ISSN 2083-8611 Nr 293 · 2016
Katarzyna Nagel
Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach Wydziaá Ekonomii
Katedra Ekonomii
katarzyna.nagel@ue.katowice.pl
RODZAJE AKTYWNEJ POLITYKI RYNKU PRACY W KRAJACH ĝRODKOWO-
I WSCHODNIOEUROPEJSKICH
Streszczenie: W artykule zostanie zaprezentowana problematyka dotycząca typologii aktywnej polityki rynku pracy. Na podstawie aktualnej literatury przedmiotu omówione zostaną idealne ich typy (modele) – (modele Bonoli czy Deana) oraz zostanie podjĊta próba okreĞlenia specyficznych cech aktywnej polityki rynku pracy w krajach EĝW.
WstĊpna analiza wydatków na aktywne programy rynku pracy pozwala postawiü hipotezĊ, iĪ kraje EĝW wzorują siĊ na modelu liberalnym, charakterystycznym dla Wielkiej Bryta- nii. JednakĪe, uwzglĊdniając strukturĊ tych wydatków, moĪna zidentyfikowaü znaczne zróĪnicowanie w tej mierze w badanej grupie krajów. Wynika to z odmiennych celów realizowanej polityki, struktury rynków pracy oraz natĊĪenia problemów spoáecznych.
Sáowa kluczowe: aktywna polityka rynku pracy, szkolenia, subsydiowanie zatrudnienia, usáugi rynku pracy.
Wprowadzenie
W ostatnich trzech dekadach widaü znaczy rozwój dziaáaĔ z zakresu aktyw- nej polityki rynku pracy w róĪnych krajach. Kraje, w których pojawiá siĊ pro- blem masowego bezrobocia o trwaáym i strukturalnym charakterze, na podsta- wie udanych doĞwiadczeĔ z innych krajów mogą widzieü w tej formie interwencji moĪliwoĞü skutecznego dziaáania w kierunku równowaĪenia rynku pracy. W ciągu ostatnich dekad aktywne podejĞcie do polityki rynku pracy zo- staáo uznane przez agencje miĊdzynarodowe i przyjĊte w wielu krajach jako podstawowy instrument ograniczania bezrobocia. W UE przypisuje siĊ jej istot-
Katarzyna Nagel 88
ną rolĊ w realizacji celów postawionych w ramach strategii Europa 2020. Celem opracowania jest porównanie w wybranej grupie krajów (EĝW) dziaáaĔ oraz cech aktywnej polityki rynku pracy. MoĪe byü to przesáanką do wyodrĊbnienia postkomunistycznego modelu polityki rynku pracy bądĨ jej specyficznych ty- pów w wybranej grupie krajów. PodjĊte badania pozwolą odnieĞü siĊ do tezy, czy aktywna polityka rynku pracy wpisuje siĊ w zidentyfikowane w literaturze przedmiotu idealne jej typy.
1. Geneza aktywnej polityki rynku pracy
Historia aktywnej polityki rynku pracy nierozáącznie związana jest z wiel- kim kryzysem gospodarczym w latach 30. XX w., kiedy to powszechne przeko- nanie, iĪ mechanizm rynkowy jest zdolny i efektywny w przywracaniu równo- wagi na róĪnych rynkach, zostaáo podwaĪone. RozpoczĊáy siĊ poszukiwania alternatywnej strategii gospodarczej wobec tradycyjnego biernego oczekiwania na dostosowania páacowo-cenowe. Pod wpáywem myĞli ekonomicznej Keynesa, która przyjmuje, Īe przyczyną bezrobocia jest niedostateczny popyt, wprowa- dzone zostaáy programy gospodarcze, które wykorzystując w duĪej mierze Ğrod- ki publiczne, generowaáy proces tworzenia miejsc pracy w gospodarce. Po dru- giej wojnie Ğwiatowej dopiero w latach 50. w Szwecji, za sprawą polityki gospodarczej opierającej siĊ na peánym zatrudnieniu i stabilnoĞci cen w warun- kach wzrostu gospodarczego i równoĞci spoáecznej, reaktywowano politykĊ rynku pracy. Za podstawĊ realizowanej polityki gospodarczej uwaĪa siĊ model Rehna-Meidnera,áączący w sobie cele ekonomiczne i spoáeczne
Ewolucja aktywnej polityki rynku pracy w okresie powojennym w sposób syntetyczny przedstawiona zostaáa przez Bonoli [2010] czy Caruana i Theuma [2011]. Jak sugerują autorzy, polityka ta róĪni siĊ znacznie w czasie, w zaleĪno- Ğci od istniejących uwarunkowaĔ makroekonomicznych i pojawiających siĊ problemów. W zasadzie moĪna przyjąü trzy etapy rozwoju dziaáaĔ z zakresu ALMP, a mianowicie:
1) Lata 50. i 60. XX w. Aktywna polityka rynku pracy rozwija siĊ jako odpo- wiedĨ na pojawiające siĊ niedobory na rynku pracy. Dynamiczny rozwój go- spodarczy determinuje wzmoĪony popyt na nowe kwalifikacje, a dziaáania w ramach ALMP koncentrują siĊ na inwestycjach w kapitaá ludzki, zwiĊk- szeniu mobilnoĞci zawodowej i przestrzennej zasobów pracy.
2) Poáowa lat 70. XX w. Zmiana priorytetów gospodarczych po szoku nafto- wym w latach 1973-1975 (dynamiczny wzrost bezrobocia strukturalnego)
wpáynĊáa na zmianĊ priorytetów ALMP. Dziaáania zaczĊáy koncentrowaü siĊ na utrzymywaniu zasobów pracy w aktywnoĞci zawodowej, minimalizowa- niu zwolnieĔ, co w konsekwencji umoĪliwiaáo ograniczenie lub opóĨnienie procesu dekwalifikacji.
3) Poáowa lat 90. XX w. Nowe trendy w polityce spoáecznej przenoszą punkt ciĊĪkoĞci z socjalnych uprawnieĔ jednostki na jej zobowiązania. W polityce rynku pracy znalazáo to odzwierciedlenie w koncepcji áączącej wspieranie gotowoĞci do podjĊcia zatrudnienia ze zwiĊkszaniem przymusu pracy. Na- stĊpuje zmiana podejĞcia paĔstwa do rynku pracy i wypracowanie nowej stra- tegii, która powszechnie nazywa siĊ filozofią paĔstwa pracy (workfare state) [Golinowska, 2003, s. 27; WiĞniewski i Zawadzki, 2010, s. 17].
Aktywna polityka rynku pracy ma przygotowaü osoby bezrobotne do po- nownego wejĞcia na rynek pracy i powinna byü ukierunkowana na wyselekcjo- nowane, znajdujące siĊ w najtrudniejszym poáoĪeniu jednostki, które czĊsto okreĞlone są mianem grup zwiĊkszonego ryzyka na rynku pracy. MoĪna powie- dzieü, Īe peáni ona funkcjĊ „mostu” prowadzącego do przyszáego zatrudnienia [WiĞniewski i Zawadzki, 2010, s. 16]. NaleĪy zauwaĪyü, Īe ALMP zostaáa pierwotnie wprowadzona w rozwiniĊtych krajach OECD i UE. W póĨniejszym okresie niektóre z rozwiązaĔ zostaáy zaimplementowane na Bliskim Wschodzie czy Póánocnej Afryce. W ciągu ostatnich piĊtnastu lat wdroĪenie tych dziaáaĔ staáo siĊ powszechne w Europie ĝrodkowo-Wschodniej i regionie WNP.
Tradycyjnie polityka rynku pracy wykorzystuje instrumenty pasywne (pas- sive labour market policy, PLMP), tworzące podstawy materialnego zabezpie- czenia osób bezrobotnych oraz aktywne (active labour market policy, ALMP), których celem jest poprawa pozycji jednostki poszukującej pracy oraz przygo- towanie jej do ponownego wejĞcia na ten rynek. Szeroki wachlarz instrumentów moĪliwych do wykorzystania utrudnia porównania miĊdzynarodowe. W tym celu zarówno OECD [2014], jak i Eurostat [2013, s 13-20] wprowadziáy ich systematyzacjĊ. Ujednolicona klasyfikacja daje moĪliwoĞü obiektywnego po- równania wydatków w badanej grupie krajów, a szczegóáowe wytyczne pozwa- lają jednoznacznie przyporządkowaü heterogeniczne instrumenty wykorzysty- wane w poszczególnych krajach do jednej z wymienionych grup.
Aktywna polityka rynku pracy jest waĪnym obszarem dziaáania instytucji rynku pracy oraz szerzej – polityki spoáeczno-gospodarczej. Jak zostanie przed- stawione poniĪej, róĪne kraje stosują róĪne strategie ALMP, wykorzystując za- równo odmienną wielkoĞü wydatków na jej realizacjĊ (w stosunku do wartoĞci PKB), jak i odmienną kombinacjĊ instrumentów.
Katarzyna Nagel 90
2. Wybrane klasyfikacje aktywnych polityk rynku pracy
W rzeczywistoĞci termin aktywna polityka rynku pracy jest szeroką i bar- dzo pojemną kategorią. MoĪe zostaü wykorzystany do okreĞlenia wielu dziaáaĔ mających za zadanie aktywizacjĊ jednostek na rynku pracy m.in. poprzez szko- lenia w instytucjach zajmujących siĊ ksztaáceniem, jak i w miejscu pracy, czy teĪ subsydiowanie zatrudnienia w sektorze prywatnym czy publicznym. Na przeciwnym kraĔcu okreĞlenie „aktywny” moĪe byá uĪywane do opisania podej- Ğcia wypracowanego w róĪnych anglojĊzycznych krajach, które áączy w sobie usáugi poĞrednictwa pracy z silniejszymi bodĨcami, takimi jak: czasowe limity pobierania zasiáków, redukcje ĞwiadczeĔ i stosowanie sankcji, które okreĞlane jest mianem podejĞcia workfare. Tym samym w literaturze przedmiotu moĪna wskazaü róĪne podejĞcia do klasyfikacji aktywnej polityki rynku pracy. Wybra- ne z nich prezentuje tabela 1.
Tabela 1. Wybrane klasyfikacje aktywnych polityk rynku pracy
Autor
klasyfikacji Typy aktywnej polityki rynku pracy
J. Torfing (1999)
Ofensywna – aktywizacja i wzmacnianie pozycji jednostek na rynku pracy (np. Dania)
Defensywna – wprowadzenie sankcji i ograni- czeĔ w zakresie dostĊpu do ĞwiadczeĔ z tytuáu bezrobocia (np. USA)
P. Taylor- -Gooby (2004)
Pozytywna – wysokie wydatki na aktywizacjĊ, wysoki poziom aktywnoĞci zawodowej ludno- Ğci, opodatkowanie dochodów zapewnia nie- zbĊdne Ĩródáo finansowania kosztownych rozwiązaĔ (kraje skandynawskie)
Negatywna (liberalna) – oparta na instrumen- tach rynkowych (np. Wielka Brytania). Znacznie niĪsze wydatki na ALMP przy relatywnie wyso- kim poziomie zatrudnienia (ze znacznym bezro- bociem wĞród máodzieĪy) w warunkach elastycz- nego rynku pracy
J.C. Barbier (2004) J.C. Barbier, I. Ludwig- -Mayerhofer (2004)
Liberalna aktywiza- cja – silne zachĊty do pracy (kraje skandy- nawskie)
Uniwersalistyczna aktywizacja – uwa- runkowanie korzyĞci i wprowadzenie sankcji
Kontynentalna aktywizacja – podobna do krajów skandynawskich, uzupeániona szerokimi inwestycjami w kapitaá ludzki (wysoki udziaá wydatków na szkolenia)
D. Clegg (2005)
Polityka cyrkulacyjna – której celem jest zwiĊkszenie szans bezrobotnego na kontakt z potencjalnym pracodawcą przez usáugi poĞrednictwa pracy
Polityka integrująca – powinna bezpoĞrednio prowadziü do zatrudnienia bezrobotnych poprzez warunkowoĞü ĞwiadczeĔ lub ochronĊ zatrudnienia
H. Dean (2007)
Polityka warunkują- ca rozwój kapitaáu ludzkiego (Dania i Holandia, Wielka Brytania do 2006)
Polityka oparta na procesie aktywnego tworzenia miejsc pracy (Szwecja, Norwegia)
Polityka podkreĞlają- ca prawo jednostki do pracy (Francja)
Polityka oparta na przymusie pracy (USA i Wielka Bryta- nia po 2006)
G. Bonoli (2010)
Polityka warunkują- ca rozwój kapitaáu ludzkiego (kraje skandynawskie)
Polityka pomocowa (Dania, Szwecja, Niemcy)
Polityka stagnacyjna (Francja, Niemcy)
Polityka motywacyj- na (kraje anglojĊzycz- ne)
B. Craig (2014)
Polityka oparta na szkoleniu i usáugach rynku pracy (Niemcy, Francja)
Polityka subwencjo- nowania zatrudnie- nia z uwzglĊdnieniem zachĊt dla praco- dawców (Szwecja)
Polityka oparta na szkoleniach i subsy- diowaniu zatrudnienia (Wáochy)
Polityka oparta na usáugach publicznych sáuĪb zatrudnienia (Wielka Brytania, Holandia) ħródáo: Opracowanie wáasne.
W dyskusjĊ na temat typów aktywnej polityki rynku pracy wpisują siĊ pra- ce Kwiatkowskiego [2002, s. 301-315] czy Bonoli [2010], który przedstawiá idealne typy aktywnej polityki rynku pracy dla krajów europejskich. Klasyfika- cja opiera siĊ na priorytetowych celach, które realizuje ALMP, oraz dopasowa- nych do nich instrumentach wspierania bezrobotnych, uwzglĊdnia stopieĔ, w jakim róĪne podejĞcia wykazują prorynkową orientacjĊ, oraz zakres, w jakim zwiĊksza siĊ kapitaá ludzki. PodejĞcie z silną orientacją prorynkową i znacznymi inwestycjami w kapitaá ludzki, z naciskiem na podnoszenie kwalifikacji, bazuje na rozlegáych programach ksztaácenia zawodowego związanego z pracą. Syste- my, które są sáabe w obu domenach, opierają siĊ na ochronie posiadanych kwali- fikacji i kapitaáu ludzkiego, koncentrują siĊ na utrzymaniu osób bezrobotnych na zajmowanych stanowiskach w sektorze publicznym o ograniczonym potencjale rozwoju. Zostaje utrzymany poziom efektywnej podaĪy pracy, gotowej do pro- duktywnego wykorzystania w sytuacji pojawienia siĊ wolnych miejsc pracy.
Bonoli wyróĪniá reĪim z silną orientacją prorynkową, ale niewielkimi inwesty- cjami w kapitaá ludzki, który to koncentruje siĊ na pomocy w zatrudnieniu lub poprawie dopasowaĔ na rynku pracy – model zawodowy. Ostatni z wymienio- nych idealnych reĪimów koncentruje siĊ na motywowaniu lub wywieraniu pre- sji. Jest on wysoce prorynkowy, ale oferuje znikome inwestycje w kapitaá ludz- ki. Wykorzystuje dodatki páacowe w formie ulg podatkowych oraz niski poziom zasiáków i dodatkowe sankcje, motywujące do znalezienia pracy.
Uzupeánioną klasyfikacjĊ aktywnej polityki rynku pracy przedstawiá Craig [2014]. UwzglĊdniá strukturĊ wydatków na ALMP, jak i takie czynniki ją deter- minujące jak: poziom ochrony zatrudnienia, model polityki edukacyjnej czy przemysáowej. Pozostawiając bez wyjaĞnieĔ szerszy kontekst tej analizy naleĪy wskazaü, iĪ w trakcie analizy wykorzystania usáug związanych z poszukiwaniem pracy, szkoleniami oraz zatrudnieniem wspieranym (dotacjami), zostaáy zidenty- fikowane cztery poniĪej opisane typy aktywnej polityki rynku pracy
Model rynku pracy oparty na usáugach publicznych sáuĪb zatrudnienia w zakresie poĞrednictwa pracy w najwiĊkszym stopniu wyróĪnia Wielką BrytaniĊ i HolandiĊ. Wielka Brytania jest przykáadem podejĞcia, które niemal wyáącznie skupia siĊ na usprawnieniu metod poszukiwania pracy przez bezrobotnych oraz indywidualnych formach doradztwa zawodowego. Dziaáania te powinny prowa- dziü do szybkiego znalezienia pracy, chociaĪ nie zawsze zgodnego z wyksztaáce- niem czy posiadanymi kwalifikacjami zawodowymi. Holandia zostaá ujĊta w ra- mach tego modelu przy znacznie wyĪszych wydatkach niĪ w Wielkiej Brytanii na subsydiowanie zatrudnienia. Rozbudowana struktura takich programów skierowa- nych do osób, które cierpią skrajne trudnoĞci w znalezieniu pracy, powinna zostaü
Katarzyna Nagel 92
zinterpretowana jako przejaw opieki spoáecznej, a nie strategia zatrudnieniowa.
Mają one tym samym niewielki wpáyw na zwiĊkszenie szans zatrudnienia na otwartym i konkurencyjnym rynku pracy.
Wáochy reprezentują politykĊ rynku pracy opartą na szkoleniach i subsy- diowaniu zatrudnienia. To poáączenie jest silnie widoczne tylko w jeszcze jed- nym kraju europejskim, tzn. w Grecji (zarówno Hiszpania, jak i Portugalia mogą byü postrzegane jako umiarkowani zwolennicy tego podejĞcia). Taki model mo- Īe wynikaü ze stosunkowo wysokiego poziomu nieaktywnoĞci spoáeczeĔstwa, a wejĞcie na rynek pracy wymaga wyposaĪenia w umiejĊtnoĞci bądĨ stworzenia specjalnego miejsca pracy.
Model rynku pracy oparty na szkoleniach i usáugach rynku pracy wyróĪ- nia FrancjĊ i Niemcy. Wykorzystanie na szerszą skalĊ programów doskonalą- cych metody poszukiwania pracy w gospodarce niemieckiej pojawiáo siĊ sto- sunkowo niedawno (wydatki na ten cel przekraczają obecnie wydatki na szkolenia). Francja dodatkowo uzupeánia te programy tworzeniem miejsc pra- cy w sektorze publicznym.
Szwecja reprezentuje model oparty na systemie subwencjonowania zatrud- nienia osób bezrobotnych, z uwzglĊdnieniem zachĊt dla pracodawców, którzy tworzą nowe miejsca pracy. Ograniczenie wydatków na szkolenia moĪe wynikaü z wysokiego poziomu wyksztaácenia.
Przedstawione w tabeli 1 i scharakteryzowane powyĪej rzeczywiste i idealne typy aktywnej polityki rynku pracy wskazują, iĪ badacze nie osiągnĊli konsensusu w tej kwestii. NajczĊĞciej politykĊ rynku pracy realizowaną przez Wielką BrytaniĊ i USA okreĞla siĊ jako prorynkową, opartą w zdecydowanej mierze na usáugach poĞrednictwa i poradnictwa zawodowego. Ten typ polityki jest najbardziej natu- ralny i nie narusza warunków konkurencji pomiĊdzy podmiotami na rynku pracy.
Pozostaje pytanie, w jakim stopniu polityka rynku pracy powinna realizowaü za- dania w zakresie ksztaácenia (zadania w tym zakresie realizuje przede wszystkim system ksztaácenia) czy opieki spoáecznej, która pojawia siĊ w ramach zatrudnie- nia subsydiowanego (pomoc spoáeczna jest realizowana takĪe przez inne instytu- cje). Nie moĪna równieĪ wymagaü, aby polityka rynku pracy realizowaáa wszyst- kie wymienione zadania. PomiĊdzy dostĊpnymi instrumentami wystĊpuje czĊĞciowa komplementarnoĞü, ale w warunkach ograniczenia Ğrodków finanso- wych równieĪ wysoka substytucyjnoĞü.
3. Typy aktywnej polityki rynku pracy w krajach CEE
W tej czĊĞci pracy zostaáa podjĊta próba zidentyfikowania typów aktywnej polityki rynku pracy w badanej grupie krajów na podstawie analizy struktury wydatków na poszczególne programy. W opracowaniu okreĞlenie kraje Ğrodko- wo- i wschodnioeuropejskie (CEE -10 Central and Eastern Europe) obejmuje BuágariĊ, Czechy, EstoniĊ, WĊgry, àotwĊ, LitwĊ, PolskĊ, RumuniĊ, SáowacjĊ i SáoweniĊ. Okres badawczy to lata 2004-2013. Podstawowym Ĩródáem danych dla badanej grupy krajów są dane Eurostatu. Wydatki na poszczególne interwen- cje zostaáy przedstawione w ujĊciu wzglĊdnym, jako procent caákowitych wy- datków na ALMP (kategorie 1-71).
Programy zostaáy pogrupowane w nastĊpujący sposób:
– usáugi rynku pracy (kategoria 1), – szkolenia (kategoria 2),
– zachĊty zatrudnieniowe wraz z wsparciem w procesie tworzenia nowych miejsc pracy (kategoria 4 oraz kategoria 7),
– dofinansowanie zatrudnienia i rehabilitacja osób niepeánosprawnych oraz dzia- áania związane z bezpoĞrednim tworzeniem miejsc pracy (kategoria 5 oraz ka- tegoria 6).
Poáączenie kategorii 4 i 7 oraz kategorii 5 i 6 jest związane z chĊcią rozróĪ- nienia, czy tworzone miejsca pracy powstają na otwartym i konkurencyjnym rynku pracy (zwykle o wiĊkszej trwaáoĞci), czy w duĪej mierze w sektorze pu- blicznym (o czasowym charakterze).
Analiza wydatków na ALMP pozwoliáa zidentyfikowaü cztery klastry, wyka- zujące duĪą zbieĪnoĞü cech (w celu zachowania przejrzystoĞci analizy kaĪda z wymienionych grup zostaáa przedstawiona na osobnym wykresie, wielkoĞci przedstawione na osiach oraz wyskalowanie osi na kaĪdym z nich są identyczne):
– Klaster A – Estonia (EST) i àotwa (àOT), Litwa (LIT), – Klaster B – Sáowacja (SàO) i Rumunia (RUM), Czechy (CZ), – Klaster C – WĊgry (WĉG), Buágaria (BUà), Polska (POL), – Klaster D – Sáowenia oraz kraje, które zmieniają profil ALMP.
Pierwszą zidentyfikowaną grupĊ krajów, tj. EstoniĊ, àotwĊ i LitwĊ2, wy- róĪnia wysoki poziom wydatków na szkolenia – polityka wspierająca rozwój kapitaáu ludzkiego (rys. 1).
1 Oznaczenie instrumentów polityki rynku pracy jako kategoria 1 – kategoria 7 zgodnie z metodo- logią Eurostatu. W artykule wykorzystano zmienne Eurostatu dotyczące wydatków na politykĊ rynku pracy DG EMPL (tps00076 - 00080).
2 Litwa w 2009 i 2013 r. wykazuje nie do koĔca zbieĪne cechy w ramach prezentowanego klastra ze wzglĊdu na znaczne ograniczenie wydatków na szkolenia z 31% w 2004 r. do 19 % w 2013 r.
94
Rys. 1. Str
W la witych wy wo Eston pracy. Us miejscach poszukiw moĪna ok kowo wsk czy teĪ n
ruktura wydatk
atach 2003-2 ydatków na niĊ wyróĪnia sáugi te obej h pracy, indy
ania pracy.
kreĞliü jako o kazaü, czy w niedopasowan
K
ków na ALMP
012 wydatki ALMP, w n wysoki poz mują inform ywidualne po Bez wątpien oparty na kap wynika to z n nia kwalifik
Katarzyna Nag
P w ramach k
i na ten cel w niektórych la
ziom wydatk macje skierow
oradnictwo z nia ten mod pitale ludzkim niskiego pozi kacji do potr gel
klastra A w rok
w Estonii prz atach siĊgają ków związan
wane do bez zawodowe o del aktywnej m. Dalsze ba iomu wykszt rzeb rynku p
ku 2004, 2009
zekraczają 7 nawet 90%.
nych z usáug zrobotnych o oraz pomoc w
polityki ry adania powin
taácenia bezr pracy. àotw
9 i 2013
70% caáko- . Dodatko- ami rynku o wolnych w zakresie ynku pracy nny dodat- robotnych, wa równieĪ
przeznacza na szkolenia relatywnie znaczną czeĞü Ğrodków finansowych; pod- czas gdy w 2004 r. wydatki na ten cel stanowiáy 29%, to w 2013 r. – 52% caá- kowitych wydatków na ALMP. Instrumentem uzupeániającym ksztaácenie jest program zatrudnienia subsydiowanego, oparty na dotacjach mających na celu tworzenie miejsc pracy w sektorze publicznym, jak i na otwartym rynku pracy.
W Rumuni, na Sáowacji oraz w Czechach3 moĪna mówiü o prorynkowej (pomocowej) polityce rynku pracy opartej w duĪej mierze na instrumentach wspierających tworzenie miejsc pracy w sektorze prywatnym lub zachĊtach do podjĊcia wáasnej dziaáalnoĞci gospodarczej oraz usáugach instytucji rynku pracy.
Wydatki związane z wsparciem zatrudnienia na otwartym rynku wyniosáy w Rumunii w 2004 r. ponad 43%, a w 2013 r. spadáy do 20% ogólnych wydat- ków na ALMP. Na Sáowacji wydatki na ten cel zwiĊkszyáy siĊ z 15% w 2004 r.
do prawie 50% w 2013 r. W Rumunii dominującym instrumentem wsparcia bezrobotnych staáy siĊ usáugi rynku pracy, na które przeznaczono w 2004 r.
27,6%, podczas gdy w 2013 r. juĪ ponad 72% ogólnych Ğrodków ALMP. Sáo- wacja jako instrument komplementarny wykorzystuje subsydiowanie zatrudnie- nia w sektorze publicznym lub dla grup, które mają znaczne trudnoĞci na rynku pracy. Tym samym ponad 76% Ğrodków w ramach ALMP przeznacza siĊ na róĪnego rodzaju dotacje wspierające zatrudnienie bezrobotnych, ale równieĪ firm, które tworzą dla nich miejsca pracy. Polityka rynku pracy w ramach tego klastra opiera siĊ na wsparciu rynkowych mechanizmów kreacji miejsc pracy, a z drugiej strony dominujące instrumenty umoĪliwiają nabycie umiejĊtnoĞci zawodowych oraz doĞwiadczenia. RównoczeĞnie wydatki na szkolenia ksztaátu- ją siĊ na bardzo niskim poziomie.
3 W Czechach tylko w 2003 r. ALMP wyróĪniają przedstawione dla klastra B cechy. W kolejnych okresach wydaje siĊ, Īe przesunĊáa siĊ do klastra D.
96
Rys. 2. Str
WĊgr ków na d osób dáug Dynamicz zauwaĪyü siĊgnĊáy 2 datki na t
ruktura wydatk
ry, BuágariĊ ofinansowan gotrwale bez zny wzrost z ü w 2009 r., k 2/3 caáego bu ten cel przek
K
ków na ALMP
i PolskĊ (ry nie zatrudnie zrobotnych i zatrudnienia
kiedy to wyd udĪetu ALM kraczaáy 50%
Katarzyna Nag
P w ramach k
s. 3) wyróĪn enia i bezpoĞ z grup zwiĊ w sektorze datki na ten MP. W Buága
%, obecnie os gel
klastra B w rok
nia wysoki w Ğrednie tworz Ċkszonego ry publicznym cel przekroc arii w caáym siągając pozi
ku 2004, 2009
wzglĊdny udz zenie miejsc yzyka na ryn m na WĊgrze
czyáy 50%, a m badanym ok iom ponad 8
9 i 2013
ziaá wydat- c pracy dla
nku pracy.
ech moĪna w 2013 r.
kresie wy- 80% caáko-
witych Ğro waha siĊ w
Rys. 3. Str
Celem wanie do chroniony znaczne w ALMP, bo zwiĊksza aktywna p czy. Wyd
odków w ram w przedziale
ruktura wydatk
m takiej pol ponownego ych miejsc p wydatki na s owiem wiĊk szans bezro polityka rynk daje siĊ, Īe P
mach ALMP e 36%- 49%.
ków na ALMP
lityki jest og o wejĞcia lub pracy, które subsydiowan szoĞü badaĔ obotnych na ku pracy ma Polska od 20
P. W Polsce Ğ
P w ramach k
graniczanie p b powrotu n powstają cz nie zatrudnie i ocen wska zatrudnienie a charakter s 011 r. zmniej
Ğredni poziom
klastra C w rok
przeszkód za na rynek pra zĊsto w sekt enie mogą og azuje,Īe zatru
e dáugotrwaáe ocjalny i w ejsza stopnio
m wydatków
ku 2004, 2009
atrudnienia i acy, jednak torze publicz graniczaü efe rudnienie pub e. W tym kl duĪej mierze wo wydatki
w na ten cel
9 i 2013
i motywo- w ramach znym. Tak fektywnoĞü
bliczne nie lastrze (C) e opiekuĔ-
na subsy-
98
diowanie dencji w t
Ostat i PolskĊ, instrumen RóĪnica z i Litwa pr trudnienio Interwenc i konkuren ny, wykor nienia w s Byü moĪe siáy roboc
Rys. 4. Str
4 PoniewaĪ w 2009 l szych. Uw
zatrudnienia tym zakresie
tni z wyróĪn w szczególn ntów wydaje związana jest rzeznacza po owych i now cje, obok ch ncjĊ (rys. 4) rzystujący z sektorze pub e specyfika t czej, co powi
ruktura wydatk
Ī wiĊkszoĞü kra lub 2013 r., au wypuklaáyby on
K
a na rynku p wystĊpujący nionych klas noĞci w 2013 siĊ duĪa. W t z odmienną onad dwukro wych miejsc p harakteru soc . Ten typ pol arówno instr blicznym, w tego modelu inno zostaü p
ków na ALMP
ajów (trzy spoĞ utorka nie widz
ne w wiĊkszym
Katarzyna Nag
pracy chroni ych na WĊgr strów (D) ob 3 r.4 zbieĪno Wykazuje on
ą strukturą su otnie wiĊcej pracy w sekto
cjalnego, wy lityki rynku rumenty rynk
niewielkim u wynika z w poddane dals
P w ramach k
Ğród czterech) zi sensu przedst m stopniu róĪnic gel
ionym, w pr rzech i w Buá
bejmuje Sáo oĞü w zakres
pewne podo ubsydiowani Ğrodków na orze prywatn ykorzystują
pracy moĪna kowe, jak i
stopniu wyk wysokiego w szym badanio
klastra D w 20
zostaáa zaliczo tawienia wykre e niĪ podobieĔs
rzeciwieĔstw ágarii.
weniĊ, Czec sie wykorzys obieĔstwa do
ia zatrudnien stworzenie nym niĪ kraj mechanizmy a okreĞliü jak subsydiowan korzystujący wyksztaácenia
om.
13 r.
ona do tego kla esów z okresów stwa w ramach
wie do ten-
chy, LitwĊ stywanych klastra C.
nia. Polska zachĊt za- e grupy C.
y rynkowe ko miesza- nie zatrud- szkolenia.
a zasobów
astra dopiero w wczeĞniej-
klastra D.
Podsumowanie
Rozpatrując politykĊ rynku pracy jako interwencjĊ paĔstwa w procesy ryn- kowe, naleĪy postawiü pytanie, czy interwencja ta jest rzeczywiĞcie potrzebna.
JeĪeli tak, to w jakim zakresie i za pomocą jakich instrumentów naleĪy oddzia- áywaü skutecznie na ten rynek. W gruncie rzeczy nie ma jednoznacznej i wiąĪą- cej odpowiedzi.
W latach 90. XX w. kraje Ğrodkowoeuropejskie stworzyáy podstawy dziaáaĔ interwencyjnych na rynku pracy, a w póĨniejszym okresie je modyfikowaáy.
RównoczeĞnie cele, które stawia siĊ aktywnej polityce, są bardzo szerokie i am- bitne. Ma bowiem prowadziü do formowania kapitaáu ludzkiego, speániaü funk- cje integracyjne i socjalne. Pozostaje pytanie, w jakim stopniu wáaĞnie takie funkcje powinna speániaü oraz w jakim stopniu to system edukacyjny czy system pomocy spoáecznej jest odpowiedzialny za ich realizacjĊ.
Analiza wydatków na aktywne programy rynku pracy pozwala stwierdziü, iĪ badana grupa krajów znacznie róĪni siĊ od modelu liberalnego, charakterystycz- nego dla Wielkiej Brytanii. WyróĪnienie czterech klastrów o odmiennym zakresie i sposobie wykorzystania instrumentów pozwala sformuáowaü stwierdzenie, iĪ ALMP w odpowiedzi na zdywersyfikowane struktury rynków pracy oraz natĊĪe- nie problemów spoáecznych w róĪnych krajach káadzie nacisk na odmienne roz- wiązania. SáowacjĊ i RumuniĊ charakteryzuje prorynkowa (pomocowa) ALMP.
Gáównym zadaniem aktywnej polityki rynku pracy na àotwie i w Estonii jest roz- wój kapitaáu ludzkiego. Stagnacyjną politykĊ, opartą na zatrudnieniu wspieranym, przyjĊáy Sáowacja i Rumunia. Polska, Czechy i Litwa doĞü znacznie zmieniają strukturĊ wykorzystywanych instrumentów, co wiĊcej, wydaje siĊ, Īe wraz ze Sáowenią tworzą nowy, mieszany model polityki rynku pracy, który w przyszáoĞci byü moĪe bĊdzie stanowiá trzon modelu Ğrodkowoeuropejskiego.
Zaprezentowane w artykule wyniki badaĔ mają charakter cząstkowy, ich weryfikacja wymaga dodatkowo uwzglĊdnienia uwarunkowaĔ realizowanej polityki rynku pracy, co bĊdzie przedmiotem dalszych badaĔ autorki.
Literatura
Barbier J.C. (2004), Systems of Social Protection in Europe: Two Contrasted Paths to Activation, and Maybe a Third [w:] J. Lind, H. Knudsen, H. Jørgensen (eds.), La- bour and Employment Regulation in Europe, PIE-Peter Lang, Brussels.
Barbier J.C., Ludwig-Mayerhofer I. (2004), Introduction: The Many Worlds of Activa- tion, „European Societies”, special issue 4(6).
Bonoli G. (2004), The Politics of New Social Risks and Policies, presented at the ISA conference RC 19, September, Paris.
Katarzyna Nagel 100
Bonoli G. (2010), The Political Economy of Active Labour Market Policy, Working Paper on the Reconciliation of Work and Welfare in Europe, RECWOWE Publica- tion, Dissemination and Dialogue Centre, Edinburgh.
Caruana C., Theuma M. (2011), From Labour Market Programmes to Active Labour Market Policy, Employment and Training Corporation (ETC), Malta.
Craig B. (2014), The Hyper-Anglicisation of Active Labour Market Policy: Facilitating and Exemplifying a Flawed Growth Model, SPERI Paper No.14.
Clegg D. (2005) Activating the Multi-tiered Welfare State: Social Governance, Welfare Politics and Unemployment Policies in France and the United Kingdom, European University, Florence.
Dean H. (2007), The Ethics of Welfare-to-Work, „Policy and Politics”, No. 35(4).
Eurostat (2013), Labour Market Policy Statistic – Methodology 2013. Publications Of- fice of the European Union, Luxembourg, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/
nui/show.do?dataset=lmp expsumm&lang=en (dostĊp: 10.11.2015).
Golinowska S.(2003), Od paĔstwa opiekuĔczego (welfare state) do paĔstwa wspierają- cego pracĊ (workfare state) [w:] B. Balcerzak-Paradowska (red.), Praca i polityka spoáeczna wobec wyzwaĔ integracji, Wydawnictwo IPiSS, Warszawa.
Kwiatkowski E. (2002), Bezrobocie – podstawy teoretyczne, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
OECD (2014), The Scope and Comparability of Data on Labour Market Program, http://www.oecd.org/els/emp/ALMPdata-Scope-and-Comparability-2014.pdf (dostĊp: 10.11.2015).
Taylor-Gooby P. (ed.) (2004), New Risks and Social Change. In New Risks, New Wel- fare?, Oxford University Press, Oxford.
Torfing J. (1999), Workfare with Welfare: Recent Reforms of the Danish Welfare State,
„Journal of European Social Policy”, Vol. 9/1.
WiĞniewski Z., Zawadzki K. (2010) Aktywna polityka rynku pracy w Polsce w kontek- Ğcie europejskim, Wydawnictwo Pracowania Sztuk Plastycznych Sp. z o.o., ToruĔ.
TYPES OF ACTIVE LABOUR MARKET POLICIES IN THE COUNTRIES OF CENTRAL AND EASTERN EUROPE
Summary: The article presents social regimes and labour market policy problems. On the basis of source literature, describe their ideal types (models) and try to identify the features of active labour market policy in post-communist countries. The discussions which developed in last years, moving in two different directions. The first group of researchers suggests that active labour market policies developing in already identified direction, which shows of its unification on a scale at least regional (ex. Within the EU).
This approach can be contrasted with particularistic view, which shows that CEE coun- tries follow different and non-traditional personal path or in specific groups. Analysis of spending on active labour market policies can be argued about the different types in the group of tested countries.
Keywords: labour market policy, training, subsidized employment, labour market services.
