wnioskiem mogli wystąpić Prezydent oraz Sejm i Senat w Izbach Połączonych. Postawienie w stan oskarżenia wymaga- ło podjęcia uchwały większością 3/5 głosów w obecności co najmniej poło- wy ustawowej liczby członków Izb Połączonych. Jeszcze większym zmianom poddana została odpowiedzialność parlamentarna. Nadal Sejm był organem mogącym ją egzekwować, zarówno w stosunku do całego gabinetu, jak i jego członków, ale wprowadzona zmiana procedury mocno osłabiła rolę Sejmu⁴⁷. Ograniczono czas złożenia wniosku o pociągnięcie do odpowiedzialności do sesji zwyczajnej, zaś rozpatrzenie wniosku musiało nastąpić jeszcze na tym posiedzeniu, na którym wniosek został złożony. Do wyrażenia wotum nie- ufności wystarczała zwykła większość głosów, ale samo jej podjęcie nie pro- wadziło automatycznie do odwołania rządu lub ministra. Decyzja o odwo- łaniu należała do Prezydenta, ale jeżeli w ciągu 3 dni Prezydent nie odwołał Rady Ministrów lub ministra, a także nie rozwiązał Sejmu i Senatu, to wnio-

47 J. Juchniewicz, op.cit., s. 23.

(15)

sek przekazywany był drugiej izbie, która na najbliższym posiedzeniu mu- siała go rozpatrzeć. W przypadku gdy Senat opowiedział się za wnioskiem Prezydent mógł odwołać podmiot objęty wnioskiem, a jeżeli nie zgadzał się na odwołanie – rozwiązywał Sejm i Senat.

Oprócz odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej pod rządami Konstytucji kwietniowej na Radzie Ministrach i członkach gabinetu ciążyła również odpowiedzialność polityczna przed Prezydentem, który w każdym czasie mógł odwołać rząd i poszczególnych ministrów, bez konieczności wy- stąpienia przez Prezesa RM ze stosownym wnioskiem⁴⁸.

W okresie powojennym nastąpiło odejście od ponoszenia odpowiedzial- ności polityczne, jak i konstytucyjnej przez egzekutywę za pośrednictwem mechanizmów znanych w dwudziestoleciu międzywojennym. Wprawdzie Mała konstytucja z 1947 r. odwołując się do przepisów konstytucji marcowej przewidywała odpowiedzialność parlamentarną i konstytucyjną, ale po- stanowienia te były w praktyce martwe. Zaś Konstytucja z 1952 r., opierając ustrój państwa na zasadzie jednolitości władzy państwowej, wprowadziła za- sadę odpowiedzialności rządu przed Sejmem, który winien przed izbą rów- nież zdawać sprawę ze swojej działalności (między sesjami przed Radą Pań- stwa), a odpowiedzialność łączono z możliwością powoływania i odwoływania Rady Ministrów i jej członków⁴⁹. Przywrócenie odpowiedzialności konstytucyjnej członków rządu nastąpiło w 1982 r., wraz z nowelizacją Konstytucji PRL z 26 marca 1982 r. i uchwaleniem ustawy o Trybunale Stanu.

Po 1989 r. największe zmiany dokonały się w sferze odpowiedzialności politycznej. Przyjęte w Ustawie konstytucyjnej z 1992 r. rozwiązania nawią- zywały do tych wprowadzonych w Konstytucji marcowej. Instytucja wotum nieufności mogła być skierowana wobec całego gabinetu, mogli być nią obję- ci również członkowie Rady Ministrów. W obu przypadkach wniosek musiał być złożony przez grupę co najmniej 46 posłów, Mała konstytucja wymagała również, by między złożeniem wniosku a głosowaniem upłynęło co najmniej 7 dni. Podjęcie uchwały o wyrażeniu wotum nieufności wymagało bezwzględ- nej większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby po- słów, a jej skutkiem była dymisja członka rządu, a gdy wniosek skierowany

48 Ibidem, s. 22–23.

49 Zob. K. Gościniak, op.cit., s. 165.

(16)

72

był wobec całej Rady Ministrów, Prezes PR składał jej dymisję, ale Prezydent mógł jej nie przyjąć i rozwiązać Sejm. Nowym rozwiązaniem było także okre- ślenie skutków sytuacji, w której Sejm nie wyraża wotum nieufności, bowiem powtórny wniosek mógł być wniesiony po upływnie 3 miesięcy od dnia gło- sowania nad wnioskiem poprzednim. Wyjątek stanowiła sytuacja, kiedy pod wnioskiem podpisała się grupa co najmniej 115 posłów, w takim przypadku wniosek mógł być rozpatrzony przed upływem 3 miesięcy. Obok zwykłe- go wniosku o wyrażenie wotum nieufności wprowadzono również tzw. kon- struktywne wotum nieufności, z którym można było wystąpić wobec Radzie Ministrów. Wniosek mógł być wniesiony przez grupę co najmniej 46 posłów, ale jego obligatoryjnym elementem było wskazanie kandydata na stanowisko Prezesa Rady Ministrów. Wyrażenie konstruktywnego wotum nieufności następowało bezwzględną większością głosów, a skutkiem podjęcia uchwały było przyjęcie dymisji Rady Ministrów przez Prezydenta i powierzenie wy- branemu Prezesowi Rady Ministrów misji utworzenia rządu.

IV. Wnioski końcowe

Analiza przepisów ustrojowych dotyczących kolegialnego organu władzy wykonawczej obowiązujących na przestrzeni ponad 100 lat pokazuje, że od po- czątku niepodległego bytu państwa polskiego nie wypracowano jednolitej koncepcji funkcjonowania rządu i stan ten trwał i odciskał „swoiste” pięt- no w regulacjach poświęconych Radzie Ministrów. W kwestii określania właściwości rządu można mówić o stałym rozwijaniu, uszczegóławianiu rozwiązań określających obszary aktywności, tak samo, jak miało to miejsce w odniesieniu do struktury Rady Ministrów. Najmniej „stabilne” były koncepcje powoływania i odwoływania gabinetu, oraz dokonywania zmian w jego składzie. Było to oczywiście pochodną odmiennych założeń ustrojowych, przechodzenia od systemu parlamentarnego do systemu z nadrzęd- ną pozycją prezydenta w okresie dwudziestolecia, a w latach powojennych odejściem od zasady podziału władz na rzecz zasady jednolitości władzy państwowej, by od 1989 r. ponownie uczynić zasadę podziału i równowa- żenia władzy naczelną zasadą ustrojową. Obecnie obwiązujący model tworzenia gabinetu w niewielkim stopniu przypomina ten przewidziany Kon-

(17)

stytucją marcową. Z jednej strony jest bardziej rozbudowany, ustrojodawca poza podstawową procedurą wprowadził procedury rezerwowe, by wyeli- minować niebezpieczeństwo nieutworzenia gabinetu, z drugiej w procedurę zaangażowany zostały oprócz Prezydenta Sejm. Kwestią otwartą natomiast pozostaje pytanie czy udało się wypracować model optymalny, gwarantu- jący tworzenie stabilnych rządów. Równie problematyczne jest zagadnienie odpowiedzialności Rady Ministrów. W dużym stopniu współczesne rozwią- zania korespondują z tymi przyjętymi w Konstytucji marcowej, a następ- nie w Małej konstytucji z 1992 r., ale też trzeba podkreślić, że tak jak latach obwiązywania pierwszej ustawy zasadniczej odpowiedzialność i polityczna i konstytucyjna nie spełniała pokładanych w niej oczekiwań, tak i współ- cześnie ma ona mocno iluzoryczny charakter⁵⁰.

Literatura

Fuks T., Łopatka A., Ustrój polityczny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1981.

Gościniak K., Naczelne organy administracji państwowej, [w:] Prawo państwowe Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, red. J. Zakrzewska, S. Gebethner, Łódź 1964.

Grzybowski M., Rząd w państwie socjalistycznym, Warszawa 1980.

Juchniewicz J., Prawnoustrojowy status ministra – członka Rady Ministrów, Toruń 2018.

Kmiciewicz J., Instytucja Prezesa Rady Ministrów pod rządami Konstytucji marcowej w latach 1921–1926, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1988, nr 991.

Kuca G., Między jednolitością a podziałem władzy: pozycja ustrojowa Sejmu Ustawodaw- czego, „Przegląd Sejmowy” 2018, nr 6.

Pietrzak M., Konstytucja z 17 marca 1921 r. z perspektywy 80 lat, „Przegląd Sejmowy”

2001, nr 2.

Pietrzak M., Rządy parlamentarne w Polsce w latach 1919–1926, Warszawa 1969.

Rozmaryn S., Polskie prawo państwowe, Warszawa 1951.

Sarnecki P., Ustrojowa pozycja Prezesa Rady Ministrów w polskich aktach konstytucyjnych, [w:] Konstytucja-Rząd-Parlament, red. P. Radziewicz; J. Wawrzyniak, Warszawa 2014.

Skrzydło W., Instytucja Rady Ministrów w okresie Polski Ludowej (1944–1989), [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Zakamycze 2002.

50 Szerzej: M. Pietrzak, Rządy…, s. 207–209 J. Juchniewicz, op.cit., s. 210 i n.