and Environmental Protection
http://ago.helion.pl ISSN 1733-4381, Vol. 11 nr 4 (2009), p- 1-8
Zakres stosowania uregulowań zawartych w rozporządzeniu REACH w odniesieniu do odpadów
Harat A1., Biegańska J.2, 1
Akademia Techniczno-Humanistyczna, Instytut Ochrony i Inżynierii Środowiska, Ul. Willowa 2,
43-309 Bielsko-Biała, e-mail: aharat@ath.bielsko.pl 2
Politechnika Śląska,
Katedra Technologii i Urządzeń Zagospodarowania Odpadów, ul. Konarskiego 18,
44-100 Gliwice,
tel. (+48 32 237 12 13), fax (+48 32) 237 11 67, e-mail: jolanta.bieganska@polsl.pl
Streszczenie
Zasięg stosowania przepisów REACH, pomimo regulacji zawartej w art. 2 może budzić wątpliwości. Odnoszą się one w szczególności do problematyki odpadów. Te ostatnie w zasadzie nie podlegają przepisom rozporządzenia. Zupełnie inaczej będzie się natomiast kształtować, z punktu widzenia przepisów rozporządzenia REACH sytuacja, w której powstające odpady zostaną poddane procesom odzysku. Odzyskiwane substancje, bowiem przestają być odpadem. Stają się natomiast substancją, w stosunku, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia. Praktyczne trudności może budzić w określonym procesie technologicznym określenie momentu, w którym odpad „staje się” substancją odzyskaną. Wymagać to będzie szczegółowej analizy procesu technologicznego. Pomocna może okazać się koncepcja ekologicznego cyklu życia produktu.
Abstract
The range of REACH decree regulations with reference to waste
The problems connected with range of REACH decree has been discussed in this paper. Waste is explicitly excluded from REACH by not being classified as a substance, preparation, or article (Article 2(2) of the REACH Regulation). You don't need to register with REACH if you are simply producing waste. However, if you are reprocessing waste and recovering it, REACH applies from the point where waste ceases to be waste and it is placed on the market. Regained substance is a new product with all consequences provided by REACH decree. Practical difficulties are problems with qualification of a moment in
technological process in which waste become regained substance. In this case the detailed analyze of technological process should be done. Helpful can be also the LCA (Life Cycle Assessment) conception.
1. Wstęp
W dniu 1 czerwca 2007 roku weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 16 grudnia 2006 roku w sprawie rejestracji, oceny i udzielania zezwoleń w zakresie chemikaliów (REACH) oraz utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów. Powyższe rozporządzenie powszechnie uznawane jest za jeden z największych i najdalej idących aktów prawnych, mających na celu ochronę środowiska przed szkodliwym wpływem substancji niebezpiecznych [1]. REACH można również określić mianem systemu zarządzania środowiskowego substancjami niebezpiecznymi. W założeniu twórców rozporządzenie to miało kompleksowo regulować problematykę zarządzania substancjami niebezpiecznymi, zastępując kilkadziesiąt wcześniej obowiązujących aktów prawnych. Problemem, który w praktyce budzi duże wątpliwości jest kwestia zasięgu stosowania rozporządzenia. Omawiając tę problematykę szczególnie interesująca wydaje się kwestia zastosowania uregulowań zawartych w REACH w odniesieniu do odpadów.
2. Zakres obowiązywania rozporządzenia
Rozporządzenie REACH jak każda norma prawna obowiązuje w danym czasie, określone podmioty i na określonym terytorium. W związku z tym w terminologii prawniczej mówi się o terytorialnym (przestrzennym), osobowym (personalnym) oraz czasowym (temporalnym) zakresie obowiązywania [2]. Wskazane wyżej i wymieniane w literaturze zakresy obowiązywania w odniesieniu do rozporządzenia REACH nie powinny budzić wątpliwości. W aspekcie terytorialnym rozporządzenie, jak każdy akt prawny UE odnosi się do całego obszaru Wspólnoty Europejskiej. Bardzo szeroki jest katalog podmiotów, które podlegają regulacjom zawartym w REACH. Są nimi: producenci, importerzy, tzw. dalsi użytkownicy oraz dystrybutorzy substancji i preparatów. Wszystkie powyższe pojęcia rozporządzenie definiuje w art. 3. Artykuł ten, liczący 41 punktów, uznać można za tzw. słowniczek wyrażeń ustawowych. Jest to dość częsty zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu w treści danego aktu prawnego definicji najważniejszych terminów, co często minimalizuje związane z nimi wątpliwości interpretacyjne. Rozporządzenie wyraźnie precyzuje również termin, w którym weszły bądź wejdą w życie poszczególnej jego przepisy. Proces implementacyjny rozpoczął się w dniu 1 czerwca 2007 r., kiedy to weszły w życie pierwsze z przepisów rozporządzenia. Tak, więc minimalny okres vacatio legis wyniósł ponad 5 miesięcy.
Rozumienie wymienionych wyżej, najczęściej ujmowane w literze prawniczej zakresów obowiązywania w świetle rozporządzenia REACH, w świetle tego, co powiedziano wyżej nie budzi większych kontrowersji. Należy jednak zadać pytanie, do jakich substancji należy stosować regulacje rozporządzenia. Rozporządzenie wyraźnie wskazuje w art. 2 REACH, iż regulacja ta ustanawia przepisy dotyczące substancji i preparatów w rozumieniu definicji zawartych w art. 3. Podkreśla się również, że przepisy te stosuje się do produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania tych substancji w ich postaci własnej lub jako
Archives of Waste Management and Environmental Protection , vol. 11 issue 4 (2009) 3
składników preparatu lub wyrobu. Rozporządzenie wyraźnie rozdziela, bowiem wszystkie te pojęcia. Pod pojęciem substancji rozumie się pierwiastek chemiczny lub jego związki w stanie, w jakim występują w przyrodzie lub zostaną uzyskane za pomocą procesu produkcyjnego. Za preparat uważa się mieszaninę lub rozwór składający się z dwóch lub większej liczny substancji. Z kolei wyrób, w rozumieniu REACH oznacza przedmiot, który podczas produkcji otrzymuje określony kształt, powierzchnię, konstrukcję lub wygląd zewnętrzny, co decyduje o jego funkcji w większym stopniu niż jego skład chemiczny. Formułując tak szeroką gamę substancji chemicznych, które podlegają regulacjom zawartym w rozporządzeniu, REACH wprowadza jednocześnie pewne wyjątki. Ich katalog zawarty jest w art. 2 rozporządzenia, w którym stwierdzono, iż nie ma ono zastosowania do substancji radioaktywnych, półproduktów nie wyodrębnionych, substancji które znajdują się pod nadzorem celnym, przewozu substancji niebezpiecznych oraz odpadów. Tym ostatnim poświęcono odrębny 2 punkt artykułu 2 rozporządzenia, w którym podkreślono wyraźnie, iż odpady nie są substancją, preparatem ani wyrobem w rozumieniu rozporządzenia REACH.
3. Związki pomiędzy REACH a regulacjami prawnymi dotyczącymi odpadów
W odróżnieniu od rozporządzenia REACH, wspólnotowe regulacje prawne odnoszące się do problematyki gospodarki odpadami oparte zostały na licznych dyrektywach. Ma to dość istotne znaczenie, albowiem rozporządzenie jako najwyższy rangą akt wspólnotowego prawa wtórnego w odróżnieniu od dyrektywy nie wymaga implementacji, przez którą rozumie się wprowadzenie do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich w drodze aktu powszechnie obowiązującego, lecz obowiązuje bezpośrednio. Najważniejszym polskim aktem prawnym odnoszącym się do problematyki odpadów jest bez wątpienia ustawa z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2001 r. nr 62 poz. 628 z późn. zm.), która implementuje do polskiego porządku prawnego rozwiązania zawarte w dyrektywie 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 roku w sprawie odpadów. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach, uważa się za nie każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii wymienionych w załączniku 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia jest zobowiązany (art. 3 ust. 1 ustawy). Posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna) z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Oczywiście jest to tzw. domniemanie wzruszalne, czyli takie, które może być obalone przez przeprowadzenie stosownego dowodu.
Jednym z istotniejszych celów ustawy jest wprowadzenie racjonalnego zagospodarowywania odpadów i powtórnego ich wykorzystania. Przez gospodarkę odpadami należy rozumieć: „zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów".
Ustawa wprowadza swoistą hierarchię zasad, którymi należy się kierować w omawianym zakresie. Pierwszą zasadą jest zapobieganie powstawaniu odpadów. Wszelkie podmioty, z
których działalnością wiąże się możliwość powstawania odpadów, są zobowiązane do podejmowania wszelkich działań mających na celu zapobieganie powstawaniu odpadów. Postulat zapobiegania powstawaniu odpadów jest w praktyce niemożliwy do spełnienia. Dlatego też drugą zasadą jest odzysk odpadów. Rozumie się przez to „wszelkie działania nie stwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania”. Z kolei szczególnym rodzajem odzysku jest recyklig, który oznacza taki odzysk, który polega na powtórnym przetwarzaniu substancji lub materiałów zawartych w odpadach w procesie produkcyjnym w celu uzyskania substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu. Trzecią zasadą jest unieszkodliwianie odpadów, czyli poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Regulacje zawarte w REACH generalnie wyłączają odpady z przedmiotowego zakresu obowiązywania rozporządzenia. Jednakże praktyczna realizacja zasad gospodarki odpadami zawartych we wspólnotowych dyrektywach i w prawie polskim, w szczególności w odniesieniu do wskazanego wyżej obowiązku odzysku odpadów, doprowadzi do sytuacji, w której substancje będące w danym momencie czasu odpadami będą powracać do obrotu handlowego jako substancje bądź też składniki preparatów i wyrobów. Nie ulega wątpliwości, iż w takim przypadku podlegać będą regulacjom zawartym w rozporządzeniu REACH.
4. Problematyka odpadów w świetle przepisów REACH
Punktem wyjścia do rozważań związanych z problematyką odpadów w kontekście uregulowań rozporządzenie REACH musi naszym zdaniem stanowić przytoczona już wyżej generalna zasada sformułowana w rozporządzeniu, zgodnie z którą odpady nie są uważane za substancje, preparaty lub wyroby. Powyższego generalnego sformułowania nie należy wszakże utożsamiać z całkowitym wyłączeniem odpadów z zakresu rozporządzenia. Świadczą o tym chociażby regulacje załącznika VI do rozporządzenia REACH, które szczegółowo normuje informacje, które przedłożyć należy dla celów ogólnej rejestracji (art. 10 REACH). Wśród wskazówek bezpiecznego stosowania wymienionych w pkt. 5 omawianego załącznika znajduje się również postępowanie z odpadami. Jeszcze bardziej szczegółowe regulacje w odniesieniu do odpadów i postępowania z nimi, w celu realizacji podstawowych celów rozporządzenia, którymi są ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska, przedłożyć należy na podstawie przepisów określających katalog informacji w tzw. łańcuchu dostaw. Chodzi tutaj o sytuacje wymienione w art. 31 rozporządzenia, w których dostawca zobowiązany jest do dostarczenia odbiorcy karty charakterystyki substancji. Wymóg taki zachodzi w przypadku, gdy substancja bądź preparat spełniają kryteria klasyfikujące je jako niebezpieczne zgodnie z dyrektywą 67/548/EWG lub dyrektywą 1999/45/EWG jak również w sytuacji, gdy określony związek jest trwały, toksyczny i wykazuje zdolność do bioakumulacji (art. 31 pkt. 1 REACH). Rozporządzenie w 16 punktach określa katalog informacji, które zawierać powinna każda karta charakterystyki. 13 punkt omawianego wykazu wymaga przedstawienia informacji dotyczących postępowania z odpadami. Taka regulacja art. 31 byłaby jednak dalece niewystarczająca,
Archives of Waste Management and Environmental Protection , vol. 11 issue 4 (2009) 5
przede wszystkim, dlatego że pozwalałaby na dowolność interpretacyjną. Rozporządzenie słusznie zastosowało zabieg legislacyjny polegający na uszczegółowieniu regulacji zawartej w powyższym artykule, uregulowaniami II załącznika do REACH. Przewiduje on, iż w przypadku, gdy usuwanie odpadów pochodzących z przewidywalnego zastosowania substancji lub preparatu stanowi zagrożenie, podaje się opis tych pozostałości i informacje dotyczące bezpiecznego postępowania z nimi. Ponadto należy wymienić optymalne metody usuwania substancji lub preparatu oraz każdego zanieczyszczonego opakowania (poprzez spopielenie, recykling, składowanie itp.). Konieczne jest odniesienie się do wszelkich właściwych przepisów wspólnotowych dotyczących odpadów.
Z praktycznego punktu widzenia, w szczególności w związku z kwestią identyfikacji podmiotu, który zobowiązany jest podjąć działania odnoszące się do kwestii kontroli ryzyka związanej z powstającymi odpadami, jest rozróżnienie odpadów powstających podczas procesu produkcji danej substancji oraz tzw. odpadów pokonsumpcyjnych. W przypadku tych ostatnich ich użytkownik powinien przedsięwziąć zalecane przez producenta środki postępowania. Odpady produkcyjne, jak sama nazwa wskazuje powstają w okresie wytwarzania określonego wyrobu. Zgodnie z ogólnymi zasadami gospodarki odpadami odpowiedzialność ponosi ich wytwórca. Z reguły uwalnia się od odpowiedzialności przekazując odpady wyspecjalizowanemu podmiotowi prowadzącemu ich utylizację. Podmioty prowadzące tego rodzaju działalność nie podlegają przepisom zawartym w rozporządzeniu REACH – stosuje się do nich regulacje prawne dotyczące odpadów. Zupełnie inaczej będzie się natomiast kształtować, z punktu widzenia przepisów rozporządzenia REACH sytuacja, w której powstające odpady zostaną poddane procesom odzysku. Pojęcie odzysku zdefiniowane jest w art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2005 roku w sprawie odpadów, jako jedno z działań wymienionych w załączniku II B. Powyższy załącznik do procesów odzysku zalicza:
- wykorzystywanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii, - odzysk (regenerację) rozpuszczalników,
- recykling/odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, do których zaliczamy kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania, - recykling/odzysk metali i związków metali,
- recykling/odzysk innych materiałów nieorganicznych, - regeneracja kwasów lub zasad,
- odzysk składników stosowanych do zmniejszania zanieczyszczeń, - odzysk składników z katalizatorów,
- powtórna rafinacja oleju lub inne sposoby ponownego wykorzystania oleju,
- obróbka w glebie i ziemi przynosząca korzyści w rolnictwie lub poprawiająca stan środowiska naturalnego,
- wymiana odpadów w celu poddania ich powyższym procesom,
- magazynowanie odpadów przed poddaniem ich powyższym procesom (z wyłączeniem czasowego magazynowania, przed zbiórką, w miejscu gdzie są wytwarzane).
Odzyskiwane substancje, bowiem przestają być odpadem. Stają się natomiast substancją, w stosunku, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia, chyba że zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 2 rozporządzenia REACH są zwolnione z tego obowiązku. Dla skorzystania przez przedsiębiorców z powyższego uprawnienia konieczne łączne spełnienie kilku warunków. Przede wszystkim substancje otrzymana w procesie odzysku muszą być uprzednio zarejestrowane, przez producenta lub importera. Jeśli nie została zarejestrowana na etapie produkcji bądź też importu musi obligatoryjnie być zarejestrowana po zakończonym procesie odzysku. Oczywiście odzyskana substancja musi być identyczna z uprzednio zarejestrowaną, a więc posiadać musi takie same właściwości fizyczne i chemiczne, jak również numer CAS i ELINCS. Ponadto rozporządzenie wymaga, aby proces odzysku substancji prowadzono na obszarze Unii Europejskiej. Praktyczne trudności może budzić w określonym procesie technologicznym określenie momentu, w którym odpad „staje się” substancją odzyskaną. Jest to bardzo istotne, gdy weźmiemy pod uwagę wyraźne rozgraniczenie, które w tej materii wprowadzają uregulowania zawarte w rozporządzeniu REACH. Podstępowanie z odpadami w całości podlega bowiem przepisom odnoszącym się do tej problematyki, z wyłączeniem stosowania przepisów REACH, co wynika jasno z regulacji zawartej w art. 2 rozporządzenia. Natomiast substancje odzyskane w zasadzie podlegają przepisom rozporządzenia, a więc będzie substancją, preparatem lub wyrobem. W piśmiennictwie podkreśla się, iż taka sytuacja rodzi liczne wątpliwości interpretacyjne: czy odzyskane substancje, preparaty lub wyroby mogą być postrzegane jako „kontynuacja” oryginalnie wytwarzanych substancji, a jeżeli nie, to w jakim procesie, poza wytwarzaniem, surowce te mogłyby być na nowo substancjami preparatami lub wyrobami [3].
Nie ma uniwersalnej recepty pozwalającej na precyzuje określenie momentu czasowego, do którego określony związek jest odpadem, a następie po przetworzeniu staje się substancją odzyskaną. Wymagać to będzie szczegółowej analizy procesu technologicznego. Pomocna może okazać się koncepcja ekologicznego cyklu życia produktu (ang. LCA – Life Cycle Assesment). LCA to technika mająca na celu ocenę zagrożeń środowiskowych związanych z systemem wyrobu lub działaniem, zarówno poprzez identyfikowanie oraz ocenę ilościową zużytych materiałów i energii, oraz odpadów wprowadzanych do środowiska, jak i ocenę wpływu tych materiałów, energii i odpadów na środowisko. Ocena dotyczy całego okresu życia wyrobu lub działania począwszy od wydobycia i przetwórstwa surowców mineralnych, procesu produkcji wyrobu, dystrybucji, stosowania, wtórnego wykorzystywania i końcowego zagospodarowania oraz transportu. LCA przyporządkowuje badanie wpływu na środowisko do trzech obszarów szkód: jakość ekosystemu, zdrowie ludzkie oraz zużycie zasobów [4]. Wydaje się, że przyjęcie za punkt wyjścia szczegółowej analizy LCA jest w tym przypadku rozwiązaniem właściwym. Nie można, bowiem procesu odzysku substancji z odpadu porównywać z procesem produkcyjnym. REACH zawiera definicję produkcji substancji, którą ujmuje jako wytwarzanie lub ekstrakcję substancji w stanie, w jakim występuje w przyrodzie (art. 3 REACH). Wydaje się, że odzysk jest pojęciem szerszym.
Archives of Waste Management and Environmental Protection , vol. 11 issue 4 (2009) 7
Rysunek 4.1. Zastosowanie przepisów rozporządzenia REACH w odniesieniu do odpadów
5. Podsumowanie
Powstanie systemu REACH było wyrazem pilnej konieczności opracowania i wdrożenia kompleksowego, a przede wszystkim jednolitego na obszarze całej Wspólnoty Europejskiej aktu prawnego, mającego na celu zminimalizowanie negatywnego oddziaływania na środowisko substancji niebezpiecznych. Przepisy rozporządzenia w zasadzie wyłączają jego zastosowanie w odniesieniu do odpadów, pozostawiając uregulowanie tej problematyki ustawie o odpadach. Nawiązują do nich w kontekście treści karty charakterystyki substancji oraz wymagań odnoszących się do rejestracji. Istotny problem praktyczny dotyczy tzw. substancji odzyskiwanych. Te ostatnie, bowiem są substancją, preparatem lub wyrobem w rozumieniu rozporządzenia i podlegają jego przepisom. W celu określenia momentu czasowego, w którym dany związek powinien być uważany za substancję odzyskaną zasadna wydaje się dokładna analiza procesu technologicznego, z uwzględnieniem koncepcji LCA.
Literatura
[1] Kordecka A. 2007. Rozporządzenie REACH – lepsza ochrona zdrowia i środowiska? Medycyna środowiskowa 10: 57 – 61.
[2] Nowacki J., Tobor Z. 2000. Wstęp do prawoznawstwa. Kantor Wydawniczy Zakamycze
[3] Kalski A. red. 2008. System REACH w praktyce. Wydawnictwo Verlag Dashoefer. [4] Kowalski Z., Kulczycka J., Góralczyk M. 2007.Ekologiczna ocena cyklu życia
